§ 2.1. Эффективность правотворческой деятельности как условие создания качественного закона по обеспечению прав человека
Многочисленные проблемы, возникшие в ходе правовой реформы в нашей стране, определили необходимость научной разработки проблем эффективности правотворческой деятельности. Значение и результаты закона зависят не только от его содержания, но и от его формы, а также не только от того, что он предписывает, но и от того, как он это делает.
В данном случае речь идет, прежде всего, об эффективности правотворческой деятельности как условии обеспечения качества закона и прав человека.Вопросам совершенствования правового регулирования общественных отношений всегда придавалось и придается повышенное внимание[197]. Они имеют не только теоретический, но и практический интерес, о чем свидетельствует постоянное внимание как специалистов общей теории государства и права, отраслевых юридических наук, так и политиков. В частности, председатель Совета Федерации С. Миронов в своем докладе «О состоянии законодательства в Российской Федерации за 2007 год» в числе наиболее насущных проблем законотворчества отметил отсутствие необходимого качества законов, множество отсылочных норм, сохранение порочной практики «заплатного» законодательства, отсутствие долго
временной программы законопроектных работ и в целом низкую эффективность правового обеспечения[198]. Ситуация с тех пор практически не изменилась.
Как полагает С.А. Жинкин, говорить, к примеру, об эффективности нормативного акта в целом представляется некорректным, аргументируя это тем, что термин «эффективность законодательства» может пониматься лишь как эффективность законодательной формы выражения норм права. Он считает, что в таком случае речь может идти лишь о большем или меньшем эффекте норм права в результате их закрепления именно в нормативных актах, а не иных источниках. Сам же по себе нормативный акт представляет собой слишком разноплановый правовой феномен, чтобы говорить о его единой эффективности.
К некоторым частям нормативного акта оценка эффективности просто неприменима, например к дате принятия, преамбуле, не имеющей нормативного значения и т.д. Нормативный акт может включать оперативные поручения государственным органам, должностным лицам, то есть ненормативные, индивидуальные предписания. Такие предписания, считает он, направленные определенному кругу лиц по поводу конкретной ситуации, будут вызывать эффект, принципиально иной по сфере распространения[199].Действительно, нормативный правовой акт может содержать в своей структуре как нормативные, так и ненормативные элементы. Последние, безусловно, имеющие свою цель, хотя и могут вызвать определенный эффект, но, по сути, содержательно не имеют конкретной функциональной направленности как непосредственные правовые регуляторы. Интерес представляют именно нормы права, точнее их совокупность, цели которой как раз и представляют собой цели нормативного правового акта.
Думается, что изучение собственно правовых норм, их признаков и условий создания, т.е. правовых норм в статичном состоянии, оказалось сдерживающим фактором при анализе эффективности правовых норм.
Дальнейшее изучение динамики правовых норм, результатов их действия привело к трактовке эффективности как оценке результативности их действия. Обсуждение этой проблемы шло, прежде всего, в плане анализа мер обеспечения эффективности, характеристики условий эффективности, способов оценки эффективности. Отнюдь не конечным итогом дискуссии относительно понятия эффективности стало его определение как «соотношения между фактическим результатом действия правовой нормы и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты»[200].
Некоторые авторы трактовали эффективность правовых норм как их «действенность, результативность, то есть способность оказывать влияние на общественные отношения в определенном, полезном для общества направлении»[201]. К примеру, О.Э. Лейст под эффективностью права подразумевает его осуществимость, которая предопределяется общеизвестностью, понятностью и непротиворечивостью правовых норм, их системностью (хотя бы беспробельными связями материально-правовых и процессуальных норм), соразмерностью социальных целей норм и юридических средств достижения этих целей, обеспеченностью права действенной системой органов правосудия и других правоохранительных орга-
3
нов[202].
В зарубежной правовой литературе много внимания уделяется исследованию так называемого принципа эффективности - проблеме связи права и факта, юридического и фактического. В частности, эффективность понимается как выражение отношения между некоторым фактическим состоянием при социальной реальности (фактами, поведением субъектов и т.д.) и нормой права или тем, что считается правом в определенный момент. Это соотношение может быть двоякого рода: с одной стороны, фактические обстоятельства могут полностью соответствовать праву в данный конкретный момент. С другой стороны, может быть расхождение между этими двумя элементами. Если первый случай не вызывает про
блем, то дело обстоит иначе в другом случае, когда возникает расхождение между правом и фактическими отношениями. Новые фактические отношения вызывают потребность в изменении или отмене устаревших правовых норм или создании новых[203].
Следует отметить, что, несмотря на все многообразие существующих подходов и определений, единого согласованного понятия эффективности доктриной не выработано. Главным недостатком теории эффективности правового регулирования общественных отношений является невозможность измерения степени результативности действия правовых норм. Кроме того, объективному анализу таковой препятствует и частое смешение эффективности с другими свойствами и условиями действия правовой нормы, такими, как целесообразность, ценность, оптимальность.
Полагая, что основу термина «эффективность» составляет понятие «действенный», «приводящий к результату», мы рассматриваем эффективность закона, прежде всего, как степень его результативности. Измерение же эффективности предполагает измерение такой степени, как количественный показатель.
Рассматривая эффективность именно с позиций количественного показателя, И.С. Самощенко, В.И. Никитинский приходят к выводу о возможности выделения эффективности отрицательной и положительной[204].
Согласно такой трактовке, даже если норма приносит вред общественным отношениям, ее следует считать эффективной, так как она работает, действует и приносит результат.
Такой результат следует считать отрицательной эффективностью (эффективностью со знаком «-»). Однако такой логический прием деления объема понятия не поддерживается большинством исследователей и оценивается как смешение эффективности с другими свойствами действия закона[205].
На наш взгляд, эффективность, предполагающая наличие только положительных результатов, не тождественна исполнимости нормативных правовых актов, предполагающей наступление любых последствий в результате действия нормативных правовых актов.
Мы, основываясь на выводах В.Н. Кудрявцева, В.И. Никитинского, И.С. Самощенко, В.В. Глазырина, считаем, что при оценке эффективности в основе такой градации лежит классификация ступенчатых целей, которые формулируются в виде приближения к какому-либо отдаленному идеалу. Совершенно очевидно, что при таких условиях оценка действия нормативных правовых актов может приобретать самые различные степени. Оговоренная выше ограниченность, связываемая исполнимостью лишь только с юридическими, непосредственными целями, позволяет судить о том, что существование различных степеней исполнимости нормативных правовых актов невозможно. Исследователи отмечают, что при рассмотрении узкого круга правовых норм, соответствующих одной неступенчатой цели, имеет место однозначная оценка эффективности правового решения. «В таких условиях, - пишут они, - эффективность (имеется в виду юридическая эффективность) может принимать два значения: "ноль эффективности" и "полная эффективность"»[206]. А.С. Пашков и Л.С. Явич также считают, что в такой ситуации уместны лишь две оценки: «ноль эффективности» и «абсолютная эффективность». Однако, по мнению Е.А. Порошина, авторы исходили не из критерия дифференциации целей, а из условия наличия или отсутствия опосредованного правовой нормой оптимального варианта поведения, требуемого для достижения научно обоснованной цели[207].
Действительно, любая абстрактно взятая норма, приносящая вред общественным отношениям, должна характеризоваться не просто как отрицательная эффективность, ее необходимо оценивать вредной для обеспечения прав человека.
Однако такая норма права будет обладать свойством исполнимости, посколькуобнаружила себя в реальном действии и воздействовала на общественные отношения.
Спорным здесь является тезис о том, что действие неэффективных норм, работающих вхолостую, в плане приближения к социальной цели равно нулю. Такое видение вопроса представляется не совсем точным. Разделение социальных и юридических целей имеет смысл при выяснении состояния действия нормы. А если норма работает, следовательно, достигает юридической эффективности и, соответственно, в какой-то степени приближает к достижению цели социальной. Поэтому в любом случае действие исполнимой нормы достигает какой-либо степени ее эффективности.
Однако, с нашей точки зрения, когда речь идет об обеспечении прав человека, говорить о достижении какой-либо степени эффективности (отрицательной) не допустимо.
В вопросе разграничения степеней эффективности нормативных правовых актов взгляды исследователей также не совпадают. Так, В.А. Козлов выделяет три уровня эффективности правовых норм: высокую, среднюю и низкую[208]. Ф.Н. Фат- куллин и Л.Д. Чулюкин более целесообразным считают выделять четыре различные степени эффективности правовых норм: неэффективные, малоэффективные, среднеэффективные и высокоэффективные[209].
Вопрос о способности закона воплотиться в жизнь, его эффективности, исполнимости практически всегда косвенно затрагивается в исследованиях, посвященных проблемам правопонимания, правоприменения, правотворчества и пра-
3
восознания[210].
Правотворчество - это составная часть более широкого процесса - правооб- разования. Современная российская юридическая наука проблемам правообразо- вания уделяет значительно больше внимания по сравнению с советским периодом. Здесь следует назвать работы В.С. Афанасьева, Г.Г. Бернацкого, А.А. Соколовой, В.В. Трофимова, Т.В. Мосенковой, М.В. Першина и М.Н. Марченко[211]. При этом правообразование (формирование права) представляет собой поиск потребности, необходимости правового урегулирования определенных общественных отношений или изменения такого регулирования.
Формирование права протекает на различных уровнях в зависимости от субъектов права, которыми выявляется необходимость урегулирования определенных общественных отношений, придания им статуса правовых. В данном процессе принимают участие такие субъекты права, как компетентные правотворческие органы (органы государственной власти Российской Федерации, законодательные (представительные) органы Российской Федерации и ее субъектов, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления), а также иные - научные институты, ученые-теоретики, специалисты-практики различных областей науки, граждане, политические партии и общественные объединения и т.д. В результате процесса правообразования в действующую правовую систему вводятся новые либо изменяются и отменяются существующие нормы права. Формирование права включает в себя анализ социально -экономического положения, оценку действительности учеными-теоретиками, специалистами- практиками, разработку научных концепций, правовых доктрин о будущем правовом регулировании, учет общественного мнения. В последние годы интерес кпроблеме правообразования и правотворчества в науке возрос и данная категория исследуется с различных точек зрения. До сих пор поддерживается точка зрения, что «правообразование - это процесс формирования государственной воли в законе»[212]. Основным правообразующим фактором является государство, так как именно государственная воля придает определенным нормам правовое значение. Но существует и такая точка зрения: «Если право - особый социальный регулятор, обладающий собственным специфическим содержанием, то и проблема его образования не может быть сведена к государственному нормотворчеству. Ведь не санкционирование превращает нечто неправовое в право (как утверждают позитивисты), а только то, что изначально является правовым, может и должно обеспечиваться государством»[213][214].
Подчеркивая социальные аспекты правообразования, А.А. Соколова формулирует данное понятие как «.сложный относительно долговременный процесс социального становления, юридического оформления и последующей социализа-
3
ции правовых норм в конкретных жизненных условиях» .
Так, А.В. Поляковым выделяются три момента при определении правовых возможностей государства: а) творческий момент - «государственная власть может инициировать возникновение права...»; б) консервативный момент - государство признает уже «сложившиеся общественные отношения, органичные для данного общества, в качестве отношений правовых и придает отражающим их нормам статус норм официального права»; в) «поскольку определенные общественные отношения зачастую уже имеют правовую форму независимо от государства, то последнее может санкционировать существующие правовые нормы, также придав им статус норм официального права»[215]. А.В. Демин также отмечает, что «по своей сути право имеет социальное, а не государственное происхожде
ние. Поэтому правотворчество не является исключительной привилегией государства»[216].
Начальная ступень правообразования - возникновение объективно обусловленной экономической, социально-политической или иной общественной потребности в юридическом регулировании (или изменении регулирования) соответствующих отношений[217]. На процесс формирования права оказывают влияние многие факторы (экономические, политические, национальные, культурные, социальные и др.), которые подразделяются на две группы - объективные и субъективные факторы, связующим звеном между которыми выступают интересы. Именно с их осознания начинается субъективный этап процесса формирования права[218]. Правообразование происходит на основе тесного взаимодействия правовой идеологии, которой принадлежит главная роль, и правовой психологии.
Таким образом, правообразование - это относительно длительный по времени процесс формирования и оформления юридических норм. Он начинается с анализа социальной ситуации, осознания необходимости ее правового регулирования, общего представления о юридическом предписании, которое следует издать, и заканчивается разработкой и принятием нормативного правового акта. Последний этап правообразования и есть правотворчество. Лишь в результате правотворчества накапливающиеся до того предпосылки, потребности, все то, что можно отнести только к возможности и необходимости преобразований в действующей юридической системе, становятся действительностью, юриди- 4
ческой реальностью, воплощаются в правовых нововведениях[219].
В юридической науке уже давно правотворчество понимается в двух смыслах: в широком смысле это «комплекс мероприятий по возведению воли в закон»[220]; в узком смысле это «совокупность организационных действий государ
ственных органов по рассмотрению и утверждению законопроекта. Именно здесь происходит качественный скачок в правообразовании, приводящий к появлению правового акта как такового»[221].
По мнению К.Н. Дмитриевцева, в правотворчестве необходимо выделять две взаимосвязанные стороны: социальную и юридическую. «В чисто юридическом аспекте правотворчество представляет собой особый вид юридической деятельности специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц. В социальном разрезе правотворчество представляет собой деятельность по принятию особого рода правовых решений, которые должны быть результатом согласования интересов различных социальных групп и слоев, являться итогом равноправной конкуренции правовых взглядов и мнений»[222].
Следует согласиться с тем, что правотворчество - это основное направление социальной деятельности, создающее условия для существования и воспроизводства самого общества[223]. Также не вызывает сомнения наличие связи правотворчества и правового сознания. В ходе правотворчества законодатель неизбежно стремится воплотить господствующие в обществе правовые идеи в законах[224]. Важно подчеркнуть, что «в правотворческом процессе ведущую роль играет правовая идеология как научный структурный элемент правосознания»[225].
С нашей точки зрения, главное звено в правотворчестве - принятие законодательным органом проекта нормативного правового акта, в результате которого он становится законом - документом, имеющим высшую юридическую силу. Особый характер имеет правотворчество при проведении всенародного референдума, так как здесь закон принимается непосредственно народом.
Правотворчество представляет собой важнейшее средство управления обществом и непосредственно связано с типом государства, его формой, механиз
мом и функциями. Посредством правотворчества нормы естественного права облекаются в форму нормативных правовых актов и становятся положительным правом, т.е. правом, существующем в виде законодательства. Процедура возведения норм и принципов естественного права, социальных потребностей и интересов граждан в закон составляет содержание правотворчества.
По ряду причин и, прежде всего, вследствие пересмотра некоторых теоретических установок применительно к современным реалиям России, область исследования эффективности права приобретает особое значение для совершенствования правотворческой работы.
Исследуя данный вопрос, нельзя не обратить внимания на два уровня эффективности правотворчества. Первый включает юридическую эффективность, которая характеризуется соответствием поведения адресатов правовых норм с требуемым поведением, указанным в норме, выработанной законодателем. Второй определяет социальную эффективность. Её смысл состоит в том, что эталоном оценки права является не само правомерное поведение ее адресатов, а более отдаленная социальная цель, находящаяся вне непосредственной сферы правового регулирования.
Немало работ было посвящено социальной эффективности правовых норм, причем вопрос рассматривался как в общетеоретическом плане, так и применительно к нормам отдельных отраслей права[226].
В связи с тем, что социальная эффективность предполагает выбор оптимальных средств, необходим также поиск дополнительных критериев самой юридической специфики правового регулирования. Если благодаря действиям правовых предписаний социальная цель достигается, их следует считать эффективны
ми. Не эффективны с социальной точки зрения те нормативные правовые акты, действия которых относительно заданной цели бесперспективны. Эти предписания, хотя и были включены в процесс регулирования отношений, т.е. работали, что говорит об их юридической эффективности, однако работали безрезультатно. В данном случае действие нормативных правовых актов носит отрицательную эффективность, т.е. правовые нормы неэффективны и реально отдаляют субъектов права от достижения поставленных целей.
Немаловажное значение при оценке эффективности правотворчества играет такое свойство, как рациональность, т.е. достижение наибольших результатов при наименьших затратах. Нормативные правовые акты, обеспечивающие получение результатов, представляющих собой даже небольшую социальную ценность, должны быть признаны экономичными, если их реализация не была связана с затратами каких-либо экономических ресурсов. И напротив, правовые предписания, действие которых привело к ценному результату, не могут быть признаны экономичными, если величина произведенных при этом затрат превысила ценность результата.
На протяжении последнего времени мы наблюдаем постепенное снижение качества российских законов. Нельзя не согласиться с В.Б. Исаковым, который утверждает, что причины ненадлежащего качества законов коренятся в проблемах законотворческого процесса. Они напрямую связаны с проблемами подготовки и принятия законов. Поэтому измерение эффективности может служить важным средством для определения потребностей в совершенствовании правового регулирования. И что представляется особенно важным, в отличие от других вышеприведенных свойств эффективность правотворчества поддается реальному измерению, причем уже давно были предложены и методики такого измерения[227].
Сегодня необходимы синхронное совершенствование всего комплекса действующих предписаний, отмена и уточнение норм[228].
Можно условно выделить несколько блоков причин проблемы правотворчества.
Первый блок причин, влияющих на качество закона, сводится к проблеме законодательной политики. Зачастую законы принимаются в спешке, большими блоками, которые формируются случайно, без необходимости учета всесторонности законодательного регулирования[229]. Следует уйти от складывающейся тенденции решать все проблемы, часто сиюминутные, с помощью федерального закона. В частности, Уполномоченный по правам человека в России еще в 2004 г. отметил: «Необходим постоянный диалог между властью и обществом о путях практического осуществления реформ, их возможного корректирования в случае, если необходимый баланс между управляемостью государственных исполнительных структур, с одной стороны, и конституционными правами граждан - с другой, окажется нарушенным»[230].
Существенную пользу в решении данной проблемы, на наш взгляд, призван оказать социально-правовой эксперимент[231]. Социально-правовой эксперимент - это создание определенной социальной ситуации локального масштаба, в которой анализируется действие специально разработанного для нее нормативного право
вого акта (или их совокупности)[232]. Вообще же эксперимент - это попытка сделать, предпринять что-нибудь новое, ранее не испытанное[233].
По нашему мнению, социально-правовой эксперимент - это апробирование в масштабах определенного пространства эффективности разработки новой программы в сфере социального, экономического, политического и иного развития общества, призванной изменить устоявшееся положение и при этом избежать негативных последствий, способных привести к значительному ухудшению прав и свобод личности при широком внедрении нововведения. Именно в рамках социально-правового эксперимента есть возможность корректировать ход реализации предписаний, своевременно вносить изменения, тем самым решать вопрос о целесообразности применения тех или иных мер по реформированию определенной сферы общественных отношений.
Главная цель социально-правового эксперимента заключается в том, чтобы определить, какие условия и какая база должны быть созданы для эффективного действия новых экономических разработок. Это позволит своевременно выявить недостатки, скорректировать их и тем самым избежать просчетов в процессе масштабного применения экономической программы. К сожалению, в современный период социально-правовой эксперимент не применяется при проведении многочисленных экономических реформ. Экспериментальным полигоном выступает вся Россия, а это, на наш взгляд, недопустимо. Масштабное экспериментирование особенно болезненно переносится, когда властью допускаются ошибки и просчеты в реформе рыночных отношений.
И, что особенно важно, социально-правовой эксперимент не предполагает глобальных преобразований, основанных на разрушении ранее существующих механизмов и создании новых. Являясь составной частью метода корректировки[234], он позволяет быстро вносить изменения в не оправдавшие себя на практике нор
мативные правовые акты, формы и способы действия правозащитных институтов и т.д.
Второй блок причин подготовки и принятия некачественных законов связан с организацией законодательного процесса. Причинами отсутствия положительного результата законодательного процесса - принятия качественных законов - могут быть технический брак в работе комитетов и комиссий парламента, отсутствие сотрудничества правовых управлений либо политический брак, когда не достигнуто согласие между ведущими политическими силами.
Одним из основополагающих методов, способствующих осуществлению мероприятий, направленных на обеспечение качества законов и прав человека, является мониторинг законодательства[235].
Исследование правового пространства на сегодняшний день является одной из приоритетных задач[236]. В механизме мониторинга права особое внимание необходимо уделять анализу динамичных неформальных отношений, переводить их в позитивный аспект восприятия путем облегчения доступа институтов гражданского общества к необходимой им информации о деятельности органов публичной власти[237]. Разработке и внедрению методологии мониторинга правового пространства как системы оценки, анализа и прогноза состояния и динамики законодательства и практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования в последнее время уделяется внимание не только учеными, но и органами государственной власти, общественными организациями. Важно отметить, что данная проблема стала главной темой на проходившей ещё 23 июня 2003 г. в Москве Всероссийской научно-практической конференции[238].
В научной литературе отсутствует единая точка зрения на определение понятия мониторинга. Энциклопедические словари определяют данное понятие через призму наблюдения за состоянием окружающей природной среды с целью ее контроля, прогноза и охраны[239] с выделением глобального регионального и локального уровней. В юридической энциклопедии[240] мониторинг рассматривается в том числе как постоянное наблюдение за каким-либо процессом для выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предложениям, а также как сбор информации с целью изучения общественного мнения по какому-либо вопросу. Большой юридический словарь акцентирует внимание на системе наблюдений за состоянием земельного фонда, чтобы своевременно выявить изменения, оценить их, предупредить или устранить последствия негативных процессов[241]. Ю.А. Тихомиров рассматривает данный вид деятельности применительно к исследованию права как систему постоянного отслеживания всего жизненного цикла нормативного правового акта, законодательства, правовой системы[242]. В документах научно-практических конференций, проводимых под эгидой верхней палаты российского парламента, мониторинг правового пространства и правоприменительной практики определяется как система оценки, анализа и прогноза состояния и динамики законодательства и практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества[243]. В учебной литературе по мониторингу прав человека данное правовое явление рассматривается как планомерное, систематическое, проводимое по определенной схеме изучение определенного фрагмента социальной дей
ствительности[244]. По мнению профессора В.Н. Бутылина, мониторинг - система постоянного наблюдения, оценки и прогноза социальных явлений противоправного характера в целом, а также состояние соблюдения и нарушения основных прав и свобод и предупреждения их нарушений в связи с деятельностью субъектов и участников государственно-правовой охраны основных прав и свобод граждан[245]. А вот в книге правозащитной организации «Юристы за конституционные права и свободы» авторы разъясняют понятие мониторинга как общего термина, используемого в различных значениях и обозначающего различные этапы сбора, проверки и анализа неправительственными организациями информации, касающейся различных вопросов в области общественных интересов, включающего в себя два
3
основных элемента - расследование и документирование[246].
Использование мониторинга расширяет систему методов информационного обеспечения основных прав и свобод граждан, способствует большей полноте и достоверности информации о нарушениях основных прав и свобод в действующей системе законодательства.
В процессе мониторинга эффективности правотворческой деятельности исследователь получает комплексную и надлежащим образом научно обработанную информацию о действии нормативных правовых актов, количестве допущенных нарушений прав и свобод личности, причинах этих нарушений.
В организационном отношении мониторинг представляет собой систему постоянного слежения и оценки противоправных процессов и результативности государственно-правовой охраны от нарушений основных прав и свобод граждан с помощью руководимых из единого федерального координационного центра групп независимых экспертов, дислоцирующихся в определенных регионах и работающих с установленной периодичностью по единой программе и на основе единых принципов.
Необходимо подчеркнуть, что для эффективной правотворческой деятельности, направленной на достижение качества закона, система мониторинга должна быть построена таким образом, чтобы материалы экспертизы и основанные на них экспертные оценки охватывали практически всю территорию страны и все ее регионы.
Для внедрения системы оценки, анализа, прогноза состояния и динамики законов, практики их применения для выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законотворческого процесса необходима разработка Программы мониторинга нормативных правовых актов и правоприменительной деятельности, закрепляющей порядок осуществления мониторинга и учета его результатов в законотворческой и правоприменительной деятельности соответствующих субъектов. Мониторинг права следует признать в качестве обязательной функции всех государственных и муниципальных структур в тех формах, которые соответствуют их статусу и компетенции. Кроме того, нужна эффективно действующая специальная система данного вида деятельности с правовым центром в Совете Федерации и подразделениями в регионах[247].
При этом целесообразно также выявлять общественное мнение. Формы выявления общественного мнения могут быть различными: обсуждение концепции будущего закона на местах с привлечением ряда учреждений, общественных организаций, обсуждение в печати, по радио, телевидению, посредством сети Интернет, рецензирование в научных учреждениях, отзывы и заключения министерств и ведомств. Важнейшие законы могут быть вынесены на всенародное обсуждение, проводимое по какому-либо важному вопросу государственной жизни[248]. При референдуме объектом воздействия выступает определенный вопрос, по которому проводится референдум, - закон, законопроект, конституция, поправка к конституции. Своеобразной формой референдума является плебисцит, т.е. опрос населения о политической судьбе территории, на которой оно проживает. В целях
выявления общественного мнения оправдано введение консультативных референдумов.
Третий блок причин, воздействующих на качество закона, связан с весьма серьезными проблемами организационного свойства. Речь идет о несогласованности в законопроектной деятельности. Законопроекты готовит большое количество ведомств, далеко не всегда в полной мере подготовленных к этой деятельности. Их проекты, часто друг с другом не согласованные, подчас одновременно вносятся в законодательные органы. В результате не обеспечиваются ни их доктринальная выдержанность, ни концептуальное единство[249]. Необходимо, чтобы в государственных законопроектных работах присутствовала единая линия.
В целях обеспечения прав и свобод граждан от нарушений, а также определения перспективы их развития в основу правового регулирования отношений, как считает В.Н. Бутылин, должно быть заложено три уровня: федеральный, региональный и местный[250]. В целом поддерживая идею В.Н. Бутылина, согласимся с тем, что необходимо учитывать еще один уровень - ведомственный.
Законодательство Российской Федерации представляет собой совокупность всех действующих (вступивших в законную силу и не прекративших действие) на территории Российской Федерации нормативных правовых актов. Законодательство Российской Федерации включает в себя:
а) федеральное законодательство - нормативные правовые акты, принятые и изданные федеральными органами законодательной власти, главой государства и органами исполнительной власти либо принятые в результате всероссийского референдума, нормативные договоры Российской Федерации с субъектами, а также постановления Конституционного Суда РФ;
б) региональное законодательство - законодательство субъектов Российской Федерации - нормативные правовые акты, принятые и изданные органами государственной власти субъектов РФ либо принятые в результате регионального
референдума, а также постановления конституционных (уставных) судов субъектов РФ;
в) местный уровень законодательства - нормативные правовые акты, принятые и изданные органами местного самоуправления (муниципальные нормативные правовые акты), а также принятые в результате местного референдума;
г) ведомственное законодательство включает в себя локальные нормативные правовые акты, регламентирующие внутриорганизационную деятельность предприятий, учреждений, организаций и т.д., а также порядок взаимодействия их между собой.
Возрождение российской государственности в 90-х гг. прошлого столетия происходило в условиях становления асимметричной федерации. Ошибки и просчеты при проведении политики в области федерализма, региональный сепаратизм, «война законов» привели к дезорганизации правового поля страны, нарушению системных связей внутри российского правового пространства, поставили под угрозу реализацию принципов верховенства закона, Конституции Российской Федерации, государственной целостности России. Несоответствие законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, нормативных актов органов местного самоуправления законодательству субъекта Федерации и федеральному законодательству, вторжение субъектов Российской Федерации в сферу исключительного ведения Российской Федерации и в сферу местного самоуправления, ограничение конституционных прав и свобод граждан - эти и иные негативные явления стали весьма распространенным явлением. Ценой неимоверных усилий удалось переломить разрушительную тенденцию дезорганизации страны. В начале XXI столетия отчетливо обозначилась тенденция к централизации российского федерализма. В этих условиях очевидна необходимость создания целостного механизма обеспечения единства правового пространства России, который позволил бы оптимизировать соотношение системы федерального и регионального законодательства на основе положений Конституции Российской Федерации, а также помог бы субъектам Российской Федерации в разрешении проблем регионального правотворчества.
Важнейшим свойством законодательства, обеспечивающим его регулятивные возможности, во многом обусловливающим его эффективность, является системность. Система законодательства - это внутренняя структура, общность элементов законодательства в их единстве, взаимосвязях и взаимодействиях, опосредующая систему права и являющаяся нормативно-правовой основной правовой системы государства.
С нашей точки зрения, одним из основных направлений совершенствования законотворчества в Российской Федерации является упорядочение действующей системы законодательства. В настоящее время отсутствует современная концепция развития российского законодательства, разработка которой позволила бы определить приоритетные законы на ближайшую и отдаленную перспективы, исходя из интересов граждан и государства, потребностей различных сфер общественных отношений[251]. В условиях продолжающихся реформ, укрепления вертикали исполнительной власти, нового порядка разграничения полномочий между Федерацией и регионами, в рамках совместного ведения в различных сферах жизнедеятельности законодательство субъектов РФ необходимо привести в соответствие с федеральным, сформировав его на новом качественном уровне, посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов, определяющих стратегию развития регионального законодательства на среднесрочную либо долгосрочную перспективы.
При этом следует иметь в виду один очень важный аспект. Полагаем, что было бы целесообразно в рамках данной концепции предусмотреть создание четкой системы регулирования общественных отношений в государстве, где на федеральном уровне должны быть основы законодательства, а региональные и местные законы более детально регламентировать ту или иную сферы отношений исходя из специфики и местных особенностей. Это позволило бы создавать более качественные законы, отвечающие потребностям большей части общества.
Таким образом, совершенствование законодательства Российской Федерации - это юридическая форма закрепления интересов участников законотворчества и основных направлений развития законодательства на среднесрочную либо долгосрочную перспективу.
Четвертый блок причин проблем качества закона связан непосредственно с недостатками юридической техники, проблемами языка, стиля, терминологии, классификации, кодификации и систематизации, причиной которых зачастую является отсутствие грамотных специалистов в области правотворчества.
В настоящее время юридическая техника рассматривается как совокупность правил, приемов, способов и средств разработки, оформления, систематизации, толкования и применения наиболее совершенных по форме и содержанию нормативных правовых актов и других юридических документов и сводится главным образом к законодательной технике.
Представляется, что юридической технике присущ в основном прикладной, инструментальный характер, однако она имеет относительно самостоятельное значение в системе правоведения.
Будучи научно-прикладной, инструментальной отраслью знания, она использует достижения не только правоведения, но и других наук - логики, доку- ментоведения, лингвистики и т.д., включая, конечно же, большое число своих собственных, выработанных практикой приемов и средств, с помощью которых достигаются цели правового регулирования.
Создание системы законодательства и каждого конкретного нормативного правового акта предполагает применение строго определенных приемов для воплощения норм права в тексте законов. Речь идет о точном отражении в текстовой форме объективной необходимости, познанной и осмысленной участниками законотворческого процесса. А это невозможно без четко разработанной логической системы, научно обоснованного стиля и особого, во многом отличного от общепринятого языка закона.
Значение этих элементов законодательной техники трудно переоценить. Именно они обеспечивают связь между нормой права, которую законодатель
вознамерился воплотить в законодательстве, и статьей нормативного правового акта. Смысловой разрыв между мыслью, идеей и пожеланиями законодателя и результатом его деятельности - текстом закона - ведет к в высшей степени негативным последствиям - к недостижению целей законотворчества, к неурегулированности общественных отношений или их неправильному, неправовому регулированию (вопреки общественному интересу).
Отдельную и довольно обширную тему в рамках юридической техники составляет язык законодательных актов. Своеобразие нормативного правового стиля языка состоит в том, что он выражает волю законодателя, формирует официальные документы. Его характерными чертами являются безличность, нейтральность, точность, конкретность, простота и лаконичность. Язык закона, других правовых документов строг, стандартен, официален. Отметим, что образцом блестящей лаконичности и афористичности, но одновременно непревзойденной точности и глубины мысли до сих пор является язык законов Древнего Рима.
Основные требования к стилю и языку нормативных правовых актов выражаются, в частности, в необходимости использования в тексте закона терминов с четким и строго очерченным смыслом, употребления слов и выражений в прямом и непосредственном их значении, отказа от неоправданных неологизмов, неустоявшихся терминов, жаргонного сленга, чрезмерного заимствования иностранной лексики.
Важным элементом юридической техники является юридическая терминология, т.е. словесное обозначение государственно-правовых понятий. Она имеет своеобразную классификацию и состоит из определенных подвидов: общеупотребительная терминология, специальная юридическая терминология и специальная неюридическая терминология.
Следует особо отметить, что язык законодательства заметно отличается от общепринятого обиходного и литературного языка. Несмотря на то, что в правовой науке постоянно отмечалось и отмечается, что законы надлежит писать обычным, доступным для понимания простых людей языком, в ходе создания системы законодательства используется совершенно специфичная система терминов, обу
славливающая особый характер языка закона. Разумеется, принципиальных различий между общеупоребляемым языком и языком, используемым законодателем, быть не может. Однако литературный язык в силу своей многозначности и образности далеко не всегда подходит для полноценного формального выражения нормативных правовых предписаний. Главная причина этого - возможность нескольких значений у одного и того же слова и словосочетания, а также индивидуальность его воздействия. Законодательный же текст нуждается в четкости, определенности и унифицированности своего воздействия.
Целью профессионализации законотворческого языка является обеспечение полноты и в то же время четкости и ясности правового регулирования. Эта цель достигается путем, как уже было сказано, использования участниками законотворческой деятельности в ходе подготовки нормативного правового акта системы специальных терминов, которые призваны обеспечить точное и полное выражение положений нормы права в тексте нормативного правового акта в форме, доступной для осознания участниками правоотношений.
С нашей точки зрения, эффективность законодательства в процессе правотворческой деятельности, направленной на обеспечение прав человека, возможна в том случае, если оно будет понятным для субъектов правового регулирования, которым адресованы требования норм права.
Поэтому специальной терминологией при составлении закона не следует злоупотреблять. Недопустимо использовать профессиональные понятия, формулировки и выражения в тех случаях, когда в обыденном языке существует полноценный аналог, позволяющий точно и однозначно выразить идею законодательства. Язык законотворчества должен быть максимально приближен к литературному языку. Но справедливости ради следует отметить, что полностью избежать при создании системы законодательства использования специальных узкоюридических терминов невозможно, если законодатель хочет создать действенные и эффективные нормативные правовые акты.
В нашей стране требования юридической техники получили нормативное закрепление в регламентах Государственной Думы[252], Совета Федерации[253] и Правительства РФ[254], правовых актах федеральных органов исполнительной власти. Трудно переоценить роль, которую призваны сыграть в развитии юридической техники подготовленные по инициативе Правового управления Аппарата Государственной Думы Главным государственно-правовым управлением Президента РФ, Правовым управлением Аппарата Правительства РФ, Правовым управлением Аппарата Совета Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопро- ектов[255]. Этот документ, безусловно, окажет положительное влияние на преодоление ошибок, связанных с содержанием и формой законопроектов, устранение разнобоя реквизитов и рубрик законодательных актов, утверждение стереотипной структуры, единого стиля изложения, тщательную отработку механизма действия законов.
Принимаемый закон должен отвечать таким требованиям, как: логическая последовательность изложения, взаимосвязь нормативных предписаний, максимальная компактность изложения при глубине и всесторонности отражения содержания закона, ясность и доступность языка закона, точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых законодателем, сокращения до минимума количества законов по одному и тому же вопросу.
Высокий технико-юридический уровень правовых документов - один из важнейших показателей общей и правовой культуры общества. «От того, в какой степени в стране развита юридическая техника, - справедливо утверждается в предисловии к книге Э. Аннерса «История европейского права», - во многом зависит уровень ее цивилизованности...»[256].
«Уровень юридической техники, - писал С.С. Алексеев, - один из показателей уровня юридической культуры в стране»[257]. Недооценка структурнокомпозиционного построения, внешнего оформления, требований логики, стиля изложения ведет к декларативности, противоречивости, неясности правовых актов, что создает благоприятные возможности для различных манипуляций с ними, и, в конечном итоге, к снижению уровня законности и правопорядка.
Таким образом, подводя общий итог рассматриваемого направления, следует отметить, что залогом эффективного правотворчества выступает правообразо- вание, которое включает анализ социальной ситуации, осознание необходимости ее правового регулирования, общее представление о юридическом предписании, которое следует издать, и заканчивается разработкой и принятием нормативного правового акта.
Эффективность правотворчества включает юридическую эффективность, которая характеризуется соответствием поведения адресатов правовых норм с требуемым поведением, указанным в норме, выработанной законодателем, и социальную эффективность, определяющую неэффективными те нормативные правовые акты, действия которых относительно заданной цели бесперспективны.
Несомненно, что важное значение при оценке эффективности правотворчества играет такое свойство, как рациональность, т.е. достижение наибольших результатов при наименьших затратах. В данном случае говорить о рациональности закона можно тогда, когда ценность результата не превышает величины произведенных затрат.
Причинами, воздействующими на эффективность правотворчества, с нашей точки зрения, выступают: просчёты в законодательной политике; недостаточно урегулированная организация законодательного процесса; проблемы организационного свойства и недостатки юридической техники при подготовке нормативных правовых актов.
Достижению эффективного правотворческого процесса, а также устранению причин, негативно воздействующих на качество закона, по нашему мнению, призваны сыграть, во-первых, социально-правовой эксперимент, когда разработанный нормативный правовой акт апробируется в определённой социальной ситуации локального масштаба. Во-вторых, мониторинг действующего законодательства, предполагающий системное проведение анализа, оценки и прогноза состояния практики применения нормативных правовых актов и перспектив дальнейшего их использования в соответствии с планируемыми результатами правового регулирования. В-третьих, согласованная система правового регулирования общественных отношений на федеральном, региональном, местном и ведомственном уровнях с ориентированием на приоритетные направления государственной политики, установленной федеральным законодательством и программными документами федеральных органов государственной власти, с учётом развития законодательства на среднесрочную либо долгосрочную перспективу. В- четвёртых, применение строго определённых приёмов и способов конструирования нормативных правовых актов с соблюдением основных требований к их стилю и языку.
Поэтому эффективность законодательства в процессе правотворческой деятельности, направленной на обеспечение прав человека, возможна в том случае, если издаваемые законы будут понятными для субъектов правового регулирования.
С учётом изложенного полаем, что первоочередная задача государства по повышению эффективности правотворческого процесса заключается в создании законодательства при активном участии всего населения страны, соответствую
щего объективной природе складывающихся общественных отношений, правовым принципам и общечеловеческим ценностям.
Еще по теме § 2.1. Эффективность правотворческой деятельности как условие создания качественного закона по обеспечению прав человека:
- § /. Совершенствование правотворческого процесса как условие единства российской законодательной системы
- §2. Функции и полномочия международных органов по защите прав человека (система Организации Объединенных Наций и органы, созданные на основе многосторонних конвенций).
- Концепция неделимости всех прав человека как средство преодоления проблем, порождаемых глобализацией
- § 4. Деятельность Уполномоченного по правам человека в сфере обеспечения правовой защиты осужденных
- ГЛАВА 1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ЗНАЧЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В СФЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ
- § 2. Значение деятельности полиции в контексте обеспечения конституционных прав человека
- § 3. Этап профессионализации деятельности полиции (1930–1980 гг.): приоритет подавления преступности по отношению к соблюдению конституционных прав человека
- § 5. Понятие, структура и эффективность механизма обеспечения конституционных прав человека в сфере деятельности полиции (на примере США)
- Мониторинг «на местах» как функция Межамериканской комиссии по правам человека
- 1.3. Договор как основание возникновения обязательств в современном семейном праве
- Глава II. Правотворческая деятельность Суда ЕС
- § 2. Традиции как средство регулирования общественных отношений в англосаксонском праве