§ 2.1. Эффективность правотворческой деятельности как условие создания качественного закона по обеспечению прав человека

Многочисленные проблемы, возникшие в ходе правовой реформы в нашей стране, определили необходимость научной разработки проблем эффективности правотворческой деятельности. Значение и результаты закона зависят не только от его содержания, но и от его формы, а также не только от того, что он предпи­сывает, но и от того, как он это делает.

Вопросам совершенствования правового регулирования общественных от­ношений всегда придавалось и придается повышенное внимание^[197]. Они имеют не только теоретический, но и практический интерес, о чем свидетельствует посто­янное внимание как специалистов общей теории государства и права, отраслевых юридических наук, так и политиков. В частности, председатель Совета Федерации С. Миронов в своем докладе «О состоянии законодательства в Российской Феде­рации за 2007 год» в числе наиболее насущных проблем законотворчества отме­тил отсутствие необходимого качества законов, множество отсылочных норм, со­хранение порочной практики «заплатного» законодательства, отсутствие долго­

временной программы законопроектных работ и в целом низкую эффективность правового обеспечения^[198]. Ситуация с тех пор практически не изменилась.

Как полагает С.А. Жинкин, говорить, к примеру, об эффективности нормативного акта в целом представляется некорректным, аргументируя это тем, что термин «эффективность законодательства» может пониматься лишь как эффективность законодательной формы выражения норм права. Он считает, что в таком случае речь может идти лишь о большем или меньшем эффекте норм права в результате их закрепления именно в нормативных актах, а не иных источниках. Сам же по себе нормативный акт представляет собой слишком разноплановый правовой феномен, чтобы говорить о его единой эффективности.

Действительно, нормативный правовой акт может содержать в своей структуре как нормативные, так и ненормативные элементы. Последние, безусловно, имеющие свою цель, хотя и могут вызвать определенный эффект, но, по сути, содержательно не имеют конкретной функциональной направленности как непосредственные правовые регуляторы. Интерес представляют именно нормы права, точнее их совокупность, цели которой как раз и представляют собой цели нормативного правового акта.

Думается, что изучение собственно правовых норм, их признаков и условий создания, т.е. правовых норм в статичном состоянии, оказалось сдерживающим фактором при анализе эффективности правовых норм.

Дальнейшее изучение динамики правовых норм, результатов их действия привело к трактовке эффективности как оценке результативности их действия. Обсуждение этой проблемы шло, прежде всего, в плане анализа мер обеспечения эффективности, характеристики условий эффективности, способов оценки эффек­тивности. Отнюдь не конечным итогом дискуссии относительно понятия эффек­тивности стало его определение как «соотношения между фактическим результа­том действия правовой нормы и теми социальными целями, для достижения кото­рых эти нормы были приняты»^[200].

Некоторые авторы трактовали эффективность правовых норм как их «дей­ственность, результативность, то есть способность оказывать влияние на обще­ственные отношения в определенном, полезном для общества направлении»^[201]. К примеру, О.Э. Лейст под эффективностью права подразумевает его осуществи­мость, которая предопределяется общеизвестностью, понятностью и непротиво­речивостью правовых норм, их системностью (хотя бы беспробельными связями материально-правовых и процессуальных норм), соразмерностью социальных це­лей норм и юридических средств достижения этих целей, обеспеченностью права действенной системой органов правосудия и других правоохранительных орга-

3

нов^[202].

В зарубежной правовой литературе много внимания уделяется исследова­нию так называемого принципа эффективности - проблеме связи права и факта, юридического и фактического. В частности, эффективность понимается как вы­ражение отношения между некоторым фактическим состоянием при социальной реальности (фактами, поведением субъектов и т.д.) и нормой права или тем, что считается правом в определенный момент. Это соотношение может быть двоякого рода: с одной стороны, фактические обстоятельства могут полностью соответ­ствовать праву в данный конкретный момент. С другой стороны, может быть рас­хождение между этими двумя элементами. Если первый случай не вызывает про­

блем, то дело обстоит иначе в другом случае, когда возникает расхождение между правом и фактическими отношениями. Новые фактические отношения вызывают потребность в изменении или отмене устаревших правовых норм или создании новых^[203].

Следует отметить, что, несмотря на все многообразие существующих под­ходов и определений, единого согласованного понятия эффективности доктриной не выработано. Главным недостатком теории эффективности правового регулиро­вания общественных отношений является невозможность измерения степени ре­зультативности действия правовых норм. Кроме того, объективному анализу та­ковой препятствует и частое смешение эффективности с другими свойствами и условиями действия правовой нормы, такими, как целесообразность, ценность, оптимальность.

Полагая, что основу термина «эффективность» составляет понятие «дей­ственный», «приводящий к результату», мы рассматриваем эффективность зако­на, прежде всего, как степень его результативности. Измерение же эффективности предполагает измерение такой степени, как количественный показатель.

Рассматривая эффективность именно с позиций количественного показате­ля, И.С. Самощенко, В.И. Никитинский приходят к выводу о возможности выде­ления эффективности отрицательной и положительной^[204].

Согласно такой трактовке, даже если норма приносит вред общественным отношениям, ее следует считать эффективной, так как она работает, действует и приносит результат.

На наш взгляд, эффективность, предполагающая наличие только положи­тельных результатов, не тождественна исполнимости нормативных правовых ак­тов, предполагающей наступление любых последствий в результате действия нормативных правовых актов.

Мы, основываясь на выводах В.Н. Кудрявцева, В.И. Никитинского, И.С. Самощенко, В.В. Глазырина, считаем, что при оценке эффективности в основе такой градации лежит классификация ступенчатых целей, которые формулируются в виде приближения к какому-либо отдаленному идеалу. Совершенно очевидно, что при таких условиях оценка действия нормативных правовых актов может приобретать самые различные степени. Оговоренная выше ограниченность, связываемая исполнимостью лишь только с юридическими, непосредственными целями, позволяет судить о том, что существование различных степеней исполнимости нормативных правовых актов невозможно. Исследователи отмечают, что при рассмотрении узкого круга правовых норм, соответствующих одной неступенчатой цели, имеет место однозначная оценка эффективности правового решения. «В таких условиях, - пишут они, - эффективность (имеется в виду юридическая эффективность) может принимать два значения: "ноль эффективности" и "полная эффективность"»^[206]. А.С. Пашков и Л.С. Явич также считают, что в такой ситуации уместны лишь две оценки: «ноль эффективности» и «абсолютная эффективность». Однако, по мнению Е.А. Порошина, авторы исходили не из критерия дифференциации целей, а из условия наличия или отсутствия опосредованного правовой нормой оптимального варианта поведения, требуемого для достижения научно обоснованной цели^[207].

Действительно, любая абстрактно взятая норма, приносящая вред обще­ственным отношениям, должна характеризоваться не просто как отрицательная эффективность, ее необходимо оценивать вредной для обеспечения прав челове­ка.

обнаружила себя в реальном действии и воздействовала на общественные отно­шения.

Спорным здесь является тезис о том, что действие неэффективных норм, работающих вхолостую, в плане приближения к социальной цели равно нулю. Такое видение вопроса представляется не совсем точным. Разделение социальных и юридических целей имеет смысл при выяснении состояния действия нормы. А если норма работает, следовательно, достигает юридической эффективности и, соответственно, в какой-то степени приближает к достижению цели социальной. Поэтому в любом случае действие исполнимой нормы достигает какой-либо сте­пени ее эффективности.

Однако, с нашей точки зрения, когда речь идет об обеспечении прав челове­ка, говорить о достижении какой-либо степени эффективности (отрицательной) не допустимо.

В вопросе разграничения степеней эффективности нормативных правовых актов взгляды исследователей также не совпадают. Так, В.А. Козлов выделяет три уровня эффективности правовых норм: высокую, среднюю и низкую^[208]. Ф.Н. Фат- куллин и Л.Д. Чулюкин более целесообразным считают выделять четыре различ­ные степени эффективности правовых норм: неэффективные, малоэффективные, среднеэффективные и высокоэффективные^[209].

Вопрос о способности закона воплотиться в жизнь, его эффективности, ис­полнимости практически всегда косвенно затрагивается в исследованиях, посвя­щенных проблемам правопонимания, правоприменения, правотворчества и пра-

3

восознания^[210].

Правотворчество - это составная часть более широкого процесса - правооб- разования. Современная российская юридическая наука проблемам правообразо- вания уделяет значительно больше внимания по сравнению с советским перио­дом. Здесь следует назвать работы В.С. Афанасьева, Г.Г. Бернацкого, А.А. Соко­ловой, В.В. Трофимова, Т.В. Мосенковой, М.В. Першина и М.Н. Марченко^[211]. При этом правообразование (формирование права) представляет собой поиск потреб­ности, необходимости правового урегулирования определенных общественных отношений или изменения такого регулирования.

проблеме правообразования и правотворчества в науке возрос и данная катего­рия исследуется с различных точек зрения. До сих пор поддерживается точка зре­ния, что «правообразование - это процесс формирования государственной воли в законе»^[212]. Основным правообразующим фактором является государство, так как именно государственная воля придает определенным нормам правовое значение. Но существует и такая точка зрения: «Если право - особый социальный регулятор, обладающий собственным специфическим содержанием, то и проблема его обра­зования не может быть сведена к государственному нормотворчеству. Ведь не санкционирование превращает нечто неправовое в право (как утверждают позити­висты), а только то, что изначально является правовым, может и должно обеспечи­ваться государством»^[213][214].

Подчеркивая социальные аспекты правообразования, А.А. Соколова форму­лирует данное понятие как «.сложный относительно долговременный процесс социального становления, юридического оформления и последующей социализа-

3

ции правовых норм в конкретных жизненных условиях» .

Так, А.В. Поляковым выделяются три момента при определении правовых возможностей государства: а) творческий момент - «государственная власть мо­жет инициировать возникновение права...»; б) консервативный момент - государ­ство признает уже «сложившиеся общественные отношения, органичные для данного общества, в качестве отношений правовых и придает отражающим их нормам статус норм официального права»; в) «поскольку определенные обще­ственные отношения зачастую уже имеют правовую форму независимо от госу­дарства, то последнее может санкционировать существующие правовые нормы, также придав им статус норм официального права»^[215]. А.В. Демин также отмечает, что «по своей сути право имеет социальное, а не государственное происхожде­

ние. Поэтому правотворчество не является исключительной привилегией государ­ства»^[216].

Начальная ступень правообразования - возникновение объективно обу­словленной экономической, социально-политической или иной общественной потребности в юридическом регулировании (или изменении регулирования) соот­ветствующих отношений^[217]. На процесс формирования права оказывают влияние многие факторы (экономические, политические, национальные, культурные, соци­альные и др.), которые подразделяются на две группы - объективные и субъектив­ные факторы, связующим звеном между которыми выступают интересы. Именно с их осознания начинается субъективный этап процесса формирования права^[218]. Правообразование происходит на основе тесного взаимодействия правовой идео­логии, которой принадлежит главная роль, и правовой психологии.

Таким образом, правообразование - это относительно длительный по вре­мени процесс формирования и оформления юридических норм. Он начинается с анализа социальной ситуации, осознания необходимости ее правового регулиро­вания, общего представления о юридическом предписании, которое следует из­дать, и заканчивается разработкой и принятием нормативного правового акта. По­следний этап правообразования и есть правотворчество. Лишь в результате правотворчества накапливающиеся до того предпосылки, потребности, все то, что можно отнести только к возможности и необходимости преобразований в действующей юридической системе, становятся действительностью, юриди- 4

ческой реальностью, воплощаются в правовых нововведениях^[219].

В юридической науке уже давно правотворчество понимается в двух смыслах: в широком смысле это «комплекс мероприятий по возведению воли в закон»^[220]; в узком смысле это «совокупность организационных действий государ­

ственных органов по рассмотрению и утверждению законопроекта. Именно здесь происходит качественный скачок в правообразовании, приводящий к по­явлению правового акта как такового»^[221].

По мнению К.Н. Дмитриевцева, в правотворчестве необходимо выделять две взаимосвязанные стороны: социальную и юридическую. «В чисто юридиче­ском аспекте правотворчество представляет собой особый вид юридической деятельности специально уполномоченных государственных органов и долж­ностных лиц. В социальном разрезе правотворчество представляет собой дея­тельность по принятию особого рода правовых решений, которые должны быть результатом согласования интересов различных социальных групп и слоев, яв­ляться итогом равноправной конкуренции правовых взглядов и мнений»^[222].

Следует согласиться с тем, что правотворчество - это основное направле­ние социальной деятельности, создающее условия для существования и вос­производства самого общества^[223]. Также не вызывает сомнения наличие связи правотворчества и правового сознания. В ходе правотворчества законодатель неизбежно стремится воплотить господствующие в обществе правовые идеи в за­конах^[224]. Важно подчеркнуть, что «в правотворческом процессе ведущую роль иг­рает правовая идеология как научный структурный элемент правосозна­ния»^[225].

С нашей точки зрения, главное звено в правотворчестве - принятие законо­дательным органом проекта нормативного правового акта, в результате которого он становится законом - документом, имеющим высшую юридическую силу. Особый характер имеет правотворчество при проведении всенародного референ­дума, так как здесь закон принимается непосредственно народом.

Правотворчество представляет собой важнейшее средство управления об­ществом и непосредственно связано с типом государства, его формой, механиз­

мом и функциями. Посредством правотворчества нормы естественного права об­лекаются в форму нормативных правовых актов и становятся положительным правом, т.е. правом, существующем в виде законодательства. Процедура возведе­ния норм и принципов естественного права, социальных потребностей и интере­сов граждан в закон составляет содержание правотворчества.

По ряду причин и, прежде всего, вследствие пересмотра некоторых теоре­тических установок применительно к современным реалиям России, область ис­следования эффективности права приобретает особое значение для совершен­ствования правотворческой работы.

Исследуя данный вопрос, нельзя не обратить внимания на два уровня эф­фективности правотворчества. Первый включает юридическую эффективность, которая характеризуется соответствием поведения адресатов правовых норм с требуемым поведением, указанным в норме, выработанной законодателем. Вто­рой определяет социальную эффективность. Её смысл состоит в том, что этало­ном оценки права является не само правомерное поведение ее адресатов, а более отдаленная социальная цель, находящаяся вне непосредственной сферы правового регулирования.

Немало работ было посвящено социальной эффективности правовых норм, причем вопрос рассматривался как в общетеоретическом плане, так и применительно к нормам отдельных отраслей права^[226].

В связи с тем, что социальная эффективность предполагает выбор опти­мальных средств, необходим также поиск дополнительных критериев самой юри­дической специфики правового регулирования. Если благодаря действиям право­вых предписаний социальная цель достигается, их следует считать эффективны­

ми. Не эффективны с социальной точки зрения те нормативные правовые акты, действия которых относительно заданной цели бесперспективны. Эти предписа­ния, хотя и были включены в процесс регулирования отношений, т.е. работали, что говорит об их юридической эффективности, однако работали безрезультатно. В данном случае действие нормативных правовых актов носит отрицательную эффективность, т.е. правовые нормы неэффективны и реально отдаляют субъек­тов права от достижения поставленных целей.

Немаловажное значение при оценке эффективности правотворчества играет такое свойство, как рациональность, т.е. достижение наибольших результатов при наименьших затратах. Нормативные правовые акты, обеспечивающие получение результатов, представляющих собой даже небольшую социальную ценность, должны быть признаны экономичными, если их реализация не была связана с за­тратами каких-либо экономических ресурсов. И напротив, правовые предписания, действие которых привело к ценному результату, не могут быть признаны эконо­мичными, если величина произведенных при этом затрат превысила ценность ре­зультата.

На протяжении последнего времени мы наблюдаем постепенное снижение качества российских законов. Нельзя не согласиться с В.Б. Исаковым, который утверждает, что причины ненадлежащего качества законов коренятся в проблемах законотворческого процесса. Они напрямую связаны с проблемами подготовки и принятия законов. Поэтому измерение эффективности может служить важным средством для определения потребностей в совершенствовании правового регулирования. И что представляется особенно важным, в отличие от других вышеприведенных свойств эффективность правотворчества поддается реальному измерению, причем уже давно были предложены и методики такого измерения^[227].

Сегодня необходимы синхронное совершенствование всего комплекса действующих предписаний, отмена и уточнение норм^[228].

Можно условно выделить несколько блоков причин проблемы правотворче­ства.

Первый блок причин, влияющих на качество закона, сводится к проблеме законодательной политики. Зачастую законы принимаются в спешке, большими блоками, которые формируются случайно, без необходимости учета всесторонно­сти законодательного регулирования^[229]. Следует уйти от складывающейся тенден­ции решать все проблемы, часто сиюминутные, с помощью федерального закона. В частности, Уполномоченный по правам человека в России еще в 2004 г. отме­тил: «Необходим постоянный диалог между властью и обществом о путях прак­тического осуществления реформ, их возможного корректирования в случае, если необходимый баланс между управляемостью государственных исполнительных структур, с одной стороны, и конституционными правами граждан - с другой, окажется нарушенным»^[230].

Существенную пользу в решении данной проблемы, на наш взгляд, призван оказать социально-правовой эксперимент^[231]. Социально-правовой эксперимент - это создание определенной социальной ситуации локального масштаба, в которой анализируется действие специально разработанного для нее нормативного право­

вого акта (или их совокупности)^[232]. Вообще же эксперимент - это попытка сделать, предпринять что-нибудь новое, ранее не испытанное^[233].

По нашему мнению, социально-правовой эксперимент - это апробирование в масштабах определенного пространства эффективности разработки новой про­граммы в сфере социального, экономического, политического и иного развития общества, призванной изменить устоявшееся положение и при этом избежать негативных последствий, способных привести к значительному ухудшению прав и свобод личности при широком внедрении нововведения. Именно в рамках соци­ально-правового эксперимента есть возможность корректировать ход реализации предписаний, своевременно вносить изменения, тем самым решать вопрос о целе­сообразности применения тех или иных мер по реформированию определенной сферы общественных отношений.

Главная цель социально-правового эксперимента заключается в том, чтобы определить, какие условия и какая база должны быть созданы для эффективного действия новых экономических разработок. Это позволит своевременно выявить недостатки, скорректировать их и тем самым избежать просчетов в процессе мас­штабного применения экономической программы. К сожалению, в современный период социально-правовой эксперимент не применяется при проведении много­численных экономических реформ. Экспериментальным полигоном выступает вся Россия, а это, на наш взгляд, недопустимо. Масштабное экспериментирование особенно болезненно переносится, когда властью допускаются ошибки и просче­ты в реформе рыночных отношений.

И, что особенно важно, социально-правовой эксперимент не предполагает глобальных преобразований, основанных на разрушении ранее существующих механизмов и создании новых. Являясь составной частью метода корректировки^[234], он позволяет быстро вносить изменения в не оправдавшие себя на практике нор­

мативные правовые акты, формы и способы действия правозащитных институтов и т.д.

Второй блок причин подготовки и принятия некачественных законов связан с организацией законодательного процесса. Причинами отсутствия положитель­ного результата законодательного процесса - принятия качественных законов - могут быть технический брак в работе комитетов и комиссий парламента, отсут­ствие сотрудничества правовых управлений либо политический брак, когда не до­стигнуто согласие между ведущими политическими силами.

Одним из основополагающих методов, способствующих осуществлению мероприятий, направленных на обеспечение качества законов и прав человека, является мониторинг законодательства^[235].

Исследование правового пространства на сегодняшний день является одной из приоритетных задач^[236]. В механизме мониторинга права особое внимание необ­ходимо уделять анализу динамичных неформальных отношений, переводить их в позитивный аспект восприятия путем облегчения доступа институтов граждан­ского общества к необходимой им информации о деятельности органов публич­ной власти^[237]. Разработке и внедрению методологии мониторинга правового про­странства как системы оценки, анализа и прогноза состояния и динамики законо­дательства и практики его применения с целью выявления их соответствия плани­руемому результату правового регулирования в последнее время уделяется вни­мание не только учеными, но и органами государственной власти, общественны­ми организациями. Важно отметить, что данная проблема стала главной темой на проходившей ещё 23 июня 2003 г. в Москве Всероссийской научно-практической конференции^[238].

В научной литературе отсутствует единая точка зрения на определение по­нятия мониторинга. Энциклопедические словари определяют данное понятие че­рез призму наблюдения за состоянием окружающей природной среды с целью ее контроля, прогноза и охраны^[239] с выделением глобального регионального и локаль­ного уровней. В юридической энциклопедии^[240] мониторинг рассматривается в том числе как постоянное наблюдение за каким-либо процессом для выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предложениям, а также как сбор информации с целью изучения общественного мнения по какому-либо вопросу. Большой юридический словарь акцентирует внимание на системе наблюдений за состоянием земельного фонда, чтобы своевременно выявить изме­нения, оценить их, предупредить или устранить последствия негативных процес­сов^[241]. Ю.А. Тихомиров рассматривает данный вид деятельности применительно к исследованию права как систему постоянного отслеживания всего жизненного цикла нормативного правового акта, законодательства, правовой системы^[242]. В до­кументах научно-практических конференций, проводимых под эгидой верхней палаты российского парламента, мониторинг правового пространства и право­применительной практики определяется как система оценки, анализа и прогноза состояния и динамики законодательства и практики его применения с целью вы­явления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц ис­полнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов граждан­ского общества^[243]. В учебной литературе по мониторингу прав человека данное правовое явление рассматривается как планомерное, систематическое, проводи­мое по определенной схеме изучение определенного фрагмента социальной дей­

ствительности^[244]. По мнению профессора В.Н. Бутылина, мониторинг - система по­стоянного наблюдения, оценки и прогноза социальных явлений противоправного характера в целом, а также состояние соблюдения и нарушения основных прав и свобод и предупреждения их нарушений в связи с деятельностью субъектов и участников государственно-правовой охраны основных прав и свобод граждан^[245]. А вот в книге правозащитной организации «Юристы за конституционные права и свободы» авторы разъясняют понятие мониторинга как общего термина, исполь­зуемого в различных значениях и обозначающего различные этапы сбора, провер­ки и анализа неправительственными организациями информации, касающейся различных вопросов в области общественных интересов, включающего в себя два

3

основных элемента - расследование и документирование^[246].

Использование мониторинга расширяет систему методов информационного обеспечения основных прав и свобод граждан, способствует большей полноте и достоверности информации о нарушениях основных прав и свобод в действую­щей системе законодательства.

В процессе мониторинга эффективности правотворческой деятельности ис­следователь получает комплексную и надлежащим образом научно обработанную информацию о действии нормативных правовых актов, количестве допущенных нарушений прав и свобод личности, причинах этих нарушений.

В организационном отношении мониторинг представляет собой систему по­стоянного слежения и оценки противоправных процессов и результативности гос­ударственно-правовой охраны от нарушений основных прав и свобод граждан с помощью руководимых из единого федерального координационного центра групп независимых экспертов, дислоцирующихся в определенных регионах и работаю­щих с установленной периодичностью по единой программе и на основе единых принципов.

Необходимо подчеркнуть, что для эффективной правотворческой деятель­ности, направленной на достижение качества закона, система мониторинга долж­на быть построена таким образом, чтобы материалы экспертизы и основанные на них экспертные оценки охватывали практически всю территорию страны и все ее регионы.

Для внедрения системы оценки, анализа, прогноза состояния и динамики законов, практики их применения для выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законотвор­ческого процесса необходима разработка Программы мониторинга нормативных правовых актов и правоприменительной деятельности, закрепляющей порядок осуществления мониторинга и учета его результатов в законотворческой и право­применительной деятельности соответствующих субъектов. Мониторинг права следует признать в качестве обязательной функции всех государственных и му­ниципальных структур в тех формах, которые соответствуют их статусу и компе­тенции. Кроме того, нужна эффективно действующая специальная система данно­го вида деятельности с правовым центром в Совете Федерации и подразделения­ми в регионах^[247].

При этом целесообразно также выявлять общественное мнение. Формы вы­явления общественного мнения могут быть различными: обсуждение концепции будущего закона на местах с привлечением ряда учреждений, общественных ор­ганизаций, обсуждение в печати, по радио, телевидению, посредством сети Ин­тернет, рецензирование в научных учреждениях, отзывы и заключения мини­стерств и ведомств. Важнейшие законы могут быть вынесены на всенародное об­суждение, проводимое по какому-либо важному вопросу государственной жизни^[248]. При референдуме объектом воздействия выступает определенный вопрос, по ко­торому проводится референдум, - закон, законопроект, конституция, поправка к конституции. Своеобразной формой референдума является плебисцит, т.е. опрос населения о политической судьбе территории, на которой оно проживает. В целях

выявления общественного мнения оправдано введение консультативных рефе­рендумов.

Третий блок причин, воздействующих на качество закона, связан с весьма серьезными проблемами организационного свойства. Речь идет о несогласованно­сти в законопроектной деятельности. Законопроекты готовит большое количество ведомств, далеко не всегда в полной мере подготовленных к этой деятельности. Их проекты, часто друг с другом не согласованные, подчас одновременно вносят­ся в законодательные органы. В результате не обеспечиваются ни их доктриналь­ная выдержанность, ни концептуальное единство^[249]. Необходимо, чтобы в государ­ственных законопроектных работах присутствовала единая линия.

В целях обеспечения прав и свобод граждан от нарушений, а также опреде­ления перспективы их развития в основу правового регулирования отношений, как считает В.Н. Бутылин, должно быть заложено три уровня: федеральный, реги­ональный и местный^[250]. В целом поддерживая идею В.Н. Бутылина, согласимся с тем, что необходимо учитывать еще один уровень - ведомственный.

Законодательство Российской Федерации представляет собой совокупность всех действующих (вступивших в законную силу и не прекративших действие) на территории Российской Федерации нормативных правовых актов. Законодатель­ство Российской Федерации включает в себя:

а) федеральное законодательство - нормативные правовые акты, принятые и изданные федеральными органами законодательной власти, главой государства и органами исполнительной власти либо принятые в результате всероссийского ре­ферендума, нормативные договоры Российской Федерации с субъектами, а также постановления Конституционного Суда РФ;

б) региональное законодательство - законодательство субъектов Россий­ской Федерации - нормативные правовые акты, принятые и изданные органами государственной власти субъектов РФ либо принятые в результате регионального

референдума, а также постановления конституционных (уставных) судов субъек­тов РФ;

в) местный уровень законодательства - нормативные правовые акты, приня­тые и изданные органами местного самоуправления (муниципальные норматив­ные правовые акты), а также принятые в результате местного референдума;

г) ведомственное законодательство включает в себя локальные норматив­ные правовые акты, регламентирующие внутриорганизационную деятельность предприятий, учреждений, организаций и т.д., а также порядок взаимодействия их между собой.

Возрождение российской государственности в 90-х гг. прошлого столетия происходило в условиях становления асимметричной федерации. Ошибки и про­счеты при проведении политики в области федерализма, региональный сепара­тизм, «война законов» привели к дезорганизации правового поля страны, наруше­нию системных связей внутри российского правового пространства, поставили под угрозу реализацию принципов верховенства закона, Конституции Российской Федерации, государственной целостности России. Несоответствие законов субъ­ектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, нормативных актов органов местного самоуправления законодательству субъекта Федерации и федеральному законодательству, вторжение субъектов Российской Федерации в сферу исключительного ведения Российской Федерации и в сферу местного самоуправления, ограничение конституционных прав и свобод граждан - эти и иные негативные явления стали весьма распространенным явлением. Це­ной неимоверных усилий удалось переломить разрушительную тенденцию дезор­ганизации страны. В начале XXI столетия отчетливо обозначилась тенденция к централизации российского федерализма. В этих условиях очевидна необходи­мость создания целостного механизма обеспечения единства правового простран­ства России, который позволил бы оптимизировать соотношение системы феде­рального и регионального законодательства на основе положений Конституции Российской Федерации, а также помог бы субъектам Российской Федерации в разрешении проблем регионального правотворчества.

Важнейшим свойством законодательства, обеспечивающим его регулятив­ные возможности, во многом обусловливающим его эффективность, является си­стемность. Система законодательства - это внутренняя структура, общность эле­ментов законодательства в их единстве, взаимосвязях и взаимодействиях, опосре­дующая систему права и являющаяся нормативно-правовой основной правовой системы государства.

С нашей точки зрения, одним из основных направлений совершенствования законотворчества в Российской Федерации является упорядочение действующей системы законодательства. В настоящее время отсутствует современная концеп­ция развития российского законодательства, разработка которой позволила бы определить приоритетные законы на ближайшую и отдаленную перспективы, ис­ходя из интересов граждан и государства, потребностей различных сфер обще­ственных отношений^[251]. В условиях продолжающихся реформ, укрепления верти­кали исполнительной власти, нового порядка разграничения полномочий между Федерацией и регионами, в рамках совместного ведения в различных сферах жиз­недеятельности законодательство субъектов РФ необходимо привести в соответ­ствие с федеральным, сформировав его на новом качественном уровне, посред­ством принятия соответствующих нормативных правовых актов, определяющих стратегию развития регионального законодательства на среднесрочную либо дол­госрочную перспективы.

При этом следует иметь в виду один очень важный аспект. Полагаем, что было бы целесообразно в рамках данной концепции предусмотреть создание чет­кой системы регулирования общественных отношений в государстве, где на фе­деральном уровне должны быть основы законодательства, а региональные и местные законы более детально регламентировать ту или иную сферы отношений исходя из специфики и местных особенностей. Это позволило бы создавать более качественные законы, отвечающие потребностям большей части общества.

Таким образом, совершенствование законодательства Российской Федера­ции - это юридическая форма закрепления интересов участников законотворче­ства и основных направлений развития законодательства на среднесрочную либо долгосрочную перспективу.

Четвертый блок причин проблем качества закона связан непосредственно с недостатками юридической техники, проблемами языка, стиля, терминологии, классификации, кодификации и систематизации, причиной которых зачастую яв­ляется отсутствие грамотных специалистов в области правотворчества.

В настоящее время юридическая техника рассматривается как совокупность правил, приемов, способов и средств разработки, оформления, систематизации, толкования и применения наиболее совершенных по форме и содержанию норма­тивных правовых актов и других юридических документов и сводится главным образом к законодательной технике.

Представляется, что юридической технике присущ в основном прикладной, инструментальный характер, однако она имеет относительно самостоятельное значение в системе правоведения.

Будучи научно-прикладной, инструментальной отраслью знания, она ис­пользует достижения не только правоведения, но и других наук - логики, доку- ментоведения, лингвистики и т.д., включая, конечно же, большое число своих собственных, выработанных практикой приемов и средств, с помощью которых достигаются цели правового регулирования.

Создание системы законодательства и каждого конкретного нормативного правового акта предполагает применение строго определенных приемов для во­площения норм права в тексте законов. Речь идет о точном отражении в текстовой форме объективной необходимости, познанной и осмысленной участниками зако­нотворческого процесса. А это невозможно без четко разработанной логической системы, научно обоснованного стиля и особого, во многом отличного от обще­принятого языка закона.

Значение этих элементов законодательной техники трудно переоценить. Именно они обеспечивают связь между нормой права, которую законодатель

вознамерился воплотить в законодательстве, и статьей нормативного правового акта. Смысловой разрыв между мыслью, идеей и пожеланиями законодателя и ре­зультатом его деятельности - текстом закона - ведет к в высшей степени негатив­ным последствиям - к недостижению целей законотворчества, к неурегулирован­ности общественных отношений или их неправильному, неправовому регулиро­ванию (вопреки общественному интересу).

Отдельную и довольно обширную тему в рамках юридической техники со­ставляет язык законодательных актов. Своеобразие нормативного правового сти­ля языка состоит в том, что он выражает волю законодателя, формирует офици­альные документы. Его характерными чертами являются безличность, нейтраль­ность, точность, конкретность, простота и лаконичность. Язык закона, других правовых документов строг, стандартен, официален. Отметим, что образцом бле­стящей лаконичности и афористичности, но одновременно непревзойденной точ­ности и глубины мысли до сих пор является язык законов Древнего Рима.

Основные требования к стилю и языку нормативных правовых актов выра­жаются, в частности, в необходимости использования в тексте закона терминов с четким и строго очерченным смыслом, употребления слов и выражений в прямом и непосредственном их значении, отказа от неоправданных неологизмов, неусто­явшихся терминов, жаргонного сленга, чрезмерного заимствования иностранной лексики.

Важным элементом юридической техники является юридическая термино­логия, т.е. словесное обозначение государственно-правовых понятий. Она имеет своеобразную классификацию и состоит из определенных подвидов: общеупотре­бительная терминология, специальная юридическая терминология и специальная неюридическая терминология.

Следует особо отметить, что язык законодательства заметно отличается от общепринятого обиходного и литературного языка. Несмотря на то, что в право­вой науке постоянно отмечалось и отмечается, что законы надлежит писать обыч­ным, доступным для понимания простых людей языком, в ходе создания системы законодательства используется совершенно специфичная система терминов, обу­

славливающая особый характер языка закона. Разумеется, принципиальных раз­личий между общеупоребляемым языком и языком, используемым законодате­лем, быть не может. Однако литературный язык в силу своей многозначности и образности далеко не всегда подходит для полноценного формального выражения нормативных правовых предписаний. Главная причина этого - возможность не­скольких значений у одного и того же слова и словосочетания, а также индивиду­альность его воздействия. Законодательный же текст нуждается в четкости, опре­деленности и унифицированности своего воздействия.

Целью профессионализации законотворческого языка является обеспечение полноты и в то же время четкости и ясности правового регулирования. Эта цель достигается путем, как уже было сказано, использования участниками законо­творческой деятельности в ходе подготовки нормативного правового акта систе­мы специальных терминов, которые призваны обеспечить точное и полное выра­жение положений нормы права в тексте нормативного правового акта в форме, доступной для осознания участниками правоотношений.

С нашей точки зрения, эффективность законодательства в процессе право­творческой деятельности, направленной на обеспечение прав человека, возможна в том случае, если оно будет понятным для субъектов правового регулирования, которым адресованы требования норм права.

Поэтому специальной терминологией при составлении закона не следует злоупотреблять. Недопустимо использовать профессиональные понятия, форму­лировки и выражения в тех случаях, когда в обыденном языке существует полно­ценный аналог, позволяющий точно и однозначно выразить идею законодатель­ства. Язык законотворчества должен быть максимально приближен к литератур­ному языку. Но справедливости ради следует отметить, что полностью избежать при создании системы законодательства использования специальных узкоюриди­ческих терминов невозможно, если законодатель хочет создать действенные и эффективные нормативные правовые акты.

В нашей стране требования юридической техники получили нормативное закрепление в регламентах Государственной Думы^[252], Совета Федерации^[253] и Прави­тельства РФ^[254], правовых актах федеральных органов исполнительной власти. Трудно переоценить роль, которую призваны сыграть в развитии юридической техники подготовленные по инициативе Правового управления Аппарата Госу­дарственной Думы Главным государственно-правовым управлением Президента РФ, Правовым управлением Аппарата Правительства РФ, Правовым управлением Аппарата Совета Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопро- ектов^[255]. Этот документ, безусловно, окажет положительное влияние на преодоле­ние ошибок, связанных с содержанием и формой законопроектов, устранение раз­нобоя реквизитов и рубрик законодательных актов, утверждение стереотипной структуры, единого стиля изложения, тщательную отработку механизма действия законов.

Принимаемый закон должен отвечать таким требованиям, как: логическая последовательность изложения, взаимосвязь нормативных предписаний, макси­мальная компактность изложения при глубине и всесторонности отражения со­держания закона, ясность и доступность языка закона, точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых законодателем, сокращения до мини­мума количества законов по одному и тому же вопросу.

Высокий технико-юридический уровень правовых документов - один из важнейших показателей общей и правовой культуры общества. «От того, в какой степени в стране развита юридическая техника, - справедливо утверждается в предисловии к книге Э. Аннерса «История европейского права», - во многом за­висит уровень ее цивилизованности...»^[256].

«Уровень юридической техники, - писал С.С. Алексеев, - один из показате­лей уровня юридической культуры в стране»^[257]. Недооценка структурно­композиционного построения, внешнего оформления, требований логики, стиля изложения ведет к декларативности, противоречивости, неясности правовых ак­тов, что создает благоприятные возможности для различных манипуляций с ними, и, в конечном итоге, к снижению уровня законности и правопорядка.

Таким образом, подводя общий итог рассматриваемого направления, следу­ет отметить, что залогом эффективного правотворчества выступает правообразо- вание, которое включает анализ социальной ситуации, осознание необходимости ее правового регулирования, общее представление о юридическом предписании, которое следует издать, и заканчивается разработкой и принятием нормативного правового акта.

Эффективность правотворчества включает юридическую эффективность, которая характеризуется соответствием поведения адресатов правовых норм с требуемым поведением, указанным в норме, выработанной законодателем, и со­циальную эффективность, определяющую неэффективными те нормативные пра­вовые акты, действия которых относительно заданной цели бесперспективны.

Несомненно, что важное значение при оценке эффективности правотворче­ства играет такое свойство, как рациональность, т.е. достижение наибольших ре­зультатов при наименьших затратах. В данном случае говорить о рациональности закона можно тогда, когда ценность результата не превышает величины произве­денных затрат.

Причинами, воздействующими на эффективность правотворчества, с нашей точки зрения, выступают: просчёты в законодательной политике; недостаточно урегулированная организация законодательного процесса; проблемы организаци­онного свойства и недостатки юридической техники при подготовке нормативных правовых актов.

Достижению эффективного правотворческого процесса, а также устране­нию причин, негативно воздействующих на качество закона, по нашему мнению, призваны сыграть, во-первых, социально-правовой эксперимент, когда разрабо­танный нормативный правовой акт апробируется в определённой социальной си­туации локального масштаба. Во-вторых, мониторинг действующего законода­тельства, предполагающий системное проведение анализа, оценки и прогноза со­стояния практики применения нормативных правовых актов и перспектив даль­нейшего их использования в соответствии с планируемыми результатами право­вого регулирования. В-третьих, согласованная система правового регулирования общественных отношений на федеральном, региональном, местном и ведом­ственном уровнях с ориентированием на приоритетные направления государ­ственной политики, установленной федеральным законодательством и программ­ными документами федеральных органов государственной власти, с учётом раз­вития законодательства на среднесрочную либо долгосрочную перспективу. В- четвёртых, применение строго определённых приёмов и способов конструирова­ния нормативных правовых актов с соблюдением основных требований к их сти­лю и языку.

Поэтому эффективность законодательства в процессе правотворческой дея­тельности, направленной на обеспечение прав человека, возможна в том случае, если издаваемые законы будут понятными для субъектов правового регулирова­ния.

С учётом изложенного полаем, что первоочередная задача государства по повышению эффективности правотворческого процесса заключается в создании законодательства при активном участии всего населения страны, соответствую­

щего объективной природе складывающихся общественных отношений, право­вым принципам и общечеловеческим ценностям.