Адміністративний контроль за відповідністю підзаконних актів встановленим вимогам

З метою забезпечення законності змісту нормативно -правових актів, що видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, охорони під час здійснення відомчої нормотворчої діяльності прав, свобод і законних інтересів громадян, підприємств, установ і організацій Міністерством юстиції України в 1992 році був підготовлений проект Указу Президента України «Про державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів державно-виконавчої влади».

Даним указом передбачено, що з 1 січня 1993 року нормативно -правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і зачіпають права, свободи

і законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають обов’язковій

державній реєстрації, тобто перевірці перед оприлюдненням органами юстиції на предмет їх відповідності Конституції та законам України.

Державній реєстрації підлягають нормативно -правові акти центральних і місцевих органів виконавчої влади будь -якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є принаймні одна або більше норм, що:

а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, та acqrns Communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно -правовий механізм їх реалізації;

б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

На державну реєстрацію не подаються акти:

а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо);

б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми;

в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення);

г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів;

д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що не мають нових правових норм;

е) нормативно-технічного характеру (державні стандарти, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, форми звітності та ін.).

Положення про державну реєстрацію визначає також чітку процедуру підготовки та подання нормативно -правових актів на державну реєстрацію.

У державній реєстрації може бути відмовлено, якщо нормативно-правовий акт:

1) не відповідає Конституції України та законам України, іншим актам законодавства, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжна родним договорам України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України;

2) видано з порушенням чинного законодавства або без урахування практики Європейського суду з прав людини, зокрема:

а) акт порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи й законні інтереси громадян, підприємств, установ та організацій або покладає на них не передбачені законодавством обов’язки;

б) виходить за межі компетенції органу, що його видав;

в) не відповідає вимогам законодавства про мови;

г) суперечить установленому порядку ведення діловодства;

д) видано за наявності будь-якої з обставин, визначених у ч. 1 ст. 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»;

3) не узгоджено із заінтересованими органами, якщо таке узгодження відповідно до чинного законодавства є обов’язковим;

4) викладено з порушенням правил правопису;

5) не узгоджується з дорученням, даним органу, що видав акт.

Одним із засобів забезпечення законності нормативно -правових актів, що приймаються відповідними органами, є скасування рішень про державну реєстрацію цих актів. Зазначена процедура здійснюється органами юстиції в тому випадку, коли органи, що приймають нормативно -правові акти, самостійно не приводять їх у відповідність з чинним законодавством. Ці

повноваження надані Мін'юсту та управлінням юстиції у червні 1998 р. Указом Президента України.

Рішення про державну реєстрацію нормативно -правового акта може бути скасовано у зв’язку з:

а) виявленням обставин, що не були відомі реєструючому органу під час реєстрації нормативно -правового акта;

б) винесенням рішення суду про визнання нормативно -правового акта неправомірним (недійсним);

в) одержанням повідомлення від Держпідприємництва або його територіального органу про виявлення будь-якої обставини, визначеної у ч. 1 ст. 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» або (для регуляторних актів) повідомлення Держпідприємництва про зупинення дії регуляторного акта чи окремих його положень;

г) виявленням порушень або недотриманням вимоги п. 16 Положення про державну реєстрацію органом, що видав нормативно-правовий акт.

На постійному контролі Міністерства залишається питання перегляду нормативно-правових актів, у тому числі зареєстрованих, на їх відповідність Конституції України та іншим актам законодавства. На допомогу управлінням юстиції та центральним органам виконавчої влади розроблені методичні рекомендації щодо приведення нормативно -правових актів центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю у відповідність до Конституції України та інших актів законодавства України [112, с. 284].

Органам юстиції, що здійснюють державну реєстрацію нормативно - правових актів, надано право перевіряти у міністерствах, інших органах виконавчої влади додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, у разі потреби вимагати подання нормативно - правових актів на державну реєстрацію та вносити пропозиції про усунення виявлених порушень і недоліків та притягнення до відповідальності

посадових осіб, винних у допущених порушеннях, за результатами яких (за потреби) інформувати Кабінет Міністрів України, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації, відповідні органи прокуратури та засоби масової інформації.

Звітні дані щодо кількості виявлених органами юстиції незареєстрованих нормативно -правових актів свідчать про щорічне виявлення від 5 до 20 відсотків від прийнятих суб’єктами нормотворення нормативно-правових актів, які підлягають державній реєстрації, проте на таку не подавались і відповідно не набирали чинності в установленому законодавством порядку.

На сьогодні Законом України від 08 вересня 2011 року № 3720-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності органів державної влади та органів місцевого самоврядування» встановлено адміністративну відповідальність керівників органів, нормативно -правові акти яких відповідно до закону підлягають державній реєстрації, за неподання, несвоєчасне подання на державну реєстрацію нормативно-правових актів, які відповідно до закону підлягають державній реєстрації, направлення на виконання нормативно -правових актів, що не пройшли державної реєстрації та не опубліковані в установленому законом порядку, а також надіслання для виконання вказівок, роз'яснень у будь-якій формі, що встановлюють правові норми (стаття 188-41 Кодексу України про адміністративні правопорушення). При цьому статтею 255 цього Кодексу органам юстиції надано право складати протоколи за порушення, передбачені статтею 188-41 цього Кодексу.

Відповідно до статті 188-41 Кодексу України про адміністративні правопорушення за вчинення цього правопорушення персонально на керівника суб’єкта нормотворення накладатиметься штраф від тридцяти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

На сьогодні ця функція органів юстиції реалізується шляхом здійснення контролю за додержанням суб’єктами нормотворення

законодавства про державну реєстрацію підзаконних нормативно -правових актів шляхом проведення безвиїзних, виїзних, планових та позапланових перевірок. Механізм проведення органами юстиції таких перевірок суб’єктів нормотворення встановлено наказом Міністерства юстиції України від 19 січня 2012 року № 93/5 «Про затвердження Порядку проведення органами юстиції перевірок стану додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів», зареєстрованим у Міністерстві юстиції 19 січня 2012 року за № 67/20380.

Органами юстиції щомісяця проводяться як безвиїзні, так і виїзні перевірки стану додержання законодавства про державну реєстрацію.

Крім того, відповідно до пункту 3.1 розділу III Порядку проведення органами юстиції перевірок стану додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно -правових актів, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 19 січня 2012 року № 93/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19 січня 2012 року за № 67/20380 [267], Міністерством юстиції України проводяться безвиїзні перевірки центральних органів виконавчої влади, які не мають статусу суб’єкта нормотворення.

За результатами проведених безвиїзних перевірок органи юстиції звертаються до центральних органів виконавчої влади та територіальних органів центральних органів виконавчої влади з вимогою щодо скасування таких нормативно -правових актів та відповідно повідомляють міністерства, через міністрів яких Кабінет Міністрів України спрямовує та координує діяльність центральних органів виконавчої влади, про можливість розробки проектів нових нормативно -правових актів та внесення їх на розгляд відповідних міністрів для прийняття таких нормативно -правових актів та подання їх на державну реєстрацію в установленому законодавством порядку.

Зазначений механізм надає можливість органам юстиції виявити прийняті розпорядчі документи центральних органів виконавчої влади та територіальних органів центральних органів виконавчої влади, які не мають

статусу суб’єкта нормотворення, та відповідно вжити заходів щодо усунення порушень законодавства.

Крім того, з метою забезпечення належного контролю за додержанням суб’єктами нормотворення законодавства про державну реєстрацію, а також враховуючи строки накладення адміністративних стягнень (не пізніш як через три місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через три місяці з дня його виявлення), органами юстиції щомісяця проводяться виїзні перевірки суб’єктів нормотворення. За результатами перевірок стану додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно -правових актів уповноважені посадові особи органів юстиції складають довідки та/або протоколи про адміністративні правопорушення за порушення законодавства про державну реєстрацію нормативно -правових актів та звертаються до органів прокуратури, інших правоохоронних органів.

Такі перевірки, враховуючи їх періодичність та результати, сприяють швидшому виявленню порушень законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів та оперативному вжиттю заходів щодо їх усунення.

Порядок складання уповноваженими посадовими особами Міністерства юстиції України і його територіальних органів та надіслання органам, уповноваженим розглядати справи про адміністративні правопорушення, протоколів та матеріалів про адміністративні правопорушення за порушення, передбачені статтею 188-41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, встановлено наказом Міністерства юстиції України від 19 грудня 2011 року № 3539/5, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 19 грудня 2011 року за № 1465/20203.

Так, протоколи про адміністративні правопорушення складають щодо керівника органу, нормативно -правові акти якого відповідно до закону підлягають державній реєстрації, а у разі його відсутності - щодо особи, яка виконує його обов’язки. У разі вчинення особою кількох окремих

адміністративних правопорушень протоколи складаються щодо кожного з вчинених правопорушень.

Уповноважена посадова особа відповідно до статті 63 Конституції України зобов’язана ознайомити особу, щодо якої складається протокол про адміністративне правопорушення, з її правами й обов’язками, передбаченими статтею 268 Кодексу України про адміністративні правопорушення, про що робиться відмітка у протоколі. Про обізнаність з вищезазначеним особа, щодо якої складається протокол про адміністративне правопорушення, ставить у протоколі свій підпис, а у разі відмови робиться відповідний запис у протоколі, який засвідчується підписом уповноваженої посадової особи.

Особі, щодо якої складається протокол про адміністративне правопорушення, пропонується надати письмове пояснення та зауваження за суттю вчиненого правопорушення, до якого уповноважена посадова особа вносить відповідний запис і засвідчує його своїм підписом. Пояснення та зауваження можуть додаватись до протоколу окремо, про що робиться запис у цьому протоколі.

Протокол підписується уповноваженою посадовою особою та особою, щодо якої складається протокол про адміністративне правопорушення, а також може підписуватись свідками та потерпілими у випадку їх наявності.

Складений протокол та інші матеріали, що підтверджують факт вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 188 -41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, протягом трьох робочих днів формуються у справу. Наступного робочого дня справа про адміністративне правопорушення разом із супровідним листом органу юстиції надсилається до районного, районного у місті (міського, міськрайонного) суду за місцем вчинення адміністративного правопорушення.

Таким чином, запровадження адміністративної відповідальності за порушення законодавства про державну реєстрацію нормативно -правових актів дає змогу досягти відповідного рівня дисципліни посадових осіб

суб’єктів нормотворення та забезпечує належний рівень захисту прав і свобод громадян [48].