1.1.1 Правові акти: загальна характистика

«Концепція правового акта застосовна до всіх правових систем, навіть до тих, де сам вираз «правовий акт» не використовується» [2, p. 7].

Правові акти мають велике значення для держави і суспільства, оскільки виражають конкретні рішення публічної влади, її дії стосовно реалізації функцій з управління суспільством.

органів та посадових осіб публічної влади видаються з метою врегулювання широкого кола суспільних відносин і в ідеалі повинні давати відповіді на всі запитання суспільства, що потребують правового регулювання (не переходячи при цьому межу і не втручаючись до тих сфер суспільного життя, які не повинні піддаватися регулюванню з боку права і в яких діють тільки норми моралі, релігії, корпоративні норми, звичаї), жоден випадок не повинен бути виключенням. Неузгодженість, суперечність, занадто велика абстрактність формулювань, наявність прогалин, неможливість застосування законів без підзаконних актів та інші недоліки створюють передумови для нестабільності правового регулювання, неузгодженості дій самих представників публічної влади, зниження в суспільстві довіри до права як до ефективного регулятора суспільних відносин [175, с. 10].

Слід зазначити, що на даний час в юридичній науці ще не стихли дискусії щодо розмежування термінів «правовий акт» і «юридичний акт». Поняття «правовий акт» вживається в юридичній і неюридичній літературі в багатьох значеннях, здобуваючи розкриття через такі категорії як «дія - волевиявлення» , «вольова дія», «документ», «письмовий документ», «зовнішнє вираження волі», «засіб вираження рішення» тощо. Найбільш виваженим і таким, що розкриває сутність правових актів, видається підхід, за якого під правовим актом розуміють документ, що є зовнішньою юридичною формою закріплення змістовних елементів правової системи (норм права, індивідуальних приписів, автономних рішень осіб та ін.).

№ 192-VIII [131] оперує терміном «правовий акт» поряд із терміном «нормативно-правовий акт», не вважаючи їх тотожними.

Втім, маємо зазначити, що вказаний підхід не є загальновизнаним. Так, зокрема, в юридичній науці висловлюється точка зору, відповідно до якої розуміння під правовими актами усіх документів, що є зовнішньою юридичною формою закріплення змістовних елементів правової системи, не враховує певних аксіоматичних положень теорії права. М.В. Цвік, вказуючи на негативні наслідки ототожнення юридичних і правових актів, зазначає, що нормативний характер права є визначальною конститутивною ознакою права, а значить - і правових актів. Це в свою чергу, змушує зробити висновок про неприпустимість широко розповсюдженого поділу саме правових актів на нормативні та індивідуальні [423, с. 15]. Більше того, як вказує на підтримку такої позиції Г.О. Христова, ототожнення правових та юридичних актів значно звужує можливості їх адекватної класифікації, зокрема, унеможливлює виділення окремої групи нормативних неправових актів, до якої, з одного боку, можуть належати акти нормативного характеру, які не містять ном права (наприклад, акти офіційного нормативного тлумачення), з іншого - так звані дефектні акти (акти, які суперечать праву, але є чинними в силу презумпції чинності акта). Правовий акт завжди є юридичним, в той час як далеко не кожний юридичний акт може бути визнаний правовим [421, с.

Визнаючи достатню обґрунтованість наведених зауважень щодо широкого підходу до розуміння правових актів, в межах цього дисертаційного дослідження ми виходимо із того, що вказана дискусія носить суто термінологічний характер, а тому уникнути подібних спорів можна шляхом визначення використовуваних у роботі термінів. Крім того, юридична наука не може не враховувати усталеної практики використання того чи іншого терміну. Аналіз текстів законодавчих актів, а також судових рішень України вказує на значно більш широке використання терміну «правовий акт» (як документ нормативної або індивідуальної дії, прийнятий

уповноваженим суб’єктом публічної влади) порівняно із залученням такого поняття як «юридичний акт».

Так, поняття «юридичний акт» можна зустріти переважно в неофіційних текстах, що супроводжують роботу над законопроектами [310], у висловах народних депутатів [369] та інших представників вищих органів державної влади. Більш широким є використання вказаного поняття в судовій практиці України^[1]. Воно навіть здобуло розкриття в Інформаціному листі Вищого господарського суду України від 14.07.2004 р. № 01 -8/1270 «Про деякі питання, порушені у доповідних записках про роботу господарських судів України у 2003 р. щодо застосування норм Господарського процесуального кодексу України» [145]. Відповідно до п. 1 вказаного Інформаційного листа юридичним актом є офіційний письмовий документ державного чи іншого органу (посадової особи), виданий в межах його компетенції, визначеної законом, який має точно визначені зовнішні реквізити та породжує певні правові наслідки, створює юридичний стан, спрямований на регулювання суспільних відносин, має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин, поширює свою чинність на певний час, територію, коло суб'єктів.

Проте, як вже зазначалося, значно більш поширеним є використання поняття «правовий акт»^[2]. Як і багато інших юридичних термінів, поняття «правовий акт» є багатозначним: це і юридичний факт, тобто дія або поведінка, що є підставою для правових наслідків; це і результат як правомірного, так і неправомірного діяння, тобто юридично значущий змістовний елемент, який включається до правової реальності; нарешті, це юридичний документ, тобто словесно-документально оформлене вираження волі, що закріплює або правомірну, або протиправну поведінку і відповідний такій поведінці результат.

Саме поняття «акт», має декілька значень, таких як дії, вчинки [362, с.

На сучасному етапі розвитку теорії держави і права немає однозначного визначення поняття «правовий акт». Одні автори «актом» називають дії виконавчо-розпорядчого характеру, направлені на встановлення загальних правил поведінки, безпосередні зміни, або

припинення конкретних правовідносин [230, с.

думкою якого не можна не погодитися, всі нормативні правові акти відносить до юридичних документів [427, с.

Отже, підсумовуючи наведені погляді на природу правових актів, маємо зазначити, що традиційно юридична наука і практика виходять із того, що поняття «правовий акт» охоплює як акти-дії, так і акти-документи. Так, зокрема, вітчизняні вчені підкреслюють: «під актом прокуратури може розумітися певна діяльність, інтелектуально -вольовий процес, спрямований на досягнення мети - забезпечення верховенства закону шляхом реалізації повноважень, наданих державою, з іншого боку - актом є результат цієї діяльності, вираженийзовні у вигляді юридичного документа. В останньому випадку актам властивий певний зовнішній вигляд, форма, в яку втілено результат цієї діяльності» [450, с. 337]. Кожна з цих груп правових актів має свої особливості, однак предметом цього дослідження надалі будуть правові акти - документи, оскільки переважна більшість актів органів публічної влади, у тому числі підзаконні акти, мають форму актів-документів.

Так, судові інстанції України (слід визнати, що під значним впливом правової доктрини) в своїй практиці виходять із того, що «правовий акт - це письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, створює юридичний стан і спрямований на регулювання суспільних відносин. Правові акти поділяються на нормативні акти, які встановлюють норми права, що регулюють певну сферу суспільних відносин, та індивідуальні акти, що породжують конкретні права та обов’язки для конкретних суб’єктів права» [276; 281]. «Це юридична форма рішень уповноважених органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин» [291; 294]. «Обов’язковою ознакою як нормативно-правового, так і правового акту індивідуальної дії є юридичний характер, тобто обовязковість його приписів для відповідного суб’єкта /суб’єктів/, дотримання яких забезпечується правовими механізмами» [406].

Правові акти як офіційні документи виступають носіями змістовних елементів правової системи - правових норм, індивідуальних рішень в конкретній справі, роз’яснень норм права тощо. Правові акти як словесно­документальна форма волевиявлення суб’єктів права відіграють провідну роль при конституюванні всього комплексу правових явищ як інституціональних утворень. Вони існують у вигляді фрагментів фізичного світу, отже, становлять наочну відчутну правову реальність, яка безпосередньо сприймається людиною [421, с. 30].

Правові акти органів і посадових осіб публічної влади в усій своїй різноманітності відіграють в механізмі правового регулювання неоднакову роль: вони або утворюють основу цього механізму (нормативні приписи), або виражають індивідуальну правозастосовну діяльність компетених органів (владні індивідуальні приписи органів держави), виступають результатом інтерпретаційної діяльності, реалізації контрольних функцій органів державної влади, всього спектру повноважень державних органів у механізмі «стримувань та противаг». В юридичній науковій літературі пропонується виокремлювати такі, спільні для всіх правових актів, риси:

- правовий акт має словесно-докуметальну форму;

- інформація, що міститься в правовому акті, викладається та структурується згідно із правилами та прийомами юридичної техніки; кожний конкретний вид правового акту характеризується набором обов’язкових реквізитів, притаманних конкретному виду правових актів;

- правовий акт має вольовий характер, є засобом реалізації компетенції органів публічної влади;

- правовий акт має офіційний характер, тобто видається від імені уповноваженого суб’єкта;

- характеризується державно -владним характером, тобто є обов’язковим для дотримання та виконання всіма суб’єктами права,

яких такий акт стосується, забезпечується засобами державної підтримки аж до примусу [421, с. 31-32].

Правові акти, як вбачається, можуть бути класифіковані за багатьма критеріями, проте, для цілей правового регулювання найбільш важливими є такі критерії як:

1) характер припису, що містить правовий акт (загальний чи індивідуальний) - за цим критерієм правові акти можуть бути класифіковані на нормативні та індивідуальні. Обов’язковою ознакою як нормативно-правового, так і правового акту індивідуальної дії є юридичний характер, тобто обов’язковість його приписів для відповідного суб’єкта /суб ’ єктів/, дотримання яких забезпечується правовими механізмами [406].

В теорії права загальновідомі ознаки, що відрізняють індивідуальні правові акти від нормативних актів. Це: а) вплив на чітко визначені відносини, б) конкретність адресата, в) однократність реалізації, г) припинення дії акта після одноразової реалізації [297, с. 30-31].

Індивідуальні акти є актами застосування норм права до конкретних фактів, випадків, подій [225, с. 205]. Вони є засобом реалізації нормативних актів, спрямовані на встановлення, зміну або припинення правовідносин і адресовані персонально визначених суб'єктів конкретних правовідносин [39, с. 37-38]. Найбільш загальна характеристика ролі індивідуального правового акта полягає у виконанні функцій юридичного факту, оскільки саме з ним юридичні норми пов'язують певні юридичні наслідки [154, с. 33].

Так, в рішеннях судів України можна зустріти таку характеристику: «Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює чи припиняє дію обов'язкових правил поведінки, обмежених в часі, просторі та за колом осіб, та призначений для неодноразового застосування.

Основними ознаками нормативно-правового акту є те, що він має визначену структуру (може складатися з розділів, статей, ....), змістом є

правила поведінки, приймається чітко визначеним колом осіб, є обов'язковим для виконання, діє в часі , просторі і за колом осіб [291].

Правовий акт індивідуальної дії - виданий суб'єктом владних повноважень документ, прийнятий із метою реалізації положень нормативно - правового акту (актів) щодо конкретної життєвої ситуації, не містить загальнообов'язкових правил поведінки та стосується прав і обов'язків чітко визначеного суб'єкта (суб'єктів), якому він адресований” [292]. На жаль, на практиці відсутня визначеність у розмежуванні між формами актів, в яких може прийматися нормативний акт і в яких - індивідуальний. Так, скажімо, є досить поширеною практика прийняття постанов Кабінету Міністрів України з таких питань, як призначення на посади, розпорядження землями, майном, які належать до категорії організаційно -розпорядчих. Наприклад, можна назвати постанови Кабінету Міністрів України «Про призначення членів наглядової ради відкритого акціонерного товариства «Державний ощадний банк України» від 16 січня 2008 р. № 12 [283], «Про вилучення, надання у постійне користування і в оренду земельних ділянок для суспільних та інших потреб, погодження місць розташування об’єктів і зміну цільового призначення земель» від 26 квітня 2007 р. № 681 [282], «Про призначення членів наглядової ради публічного акціонерного товариства “Державний експортно-імпортний банк України” та публічного акціонерного товариства “Державний ощадний банк України”» від 12 березня 2014 р. № 70 [284], «Про призначення членів наглядової ради публічного акціонерного товариства “Державний земельний банк”» від 4 березня 2013 р. № 134 [285] тощо. І навпаки - окремі розпорядження, які мають бути формою індивідуальних актів, мають нормативно-правовий характер, оскільки стосуються надання повноважень органам державної влади. Наприклад, як свого часу розпорядження «Питання Державної податкової служби» від 7 вересня 2011 р. № 836-р. [135, с. 37]. Новий Закон України «Про прокуратуру» передбачає прийняття Генеральним прокурором України правових актів - як нормативних, так і індивідуальних - в одній і тій самій формі наказів (ст. 9

Закону) [130]. Як видається, на законодавчому рівні має бути закріплено норму щодо прийняття в різних правових формах нормативних і індивідуальних актів, що дозволить забезпечити більшу правову визначеність у регулюванні суспільних відносин на підзаконному рівні.

Розмежування між нормативними й індивідуальними актами набуває особливого значення у разі судового оскарження відповідного акту. Так, зокрема, в практиці Верховного Суду України сформована позиція щодо оскарження Указів Президента України індивідуальної дії. Суд зазначає, що правовий акт індивідуальної дії породжує права й обов'язки тільки того суб'єкта (чи визначеного цим актом певного кола суб'єктів), якому його адресовано. Відповідно до частини першої ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Згідно з частиною другою ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України право оскаржити нормативно - правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто оскаржити такий акт інші особи не можуть. Таке ж правило, на думку Верховного Суду України, має застосовуватись і до правових актів індивідуальної дії. Право на захист є самостійним суб'єктивним правом, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього. Відповідно, якщо Указ Президента України чи інший акт індивідуальної дії не породжує зміну прав і обов’язків у конкретної особи, то така особа звернутися до суду з позовом про оскарження відповідного акту не зможе (постанова Верховного Суду України від 15 липня 2014 року у справі № 21- 273а14 [279]).

Ще більш спірною виявилася позиція Верховного Суду України, закріплена в постанові від 3 лютого 2015 року у справі № 21-617а14 [280]. Суть справи полягала в оскарженні Указу Президента України, яким

ліквідовано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, створено комісію з її ліквідації, зобов'язано Кабінет Міністрів України до вчинення певних дій. В результаті ліквідації Національної комісії позивача було звільнено з роботи. Він звернувся до адміністративного суду з позовом про визнання такого Указу незаконним. Однак, за правовою позицією Верховного Суду України, «такий правовий акт породжує права й обов'язки тільки того суб'єкта (чи визначеного цим актом певного кола суб'єктів), якому його адресовано. Відсутність у будь-кого, в тому числі і заявника, прав чи обов'язків у зв'язку із оскарженим Указом, не породжує для останнього права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом. Посилання заявника на порушення його трудових прав є безпідставним, оскільки Указ не має безпосереднього відношення до трудових правовідносин» (постанова Верховного Суду України від 3 лютого 2015 року у справі № 21-617а14 [280]). Така позиція призводить до того, що єдиним суб’єктом, який може заявити про незаконність відповідного акту Президента України виступає Кабінет Міністрів України, тобто інший орган державної влади. Таким чином, від контролю за законністю цілої низки актів Президента України (крім того, використане Верховним Судом України обгрунутвання може бути поширене й на ситуації з актами виконачої влади) повністю усуваються суб’єкти, які не входять до державного апарату;

2) вид юридичної діяльності, результат здійснення якої втілюється у правовому акті - за цим критерієм можна виокремити акти правотворчості, акти застосування права, інтерпретаційні акти.

Відповідно, правовий акт одночасно може бути охарактеризований як нормативний акт правотворчості (закони і підзаконні акти) або нормативний інтерпретаційний акт (офіційне тлумачення органу конституційної юрисдикції), індивідуальний акт правозастосування (судове рішення суду

загальної юрисдикції), нормативний акт правозастосування [441, с. 134] тощо^[3].

Крім того, в юридичній літературі пропонується класифікація правових актів на гетерономні (незалежні від волі суб’єктів, яким вони адресуються) і автономні (встановлені з волі самих суб’єктів). Нормативно-правовий акт являє собою імперативний (владно-розпорядчий) письмовий документ, в якому міститься гетерономний нормативно-правової текст. Це означає, що з такого тексту може бути виведено загальнозначуще і загальнообов'язкове правило поведінки, що має предоставительно -зобов'язуючий характер.

У межах цього дисертаційного дослідження для нас науковий інтерес представляють нормативні акти як результати правотворчої діяльності. Для ілюстрації знову наведемо одну із правових позицій, що склалася в судовій практиці України під впливом правової доктрини: «Нормативно- правовий акт - письмовий документ правотворчого органу, який містить правові норми. У свою чергу норма права - офіційне, формально визначене, загальнообов'язкове правило поведінки, яке встановлюється або санкціонується державою, охороняється нею від порушень, направлене на регулювання найбільш важливих суспільних відносин і охорону суспільних цінностей шляхом встановлення юридичних прав і обов'язків суб'єктів права» [296]. До слова, наведена правова позиція є яскравою ілюстрацією того, що «ознак доктринальності набуває лише та частина наукових положень, яка отримує загальне визнання юридичної спільноти, що є підставою для легітимації доктрини в суспільній свідомості, сприйняття її юридичною практикою» [353, с. 29].

1.1.2.