Юридическая природа муниципальных правовых актов

Логика познания юридической- природы муниципальных правовых актов предполагает анализ явления в системе «акт — правовой акт - нормативный правовой акт - нормативный правовой акт местного самоуправления».

Слово акт имеет латинское происхождение (от лат. actus - действие, actum - документ).

В энциклопедических словарях приводится четыре значения термина «акт»:

1) поступок или действие;

2) официальный документ, запись, протокол;

3) часть драматического произведения, спектакля; то же, что действие. В театре А. обычно разделяются перерывами (антрактами). А. может дробиться на более мелкие части (явления, эпизоды, сцены, картины);

4) (устаревшее) торжественное собрание в учебном заведении или научном учреждении (отсюда: актовый зал)^[42].

В юриспруденции интерес представляют первые два значения. Не случайно в теории правовых актов термином «правовой акт» называют и акт- действие, и акт-документ. Отмеченный дуализм дает основание для подразделения правовых актов на четыре разновидности:

- нормативные правовые;

- правоприменительные;

- интерпретационные (акты толкования);

- акты реализации прав и обязанностей.

45

Нетрудно заметить, что первые три вида выделяются в рамках второго смыслового значения рассматриваемого термина (это акты документы). Четвертый вид - это поведенческие, недокументальные акты, то есть акты- действия. Иначе говоря, в этом последнем значении слово «акт» охватывает все варианты (использование, исполнение, соблюдение, правоприменение) правомерного поведения субъектов права.

С.С. Алексеевым были сформулированы три значения термина «правовой акт». Термин «правовой акт», - писал он, - может означать:

а) выражение воли, т.е. акт как таковой (правомерное действие);

б) способ выражения и закрепления воли, т.е. документы;

в) и то и другое одновременно, т.е. акт - документ^[43].

При подобном подходе правовые акты раскрываются, прежде всего, через второе словарное значение, в то время как первое (акт-действие), хотя и называется, но в значительной степени вуалируется.

Очевидно, что для целей настоящего исследования должно быть использовано второе значение термина «акт». Акт - это документ.

В энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона слово «акт» (лат. Acta) буквально означает «совершившееся, затем свидетельствующий об этом письменный документ». В словаре разъясняется, что «обыкновенно принято подразумевать под словом акт письменный документ, относящийся к определенному, имеющему юридическое значение предмету. Таковы, например, акты процессуальные, нотариальные, ипотечные, акты состояния и другие... Под термин «акт» обыкновенно подходят также самые разнообразные документы частного права. Договоры и сделки частных лиц друг с другом, суть действия которых пишутся на гербовой бумаге... Затем разнообразные судебные акты обнимаются сферой процессуального акта. Наконец, ряд актов в форме писаных документов являются доказательством совершения тех или

46

других действий, совершаемых административными властями и лицами, принадлежащими к общественным организациям»¹.

Обратим внимание на то, что слову «акт» априори придается юридическое значение. Подобный подход является не вполне верным, поскольку акты могут быть как правовыми, так не правовыми. Существует огромное количество актов-документов, которые не являются правовыми. Следовательно, правовой акт это одна из разновидностей документа.

C этой точки зрения, более правильной представляется позиция Ю.А. Тихомирова, который понятие правового акта дает через его общие с другими документами и специфические, особенные свойства. Он пишет, что «для правового акта как разновидности документа характерны прежде всего такие общие свойства как документальное фиксирование информации, как официально признанное закрепление и как выражение ее в документах строго определенных образцов.

Более сложной является проблема, которую большинство исследователей оставляют без внимания. Что делает акт правовым? Чем правовой акт отличается от не правового?

* Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза - И.А. Ефрона. 1890. - Репринтное воспроизведение издания издательским центром «Терра», 1992. Т.1. - С. 759-760.

² Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно-практическое пособие. - M., 1995.-С. 13.

47

Понятно, что ответы на поставленные вопросы следует искать применительно к правовым актам в целом, включая три основные их разновидности (нормативные, правоприменительные и интерпретационные).

«Правовое» указанным актам сообщается их неразрывной связью с правом и государством. Однако правовая природа каждой отдельной разновидности правовых актов различна. Правоприменительные и, как полагают отдельные ученые, интерпретационные акты вправе принимать любые уполномоченные субъекты, в том числе негосударственные. Представления о том, что правоприменение - это государственно-властная деятельность и, следовательно, ей могут заниматься исключительно государственные органы, должностные лица государства и специально уполномоченные общественные организации^[44] в значительной степени преодолены. Сегодня субъектами правоприменения могут быть не только государственные органы и должностные лица государства, но и огромное количество должностных лиц иных организаций (коммерческих и некоммерческих), которые в пределах своей компетенции так же являются субъектами правоприменительной деятельности.

Заметим, что в последнее время в научных исследованиях стала обосновываться позиция, в соответствии с которой и субъектами актов официального толкования норм права могут быть не только те или иные представители государства, но и иные негосударственные субъекты права^[45]. Нам такой подход представляется недостаточно обоснованным прежде всего потому, что официальное толкование по своей природе неразрывно связано с

48 правотворчеством, с конкретизацией, уточнением смысла норм, установленных законодателем.

Более обстоятельная аргументация нашей позиции должна быть осуществлена посредством выявления «правового» в нормативном акте.

Обратимся к вариантам решения данной проблемы, существующим в юридической литературе.

C позиций выражения «государственного момента» в процессе правообразования С.С. Алексеев определяет два основных способа правотворчества: санкционирование государственной властью норм, которые сложились, реально существуют в виде фактического обычая либо в виде нормативных положений и прямая правоустановительная деятельность компетентных государственных органов^[46].

В.М. Корельский выделяет виды правотворчества по субъектам: непосредственное правотворчество народа; правотворчество государственных органов; правотворчество органов местного самоуправления, общественных организаций и других негосударственных структур^[47].

Профессор В.В. Лазарев различает три способа правового нормо­творчества: «непосредственную правоустановительную деятельность

полномочных государственных органов; санкционирование

государственными органами норм, которые сложились независимо от них в виде обычая или выработаны негосударственными организациями и непосредственное правотворчество народа, проводимое в форме всенародного голосования (референдума)^[48].

Три основных формы правотворчества выделяет А.С. Пиголкин: принятие нормативных актов органами государства; непосредственно

49 народом путем референдума и заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права^[49].

С.А. Комаров различает четыре основных вида правотворчества: «принятие нормативно-правовых актов компетентными государственными органами; непосредственное правотворчество народа в ходе референдума; санкционирование государственными органами правовых обычаев или норм, принятых корпоративными организациями; заключение нормативных соглашений, устанавливающих правовые предписания»^[50].

Пять основных видов правотворчества выделяет Ю.А.Тихомиров: законотворчество, подзаконное правотворчество, локальное нормотворчество местного самоуправления, прямое непосредственное правотворчество, договорное нормотворчество^[51].

Синтез приведенных позиций, а также учет политической и юридической природы публичной власти, выявленной в первом параграфе, позволяют придти к следующим принципиальным выводам.

Во-первых, «правовыми» нормативные акты становятся исключительно в силу их производности от публичной власти.

Во-вторых, в соответствии с двумя основными формами осуществления народовластия нормативные правовые акты могут создаваться как вследствие непосредственного правотворчества на различных территориальных уровнях публичной власти (самоуправленческой деятельности), так и быть производными в той или иной форме от государственной власти.

Данный вывод находит свое подтверждение и в юридической литературе, где отмечается, что «юридическая природа правовых актов производна от государства, от его согласия, санкции на юридически значимое регулирование определенной группы общественных отношений»^[52].

50

В-третьих, собственно государственное начало в свою очередь может проявляться в трех случаях (формах). Прежде всего, это, разумеется, правотворческая деятельность уполномоченных государственных органов и должностных лиц государства.

Второй случай (форма) состоит в санкционировании государством тех нормативных актов, которые разработаны не государственными организациями (коммерческими и некоммерческими). В своей совокупности такие акты составляют основу корпоративного права. В юридической литературе выделяют три способа санкционирования нормотворческой деятельности. Так, по мнению В.А. Горожанина, Д.А. Савченко, Е.С. Шугриной к ним относятся: а) субъект по своей инициативе разрабатывает нормы, которые приобретают юридический характер по предварительной санкции государства; б) органы государства утверждают разработанные субъектом нормативные акты; в) государство создает общие (типовые) нормы (в форме рекомендаций), а субъект их детализирует применительно к конкретным условиям и представляет на утверждение (регистрацию) соответствующему государственному органу^[53].

Наконец, третья форма придания правового характера актам посредством государственной, власти состоит в наделении государством определенных субъектов правом издавать правовые акты. Такое наделение может быть осуществлено либо применительно к конкретному субъекту права^[54], либо в общей форме, применительно к относительно определенному кругу лиц.

В качестве примера наделения правом принимать акты в общей форме приведем коллективный договор.

51

Правовыми основами для заключения коллективных договоров и соглашений являются глава 7 Трудового кодекса РФ, которая так и называется «Коллективные договоры и соглашения» и Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2490-1 «О коллективных договорах и соглашениях» (с изменениями от 24 ноября 1995 г., 1 мая 1999 г., 30 декабря 2001 г.)¹.

В соответствии со статьей 40 TK «Коллективный договор - правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения в организации и заключаемый работниками и работодателем в лице их представителей». Несколько подробнее рассматриваемый акт определен в статье 2 указанного Закона «Коллективный договор - правовой акт, регулирующий социально­трудовые отношения и заключаемый работниками организации, филиала, представительства (далее - работники организации) с работодателем».

Обратим внимание на одну неточность, допущенную законодателем. Коллективный договор определен как правовой акт. Очевидно, что более правильно было бы написать нормативный правовой акт. Дело в том, что индивидуальными коллективные договоры не бывают. Но главное в другом. Правовым данный нормативный является в силу признания его таковым законом, принятым, в свою очередь, органом государственной власти.

C учетом сказанного перейдем к выяснению «правового» в нормативных правовых актах местного самоуправления.

Что делает рассматриваемые правовые акты правовыми: публичная природа власти, осуществляемой на местном уровне, санкционирование рассматриваемых актов государственными органами или наделение органов местного самоуправления правом принимать правовые акты?

Обратимся к действующему законодательству.

Статья 19 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» называется: «Правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления». В ней, как и в данном законе в целом нет

¹См.: РГ. - 1992. — 28 апреля.

52 соответствующей дефиниции, но при этом говорится, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации^[55].

В новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформулировано определение понятия муниципального правового акта: «Муниципальный правовой акт - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер»^[56].

Приведем еще одно положение закона. В соответствии с п. 6 ст. 44 указанного закона «Устав муниципального образования подлежит регистрации в органах юстиции».

Последнее положение закона можно было бы интерпретировать таким образом, что «правовое» муниципальным актам сообщается в результате санкционирования. Однако, с нашей точки зрения, подобный вывод будет не вполне обоснованным. Дело в том, что устав муниципального образования, хотя и является «основным местным законом», своеобразной «конституцией»,

53

но из всех нормативных правовых актов, принимаемых уполномоченными субъектами местного самоуправления, он (устав) на сегодняшний день является единственным актом, подлежащим регистрации. Все иные акты в этом не нуждаются. Правовыми они становятся в силу их принятия соответствующими субъектами.

Логика дальнейших рассуждений должна быть следующей. Коль скоро по Конституции РФ органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, следовательно, к ним должны применяться правила, существующие для всех иных негосударственных субъектов права. И здесь, на первый взгляд, вполне уместна аналогия с коллективным договором. А отсюда вполне «закономерный» вывод: правовыми, акты, принимаемые на уровне местного самоуправления, становятся в силу того, что таким правом (правом принимать нормативные правовые акты) муниципальные образования наделены государством.

Такой вывод был бы справедливым только в том случае, если не принимать во внимание принципиальные различия между властью, существующей на местном территориальном уровне и корпоративной властью, существующей в различного рода коммерческих и некоммерческих организациях.

В первом случае имеет место публичная власть, то есть государственная по своей социальной природе, а во втором - обычная корпоративная, ограниченная рамками конкретной организации.

Следовательно, «правовое» нормативным актам, принимаемым на уровне местного самоуправления, в отличие от коллективных договоров, сообщается им не в силу факта предоставления государством возможности принимать нормативные правовые акты, а в силу особой природы публичной территориальной власти, осуществляемой на местном уровне. Причем как в форме самоуправления (принятие актов непосредственно на местном референдуме), так и в форме управления (принятие актов органами и должностными лицами).

54

Выяснив природу «правового» в правовом акте местного самоуправления можно перейти к рассмотрению иных признаков.

Прежде всего следует обратить внимание на то, что термин «правовой акт» весьма широко используется в юриспруденции. Однако до настоящего времени нет общего законодательного определения понятия «правового акта».

Причем до принятия уже упоминавшегося Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором дана ,дефиниция «муниципального правового акта», рассматриваемый термин использовался в своем доктринальном значении. В 1996 году в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» было подчеркнуто: «В действующем законодательстве пока отсутствует определение понятия «нормативный правовой акт». Вместе с тем в юридической доктрине принято исходить из того, что нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение»^[57].

В Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. приказом Минюста РФ от 14 июля 1999 г. №217) федеральным органам исполнительной власти при подготовке своих нормативных правовых актов рекомендовано использовать постановление Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-11 ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации», в котором приводятся определения нормативного правового акта и правовой нормы.

55

Заметим, что это лишь одно из доктринальных определений нормативного правового акта. Существуют и другие.

По мнению С.С. Алексеева, «правовой акт - это внешнее выражение воли (государства и отдельных лиц), направленное на достижение определенного юридического эффекта»^[58].

Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская предлагают следующее определение правового акта: «Правовой акт - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений»^[59].

Р.Ф. Васильев правовой акт определяет как «волеизъявление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм, а также установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений, результаты которого в виде велений, обращений, соглашений и т.п. в установленных законом случаях фиксируются в документальной форме (в акте-документе)»^[60].

Обратим внимание на то, что в юридической литературе можно встретить и доктринальные определения правовых, актов местного самоуправления. Так, А.И. Коваленко предложено следующее определение правового акта местного самоуправления - «это официальный письменный акт, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах собственных полномочий и устанавливающий общеобязательные правила по предметам

56

ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования»^[61].

Не трудно заметить, что разные авторы в свои определения включают различные признаки. При этом развернутая характеристика общих признаков правовых актов дана Ю.А. Тихомировым и И.В. Котелевской:

а) правовой акт есть письменный документ определенного, рода, обладающий особой формой выражения содержащейся в нем информации. Это - структуризация текста акта и его построение по правилам юридической техники (главы, статьи, элементы, нормы и т. д.), это - формулирование правил поведения длительного или разового характера, это - нормативный язык, это - использование специфических юридических понятий и терминов, это — соблюдение обязательных реквизитов, свойственных каждому акту^[62];

б) официальный характер правового акта заключается в его издании от имени органа, организации либо государства. Правомочность названных субъектов принимать правовые акты предопределяется Конституцией, законом, а также положением, уставом, т.е. статутным актом. Отсюда следует важное правило об издании каждым субъектом только тех видов правовых актов, которые за ним закреплены;

в) правовой акт обладает целевой ориентацией. В нем выражены в концентрированной форме социальные интересы. Акт может выражать государственную волю (если издан от имени государства), волю социальной общности (население той или иной территории), властное веление (если акт издан государственным органом), согласие и равно-партнерские отношения. В любом случае интерес и воля получают строго определенную и обязательную форму выражения;

57

г) правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений. Это достигается с помощью разных способов - путем установления правовых норм, возникновения, изменения и прекращения правоотношений, признания, создания и изменения юридического состояния, посредством обеспечения реализации правовых норм, правовой защиты законных интересов;

д) правовой акт есть звено в реальной «правовой цепи» — правосознание, установка, правовые потребности, правоцелеполагание, правотворчество, право- реализация, юридические действия и состояния. Это - циклически возобновляемая «правовая цепь» и правовой акт служит ее импульсом, выполняя роль и цели, и средства. Наиболее же отчетливо предназначение правого акта выявляется по завершении процесса правотворчества, когда акт выступает как его «конечный продукт». Действие, применение, исполнение правового акта служит его практической реализации и воплощению норм, предписаний, поручений, установлений в реальной действительности¹.

Использование приведенного перечня в качестве методологической основы дало основание отдельным ученым применительно к правовым актам местного самоуправления выделить как общие, так и особенные признаки.

Особенные признаки актов местного самоуправления разделили на две группы.

Первая представляет собой конкретизацию общих признаков. К ним отнесли:

- специфический круг субъектов, управомоченных издавать, принимать правовые акты местного самоуправления (органы и должностные лица местного самоуправления, местное сообщество);

- официальное признание государством в форме санкционирования;

- целевая направленность на выражение местных интересов - интересов местного сообщества;

- особый предмет правового регулирования - вопросы местного значения.

Вторая группа почему-то названа признаками иного рода. В их число

¹Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Указ. соч. - С. 15.

58

включили:

- действие в пределах территории муниципального образования;

- обязательный характер для местного населения, а также для предприятий, организаций, учреждений, находящихся на

территории муниципального образования;

- близкое положение субъекта издания и адресата правового акта местного самоуправления;

-нормативное многообразие актов в виду сочетания в них общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных предписаний;

- отражение в содержании многопрофильности деятельности субъекта, межотраслевого, комплексного характера;

- конкретизирующая роль по отношению к законам, учет местных условий;

- упрощенные порядок принятия и форма^[63].

C нашей точки зрения, отнюдь не все приведенные признаки являются таковыми по своей сути.

Во-первых, как уже было показано, далеко не все нормативные и тем более иные правовые акты органов местного самоуправления получают признание государством в форме санкционирования (регистрации).. К таковым относится только устав муниципального образования.

Во-вторых, нормативное многообразие актов в виду сочетания в них общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных предписаний характерно не только для актов местного самоуправления, но и для иных актов (например, федеральных и субъектов федерации).

В-третьих, вряд ли к числу признаков актов местного самоуправления можно относить упрощенные порядок принятия и их форму. Говорить об упрощенности можно только при сравнении двух или более порядков и, соответственно, форм, касающихся соответствующих правовых актов.

59

В-четвертых, трудно согласиться с тем, что близкое положение субъекта издания и адресата правового акта местного самоуправления характерно только для данных актов. Так, нормативные правовые акты органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга так же близко находятся к своим адресатам, как и акты органов местного самоуправления городов Нижнего Новгорода, Екатеринбурга, Новосибирска и других.

Кроме того, необходимо предельно четко проводить различие между признаками и требованиями правовых актов. Очевидно, что это не одно и то же.

В соответствии с толковым словарем русского языка Д. Н. Ушакова под признаком понимается та сторона в предмете или явлении, по которой его можно узнать, определить или описать, которая служит его приметой, знаком. Признаками называется все, что так или иначе характеризует предметы, в чем предметы сходны или различны между собой. При этом имеются в виду любые черты, характеристики предметов, которые могут быть использованы в процессе познания¹.

Исходя из такого понимания, современная, наука рассматривает признаки как показатели, позволяющие сделать заключение относительно принадлежности того или иного явления или отличать его от внешне сходных явлений и т.д.

Требование - это правило, условие, обязательное для выполнения². Следовательно, требования - это те условия (императивы), которым правовые акты должны соответствовать. Одним из важнейших требований, предъявляемых к правовым актам местного самоуправления, является соответствие местных правовых решений потребностям и интересам населения муниципального образования. Это требование вытекает из ст. 48 Федерального закона (1995 г.) «Об общих принципах организации местного

¹ Толковый словарь русского языка / Под ред. Д.Н. Ушакова. - M., 1939. - Т. 3. - С. 795.

² См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. - С. 809.

60

самоуправления в Российской Федерации», которая гласит: «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения».

Выделим и дадим характеристику основным признакам правовых актов местного самоуправления. При этом будем исходить из того, что в новом законе (2003 года) дано их описательное определение. Это значит, что законодатель включил в него все, на его взгляд, существенные признаки анализируемого явления.

Важно обратить внимание на то, что в качестве родового понятия законодатель использует понятие решение, а не документ. Сразу возникает вопрос, что понимается под словом решение? Форма акта? Его содержание? Или может быть волеизъявление уполномоченных субъектов? Если учесть, что в законодательную дефиницию в качестве самостоятельных признаков названы форма акта (документальное оформленное) и его содержание (общеобязательные правила и индивидуальные предписания), то, следуя правилам формальной логики нетрудно придти к выводу о том, что термин «решение» в определении используется в смысле «волеизъявление».

Однако, если это так, законодателю следовало быть последовательным и не допускать (как того требуют элементарные правила юридической техники) использование в этом же законе данной категории в ином смысловом значении. Тем не менее подобное нарушение правил юридической техники допущено. Так в п. 3 ст. 43. Закона говорится: «Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его, компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования». Системное толкование данной статьи дает основание для вывода о том, что в данной норме термин «решение»

61

используется в смысле вида (формы) правового акта представительного органа.

Возникает противоречие. C одной стороны, все нормативные правовые акты - это решения; с другой - решениями называют только акты представительного органа местного самоуправления, в то время как глава муниципального образования издает постановления и распоряжения (п. 4. ст. 43).

Сказанное актуализирует необходимость разрешения выявленного противоречия в федеральном законе. Полагаем, что законодателю при решении данной проблемы следует исходить из доминирующей в юриспруденции трактовки правового акта как разновидности правового документа.

C нашей точки зрения, признаки муниципальных правовых актов должны отражать:

1. Родовое понятие.

2. Субъект принятия.

3. Предмет регулирования.

4. Содержание.

5. Порядок принятия.

6. Пределы действия (время, пространство, круг лиц).

7. Способ обеспечения.

C учетом сказанного рассмотрим признаки правовых актов местного самоуправления.

1. Муниципальный правовой акт - это разновидность юридического документа. В широком смысле юридический документ - это имеющий значение для юридической практики документ, вовлеченный в правовое регулирование посредством практической деятельности участников правовых отношений, к составлению и содержанию которого предъявляется ряд требований^[64]. В зависимости от характера правовой информации А.Ф.

62

Черданцев все документы подразделяет на: нормативные документы; документы, содержащие решения индивидуального характера; документы, фиксирующие юридические факты; деньги и ценные бумаги; документы, фиксирующие факты-доказательства^[65]. Следовательно, муниципальные правовые акты могут относиться к первой, второй и частично к третьей группе.

2. Муниципальные правовые акты принимаются уполномоченными субъектами права. В соответствии с действующим законодательством такими субъектами являются население муниципального образования, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления.

Конституция РФ основным субъектом местного самоуправления называет население. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года конкретизирует: население муниципального образования (ст. 1). В юридической литературе обращено внимание на то, что термин «население», означающий совокупность граждан, проживающих на определенной территории, указывает на коллективный характер права на местное самоуправление, но не отражает качественных особенностей этого субъекта^[66]. Для того чтобы подчеркнуть качественную сторону коллективного субъекта местного самоуправления и отграничить его от понятия населения как простой совокупности граждан, ученые предлагают различные термины: «местное сообщество»^[67], «территориальный коллектив», «особые

самоуправляющиеся коллективы»^[68], «социально-территориальная общность»^[69].

63

СВ. Королев рассматривает термины «местное сообщество», «территориальный коллектив», «муниципальное образование» как синонимы, объединяя их понятием «особый самоуправляющийся коллектив»¹.

Термин «местное сообщество» активно использовался на этапах разработки Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в ряде законопроектов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, но в тексте закона воспринят не был².

По мнению Г.З. Фахрисламовой, привлекательность этого термина происходит из значения составляющих его слов: «местный» - относящийся к определенной местности, и «сообщество» — объединение людей общими интересами, целями³. Таким образом, уже в самом простом значении словосочетание «местное сообщество» означает объединение людей, проживающих в определенной местности, на основе общих интересов. Е.С. Шугрина, Д.А. Савченко, В.А. Горожанин также определяют местное сообщество как «объединение жителей определенной территории, имеющих общие интересы в решении вопросов местного значения»⁴. По мнению А.С. Бурмистрова, понятие местного сообщества «подчеркивает общую связанность физических лиц с определенной локальной территорией и возникающую в силу этого их особенную между собой связь, которая не только определяет формирование особенных местных потребностей, но и создает социальные основания для консолидации физических лиц в

ч сообщество, способное по признанию государства выступать субъектом местного самоуправления, то есть действовать под свою ответственность при

¹ Королев С.В. Указ. раб. - С. 11.

² См., например: проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (внесен Президентом РФ) // Шугрина Е.С. Муниципальное право. - Новосибирск, 1995. - С. 169-188; Проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (внесен депутатами Муравьевым И.В., Саетгалиевым З.И., Олейник Л.В. и др.) // Российская газета. 1995. 14 янв.

³ См.: Фахрисламова Г. 3. Указ. Раб. — С. 25; Большой толковый словарь русского языка. - СПб.,2001.-С. 536,1235.

⁴ Горожанин В.А., Савченко Д.А., Шугрина Е.С. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования. - Новосибирск, 1997. - С. 29.

64

организации местной жизни»^[70]. Очень важно такое качество местного сообщества, как способность самостоятельно организовать местную жизнь, действовать под свою ответственность. Не случайно в Европейской Хартии о местном самоуправлении подчеркивается реальность такой способности. Определение местного самоуправления, данное в Европейской Хартии, имеет разные переводы на русский язык. Официальный перевод опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации и звучит так: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах, местного населения»^[71]. А.А. Замотаев, проанализировав тексты Европейской Хартии на английском и французском языках и их русские переводы, пришел к выводу, что с учетом неоднородности англоязычных и франкоязычных терминов определение местного самоуправления, данное в Хартии, следует переводить следующим образом: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местного сообщества регламентировать значительную часть дел гражданского _ч общества и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения»^[72].

Тем не менее, как видно из законодательной дефиниции муниципального правового акта, законодатель отдал предпочтение ни термину «местное сообщество», а термину «муниципальное образование».

Несомненно, такой подход станет определяющим.

Говоря о населении как субъекте, уполномоченном принимать правовые акты, нельзя упускать из внимания и другой аспект, собственно юридический.

65

Население - это жители какого-нибудь места, местности^[73]. Однако, очевидно, что далеко не все жители той или иной местности охватываются понятием население как уполномоченного субъекта. В общий состав не включается целый ряд категорий жителей (несовершеннолетние, временно проживающие (зарегистрированные на территориях других муниципальных образований), душевно-больные, находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда). Кроме того, в рассматриваемый состав не включаются иностранные граждане и лица без гражданства.

Не трудно заметить, что в количественном и качеством отношении понятие население представляет собой достаточно подвижную категорию. В каждый конкретный период население выступает как совокупность граждан включенных (или, точнее говоря, имеющих на это право) в бюллетени для голосования по поводу выборов органов (должностных лиц) местного самоуправления или участия в референдуме по поводу принятия того или иного муниципального правового акта.

Население муниципального образования является первичным субъектом местного самоуправления.

Для реализации функций местного самоуправления население избирает (образует) свои органы (должностных лиц), которые являются вторичными субъектами местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 34 нового закона «Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».

66

При характеристике рассматриваемого признака важно обратить внимание на прилагательное «уполномоченные». Речь идет не только о возможности принимать правовые акты. Эта возможность обусловлена рядом дополнительных условий. Принятые решения не должны выходить за рамки компетенции местного сообщества, его органов и должностных лиц. Это означает, что должностные лица и органы местного самоуправления должны принимать правовые акты, во-первых, в строго определенной форме (наименование и виды правовых актов устанавливаются законами и уставами муниципальных образований), во-вторых, в допустимом законодательством объеме (например, муниципальные решения не должны ограничивать права граждан), в-третьих, в пределах своего ведения.

3. Муниципальные правовые акты имеют особый предмет правового регулирования.

В него входят две группы вопросов.

Во-первых, это вопросы местного значения. В новом Федеральном законе вопросы местного значения детализированы применительно к различным видам поселений. В ст. 14 дан перечень вопросов местного значения поселения, в ст. 15 - муниципального района, в ст. 16 городского округа.

Во-вторых, к ведению органов местного самоуправления могут быть отнесены:

- отдельные государственные полномочия, переданные органами государственной власти на договорной основе;

- полномочия, переданные другими органами местного самоуправления на договорной основе.

4. Содержанием муниципального правового акта являются нормативные, индивидуальные и интерпретационные правовые предписания.

Следует отметить, что в отношении правовых актов местного самоуправления, так же как и в отношении иных правовых актов действует

67

презумпция истинности правового акта. Это означает, что, будучи, изданным такой акт считается действующим до тех пор, пока он не будет в установленном законе порядке признан утратившим юридическую силу.

5. Муниципальные правовые акты издаются в определенном процедурном порядке. Правовой акт местного самоуправления принимаются (издается) с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр. Общие правила такого рода отсутствуют.

Отдельные положения, касающиеся процедуры принятия муниципальных правовых актов сформулированы в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) в ст. 46 «Подготовка муниципальных правовых актов». Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

В каждом муниципальном образовании существуют регламенты деятельности соответствующих органов. Например, Регламент Городской Думы г. Нижнего Новгорода, определяет порядок проведения заседаний

68 городской Думы, принятия правовых актов, рассмотрения других вопросов, связанных с организацией работы городской Думы^[74].

6. Муниципальные правовые акты характеризуются особенностями действия во времени, в пространстве и по кругу лиц.

6.1. Действие муниципальных правовых актов во времени в целом подчиняется общим правилам темпорального действия правовых актов. В новом законе установлены особенности вступления в силу муниципальных правовых актов (ст. 47), отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия (ст. 48).

6.2 Пространственными пределами действия муниципальных правовых актов является территория муниципального образования. В новом законе принципам территориальной организации местного самоуправления посвящена отдельная глава (№ 2). Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными законом.

6.3. Действие правовых актов местного самоуправления по кругу лиц неразрывно связано с территориальным пределом действия. В соответствии со ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» 1995 года решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми, расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и орга­низациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

69

7. Муниципальные правовые акты обеспечиваются мерами государственного принуждения. В базовых законах законодатель использовал бланкетный способ изложения норм права, устанавливающих ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов¹. Так, Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества (ст. 6) гласит: «Невыполнение решений, принятых органами местного самоуправления либо населением путем референдумов и иных форм непосредственного народовластия, влечет ответственность в соответствии с законами»². Согласно ст. 44Федерального закона от 28 августа 1995 г. №.. 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных правовых актов влечет ответственность в соответствии с законами³.

В п. 3 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года говорится: «За неисполнение правовых актов, принятых населением непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного

¹ Заметим, что административная ответственность была прямо установлена в и. 5 ст. 87 в Законе Российской Федерации от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации». В ней говорилось: «Невыполнение решений местного Совета, местной администрации, принятых в пределах их компетенции, влечет административную ответственность должностных лиц и граждан в виде штрафа в размере от одного до пяти установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда, налагаемого в судебном порядке» //Ведомости СНД и BC РСФСР. - 1991. -№ 29. - Ст. 1010.

² См.: Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 29 октября 1994 г. // Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. - M., 1997. - С. 32.

³ См.: СЗ РФ. - 1995. -№ 35. - Ст. 3506.

16 самоуправления, граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».

Заметим, что на федеральном уровне ни Уголовный кодекс РФ, ни Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривают юридическую ответственность за неисполнение решений, принятых на муниципальном уровне. Вместе с тем, административная ответственность ранее была установлена ст. 193.3 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

В июне 2003 года Советом Федерации РФ был внесен в Государственную Думу РФ проект Федерального закона «О внесении дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», предусматривающий ответственность за неисполнение нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, решений, принятых при осуществлении местного самоуправления путем прямого волеизъявления граждан), региональные законодатели сами предусматривают различные формы и виды ответственности за неисполнение правовых актов местного самоуправления.

К сожалению, следует констатировать, что юридическая ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов на сегодняшний день установлена далеко не во всех субъектах Российской Федерации.

М.А. Кузьмин провел анализ законодательства более 30 субъектов Российской Федерации в части регламентации вопроса об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных правовых актов. В результате он разделил их на две основные группы.

Первая группа включает регионы, в которых установлена административная ответственность за данный вид правонарушения (Удмуртская Республика, Курская и Самарская области, Алтайский край и

71

др.). Например, согласно Кодексу Нижегородской области об административных правонарушениях от 20 мая 2003 г. (ст. 9.3) неисполнение решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одного до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.

Вторая группа — это субъекты Федерации, в законодательстве которых не предусмотрена ответственность в этой сфере (Чувашская Республика, Астраханская, Смоленская, Томская области и др.). Подчеркнем, что состав этой группы «подвижен», поскольку в ряде регионов вопрос об установлении ответственности за данный административный проступок уже находится на стадии проработки^[75].

Положение, при котором юридическая ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов не предусмотрена ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов Федерации считаем недопустимым. Отсутствие конкретной санкции — означает отсутствие такого признака правонарушения как наказуемость, что делает норму декларативной, нереализуемой, мертвой, а местное самоуправление незащищенным возможностью государственного принуждения.

Оптимальным видится следующее решение проблемы. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях должна предусматриваться административная ответственность в достаточно широких пределах. В то время как в законах (кодексах) субъектов Федерации она должна быть конкретизирована применительно к видам неисполнения, неблагоприятным последствиям и другим обстоятельствам.

72

C учетом рассмотренных признаков правовых актов местного самоуправления можно прийти к выводу, что законодательное определение муниципального правового акта в целом представляется адекватным.

Вместе с тем, опираясь на логические правила формулирования определений, полагаем, что более корректно в основу соответствующей дефиниции положить не решение, а документ, как родовое понятие по отношению к правовому акту.

В результате можно предложить следующую редакцию определения муниципального правового акта.

«Муниципальный правовой акт — письменный документ, принятый населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, обязательный для исполнения всеми субъектами права на территории муниципального образования, устанавливающий либо изменяющий общеобязательные правила или имеющий индивидуальный характер»,

73