ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. Будучи низовым и институционально наиболее многочисленным уровнем осуществления публичной власти местное самоуправление «производит» и наибольшее количество правовых актов, в том числе и нормативных.

Успешное теоретическое осмысление указанных проблем прежде всего предполагает наличие прочной методологической основы. Ныне эта основа имеет серьезные изъяны. Речь идет о неверном представлении социальной и юридической сущности самого местного самоуправления, его реальном соотношении с государственным управлением. В условиях перестроечной эйфории в Конституции РФ были закреплены положения, в которых желаемое (с научной точки зрения - утопичное) выдавалось и продолжает выдаваться за действительное. Формально юридически управление на местах оказалось оторванным от государственного управления. В результате эффективность управленческого воздействия институтов публичной власти на социум была существенно снижена. Не случайными в этих условиях являются попытки перманентного реформирования местного самоуправления, которые не будут до конца успешными до тех пор, пока система управления обществом не

4

будет построена на принципах, адекватных ее социальной и юридической природе.

Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по значимости для населения страны (как и по масштабам возможных последствий) сравнивают с печально знаменитым федеральным законом № 122. Федеральный закон № 131 подвергался жестким нападкам еще на стадии подготовки. При его прохождении через Государственную Думу были рассмотрены более шести тысяч поправок, а после его принятия потребовалось внести около 200 изменений в различные федеральные законы. Практика правоприменения потребовала внести изменения и в сам базовый закон.

По новому закону общее число муниципальных образований возрастет вдвое - до 25 тысяч. Например, в Нижегородской области с будущего года их станет на 39 больше, в Самарском регионе число муниципальных образований увеличится с 37 до 300¹. Реализация нового закона приведет к колоссальному росту чиновников. Скоро к 355 тысячам ныне работающих муниципальных служащих добавятся еще как минимум 150-200 тысяч².

Выявление политической и юридической природы местного самоуправления является непременным условием для познания юридической сущности муниципальных правовых актов и их места в системе источников российского права.

Являясь относительно самостоятельной подсистемой, муниципальные правовые акты имеют сложное иерархическое построение. Понятно, что огромное количество муниципалитетов, объективно предопределенная специфика в вопросах их структурной организации, в каждом конкретном случае будут приводить к весьма существенному своеобразию в вопросе иерархического построения. Вместе с тем, такое построение не может и не

¹ 25 тысяч одних мэров. Каждая поселковая администрация получит право формировать и расходовать собственный бюджет И РГ. — 2005. — 2 июня.

² На грани муниципального срыва И РГ. — 2005. — 16 июня.

5 должно быть оторвано от общих закономерностей, существующих в данной сфере. Как следствие возникает потребность в создании базовой модели иерархии муниципальных правовых актов, опираясь на которые каждый отдельный муниципалитет сможет построить свою собственную систему муниципальных правовых актов, которая органично «впишется» в единую систему правового регулирования общественных отношений.

Одной из ключевых проблем современного этапа развитии российской государственности является проблема разграничения полномочий между различными уровнями осуществления публичной власти. И если, в системе «федеральные органы государственной власти - органы государственной власти субъектов Федерации» наметились достаточно четкие контуры, то в системе «органы государственной власти - органы местного самоуправления» предстоит немало сделать, и, в первую очередь, в области теоретического обоснования принципов и порядка такого разграничения.

Самостоятельное значение имеет проблема обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству. На сегодняшний день вследствие целого ряда объективных и субъективных причин наибольшее количество незаконных правовых актов принимается именно на уровне местного самоуправления. В докладе Генерального прокурора Российской Федерации В.В. Устинова «О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2004 году» отмечается, что «с 2000 года прокурорами опротестовано более 14,5 тыс. нормативных правовых актов органов государственной власти и 163 тыс. - органов местного самоуправления»^[1].

Сказанным обусловлены актуальность темы диссертационного исследования и ее выбор автором.

Степень научной разработанности темы. В общей теории государства и права муниципальные правовые акты на монографическом уровне не исследовались. Как правило, о них упоминается попутно в связи с

6 рассмотрением общих вопросов форм (источников) права, теории правотворчества, теории системы законодательства, типологии нормативных правовых актов и иных близких к ним вопросов. В этой связи следует указать на работы: Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, П.П. Баранова, С.Н. Братуся, Т.А. Васильевой, А.В. Васильева,

A. Б. Венгерова, Н.А. Власенко, В.С. Жеребина, С.Л. Зивса, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, В.Я. Кикотя, Д.А. Ковалева, Е.А. Козлова, И.В. Котелевской,

B.

A. С. Пиголкина, С.В. Полениной, Т.Н. Радько, Т.Н. Рахманиной, В.П. Сальникова, И.С. Самощенко, И.Н. Сенякина, Н.В. Сильченко, В.М. Сырых,

B. А. Толстик, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина, В.В. Черникова, Г.Т. Чернобеля, А.Ф. Шебанова и др.

Отдельные аспекты проблематики муниципальных правовых актов , затрагивались в отраслевых исследованиях, посвященных природе местного самоуправления, правовым основам местного самоуправления, муниципальному правотворчеству, режиму законности в муниципальной сфере и другим вопросам. Наиболее существенный вклад в разработку указанных проблем внести представителями наук конституционного и муниципального права (С.А. Авакьян, М.В: Баглай, Г.В. Барабашев, Д.А. Баринов, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, М.А. Краснов, А.Н. Кокотов, О.В Кудрякова, А.К. Куранов, С.Н. Лопатина, Т.С. Масловская, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, А.А. Петров, Н.В. Постовой, Ю.М. Прусаков, В.В. Пылин, А.А. Сергеев, А.Я. Слива, Н.С. Тимофеев, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Г.З Фахрисламова, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Н.М. Чепурнова, Д.Ю. Шапсугов, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и др.).

7

Правовые акты местных органов власти достаточно активно разрабатывались в советский период^[2]. Однако в новых исторических реалиях целый ряд положений, сформулированных в тот период, нуждается в основательном переосмыслении.

Объект исследования - общественные отношения, регламентируемые

на уровне местного самоуправления.

Предмет исследования - муниципальные правовые акты.

Цель исследования заключается в научном осмыслении и анализе юридической природы муниципальных правовых актов и их места в современной системе источников российского права.

Для достижения поставленной цели определены основные задачи исследования:

- изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы в целом и по отдельным, наиболее актуальным направлениям;

- выявить социальную и юридическую природу местного самоуправления;

- исследовать юридическую природу муниципальных правовых актов;

- сформулировать авторское определение понятия «муниципальный правовой акт»;

- классифицировать муниципальные правовые акты;

- осуществить иерархическое построение муниципальных правовых

г

актов;

- обосновать, рациональные варианты разграничения нормотворческих полномочий между различными уровнями осуществления публичной власти;

8

- предложить механизмы обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству;

- сформулировать выводы и рекомендации, направленные на повышение законности и эффективности муниципальных правовых актов.

Методологическая и теоретическая основы исследования.

Теоретическая база диссертации. Теоретическую основу исследования составляют научные работы отечественных и зарубежных правоведов, социологов, философов. При этом автор широко использовал не только исследования по общей теории государства и права, но и отраслевые источники, в которых рассматривались в том или ином аспекте вопросы публичной власти, местного самоуправления, муниципальных правовых актов или содержались положения, имеющие отношение к рассматриваемой проблеме.

Эмпирическая база исследования: а) Конституция России 1993 года; б) федеральные конституционные законы; в) федеральные законы; г) акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти России; д) практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, иных судебных органов; е) законодательство субъектов Российской Федерации; ж) муниципальные правовые акты; з) законодательство зарубежных стран.

Научная новизна исследования состоит в том, что настоящая работа представляет собой первую попытку комплексного общетеоретического

9 рассмотрения муниципальных правовых актов и их места в системе источников российского права.

На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:

1. Подход, в соответствии с которым самоуправление рассматривается как альтернатива государственному управлению, с одной стороны противоречит сути явления, а с другой - такой подход на практике порождает немало искусственных трудностей, приводит к возникновению ничем не оправданных конфликтов в системе институтов власти, что, в конечном счете, отнюдь не способствует удовлетворению интересов соответствующего социума.

2. К проблеме соотношения публичной власти и государственной власти необходимо подходить с позиций соотношения категорий власти и управления. Публичная власть - это территориальная власть, которая осуществляется в двух формах: самоуправления и управления (государственного управления). Самоуправление на всей территории Российской Федерации осуществляется ее многонациональным народом; на территории субъекта Федерации - населением субъекта федерации; на местном уровне - населением соответствующего административно- территориального образования. Соответственно и государственное управление осуществляется на указанных трех уровнях: на федеральном уровне - органами государственной власти Федерации; на уровне субъекта Федерации - органами государственной власти субъекта Федерации; на местном уровне - местными органами государственной власти.

3. Муниципальный правовой акт - письменный документ, принятый населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, обязательный для исполнения всеми субъектами права на территории

10 муниципального образования, устанавливающий либо изменяющий общеобязательные правила или имеющий индивидуальный характер.

4. Для комплексной характеристики муниципальных правовых актов существенное значение имеет их классификация по следующим основаниям: характеру правовых предписаний, содержащихся в муниципальных правовых актах; отраслевой принадлежности; содержанию (тематическому признаку); признаку первичности правового регулирования; функциональному назначению; наименованию; форме нормотворчества; инициатору принятия; предметам ведения; порядку принятия; действию во времени, в пространстве и по кругу лиц.

5. Объективно существующее в Российской Федерации многообразие муниципальных образований предопределяет существование в каждом из них относительно самостоятельных систем муниципальных нормативных правовых актов. В подобных условиях неизбежно наличие и относительной специфики иерархического построения каждой отдельной из рассматриваемых систем. Однако это обстоятельно отнюдь не препятствует выявлению общих закономерностей их иерархического построения и создание на этой основе некой рамочной модели, которая будет выступать надежным методологическим основания для построения иерархии муниципальных правовых актов в любом муниципальном образовании.

6. Принципиально неверным является противопоставление и тем более разрыв предметов ведения и полномочий. Наличие предметов ведения (вопросов местного значения) предполагает существование определенного объема властных полномочий. В свете отмеченного, позиция законодателя, нашедшая отражение в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 6 октября 2003 года, когда в статьях 14-16 перечислены вопросы местного значения (предметы ведения) различных видов муниципальных образований, а ст. 17 содержится перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов, перечисленных в статьях 14—16, представляется

11

некорректной. Очевидно, что объем полномочий не только неосновательно оторван от предметов ведения, не только не дифференцирован применительно к различным видам муниципальных образований, но, и содержательно неадекватен им.

7. Эффективное функционирование любого, в том числе муниципального уровня власти возможно только в том случае, когда полномочия органов местного самоуправления имеют надлежащее финансовое и иное ресурсное обеспечение. К сожалению, это аксиоматичное требование нередко откровенно игнорируется.

8. Для эффективного решения проблемы обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству могут и должны использоваться четыре основных правовых института:

- институт регистрации муниципальных правовых актов;

- институт прокурорского надзора;

- институт судебного контроля;

- институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов общей теории права и государства, посвященных проблематике источников российского права, муниципальных правовых актов как наиболее объемного в количественного отношении компонента нормативной системы. Исследуемые в диссертации проблемы определяют теоретически важный аспект актуальных проблем интеграции различных отраслей знания о юридической природе муниципальных правовых актов.

Практическая значимость исследования. Полученные в диссертации выводы могут использоваться при чтении курсов лекций по теории государства и права, конституционному и муниципальному праву. Результаты исследования позволяют конкретизировать рекомендации по дальнейшей

12 разработке фундаментальных вопросов осуществления публичной власти, политической и юридической природе местного самоуправления, наметить перспективы повышения качества муниципальных правовых актов, оптимизировать проблему разграничения полномочий между различными уровнями осуществления публичной власти.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения работы были обсуждены на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России, а также отражены в 4 научных публикациях автора общим объемом 4,5 п. л.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

13