<<
>>

Виды муниципальных правовых актов

Классификация муниципальных правовых актов необходима для комплексного, всестороннего изучения анализируемого явления, она позволяет с одной стороны углубить, обогатить общее понятие «муниципальный правовой акт», проникнуть в его сущность, с другой — определить место и роль в общей системе источников российского права.

В логике под классификацией понимается распределение изучаемых объектов по классам на основании определенного общего признака. Его наличие у одних объектов и отсутствие у других позволяет четко различать классы по занимаемому ими месту. «Классификация объектов имплицитно содержит системный подход. Рассмотрение класса как системы предполагает изучение внутренних взаимосвязей между членами группирующего множества, тех системообразующих фактов, которые образуют единство его элементов»[76]. Классификация выступает одним из средств, с помощью которого проверяется обоснованность и практическое подтверждение теоретических выводов.

Целью любой классификации является, во-первых, упорядочение определенной суммы знаний, накопленной в теории и практике, и, во-вторых, классификация служит необходимым условием дальнейшего изучения предметов и явлений.

Любая классификация, в том числе и классификация муниципальных правовых актов должна отвечать следующим требованиям: 1) должны быть определены критерии классификации; 2) в одной и той же классификации необходимо применять одно и тоже основание; 3) объем членов классификации должен равняться объему классифицируемого класса; 4)

74

члены классификации должны взаимно исключать друг друга, т.е. каждый класс как множество не должен содержать элементы другого класса1.

Критерий классификации муниципальных правовых актов по относительно самостоятельным группам - это признак, по которому производится классификация. Следует согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что за основу классификации необходимо брать наиболее существенные признаки и свойства явлений, которые раскрывали бы сущность и содержание исследуемых объектов, позволяли объяснить их качественные свойства и характеристики2.

Основными критериями классификации муниципальных правовых актов являются: 1) характер правовых предписаний, содержащихся в муниципальных правовых актах; 2) отраслевая принадлежность; 3) содержание (тематический признак); 4) признак первичности правового регулирования; 5) функциональное назначение; 6) наименование муниципальных правовых актов; 7) форма нормотворчества; 8) инициатор принятия муниципального правового акта; 9) предметы ведения; 10) порядок принятия муниципальных правовых актов; И) действие во времени, в пространстве и по кругу лиц.

C учетом сказанного можно выделить следующие виды муниципальных правовых актов.

1. По характеру правовых предписаний, содержащихся в муниципальных правовых актах, следует выделить:

— нормативные правовые муниципальные акты;

— индивидуальные правовые муниципальные акты;

— интерпретационные муниципальные правовые акты;

— смешанные муниципальные правовые акты.

Исходя из приведенного классификационного основания, можно сделать вывод, что основное отличие между указанными разновидностями

1 См.: Соколов В.Н. Педагогическая эвристика. - M., 1995. - С. 12.

2 См.: Рожкова Л.П; Принципы и методы типологии государства и права: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 1980. - С. 9.

75

муниципальных правовых актов состоит в их содержании. Так, в нормативных правовых актах — содержатся муниципальные нормы права; в индивидуальных - индивидуально-конкретные правовые предписания; в интерпретационных - разъяснения смысла норм права; в смешанных содержатся разнохарактерные правовые предписания (нормативные и индивидуальные; нормативные и разъясняющие и т.п.).

Следует обратить внимание на то, что, формально, к нормативным правовым актам, следовало бы относить только те акты, которые содержат нормы права. Однако, как уже было отмечено, под нормативными правовыми актами понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.

Отсюда следует вывод, что к нормативным правовым актам необходимо относить не только те, в которых содержатся нормы права, но и те, посредством которых нормы права утрачивают юридическую силу, прекращают свое действие. Сами по себе такие правовые предписания являются индивидуальными, но поскольку они порождают особые правовые последствия - прекращение действия норм права - в теории государства и права их также относят к нормативным. C одной стороны в этом можно усмотреть определенную некорректность, с другой - в таком подходе есть своя юридическая логика. Нормативный правовой акт не может и не должен отменяться правоприменительным актом. Поэтому такое допущение представляется вполне оправданным. Дело еще и в том, что для каждой отдельной разновидности правовых- актов существует определенный набор требований. При этом наиболее строгие требования предъявляются именно к нормативным правовым актам. В их числе прежде всего следует назвать наличие нормативно определенного перечня субъектов муниципального нормотворчества и детально регламентированной процедуры принятия и вступления в действие соответствующих актов. Для иных разновидностей актов, требования менее жесткие, однако соблюдение столь же императивно.

76

Заметим, что в тех случаях, когда смешанный муниципальный правовой акт наряду с иными правовыми предписания содержит хотя бы одну норму права, к нему должны предъявляться требования, существующие для нормативных правовых актов.

Деление муниципальных правовых актов на нормативные, индивидуальные и интерпретационные имеет как теоретическое, так и практическое значение.

Во-первых, целый ряд полномочий органов местного самоуправления могут быть реализованы только посредством принятия нормативных правовых актов: принятие местного бюджета, установление местных налогов и сборов в соответствии с законодательством, установление правил транспортного обслуживания подведомственной территории, определение норм предоставления земельных участков, порядка использования и ограничений на использование земель, принятие планов и программ социально-экономического развития территории.

Нормативный характер бюджетных актов является признанным в юридической науке, им обладают плановые документы: планы и программы социального и экономического развития муниципального образования. Содержащиеся в них плановые задания выступают в качестве нормативных предписаний, представляющих собой «правовые установления, определяющие направления, темпы, пропорции и другие необходимые показатели развития той или иной сферы жизни общества»[77].

В то же время среди полномочий органов местного самоуправления велика доля тех из них, что реализуются путем применения права: предоставление, изъятие земельных участков в соответствии с законодательством, выдача разрешений на снос, возведение построек,

77

привлечение к ответственности в соответствии с административным и другим законодательством1.

В количественном отношении ненормативных актов значительно больше чем нормативных правовых актов. Необходимость их принятия связа­на с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной дея­тельности в системе местного самоуправления2.

Во-вторых, подавляющее большинство нормативных муниципальных правовых актов подлежит официальному опубликованию. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года: «Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования)». Как видим, в первой части ст. 19 законодатель использует термин «правовые акты», а во второй - «нормативные правовые акты» и это совсем не случайно. Законодатель сознательно сужает круг правовых актов, подлежащих опубликованию. Дело в том, что большинство ненормативных правовых актов местного самоуправления прямо или косвенно затрагивают права , как всего населения местного сообщества (например, распоряжение мэра города о выделении дополнительных средств на ремонт объекта социально-культурного назначения), так и отдельных людей (например, приказ главы администрации об увольнении муниципального служащего).

Но обнародовать подобные документы нет никакого смысла, поэтому законодатель требует от муниципальных образований опубликовывать только нормативные правовые акты и то не все. К сожалению, следует констатировать, что такой подход не сохранился в новом Федеральном законе 2003 года. В нем использована иная формулировка: «Муниципальные правовые акты, затрагивающие права,

1 См.: Фахрисламова Г.З. Указ. Раб. - С. 128.

2 См.: Кутафин О.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. -M., 1997.-С. 216.

78

свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (ч. 2 ст. 47). Как видим, здесь речь идет о необходимости опубликования не только нормативных правовых актах, но и иных, что, как представляется, оправданно далеко не во всех случаях. Совершенно очевидно, что нет никакой необходимости публиковать такой, например, правоприменительный акт как ордер на получение муниципального жилья, хотя права конкретного человека в данном случае несомненно затрагиваются.

Интерпретационные правовые акты (акты толкования норма права) в теории права определяются как юридически значимые документы, содержащие конкретизирующие нормативные предписания, направленные на установление действительного смысла и содержания норм права[78].

Смешанные правовые акты - это акты, которые содержат в том или ином сочетании нормативные,, индивидуальные и интерпретационные правовые предписания.

2. Муниципальные правовые акты можно классифицировать по отраслевой принадлежности.

Осуществляя деление нормативных правовых актов местного самоуправления по отраслевой принадлежности, следует принять во внимание два положения, имеющие методологическое значение.

Во-первых, данная классификация не может быть прямой проекцией ни системы российского законодательства в целом, ни того или иного субъекта Российской Федерации. Объясняется это тем, что, несмотря на наличие собственной (исключительной) компетенции, предметы ведения местного самоуправления значительно уже, чем предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Иначе говоря, на уровне местного самоуправления не может осуществляться регламентация целого ряда общественных отношений. К таковым можно отнести уголовное, уголовно-исполнительное,

79

уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное законодательство (оно вообще относится к исключительной компетенции РФ), деликтная часть административного законодательства и другие.

Во-вторых, исключение из предметов ведения местного самоуправления целого ряда вопросов, по которым не может осуществляться нормативное правовое регулирование, отнюдь не означает, что органы местного самоуправления не вправе по ряду из таких вопросов издавать правоприменительные акты.

C учетом приведенных положений можно выделить следующие виды правовых актов:

- конституционно-правовые нормативные акты, регулирующие вопросы оформления правового статуса муниципальных образований; внутренней организации, структуры, функций и полномочий органов местного самоуправления;

- административно-правовые нормативные акты, регулирующие вопросы охраны общественного порядка, пожарной безопасности, окружающей среды, обеспечения благоустройства, санитарного благополучия;

- финансовые нормативные правовые акты, принимаемые по поводу принятия и исполнения бюджета, установления и сбора местных налогов, предоставления и целевого использования финансовых средств, необходимых для осуществления функций местного самоуправления;

- гражданско-правовые акты, регулирующие вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, реализации на местном уровне гражданско-правовых норм, действующих в государстве, а также регулирующие деятельность хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования в целях обеспечения определенных публичных интересов;

- трудовые нормативные правовые акты. В ст. 7 TK РФ установлено «органы местного самоуправления вправе принимать акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции. К компетенции

80

органов местного самоуправления TK РФ относит: утверждение положений о трехсторонних комиссиях по регулированию социально-трудовых отношений, участие в заключении трехсторонних соглашений в качестве одной из сторон; установление порядка и условий предоставления ежегодного дополнительного отпуска работникам с ненормированным рабочим днем в организациях, финансируемых из местного бюджета; установление порядка и условий применения стимулирующих и компенсационных выплат (доплат, надбавок, премий и др.) в организациях, финансируемых из местного бюджета; оплату труда руководителей, их заместителей и главных бухгалтеров, работающих в этих организациях; введение, в случае необходимости, в отдельных организациях дополнительных условий и показаний к проведению медицинских осмотров (обследований); осуществление внутриведомственного государственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права в подведомственных организациях; определение совместно со сторонами коллективного трудового спора минимума необходимых при проведении забастовки работ (услуг) в организациях, филиалах, представительствах;

- земельные правовые акты. В ч. 4. ст. 2 Земельного кодекса РФ установлено: «На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права».

— жилищные правовые акты. В соответствии с ч. 7 ст. 5 Жилищного кодекса РФ «Органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации,

81

законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации».

На уровне местного самоуправления принимаются правовые акты, содержащие нормы и иных отраслей права.

3. Определенный научный и практический интерес представляет классификация муниципальных правовых актов по содержанию (тематическому признаку). Такое деление позволяет не только проследить внутрисистемные предметные зависимости, существующие между вышестоящими и нижестоящими актами, не только динамику вопросов местного значения в процессе развития местного самоуправления, но и получить предельно четкое представление о диапазоне нормотворческих полномочий муниципальных образований. Последнее обстоятельство, как уже отмечалось, выступает в качестве весомого аргумента в пользу государственной природы местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 года детализирует вопросы местного значения применительно к трем видам муниципальных образований: поселения (ст. 14), муниципального района (ст. 15) и городского округа (ст. 16).

Сравнительный анализ старого и нового законов позволяет сделать вывод о весьма существенном расширении объема полномочий местного самоуправления.

На первый взгляд, подобный факт следовало бы рассматривать как однозначно положительный, поскольку он свидетельствует о повышении роли, места и удельного веса местного самоуправления в системе осуществления публичной власти в Российской Федерации. Однако в реальности наделение дополнительными полномочиями было осуществлено без предоставления необходимого для их полноценной реализации финансирования. Отмеченная проблема настолько остра, что мы считаем необходимым, уделить ей особое внимание в третьей главе работы.

Тематическое многообразие вопросов местного значения породило потребность их структурирования. Так, А.И. Коваленко, систематизируя

82

предметы ведения местного самоуправления, предложил следующие группы муниципальных правовых актов: по вопросам хозяйственной деятельности; по вопросам социальной политики; по вопросам деятельности в культурной сфере; по вопросам обеспечения благоприятной окружающей природной среды; по вопросам охраны общественного порядка’. Такой подход в целом нашел поддержку в юридической литературе[79][80].

4. По признаку первичности правового регулирования нормативные муниципальные правовые акты подразделяют на первичные и вторичные.

Здесь уместно обратить внимание на то, что в юридической науке существует позиция, согласно которой для местных органов власти должно быть характерно не столько нормативное регулирование общественных отношений, сколько применение норм права с учетом местных условий[81]. Анализ нормотворческой деятельности муниципальных образований позволяет сделать вывод о научной несостоятельности такой позиции.

Не случайно и то, что такая позиция не нашла поддержки и в науке. Так, возможность осуществления нормотворчества местными Советами весьма убедительно была обоснована Я.С. Вальденбергом и Б.В. Дрейшевым. Они считали, что местные Советы могут издавать нормативные акты, если нормы закона или иного нормативного акта вышестоящего органа требуют конкретизации в соответствии с местными условиями и особенностями[82]. По мнению Ю.А. Тихомирова, И.М. Степанова, местные Советы в своих нормативных решениях вправе конкретизировать нормативные акты вышестоящих органов лишь в той степени, которая не меняет содержание этих актов[83].

83

Не трудно заметить, что в приведенных цитатах акцент делается на вторичный, производный характер нормотворчества местных властей. Подобный подход во многом справедлив и сегодня, поскольку он отражает политическую и юридическую природу муниципальной власти. Законодательство, регламентирующее деятельность органов самоуправления, весьма обширно. Уставы муниципальных образований воспроизводят многие нормы законов и адаптируют их к местным условиям, тем самым, представляют эти нормы в упорядоченном виде, облегчая работу муниципальных администрато­ров и формируя у населения более чёткое представление о смысле и характере ме­стного самоуправления[84].

Вместе с тем в современных условиях органы местного самоуправления принимают целый ряд нормативных правовых актов, которые являются актами первичного нормотворчества.

Первичные нормативные правовые акты содержат нормы права, принятые по вопросам исключительной компетенции местного самоуправления и регулируют те общественные отношения, которые не могут регулироваться нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации.

Вторичные муниципальные правовые акты принимаются на основании и во исполнение норм права, содержащихся в актах, принятых органами государственной власти в целях их конкретизации с учетом местных условий. В этом смысле такие акты носят строго подзаконный характер.

К вторичным (производным) можно отнести также все акты, принятые в рамках делегированных полномочий.

5. По функциональному назначению муниципальные правовые акты подразделяют на учредительные и обычные.

Основным учредительным нормативным правовым актом местного самоуправления является устав муниципального образования. Устав выполняет

84

учредительную роль, поскольку с его утверждением связывается юридическое признание существования муниципального образования. «Устав - как бы правовой символ самоорганизации и саморегулирования, указывающий гражданам их роль в управлении на местах»[85]. Выполняя учредительную роль, устав обеспечивает стабильность и устойчивость развития муниципального образования. Этому служит, как правило, усложненный порядок изменения и дополнения устава. Следует согласиться с теми учеными, которые наряду с Уставом к учредительным муниципальным правовым актам относят решения о принятии, изменении, дополнении устава муниципального образования[86].

Обратим внимание на то, что не все авторы разделяют тезис об учредительном характере устава муниципального образования. По мнению А.А. Сергеева, такой вывод является спорным. Свою позицию он обосновывает следующим образом: «правосубъектность муниципального образования основывается не на воле местного сообщества, закрепленной в уставе муниципального образования, а на воле народа, выраженной в Конституции и законах. Устав вовсе не учреждает муниципальное образование как субъект права. Регулирование порядка образования и упразднения муниципальных образований относится к исключительным полномочиям субъектов Федерации. В большинстве из них учреждение муниципального образования как субъекта права производится органами государственной власти. Роль устава муниципального образования в установлении правовых основ местного самоуправления вторична по отношению к роли закона. Муниципальное образование может существовать как субъект права и территория осуществления местного самоуправления и до вступления в силу его устава»[87]. Если принять приведенную аргументацию, то по аналогии следует отказать в учредительном характере и таким актам как

85 конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, что, разумеется, будет ошибочным.

Все иные муниципальные правовые акты относят к группе обычных правовых актов. Их назначение состоит в обеспечении реализации как собственно юридических (регулятивной и охранительных), так и целого ряда социальных функций права на уровне местного самоуправления.

6. Особое значение имеет классификация правовых актов по наименованию.

Форма (наименования — прим. А.Л.) того или иного нормативного правового акта ко многому обязывает как субъекта правотворчества, так и правоприменителей. Здесь требуются не только специфические средства регулирования, но и особые способы обеспечения их реализации, предвидение социальных, политических, юридических и иных последствий действия данных актов[88].

Основные наименования муниципальных правовых актов установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», соответствующими законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, регламентами представительных органов[89] и другими актами.

Так, в указанном Федеральном законе установлены следующие наименования: устав, решения, постановления, распоряжения, приказы. В статье 18 Закона Нижегородской области от 8 апреля 1996 г. № 27-3 «Об организации местного самоуправления в Нижегородской области» говорится, что «наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, полномочия по их изданию, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом

86 муниципального образования в соответствии с настоящим Законом, иными законами Нижегородской области». Аналогичные положения содержатся и в законах других субъектов Российской Федерации.

В целом можно говорить о следующих наименованиях муниципальных правовых актов:

—устав муниципального образования;

- решения, принятые на референдуме или сходе граждан;

- решения, постановления, распоряжения представительного органа, главы муниципального образования и (или) главы местной администрации;

- решение, постановление — нормативные акты или акты, имеющие общее значение;

-распоряжение - акт применения права или организации деятельности местной администрации;

- приказы должностных лиц местного самоуправления;

-регламент - правовой процессуальный акт, регулирующий порядок работы представительного органа;

- положение - нормативный акт, определяющий структуру, задачи, компетенцию и формы деятельности органов, их структурных подразделений;

- инструкция, правила - нормативные акты, подробно регламентирующие определенный вид деятельности;

- планы, программы, утверждаемые органами и должностными лицами местного самоуправления.

Устав муниципального образования является основным, главенствующим, статусным документом, характеризующим основные черты и направления деятельности местного сообщества с учетом его исторических условий и национальных особенностей. Вместе с тем его юридическая природа в юридической литературе определяется неоднозначно. Отдельные ученые устав муниципального образования называют своеобразной "местной конституцией", основным законом жизни городских и сельских поселений, включающим в себя основные нормы, регламентирующие организацию и

87 деятельность местного сообщества на началах самоуправления[90]. Е.С. Шургина называет устав своеобразной «маленькой конституцией» для муниципального образования[91].

Л.А. Морозова задавшись вопросом, можно ли устав муниципального образования отнести к форме закона — дает отрицательный ответ. Аргументируется это тем, что «в соответствии с Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» уставы муниципальных образований подлежат обязательной государственной регистрации. Такого указания нет в отношении уставов субъектов РФ. На этом основании можно утверждать, что хотя устав муниципального образовании принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно - это самостоятельная форма нормативного правового акта, а не закон»[92]. Разумеется, устав муниципального образования не является законом. Однако этот вывод вытекает отнюдь не из факта его государственной регистрации, а из сущностного признака закона как акта высшей юридической силы принимаемого высшими представительными органами государственной власти или соответствующим референдумом. Местные органы власти законы не принимают. Не случайно процитированные выше авторы используют прилагательное «своеобразной», а термин «конституция» берут в кавычки.

Указание на то, что устав является своеобразной «конституцией» на территории муниципального образования указывает лишь на то, что он так же, как и Конституция РФ, имеет ряд отличительных особенностей, выделяющих его из общего числа правовых документов и обусловливающих его особое место в системе муниципальных правовых актов.

Особо следует обратить внимание на такие акты как планы, программы, концепции. По мнению А.Е. Когута, наряду со статьей о наименовании и

88

видах правовых актов местного самоуправления устав должен содержать особую статью, закрепляющую порядок разработки и утверждения концепции (стратегии) и комплексной программы социально-экономического развития города, генерального плана города, проекта детальной планировки, комплексных схем развития всех видов городского пассажирского транспорта, схем отдельных видов инженерного обеспечения оборудования, схем защиты территории от опасных природных явлений, проектных зон отдыха и других подобных документов1. К сожалению, до настоящего времени юридическая природа программ, планов и концепций2 в достаточной степени не изучена, что отнюдь не способствует эффективному использованию таких правовых документов в регулировании общественных отношений. Несомненно, такие акты занимают особое место в правовой системе общества. В литературе отмечено, что главная их особенность заключается как в способе изложения правовых предписаний, так и в содержании - они издаются по вопросам развития всего муниципального образования или по отдельным направлениям его деятельности3.

Весьма спорным представляется отнесение к числу муниципальных правовых актов таких документов как заявления, обращения, резолюции и сообщения. В правотворческой практике отдельных муниципальных образований к правовым актам относят не только обращения. Так, в Уставе города Воронежа говорится: «Муниципальный совет (представительный орган г. Воронежа) принимает следующие правовые акты:

1) постановления - правовые акты нормативного характера;

2) решения - правовые акты, не носящие нормативного

1 См.: Местное самоуправление в городах России: рекомендации по разработке и применению регламентирующих документов. Основные положения // Российская академия наук. Институт социально-экономических проблем / Под ред. А.Е. Когута. - СПб., 1995. - С. 16.

2 В 2003 году было опубликовано учебное пособие «Концепция законопроекта» (Баранов В.М. Концепция законопроекта: Учебное пособие. - Нижний Новгород, 2003. — 190 с.). Однако в этой работе концепция рассматривается не как особая разновидность правового акта, а в качестве относительно автономного приема юридической техники.

3 См.: Петров А.А. Реализация правотворческих полномочий на муниципальном уровне (организационно-правовой аспект): Дисс... канд. юрид. наук. — Спб., 2001. — С. 64.

89 характера (оформляются в виде письменного документа);

3) резолюции, заявления,, обращения — правовые акты резолютивного характера»[93]. Ничем не аргументированным представляется суждение А.А. Петрова, который считает, что «выделив из общего числа правовых актов резолю­ции, обращения, заявления и законодательно закрепив их в своем Уставе, местные власти г. Воронежа внесли существенный вклад в развитие правотворческих форм местного самоуправления»[94]. Полагаем, что заявления, обращения, резолюции и им подобные документы вообще не следует относить к правовым актам, поскольку • они не содержат ни нормативных, ни интерпретационных, ни правоприменительных предписаний. Они могут являться документами политического, экономического или иного характера, но не правового. Сказанное в равной степени относится к термину «обращение» употребленному в статье 29 Федерального закона 2003 года. В ней говорится о том, что собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления. При этом обращения, принятые собранием граждан подлежат обязательному рассмотрению с направлением письменного ответа.

Говоря о делении муниципальных правовых актов по наименованию, следует обратить внимание на одно крайне значимое, с нашей точки зрения, положение. Дело в том, что нормативные и ненормативные муниципальные правовые акты должны иметь различные наименования. Эта идея в равной степени актуальна как для федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, так и для муниципальных правовых актов. Отчасти она воспринята законодателем. Речь идет об актах Правительства РФ. Усилия ученых, которые много и аргументировано писали о необходимости отличать форму нормативных актов Правительства от ненормативных[95], материализовались в Федеральном

90 конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», в котором предельно четко определено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации1. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации2. Полагаем, что подобные нормы должны быть в каждом статутном правовом акте, управомочивающем тот или иной орган государственной власти или местного самоуправления принимать соответствующие правовые акты.

На сегодняшний день лишь в некоторых законах и уставах определяется перечень вопросов, по которым представительные органы должны принимать исключительно нормативные правовые акты. Например, как отмечает В.И. Васильев, согласно Закону «О местном самоуправлении в Омской области» ис­ключительно в виде решений (нормативных актов) издаются акты представитель­ного органа муниципального образования по вопросам организации местного са­моуправления, местного бюджета, местных налогов и сборов, коммунальных пла­тежей, муниципальной собственности и землепользования. Тем самым подчерки­вается значение этих вопросов, юридическая сила принимаемых по ним решений3.

Анализ уставов муниципальных образований позволяет обратить внимание на одну негативную тенденцию. Дело в том, что в одних образованиях решения являются нормативными документами (Устав г. Омска), в других - решения признаются ненормативными (Устав г. Воронежа), в третьих - они могут быть как нормативными, так и ненормативными (Устав г. Сургут). Аналогичная неопределенность имеет место и отношении иных актов, например, постановлений. Руководствуясь принципом единства системы российского законодательства, считаем

1967. - С. 133-137; Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся и И.С. Самощенко. - M., 1962. — С. 139-140.

1 Заметим, что это правило не исключает возможности издания Правительством РФ ненормативных постановлений.

2 СЗ РФ.- 1997. - №51.-Ст. 5712.

3 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Гарант- справочная правовая система.

91 целесообразным унифицировать наименования правовых актов, четко определив какие из них будут нормативными, а какие ненормативными.

7. В зависимости от формы нормотворчества можно выделить две разновидности муниципальных правовых актов:

— акты непосредственного волеизъявления населения муниципального образования;

- акты органов и должностных лиц муниципального образования.

К правовым актам, принимаемым населением непосредственно, относятся решения местного референдума, схода, собрания (конференции) граждан.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона Нижегородской области от 2 июня 2003 г. № 42-3 «О местном референдуме и голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Нижегородской области» «Местный референдум в Нижегородской области (далее — референдум) — форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам, местного значения, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, место жительства которых расположено в границах муниципального образования»[96].

По признаку обязательности решений, принимаемых на референдуме их разделяют на консультативный и императивный. Решение, принятое консультативным референдумом, необязательно для органа, но в определенной мере может влиять на принятие им решения. Решение императивного референдума имеет общеобязательный характер на всей территории соответствующего муниципального образования, не нуждается в дополнительном утверждении органами государственной или местной власти и вступает в силу со дня его официального опубликования, если иное не установлено в самом решении референдума. Такое решение может быть отменено или изменено только путем принятия решения на новом

92 референдуме. Решение императивного референдума действует в отношении неограниченного круга лиц из числа местного населения. Как правило, на такой референдум выносится проект нормативно-правового акта, вступающего в силу после одобрения большинством населения и официального опубликования. Это ратифицирующий референдум. «Освящение проекта волею народа имеет целью придать ему особое значение»1.

По смыслу Федерального закона 2003 года допускается проведение только императивного референдума. В ч. 7 ст. 22 говорится, что «Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления». Вместе с тем, указанным законом установлена особая форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления — «Опрос граждан» (ст. 31), который проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Говоря о муниципальных правовых актах, которые принимаются сходом граждан, следует отметить, что ныне действующий (до 1 января 2006 года) Федеральный закон (1995 года) предполагает принятие актов, когда им осуществляются полномочия представительного органа местного самоуправления и когда он выступает в качестве форм территориального общественного самоуправления. Юридическая природа указанных актов, а также актов, принимаемых собраниями (конференциями) граждан будет выявлена в следующем параграфе работы.

1 Маклаков В.В. Избирательное право и избирательные системы буржуазных и развивающихся стран. - M., 1987. - С. 59.

93

Классификация правовых актов местного самоуправления по органам и должностным лицам их принимающим зависит от системы органов, формируемых в муниципальном образовании. В соответствии со ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем ч. 2 ст. 34 уточняет, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.

8. В зависимости от инициатора принятия муниципального правового акта можно выделить три разновидности'.

- акты, принятые по инициативе населения (в порядке правотворческой инициативы граждан);

- акты, принятые по инициативе органов местного самоуправления;

- акты, принятые по инициативе органов государственной власти. Очевидно, что к последней разновидности следует отнести все акты, которые принимаются в соответствии с предписаниями федеральных законов и законов субъектов Федерации.

В соответствии со ст. 26 Федерального закона 2003 года с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей

94

муниципального образования, обладающих избирательным правом. В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом (ст. 26).

На сегодняшний день регламентация правотворческой инициативы граждан осуществляется в уставах муниципальных образований.

Наиболее подробная регламентация порядка организации и проведения (осуществления) народной правотворческой инициативы среди проанализиро­ванных уставов муниципальных образований имеется в Уставе города Иваново. Согласно этому Уставу народная правотворческая инициатива как процесс предполагает принятие следующих актов:

- решение общественного объединения о необходимости целей право творческой инициативы и образование инициативной группы на собрании;

- решение собрания инициативной группы о целях правотворческой инициативы, оформляется протоколом;

-решение Главы города о регистрации инициативной группы и выдача официального образца подписного листа;

-внесение на имя Главы города утверждённого инициативной группой окончательного текста петиции и проекта нормативного акта города Иваново (после завершения сбора подписей);

- решение городской Думы об официальной регистрации внесения петиции о правотворческой инициативе, а также определение порядка её реализации и ответственных по её выполнению;

- решения Ивановской городской Думы и главы города в пределах их полномочий по предложениям, содержащимся в петиции или по прилагаемым к петиции проектам правовых актов[97].

95

Обратим внимание на достаточно усложненный порядок реализации рассматриваемого права населения соответствующего муниципального образования. Далеко не у каждого хватит терпения и времени, для того чтобы собрать требуемый законом «фактический состав» для возникновения соответствующего правоотношения. У многих просто отпадет всякое желание осуществить народную правотворческую инициативу. Не по этой ли причине в г. Саранске, Нижнем Новгороде и целом ряде других городов за анализируемый период ни одного муниципального правового акта не было принято по инициативе населения?

Полагаем, что порядок должен быть значительно упрощен. В противном случае народная правотворческая инициатива будет не более чем голая декларация.

9. По предметам ведения муниципальные правовые акты подразделяются на две группы:

- акты, принимаемые по вопросам местного значения;

- акты, издаваемые в порядке реализации отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию.

Первая группа в свою очередь в зависимости от видов муниципальных образований, установленных федеральным законом, может быть подразделена на три разновидности:

- вопросы местного значения поселения (ст. 14);

- вопросы местного значения муниципального района (ст. 15);

- вопросы местного значения городского округа (ст. 16).

Учитывая то, что наделение отдельными государственными полномочиями может осуществляться как федеральными законами, так и законами субъектов Федерации, в рамках второй группы актов целесообразно выделить две соответствующие разновидности:

- акты, издаваемые в порядке реализации отдельных федеральных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию;

- акты, издаваемые в порядке реализации отдельных государственных

96 полномочий субъектов Федерации, переданных муниципальному образованию.

Следует обратить внимание на то, что передача государственных полномочий может осуществляться как с правом регламентации, так и без такового[98]. Так, ведомственные акты, регулирующие вопросы, переданные для исполнения органам местного самоуправления, обязательны при определении порядка их осуществления. Например, делегированные государственные полномочия по ведению воинского учета, записи актов гражданского состояния на территории муниципального образования осуществляются в соответствии с законом, а также ведомственными инструкциями органов внутренних дел. Иная ситуация, если отдельные государственные полномочия передаются органам местного самоуправления с правом их регламентации[99]. В данном случае речь идет не о правоприменительных, а о нормотворческих полномочиях.

10. По порядку принятия муниципальные правовые акты можно разделить на три группы:

— акты, издаваемые в единоличном порядке;

— акты, принимаемые в коллегиальном порядке;

— акты совместного нормотворчества (договоры, соглашения)[100].

В единоличном порядке издаются правовые акты должностных лиц местного самоуправления (постановления, распоряжения приказы).

97

В коллегиальном порядке принимаются правовые акты выборных представительных органов местного самоуправления — путем голосования большинством голосов депутатов (решения, положения, инструкции, регламент, устав и другие акты). Коллективными решениями являются также решения, принимаемые на местном референдуме, сельском сходе.

11. Особый интерес представляет деление муниципальных правовых актов в зависимости от действия во времени, в пространстве и по кругу лиц.

По времени действия правовые акты местного самоуправления подразделяются на акты постоянного действия, сохраняющие свою силу в течение всего времени до их отмены, и срочные, время действия которых ограничивается определенным сроком, устанавливаемым в момент их создания. Первый вид актов представлен, например, уставом муниципального образования, регламентом представительного органа местного самоуправления. Примером второго вида могут служить местный бюджет, принимаемый на один финансовый год, решение, вводящее временные ограничения в связи с весенним паводком, сохранением дорожного полотна в весенний период, Генеральный план муниципального образования, принимаемый на 5-15 лет. Срочный характер планов позволяет оперативно вносить в них уточнения, вызываемые изменениями конкретных условий или связанные с появлением новых законодательных актов, методических рекомендаций и т.п.[101].

По действию в пространстве муниципальные правовые акты подразделяются на действующие в пределах всей территории муниципального образования и действующие на какой-то его части.

По кругу субъектов, на которых распространяются правовые предписания акта местного самоуправления, они подразделяются на общие и специальные. Первые распространяются на всех субъектов права, находящихся на территории муниципального образования, вторые - на определенную их часть, выделяемую по различным основаниям: пенсионеры, ветераны, многодетные семьи, муниципальные предприятия, предприятия транспорта, связи и т.п.

98

Муниципальные правовые акты можно классифицировать и по иным основаниям. Однако в целях настоящего исследования они не имеют существенного значения. Вместе с тем проведенная классификация позволила дать не только разностороннюю характеристику анализируемому явлению, но и акцентировать внимание на единстве, взаимосвязи и взаимодействии муниципальных правовых актов, подчеркнуть их системный характер.

Следующей системной характеристикой муниципальных правовых актов должен стать анализ их иерархии.

2.2.

<< | >>
Источник: Леонтенков Андрей Викторович. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ В СИСТЕМЕ ИСТОЧНИКОВ РОССИЙСКОГО ПРАВА. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Нижний Новгород - 2005. 2005

Еще по теме Виды муниципальных правовых актов:

  1. Коллизии нормативных правовых актов местного самоуправления
  2. Средства обеспечения соответствия муниципальных правовых ак­тов нормативным актам более высокой юридической силы
  3. СПИСОК использованных нормативных правовых актов и литература
  4. § 2. Основные виды институциональных ограничений права собственности в системе интересов собственников
  5. §3. Виды нормативных правовых актов, принимаемых субъектами
  6. Список использованных нормативных правовых актов и литературы
  7. Глава муниципального образования как высшее должностное лицо местного самоуправления и политико-правовая сущность института досрочного прекращения его полномочий
  8. Сроки осуществления главой муниципального образования своих полномочий и правовые последствия их досрочного прекращения
  9. § 1.2. Эволюция правового регулирования оплаты труда медицинских работников
  10. Юридическая природа муниципальных правовых актов
  11. Виды муниципальных правовых актов
  12. Иерархия муниципальных нормативных правовых актов
  13. Проблемы обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству
  14. § 4. Правовые акты органов местного самоуправления
  15. § 3. Реализация правовых актов органов местного самоуправления
  16. § 5. Правовое регулирование мониторинга правоприменения в Российской Федерации
  17. §4. Подзаконные нормативные акты: современное состояние и перспективы