Теоретические проблемы определения понятия государственно-частного партнерства

Проблемы определения понятия «государственно-частное партнерство» связаны в настоящее время с несколькими основными моментами.

Во-первых, само явление имеет двойственную природу.

Во-вторых, при формировании определения понятия государственно­частного партнерства необходимо принимать во внимание его легальные дефиниции, которые имеются в законодательстве многих государств, в том числе и в России. Такие дефиниции зачастую различаются не только по технике их формирования, но и содержательно.

В-третьих, государственно-частное партнерство как явление выступает предметом исследования в различных социальных науках.

И наконец, рассматриваемое понятие находится в зависимости от определения родовых категорий (государство, частное, партнерство), выступающих его основой.

Проанализируем указанные выше факторы, влияющие на формирование понятия «государственно-частное партнерство».

В первую очередь, необходимо отметить, что термин «государственно­частное партнерство» - русский эквивалент английского «public-private

partnership».

Первая часть конструкции - «public» - устойчиво переводится на русский язык как «государство», хотя такой перевод не вполне точен. Английский вариант «public» ближе по содержанию к понятию «публичный субъект». Следует отметить, что попытка привести в соответствие термин с его реальным объемом предпринята в Федеральном законе от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ (ред. от 29 декабря 2015 г.) «О государственно-частном партнерстве, муниципально­частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[6] (далее именуется как Закон о государственно-частном партнерстве). В этом законе с учетом реальной структуры публичной власти в России выделено понятие «муниципально-частное партнерство», однако содержательно оно употребляется как синоним государственно-частного партнерства (пп. 1 п. 1 ст. 3 Закона о государственно­частном партнерстве). А в легальной дефиниции государственно-частного партнерства использован термин «публичный партнер», под которым понимаются Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице его главы или иного уполномоченного органа местного самоуправления (пп. 4 п. 1 ст. 3 Закона о государственно-частном партнерстве).

Анализ закона также показывает, что в нем сделана попытка максимально приблизить трактовку понятия «публичный партнер» к общему смыслу «публичности». В соответствии со ст. 5 Закона о государственно-частном партнерстве отдельные функции публичного партнера на основе специального соглашения и административного акта (решения о реализации проекта государственно-частного партнерства) могут выполнять государственные и

муниципальные унитарные предприятия; государственные и муниципальные учреждения; публично-правовые компании и иные создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов юридические лица; хозяйственные товарищества и общества, хозяйственные партнерства, находящиеся под контролем Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования; дочерние хозяйственные общества, находящиеся под контролем указанных выше организаций; некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями в форме фондов; некоммерческие организации, созданные указанными выше организациями в форме фондов.

В целом российское законодательство соответствует общемировой практике реализации проектов государственно-частного партнерства. Например, такая практика имела место в ходе реконструкции аэропорта во Франкфурте-на-Майне. До начала ее реализации была проведена приватизация: 29% акций были проданы на фондовой бирже, 32,1% выкупила земля Гессен, 205,% - город Франкфурт, 18,4% - государство. В результате возникло АО «Фрапорт», выступающее частным партнером в других проектах, соблюдая при этом публичный интерес. Схема подобного «непрямого» участия общественно-территориальных образований и их уполномоченных органов была реализована и в Польше. Германская фирма «Хохтиф АГ» разработала модель финансирования строительства аэропортов в Восточной и Центральной Европе. Как частные партнеры выступили «Хохтиф эйрпорт ГмБХ», предприятия Польши и Германии и АО «Ситибанк». Со стороны публичного субъекта участвовало агентство «Польские аэропорты PPL» и государственная авиакомпания LOT. Проект оказался удачным, что позволило генеральному подрядчику принять участие в реконструкции аэропортов Дюссельдорфа, Гамбурга и Сиднея, осуществляемой в системе государственно-частного партнерства^[7]. Имелся похожий опыт и в России, хотя в качестве публичного партнера у нас выступали государственные

корпорации, в частности Внешэкономбанк (например, нереализованный в Санкт- Петербурге проект надземного экспресса до аэропорта Пулково разрабатывался с участием этой госкорпорации). В системе действующего законодательства госкорпорации могут участвовать в проектах государственно-частного партнерства лишь как финансирующие организации (ст. 3 Закона о

государственно-частном партнерстве).

Не оценивая эффективность или целесообразность государственно-частного партнерства с участием юридических лиц публичного права как исполнителей функций публичных партнеров, заметим, что узкая (территориальные организации публичной власти) либо широкая (публичные субъекты, в том числе юридические лица публичного права) трактовка родового термина «государство» оказывает влияние на содержание общего определения понятия «государственно­частное партнерство».

Не менее сложной представляется и проблема определения понятия «частное», лежащего в основе понятия государственно-частного партнерства. Формально вопрос решается достаточно однозначно. В организационном смысле, в государственно-частном партнерстве выступает частный партнер, понимаемый как юридическое лицо, с которым публичный партнер заключает соответствующее соглашение (согласно пп. 5 п. 1 ст. 3 Закона о государственно­частном партнерстве - российское юридическое лицо).

Для целей законодательного регулирования в России и квалификации соглашений именно как государственно-частного партнерства не имеет значения содержательная сторона интереса, который представляет соответствующее юридическое лицо. Для российского законодательства определяющей является лишь организационно-правовая форма юридического лица. Согласно ст. 5 Закона о государственно-частном партнерстве на стороне частного партнера не могут

выступать: государственные и муниципальные унитарные предприятия; государственные и муниципальные учреждения; публично-правовые компании и иные создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов юридические лица; хозяйственные товарищества и общества, хозяйственные партнерства, находящиеся под контролем Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования; дочерние хозяйственные общества, находящиеся под контролем указанных выше организаций; некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями в форме фондов; некоммерческие организации, созданные указанными выше организациями в форме фондов.

Подобный подход законодателя (нужно сказать, реализованный лишь в ходе принятия закона, а в проекте нормативно-правового акта подобные ограничения на участие частных партнеров отсутствовали) в целом можно одобрить.

При анализе содержательной стороны государственно-частного партнерства нам представляется возможным выделение, как минимум, двух его вариантов. Один предполагает взаимодействие публичных и частных субъектов как носителей специфических интересов. Государственно-частное партнерство при этом служит способом согласования таких интересов в определенной области имущественных отношений. В данном случае мы можем говорить о государственно-частном партнерстве лишь тогда, когда на стороне частного партнера выступает юридическое лицо, свободное от публичного участия и не участвующее (в том числе косвенно) в государственной деятельности. Именно первый вариант воспроизведен в действующем российском Законе о государственно-частном партнерстве.

Другой вариант понимания государственно-частного партнерства - это лишь специфически оформленное взаимодействие государственного органа, органа

местного самоуправления и юридического лица, созданного в соответствии с нормами гражданского законодательства. Качественная сторона интереса, реализуемого партнерами, при этом не имеет значения. И государственно-частное партнерство можно рассматривать лишь как специфическую форму реализации функций государства.

И в первом, и во втором вариантах, как справедливо замечает В.Т. Варнавский, именно государство выступает инициатором отношений и доминирует в них^[8]. Причем подобное соотношение сил изменяться не будет, ибо в формате частно-государственного партнерства мы будем иметь дело с абсолютно иным явлением, вряд ли возможным в условиях реализации государством своих суверенных прав.

Легальное определение понятия государственно-частного партнерства. Отметим, что, говоря о легальном определении, мы имеем в виду как собственно легальные дефиниции, сформулированные в российском, и в зарубежном законодательстве, так и определения, используемые международными финансовыми организациями, формирующими в частности, кредитные и инвестиционные рейтинги государств.

В первую очередь, необходимо обратить внимание на то, что в мировой практике трактовки государственно-частного партнерства существует два основных подхода. Согласно первому, государственно-частное партнерство - это некая содержательная характеристика взаимодействия государства и предпринимателей для решения каких-либо задач (привлечение инвестиций, создание инфраструктуры и т.д.). Такой подход, например, реализован в

определении, сформулированном Всемирным банком^[9]. Аналогично государственно-частное партнерство определяется в актах ЕС, где под партнерством понимаются различные формы кооперации между общественными властями и бизнесом, которые служат цели обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры или оказания услуг»^[10].

Реализация такого подхода позволяет рассматривать как государственно­частное партнерство любую сделку (контракт), заключенный между публичным и частным субъектами. Например, Европейская экономическая комиссии ООН в Практическом руководстве по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства рассматривает ГЧП как долгосрочные контракты (на срок до 30 лет), по которым риски передаются частным партнерам.

Государства, реализующие данный подход на практике, не создают какого- либо специального законодательства о государственно-частном партнерстве, используя для реализации соответствующих проектов традиционные гражданско- правовые конструкции (договоры либо процедуры создания юридических лиц). Так, в Бельгии для оформления соответствующих отношений либо применяется договорный способ (договоры о закупках), либо создается юридическое лицо с долей публичного участия^[11]. В Великобритании также сегодня отсутствуют специальные профильные законодательные акты, непосредственно регулирующие государственно-частное партнерства^[12]. Нет специального законодательства и в Германии. В Дании ГЧП и реализуется, и осуществляется в соответствии с законом от 08 июня 2006 г. № 548, регулирующим государственно-частные компании, находящиеся в совместной государственно­частной собственности и под совместным управлением. Иными словами, термин используется для обозначения определенной категории юридических лиц.

Согласно второму подходу, государственно-частное партнерство - особая форма взаимодействия между государством и частными партнерами. Что касается собственно особенностей такого сотрудничества то, как правило, формулируются они в самых общих чертах, сводящихся к оценке сочетания частных и публичных начал в регулировании совместной деятельности. Но реализация такого подхода, как правило, приводит к созданию специального законодательства, регламентирующего государственно-частное партнерство. По этому пути пошла и Российская Федерация.

Сегодня практически по всех субъектах Российской Федерации приняты специальные законодательные акты о государственно-частном партнерстве, после многолетнего обсуждения принят и соответствующий федеральный закон. Подходы, применяемые региональными законодателями при определении государственно-частного партнерства, достаточно однородны. В Законе о государственно-частном партнерстве оно определяется как юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании соглашения о государственно-частном партнерстве и соглашения о муниципально-частном партнерстве, которые заключены в соответствии с Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества (ст. 3 Закона о государственно - частном партнерстве).

В основе большинства легальных дефиниций, сформулированных в российском законодательстве, лежит понятие сотрудничества, формой которого выступает некое специальное соглашение, заключаемое между публичным и частным партнерами. Признаками такого специального соглашения выступают его срочный характер, направленность на распределение рисков, специфическая

цель заключения (привлечение инвестиций и повышение качества и доступности товаров, работ, услуг).

С точки зрения традиционных гражданско-правовых конструкций, указанное соглашение действительно носит «особый» характер, так как согласно ст. 12 Закона о государственно-частном партнерстве должно содержать целый ряд существенных условий, как минимум, спорных позиций договорного права. В частности, законодатель говорит о том, что соглашение должно предусматривать некую «форму» партнерства, публичный партнер обязан обеспечить «возникновение собственности» частного партнера на создаваемый объект и т.д. Статья 13 рассматриваемого Закона устанавливает специфическое основание для изменения соглашения о партнерстве - это воля субъекта, принявшего решение о реализации проекта государственно-частного партнерства.

В юридической науке необходимость формирования специального законодательства о государственно-частном партнерстве оценивается неоднозначно. Выступая на круглом столе в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, профессор В.П. Мозолин заметил, «с позиций цивилистики можно говорить о трех возможных

характеристиках государственно-частного партнерства: партнерство среди равных, партнерство среди неравных и партнерство комплексное»^[13].

И традиционные гражданско-правовые конструкции в ситуации с государственно-частным партнерством не вполне применимы, так как в гражданском праве, по общему правилу, речь идет о партнерстве равных. Комплексный характер партнерства и вызывает, по мнению В.П. Мозолина, необходимость в специальной правовой регламентации.

С другой стороны, помощник Министра транспорта РФ доктор экономических наук Ю.В. Зворыкина, выступая на том же форуме, перспективы принятия соответствующего нормативно-правового акта оценила скептически,

отметив, что усиление в нем частноправовых начал приведет к созданию инвестиционного кодекса, дублирующего иные нормативные акты, а сосредоточение на публичных началах нарушит принцип равенства^[14].

Сегодня, когда Закон о государственно-частном партнерстве вступил в силу, обсуждение вопроса о перспективах его принятия утратило актуальность, Россия пошла по пути создания специального правового регулирования. Но сама проблема, на наш взгляд, все же не снята.

Описанные выше две системы правового регулирования отношений государственно-частного партнерства, на наш взгляд, это не просто дифференциация сугубо технических подходов к правовому регулированию взаимоотношений государства и предпринимательского сообщества. Думается, что проблема глубже. Страны, в которых государственно-частное партнерство рассматривается как эффективное средство развития инфраструктуры, как способ минимизации государственных расходов, обычно, не формируют какого-либо специального законодательства. Для реализации проектов государственно­частного партнерства не создаются специальные правовые формы, а все проекты оформляются в рамках вполне традиционных гражданско-правовых договорных конструкций. Ключевым признаком, отличающим государственно-частное партнерство от иных форм взаимодействия публичных и частных субъектов, является цель соответствующего соглашения.

В государствах, выстраивающих доминантные отношения с предпринимательским сообществом, имеющим весьма широкие полномочия в области воздействия на экономические отношения, как правило, возникает необходимость в специальном законодательстве. Связано это во многом с тем, что традиционные гражданско-правовые конструкции, исходящие из принципов равенства и свободы договора, в таких ситуациях неприменимы.

Председатель подкомитета по государственно-частному партнерству ТПП

РФ, председатель правления Центра развития государственно-частного партнерства Павел Селезнев условием развития государственно-частного партнерства в гражданско-правовой модели назвал стабильность «правил игры», отсутствие опасений в отношении добросовестности публичного партнера. И поскольку подобной стабильности в России нет, существует необходимость в формировании новых правовых форм и наполнении понятия «государственно­частное партнерство» новым содержанием^[15]. Без этой уникальной формы, по мнению П. Селезнева, «системно инвестировать частный капитал в

инфраструктуру, для того чтобы обеспеченность инфраструктурой была равной в областных центрах и в малых городах, не получится»^[16].

Соглашаясь с П. Селезневым в том, что реализация государственно-частного партнерства требует стабильности, в первую очередь, правил, создаваемых публичным партнером, не можем согласиться с тем, что в общей системе гражданско-правового регулирования подобную стабильность обеспечить было бы невозможно. Предусмотренная Законом о государственно-частном партнерстве форма - соглашение о государственно-частном партнерстве - является далеко не единственным вариантом оформления отношения между публичным и частным партнерами в России. Так, этот закон не исключает возможности заключения концессионных соглашений, контрактов жизненного цикла, договоров аренды с инвестиционными обязательствами и т.д., т. е. Закон не определяет понятие государственно-частного партнерства исчерпывающим образом.

Предметно-методологические проблемы определения понятия «государственно-частное партнерство». Вопросы, связанные с государственно­частным партнерством, являются предметом рассмотрения множества социальных наук, и, безусловно, предметность исследований, методология, применяемая при разработке соответствующих категорий, не может не сказываться не определении. Заметим, что в данном случае речь идет скорее о

различных сторонах одного явления, нежели о различных определениях, существующих параллельно.

Так, в экономике государственно-частное партнерство традиционно анализируется с позиций оценки способов влияния государства на инфраструктурные изменения в национальной системе хозяйствования, форм реализации промышленной политики, формирования индустрии инновационного типа (А.И. Николаев^[17], Ю.С. Емельянов^[18]).

М.В. Клинова, анализируя экономические основы государственно-частного партнерства, относит его к проявлениям смешанной экономики, но не любой, а такой, в которой бизнес при поддержке государства выполняет функции, которые находились в исключительной компетенции последнего. При этом рыночные механизмы проникают сначала в управление, а затем в инфраструктуру^[19][20].

Оценивая потенциал и назначение государственно-частного партнерства, представители экономической науки едины в одном: это средство государственного регулирования экономики . К жизни государственно-частное партнерство вызывает потребность государства при сохранении статуса суверена и собственника снизить издержки на осуществление своих функций.

В социологии на первый план выходит изучение государственно-частного партнерства в аспектах формирования системы эффективного управления, причем потребность в модернизации управления есть и у государства, и у бизнеса, причем побуждается она к жизни запросами общества. Одновременно исследователи отмечают, что в жизненных циклах государства могут быть периоды «моды» на государственно-частное партнерство. В эти отрезки времени

очень велика опасность неадекватного восприятия как самого механизма, так и эффективности тех проектов, ради которых он создавался^[21].

В политологии государственно-частное партнерство рассматривается как атрибут государственности, представляющий собой форму сотрудничества двух сложных субъектов, в процессе которого формируется конгломерат ресурсов, опыта, знаний участников, направленный на решение социальных и управленческих задач^[22][23][24]. В трактовке М.В. Вилисова, государственно-частное партнерство - это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления .

Это определение хорошо известно, и с ним солидаризируются многие исследователи, но столь же единодушно критикуется идея о равноправии государства и бизнеса в рамках государственно-частного партнерства. Вступая в подобные отношения с частным партнером, государство не утрачивает свой суверенитет, продолжает его реализацию, но в специфической правовой форме. Можно говорить о том, что в политологии к формам государственно-частного партнерства относят самые разные варианты сотрудничества государства и частных субъектов, в том числе деятельность по независимой экспертизе нормативно-правовых актов, совместные консультации власти и бизнеса, подготовку и внесение предложений по совершенствованию государственной

4

политики .

Необходимость рассмотрения экономических, социологических, политологических трактовок государственно-частного партнерства

предопределяется не столько академическими целями. Достижения

соответствующих социальных наук в той или иной степени отражаются в системе нормативного регулирования. Так, например, легальная дефиниция государственно-частного партнерства, данная в Законе о государственно-частном партнерстве, в числе квалифицирующих соответствующие отношения признаков называет привлечение инвестиций в экономику и повышение доступности товаров, работ и услуг. Данные цели не имеют сколько-нибудь определенных правовых характеристик и могут быть описаны лишь с использованием инструментов других социальных исследований^[25]. Важно отметить, что законодатель использует соответствующие понятия не только в дефиниции государственно-частного партнерства. Соответствующие критерии указаны в качестве обязательных для оценки потенциальной возможности реализации проекта государственно-частного партнерства. Так, например, при оценке конкурсных заявок на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве «вес» финансово-экономических показателей - не более 0,8, а собственно правовых - не более 0,5.

В юридической науке государственно-частное партнерство рассматривается с точки зрения собственно правовой формы взаимодействия государства (публичного партнера) и иных лиц (частных партнеров).

С достаточно степенью условности существующие в настоящее время в юридической литературе подходы к определению государственно-частного партнерства можно разделить на две группы.

Представители первого подхода под государственно-частным партнерством понимают систему юридически оформленных гражданско-правовых отношений, обязательным участником которых выступает публично-правовое образование (Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования)^[26]. Предметом таких отношений выступает срочное и юридически оформленное сотрудничество, основанное на объединении ресурсов и распределении рисков публичного и

частного партнеров в целях решения государственных и общественно значимых задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля^[27].

Представители данного теоретического направления указывают, что правовой формой взаимодействия публичного и частного партнера выступает договор. Говоря о его правовой квалификации, исследователи^[28] (например, Д.А. Самоволов) относят его, как правило, к числу непоименованных гражданско- правовых договоров.

На наш взгляд, с такой «цивилистической» трактовкой государственно­частного партнерства в полной мере согласиться нельзя. Во-первых, отношения государственно-частного партнерства регламентирует сегодня целый ряд нормативно-правовых актов, предмет регулирования которых шире собственно регламентации имущественных отношений. Российская Федерация пошла по пути формирования специальных нормативно-правовых актов, регламентирующих отношения государственно-частного партнерства. Помимо уже упомянутого Закона о государственно-частном партнерстве, соответствующие отношения регулируют Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»^[29], Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»^[30], Федеральный закон от 18 июля 2011г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»^[31], Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»^[32]. Очевидно, что далеко не все нормы названных нормативно-правовых актов можно квалифицировать как гражданско-правовые.

Также необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что Закон о государственно-частном партнерстве рассматривает собственно соглашение о партнерстве лишь как один из этапов развития соответствующих отношений, регламентируя процессы разработки предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, изучения такого предложения, принятия решения о реализации проекта, размещения информации о нем, проведения конкурса на право заключения соответствующего соглашения, заключения соглашения, его исполнения и осуществления собственно проекта. Большинство из указанных стадий реализации государственно-частного партнерства находится вне пределов гражданско-правового регулирования.

Также весьма важным является тот факт, что реализация соглашения о государственно-частном партнерстве зависит не только от воли его непосредственных участников (от публичного и частного партнеров). Динамика соглашения определяется, в том числе, зависимостью от интересов иных лиц, в первую очередь общества. Показательным примером является, например, судьба проекта «Сахалин 2». Официальной причиной претензий российского государства к частным участникам проекта было нарушение экологических требований, т.е. неудовлетворенность общества^[33].

Очевидно, что для традиционных гражданско-правовых договоров влияние таких внешних факторов нехарактерно.

В связи с изложенным более точной представляется позиция, которой придерживаются представители второго направления в определении понятия государственно-частного партнерства. Сторонники такого подхода указывают на сложную, многомерную правовую природу государственно-частного партнерства, основанную на тех сложных формах взаимодействия публичного и частного субъектов, которые не только требуют комплексного правового регулирования, но и предполагают обязательную оценку последствий таких отношений с точки зрения их эффективности. Так, например, оценивая результативность проекта «Сахалин 2», о котором речь шла выше, упоминаются не только характеристики

самого соглашения, но и результаты экономического развития Сахалинской области (например, доклад Правительства РФ за 2009 г.).

Также необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что механизмы бюджетного финансирования, лежащие в основе проектов государственно­частного партнерства, не позволяют говорить о формирующихся конструкциях как о сугубо гражданско-правовых. В проектах государственно-частного партнерства определяющее значение имеют не принципы равенства и свободы договора, а принцип солидарности, в корне отличающийся по своему содержанию от классической цивилистической доктрины. Кроме того, существенной особенностью соглашений, которые можно охарактеризовать как правовые формы государственно-частного партнерства, является их обеспеченность мерами бюджетного регулирования - (гарантиями, инвестициями, специальными

фискальными режимами и т.д.). И лишь при наличии такого финансового обеспечения соглашение между публичным и частным субъектами может квалифицироваться как форма государственно-частного партнерства. Так, в соответствии с п. 5 ст. 15 Закона о государственно-частном партнерстве в случае изменения общего налогового режима публичный партнер обязан компенсировать потери частного партнера. Классические гражданско-правовые договоры с участием публичных субъектов подобных мер минимизации рисков не предполагают.

В числе попыток дать определение государственно-частного партнерства, учитывая сложность системы правового регулирования соответствующих отношений, можно назвать результаты исследования, предпринятые В.Е. Сазоновым. Государственно-частное партнерство он определяет как комплексный административно-правовой, финансово-правовой, гражданско- правовой и экономический механизм сотрудничества органа публичной власти (органа государственной власти или органа местного самоуправления - государственного/муниципального партнера) с частным (негосударственным,

немуниципальным) хозяйствующим субъектом (с частным партнером/группой частных партнеров) в публичных интересах^[34].

Одобряя в целом подход указанного автора, тем не менее, хотелось бы обратить внимание на ряд моментов. Во-первых, в одном ряду с правовыми поставлен экономический механизм, реализуемый, видимо, вне указанных правовых форм. В.Е. Сазонов его характеристику не дает, в связи с чем правомерность подобного логического ряда оценить нам достаточно сложно. Кроме того, использование родового термина «механизм» переводит нас из плоскости нормативной фиксации в систему реализации, что, по всей видимости, верно, но гносеологически, думается, было бы более продуктивным рассматривать правовую форму и развивающиеся общественные отношения в противопоставлении. Также, думается, ограниченная номенклатура элементов такого механизма вряд ли обоснованна. В.Е. Сазонов называет административно­правовой, финансово-правовой и гражданско-правовой механизмы. Безусловно, они задействованы в регулировании государственно-частного партнерства и носят преобладающий характер. Но только ли они? Ведь есть экологическое, земельное, конституционное законодательства, нормы которых также регламентируют соответствующие связи. И любой построенный перечень будет неполным или неточным, как минимум, в связи с тем, что потребности государства как инициатора соответствующих отношений меняются, а следовательно, меняется и их правовая форма.

Можно отметить и работу Н.А. Игнатюк, которая в качестве отправной точки для формирования определения государственно-частного партнерства рассматривает такое явление как сотрудничество^[35]. В системе государственно­частного партнерства имеет место сотрудничество целенаправленное, заданное правовыми рамками (так как государство вправе взаимодействовать только с лицами, прямо определенными в законе как партнеры, осуществляемое

исключительно в публичных интересах, которые в данной форме отношений превалируют и над государственным, и над частным интересом. Анализируя же правовую природу государственно-частного партнерства, Н.А. Игнатюк определяет его как комплексный правовой институт, включающий в себя нормы административного, гражданского и трудового права^[36].

Подобная оценка правовой природы государственно-частного партнерства также вызывает у нас определенные возражения. Правовой институт - определенная группа правовых норм, регулирующих какие-либо однородные общественные отношения, которые связаны между собой в качестве самостоятельной обособленной подгруппы^[37]. В том или ином виде это понимание правового института является устойчивым. Что касается комплексных правовых институтов, то под ними понимаются институты сложные, состоящие из нескольких связанных субинститутов. В целом для того, чтобы о некой совокупности норм права говорить как о правовом институте, необходимо оценить однородность регулируемых ими общественных отношений. И в данном случае представляется, что отношения, выступающие предметом правового регулирования, далеко не однородны. Не согласиться с тем, что воздействие на экономические отношения имеет сложную природу, осуществляется с использованием всего арсенала правовых средств, нельзя.

Но все приведенные соображения не меняют одного: экономические отношения в целом, отношения государственно-частного партнерства в частности неоднородны, а следовательно, базы для возникновения именно правового института, на наш взгляд, нет. Думается, что можно говорить о комплексе правовых средств, в числе которых и средства - установления, и средства - деяния, создаваемые государством для воздействия на соответствующие общественные отношения. В комплекс этот действительно входят и могут входить нормы самых разных отраслей. Причем перечень таких норм меняется в зависимости от целей, стоящих перед государством на конкретном этапе

развития. Характеризуя государственно-частное партнерство, на наш взгляд, можно говорить о комплексе публично-правовых и частноправовых средств регулирования, но не о правовом институте.

Предвосхищая соображения о том, что различение комплексного правового института и комплекса правовых средств не носит принципиального характера, заметим, что, на наш взгляд, это не так. Правовой институт - явление, объективно формирующееся внутри системы права как отражение системы общественных отношений. Но касательно государственно-частного партнерства это не так. И система общественных отношений, и система правовых норм в данном случае вызывается к жизни волей государства, а не объективными условиями развития социальных связей. Следовательно, и состав правовых средств, составляющих собственно правовую форму государственно-частного партнерства, формируется исходя из задач, стоящих перед государством на конкретном этапе его развития.

Таким образом, на наш взгляд, государственно-частное партнерство - это не самостоятельный правовой институт, не особая гражданско-правовая форма, а комплекс правовых средств, используемых для опосредования сотрудничества между публичными и частными субъектами. В определенной степени можно согласиться с А. В. Белицкой в том, что это своеобразная рамочная конструкция^[38].

Рамки в данном случае определяются целями подобного взаимодействия между публичными и частными партнерами. К сожалению, подобный телеологический анализ сегодня в большей степени характерен не для юридической науки, а для иных социальных исследований - экономических, социологических, политологических (о чем речь шла выше). Хотя на необходимость учета именно целей взаимодействия публичных и частных субъектов указывает и сам законодатель. Так, в ст. 3 Закона о государственно­частном партнерстве в качестве существенного признака соглашения о партнерстве названы именно его цели.

Но соответствующие положения Закона о государственно-частном партнерстве не могут использоваться для исчерпывающей характеристики целей

того взаимодействия публичных и частных партнеров, которое может быть охарактеризовано собственно как государственно-частное партнерство. Во- первых, не только указанный нормативно-правовой акт регламентирует отношения партнерства, на что мы указывали выше в работе. Во-вторых, так как сами отношения государственно-частного партнерства возникают по инициативе государства, характеристики цели как квалифицирующего признака партнерства^[39], должны лежать, на наш взгляд, в области целей государства как особого субъекта. Сотрудничество с частным субъектом, составляющее, по сути основу государственно-частного партнерства, - не цель, а именно средство достижения цели. При этом соответствующие целевые установки государства видоизменяются под влиянием конкретно-исторических условий его существования, что, в свою очередь, сказывается и на отношениях государственно-частного партнерства. О процессе эволюции отношений государственно-частного партнерства речь пойдет в других разделах работы.

Учитывая изложенное, государственно-частное партнерство можно определить как комплекс правовых средств, создаваемых и реализуемых государством в связи с необходимостью достижения его целей посредством сотрудничества с частными субъектами.

Таким образом, на формирование сути понятия «государственно-частного партнерство» оказывают влияние:

1) многозначность терминов, лежащих в его основе. Различные подходы к определению содержания категорий «государственное» и «частное» позволяет выделять узкую и широкую трактовки государственно-частного партнерства. Широкая трактовка государственно-частного партнерства предполагает создание системы правового регулирования взаимодействия между различными субъектами, в том числе не являющимися носителями суверенных полномочий, осуществляемых для достижения публичных целей. В узком смысле, это взаимодействие собственно государства в лице его органов с частными

субъектами. Анализ показывает, что в практике конкретных государств используется как узкая, так и широкая трактовка государственно-частного партнерства. Представляется, что необходимости в создании некой универсальной для всех юрисдикций формы государственно-частного партнерства не существует;

2) различия в принятых в конкретных государствах подходах к формированию правовой формы государственно-частного партнерства. Так, государства с развитой системой рыночных отношений, как правило, под государственно-частным партнерством понимают особые цели заключения гражданско-правовых договоров между государством или иными публичными субъектами и частными лицами. В странах, ориентированных на вертикальную систему воздействия государства на экономические отношения, как правило, под государственно-частным партнерством понимают особые правовые формы взаимодействия между государством и юридическими лицами, создаваемые для решения конкретных задач государства;

3) предметно-методологические особенности исследований. В экономическом смысле, государственно-частное партнерство - это один из способов государственного воздействия на экономику, в политическом - средство реализации политической власти в отношении бизнес - сообщества, в. социологическом - система модернизации управления во власти и бизнесе, в правовом - это комплекс правовых средств, создаваемых и реализуемых государством в связи с необходимостью достижения его целей посредством сотрудничества с частными субъектами.

1.2