ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ

В цитированной выше работе Ж.Марку пишет, что проблема распределения полномочий в федеративных государствах заключается в "отношениях между различными правительственными уровнями, имеющими определенную самостоятельность, гарантируемую конституцией, которые вместе с тем являются взаимозависимыми, а потому должны тем или иным образом сотрудничать между собой для обеспечения выполнения всего комплекса государственных функций"^[124].

В субъектах федерации осуществляется двойное, но раздельное государственное управление. На территории субъекта федерации федеральные органы ведают общегосударственными вопросами на основе федеральной конституции и федеральных законов, постановлений федерального правительства и т.д. либо путем управления на местах отделами, управлениями федеральных министерств и ведомств, либо в соответствии с договорами о разграничении полномочий, заключенными между федерацией и ее субъектами. C другой стороны, субъекты федерации осуществляют на своей территории государственное управление по вопросам, отнесенным конституцией федеративного государства к их полномочиям и к совместному ведению. Субъекты федерации издают собственные законы, акты исполнительной власти. Отсутствие на федеральном уровне нормативного правового акта само по себе не препятствует субъекту федерации принять

122

нормативный акт по вопросам совместного ведения.

Как показывает анализ мирового опыта государственного строительства, вопрос распределения власти между федерацией и ее составными частями решается путем закрепления в конституциях федеративных государств и в договорах разграничения предметов ведения и полномочий^[125].

Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации представляет собой сложную проблему, оптимальное решение которой зависит от многих факторов, присущих любой федерации в конкретных исторических условиях. Это, прежде всего, политическая система государства, состояние его экономики, национальный состав населения, его культурный уровень и традиции, географическое положение и наличие природных ресурсов, политическая обстановка в стране и ее международное положение. От правильной оценки указанных факторов зависит степень необходимой централизации власти, что выражается в отнесении' большего круга предметов ведения и полномочий к компетенции федерации либо в определении более широких властных полномочий субъектов федерации.

Решение проблем разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации имеет принципиальное значение для развития теории и практики федерализма. Анализ мирового опыта позволяет выявить несколько способов решения этих проблем.

В большинстве зарубежных стран вопросы ведения федерации подробно отражены в федеральных конституциях, в то время как предметы ведения субъектов федерации установлены по-разному. В одних случаях, как показано ранее, они специально не перечисляются, и тогда в ведении субъектов федерации считаются все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации. Таким образом решены эти вопросы, например, в США, Мексике. В

123

других случаях, в частности, в конституциях Канады, Аргентины, зафиксированы как полномочия федеральных органов государственной власти, так и полномочия органов государственной власти субъектов федераций. В конституциях ФРГ, России, Пакистана, Нигерии устанавливаются предметы ведения федераций и предметы совместного ведения.

В Индии реализована трехуровневая система разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами: сформулированы перечни вопросов, находящихся в ведении федерации, в совместном ведении, и предметы ведения субъектов (штатов).

Полномочия по предметам совместного ведения разграничиваются в различных государствах разными способами. В одних случаях перечисляются вопросы, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы. В других случаях законодательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать законы по вопросам совместного ведения только тогда, когда по данному вопросу не принят федеральный закон.

Сложная, но весьма эффективная, как показывает опыт, модель реализована в Конституции Австрии. Она основана на разделении функций законодательной и исполнительной власти федерации и ее субъектов. В Конституции выделены: 1) вопросы, по которым законодательная и исполнительная деятельность относится к ведению федеральных органов; 2) вопросы, по которым законодательное право оставлено за федеральными органами, а исполнение осуществляется органами субъектов федерации (земель); 3) вопросы, по которым федерация устанавливает основы законодательства, а органы субъектов издают свои законы, конкретизируя эти основы; 4) вопросы, по которым издание и исполнение законов отнесены

124

исключительно к ведению земель.

Конституция Соединенных Штатов Америки (разд.8 ст.1) предусматривает право Конгресса США издавать любые законы, которые необходимы для осуществления всех прав, которыми Конституция наделяет Правительство США, его департаменты и должностных лиц.

Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами обычно осуществляется в федеральных конституциях, и изменить разграничение без изменения основного закона невозможно. Однако есть и отклонения от этого принципа, в частности, иногда допускается по отдельным вопросам разграничение предметов ведения на основе текущего законодательства.

Согласно предписаниям Основного Закона ФРГ, в сфере исключительной компетенции федерации земли обладают законодательными полномочиями лишь по тем вопросам, по которым им это право предоставлено федеральным законом. В сфере конкурирующей законодательной компетенции земли обладают полномочием на законотворческую и законодательную деятельность лишь тогда, когда федерация не пользуется своими законодательными правами. В свою очередь, федерация имеет право законодательства, если существует необходимость в регулировании федеральным законодательством, так как вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель, или регулирование вопроса законодательством земли могло бы нарушить интересы другой земли или всей страны в целом; или этого требует

125

соблюдение правового или экономического единства, в частности соблюдение единообразия жизненных условий на территории федерации^[127].

Как мы видим, германская Конституция не идет по пути определения предметов совместного ведения, разработки законов, содержащих в себе общие принципы или общие положения по разграничению предметов ведения и полномочий. Такая модель представляется достаточно эффективной, ибо при этом не существует, по крайней мере формально, постоянного конфликта интересов между федерацией и ее субъектами^[128][129].

По мнению немецких специалистов в области теории права и государства, федеральный государственно-правовой строй, как и правовая система федерального государства, согласно Основному Закону покоится на двух принципах - разделенной между федерацией и субъектами федерации и скоординированной государственности, и на разграничении согласованного конституционного пространства.

Нельзя не согласиться с мнением С.Валентея, что "неурегулированность отношений между Российской Федерацией, ее субъектами и системой местного

126

самоуправления является сегодня основным дестабилизирующим фактором"¹²⁹. Создание единого правового поля является важнейшей задачей конституционного строительства. В процессе совершенствования федеративных отношений целесообразно учитывать опыт других государств, в частности ФРГ .

Феномен совместного ведения федерального государства и его составных частей (субъектов федерации) на определенном этапе развития федеративной государственности в результате эволюции дуалистической природы федерализма. Первоначально федерализм, родиной которого считается США, зародился как дуалистический, подразумевающий строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между государственной властью федерации и государственной властью субъектов федерации. Вместе с тем модель, предполагающая жесткую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, оказалась не жизнеспособной; в чистом виде она не действовала и не действует ни в одной стране. Обнаружилось, что имеются сферы общественных отношений, в которых требуются кооперация, сотрудничество и солидарная ответственность федерации и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций.

Совместное ведение как правовая категория - совместная компетенция властей федерации и субъектов федерации - впервые была реализована на практике в европейским (германским, австрийским) праве. По мнению

¹²⁹ Валенгей С. Д. В сб.: Проблемы развития российского федерализма И"Круглый стол" Совета Федерации. Вып.2. 4 июня 1996 года (издание Совета Федерации РФ). ^[130]

127

европейских ученых, механизм разделения и реализации государственной власти представляет собой не только конституционно фиксированное разделение, но и отношения партнерства (сотрудничества и солидарной ответственности)^[131].

Суть преобразования федеративных отношений в России в соответствии с Конституцией Российской Федерации, по мнению И.Умновой, состоит именно в становлении модели кооперативного федерализма.

Введение в Конституцию Российской Федерации перечня предметов совместного ведения приводит к необходимости разработки на федеральном уровне общих принципов в соответствующей сфере общественных отношений и четкого соблюдения этих принципов в законодательстве субъектов Российской Федерации. Опыт реализации принципов совместного ведения-на практике показывает, что в России не будет настоящего, реального, а не декларативного единого правового пространства, пока не будет установлен оптимальный баланс полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. И дело здесь не в том, что нужно "урезать права субъектов", хотя порой субъекты Федерации в своем нормотворчестве переходят все допустимые и недопустимые границы. Субъекты Российской Федерации принимают действительно нужные и важные законы. Однако нередко имеют место злоупотребления законодателем того или иного субъекта Федерации своими полномочиями.

Предмет ведения - это сфера общественных отношений, в рамках которой государственная власть (соответствующий орган государственной власти) имеет законодательное право. Полномочия органа государственной власти - это права и обязанности этого органа в отношении принятых правовых актов, а также осуществления государственно-властных действий.

К предметам ведения Российской Федерации Конституцией (ст.71)

128

отнесены вопросы, требующие единого решения для всей Федерации и определяющие государственную целостность Федерации, единство системы государственной власти, равноправие народов Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации (ч.Г ст.76) "по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации", что создает необходимую правовую базу для соблюдения конституционных основ, придает необходимую прочность федеративному устройству России.

Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установлены в ст.72 Конституции Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные конституционные законы и федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч.2 ст.76).

В силу 4.2 ст.12 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"^[132] до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование ("опережающее законодательное регулирование"). После принятия соответствующего федерального закона субъекты Российской Федерации обязаны приводить законы и иные нормативные правовые акты в соответствие с принятым федеральным законом.

Конституцией Российской Федерации (ст.73) установлено, что "вне

129

пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти".

Предметы ведения Федерации, указанные в ст.71 Конституции Российской Федерации, не могут быть переданы в ведение субъектов Федерации или в сферу их совместного ведения. Это возможно только путем внесения изменений в Конституцию. По этим предметам ведения органы государственной власти субъектов Федерации могут осуществлять лишь исполнительно-распорядительные функции в пределах, установленных Федерацией.

Согласно ч.2 ст.78 Конституции Российская Федерация вправе передавать субъектам Федерации некоторые исполнительно-распорядительные полномочия на основе соответствующих соглашений. Это может относиться, например, к управлению отдельными объектами федеральной собственности (если это целесообразно).

Ж.Марку утверждает, что большинство федеральных конституций относят к компетенции "союзных образований" (т.е. субъектов федерации) остаточные полномочия^[133]. Вместе с тем во всех федеративных государствах "наблюдается тенденция к развитию федерального законодательства в ущерб законодательству союзных образований". Эти два фактора, по нашему мнению, означают тенденцию к централизации властных полномочий в современных федеративных государствах.

Ж.Марку также отмечает, что российская система понимания предметов совместного ведения сродни германской системе. Конституция никак не ограничивает вмешательство федерального законодателя, который сам вправе определять объем своей компетенции.

130

Таким образом, наиболее важной проблемой теории и практики современного федерализма и федеративных отношений является проблема разграничения полномочий органов государственной власти в сфере совместного ведения федерации и ее субъектов. Термин "совместное ведение" требует конкретизации, поскольку ст. 72 Конституции Российской Федерации не дает четкого однозначного этого понятия и не определяет механизм его реализации.

Конституция Российской Федерации не запрещает разграничение предметов совместного ведения на основе федеральных законов. Такой порядок подтвержден Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года № 1-П. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, причем правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Конституцией Российской Федерации (ч.З ст. 11) предусмотрена возможность договорного регулирования проблем, относящихся к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Однако, как показано выше, распространившаяся в 90-х годах XX века практика двустороннего договорного регулирования федеративных отношений в значительной мере не соответствовала требованиям многих федеральных законов.

Конституция Российской Федерации не содержит перечня предметов ведения субъектов Федерации. В ст.73 Конституции говорится о полноте государственной’ власти субъектов Российской Федерации, которой они обладают вне пределов ведения Федерации и вне полномочий Федерации по предметам совместного ведения. Но в силу того, что наиболее важные направления общественной деятельности отнесены к ведению Российской Федерации (ст.71), и в Конституции (ст.72) сформулированы предметы

131

совместного ведения, оказывается, что трудно выделить достаточно значимые предметы исключительного ведения субъектов Федерации. Это, по-видимому, явилось одной из причин несоответствия многих законодательных актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.

Исследования показывают, что значительная часть законодательных актов, принятых в субъектах Федерации, вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Это относится прежде всего к объявлению «суверенитета» субъектов Федерации, отношению к природным ресурсам, к налоговой системе, к роли субъекта Федерации как объекта международного права.

В связи с этим нужно искать пути совершенствования государственного устройства, направленные на укрепление федерализма. Естественным кажется путь укрепления государственной дисциплины на основе обеспечения безусловного соответствия законов федеративного государства и законов и других правовых актов субъектов федерации. Однако отрицательный опыт последнего десятилетия показывает, что дело не только в дисциплине, а в тех порядках и традициях, которые настойчиво внедрялись, и в несовершенстве законодательной базы.

Р.Абдулатипов отмечает, что "по своей природе Россия - сложнейшее и уникальное государственно-правовое образование. Политическую систему нашего государства трудно охарактеризовать однозначно - унитаризм это или федерализм. Всегда в той или иной форме существовали две тенденции: постепенное усиление центральной власти и одновременно укрепление самостоятельности субъектов". И далее: "Надо согласиться, что Россия по природе своей является федеративным обществом, хотя по психологии - унитарным"^[134].

Анализ проблем разграничения предметов ведения и полномочий между

132

органами государственной власти Российской Федерации и государственной власти субъектов Российской Федерации - центральных проблем федеративных отношений, выполненный Д.Козаком, приводит к следующей правовой модели решения этих проблем^[135]:

• разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами осуществляется исключительно Конституцией Российской Федерации в ст.71, 72, 73;

• предметы совместного ведения, перечисленные в ст.72 Конституции Российской Федерации, не подлежат разграничению (разделению) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

• полномочия - по предметам совместного ведения - между федеральными и . региональными органами государственной власти разграничиваются

федеральными законами и, в случаях, установленных в федеральных законах, договорами;

• в федеральном законе по предметам совместного ведения должны быть указаны:

- компетенция Федерального Собрания Российской Федерации;

- компетенция Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти;

- законодательная компетенция субъектов Российской Федерации; процедуры взаимодействия федеральных и органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации.

Указанная "компетенционная" модель требует решения одной из самых сложных задач - какова степень, глубина федерального регулирования по тем или иным вопросам совместного ведения.

133

Коллективом авторов предложена следующая достаточно четкая классификация моделей разграничения полномочий по предметам совместного ведения^[136]:

1) в предметах совместного ведения выделяются вопросы, которые находятся в исключительном ведении федерации, то есть, по существу, происходит как бы «вторичное» деление сфер совместного ведения (распределенная компетенция)',

2) по вопросам совместного ведения федерация определяет общие принципы, а субъекты федерации издают законы, развивающие и конкретизирующие эти принципы (конкретизирующая компетенция)',

3) по вопросам совместного ведения субъекты федерации принимают законы только тогда, когда по конкретному вопросу не принято федерального закона (конкурирующая компетенция).

Следует заметить, что распределенная компетенция по существу означает дополнение списка предметов ведения, отнесенных к исключительной компетенции федерации. Таким образом, как бы изменяется содержание статей 71, 72 Конституции Российской Федерации. Тем не менее, представляется, что реализация принципа распределенной компетенции позволила бы более четко решить проблемы разграничения предметов ведения за счет сокращения наиболее конфликтной сферы - сферы совместного ведения. Конечно, при этом нужно отдавать отчет в том, что в определенной мере сужается сфера и область действия законодательства субъектов федерации и, следовательно, в какой-то мере снижается уровень их самостоятельности.

Наряду с решением указанных проблем большое значение для обеспечения формирования российской системы разделения государственной власти на основе кооперации имеет создание государственных и общественных

134

структур (органов)по координации деятельности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Как правило, деятельность подобных органов имеет совещательный характер, и их целью является совместное обсуждение проблем до принятия федеральным органом решения, сглаживание возникающих между федерацией и субъектами федерации конфликтов, преодоление коллизий, поиск компромиссов, в том числе между различными субъектами федерации, нахождение консенсуса, поскольку решения, принимаемые на основе рекомендаций таких органов, должны быть достаточно авторитетными. Подобные структуры (органы) могут по сути дела быть инструментом «сдержек и противовесов» в общей системе государственной власти федеративного государства.

В зарубежной практике довольно широко распространены разнообразные правительственные и негосударственные ведомства, органы и организации, координирующие законотворческую деятельность федерации и ее субъектов и процессы реализации и правоприменения законодательных актов. К ним можно отнести периодически созываемые совещания премьер-министров федерации и субъектов федерации для обсуждения и принятия важных вопросов в Австралии, Канаде, Индии, Пакистане. В федерациях с развитой формой президентского правления используется форма совещаний президента с губернаторами, например в США. Периодический созыв таких совещаний нередко позволяет снимать зарождающееся напряжение, препятствуя его перерастанию в конфликт.

Весьма распространена практика создания совместных органов по управлению конкретными отраслями, таких как, например, созыв конференций министров федерации и субъектов федерации, ведающих отдельными отраслями. К примеру, в ФРГ активно функционируют постоянные совместные комиссии и советы федерации и земель по вопросам планирования в области образования, финансового развития, экономической политики, научных

135

исследований. Кроме того, координацией законотворчества и исполнения законов в Германии занимаются конференции премьер-министров земельных правительств и отраслевых министров (внутренних дел, экономики, финансов, образования и культуры).

Следует сказать также об органах координации, действующих в области горизонтальных связей субъектов федерации, взаимодействующих с федеральной властью. К примеру, в США активную роль в законотворчестве играет Национальная конференция уполномоченных по унификации законов 137 штатов .

Значительную роль в укреплении федеративных отношений могут играть региональные государственные и общественные структуры, рассматривающие вопросы координации правоприменения и жизнедеятельности нескольких субъектов федерации.

Анализ показывает, что в федеративных государствах применяются различные подходы к разрешению одной из главных проблем теории и практики федеративных государств - проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между двумя основными уровнями государственной власти - собственно федерации и ее субъектов. В основном различия в этих подходах определяются историей образования и особенностями развития того или иного государства, а также существующими традициями внутри основных групп населения. Соответствующие правовые основы федеративного государства либо направлены на усиление федеральной государственной власти, на усиление централизации власти, либо, напротив, на усиление тенденций к децентрализации за счет развития самостоятельности субъектов федерации.

Выделение в Конституции Российской Федерации предметов совместного ведения приводит к различным правовым ситуациям, способным вызвать

¹³⁷ См.: Федерация в зарубежных странах M.: Юрид. Лит. 1993. С. 16.

136 напряженность в федеративных отношениях. Во-первых, формулировки в статье 72 Конституции могут не охватывать все жизненные и практические ситуации. Во-вторых, отсутствие по тому или иному вопросу федерального законодательства дает право субъектам федерации заниматься законотворческой и законодательной деятельностью, и соответствующие законы субъектов федерации должны действовать до тех пор, пока не будут приняты федеральные законы. При этом одни и те же проблемы могут по- разному решаться в различных субъектах федерации. Остро стоит проблема приведения законодательных актов субъектов федерации в соответствие с федеральным законодательством.

Таким образом, выделение в конституции федеративного государства предметов совместного ведения федерации и субъектов федерации является источником правовых коллизий, которые должны разрешаться исключительно на основе конституции.

В документе "Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России"^[137] отмечено, что в стране отсутствует четкое и последовательное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем отмечается, что передача большого объема законотворческих и законодательных полномочий субъектам федерации, ослабление федерального регулирования по предметам исключительного ведения федерации и по предметам совместного ведения неизбежно приводит к сепаратизму, возникновению разногласий между отдельными частями единого федеративного государства, противоборству между федерацией и ее субъектами.

Президент Российской Федерации в выступлении на заседании Совета

137

законодателей России 18 февраля 2003 года еще раз подчеркнул, что "исключительно важной задачей остается обеспечение сбалансированности федерального и регионального законодательства, преодоление рассогласования нормативных актов в центре и на местах. Этот правовой разрыв тормозит... решение многих проблем как в социальной, так и в экономической областях"^[138].

138