§ 2. Сравнительный анализ ответственности органов исполнительной власти перед парламентом наАмериканском континенте

Понимая субъективное право, как меру позитивной юридической от­ветственности, на которой основываются границы возможного поведения любого субъекта правоотношений, отметим, что данные границы закрепля­ются в законодательстве страны в виде строгих правовых норм и предписа­ний, нарушение которых влечет негативную ответственность, выражаемую в виде санкции.

Вместе с тем в Основном законе США отсутствует институт прави­тельства, который заменен на институт «высших должностных лиц департа­ментов исполнительной власти». Такое положением дел объясняется формой правления страны - президентской республикой. Отличительной ее чертой является тот факт, что глава исполнительной власти - президент государства, который самостоятельно назначает государственных секретарей, которые подлежат утверждению сенаторами Конгресса. Правовое регулирование дея­тельности президента США как главы исполнительной власти составляют Свод законов США (титул 3 «Президент» и титул 5 «Организация Кабинета и

государственной службы»)^[617]. Ни в одном из этих документов не упомянут такой орган государственной власти, как правительство^[618], в то же время ис­полнительную власть помимо президента осуществляют должностные лица (члены кабинета и сотрудники исполнительного управления президента) под объединяющим понятием «администрация президента» или «кабинет»^[619].

Во всех президентских республиках (США, Мексике, Бразилии и др. гос­ударствах Латинской Америки)отсутствует институт вотума недоверия исполни­тельной власти, вынесенной органами законодательной власти. Статутная юридическая ответственность органов исполнительной власти выражается в процедуре импичмента как меры ретроспективной ответственности за неис­полнение полномочий как позитивной ответственности. Импичмент представ­ляет собой процедуру обвинительного процесса со стороны парламента или судебной системы в доказывании факта совершения уголовного или полити­ческого деликта. Процедура как импичмент может применяться к чиновни­кам разного ранга вплоть до главы государства и имеет целью отстранение от занимаемой должности.

По нашему мнению, следует вести речь об импичменте не только как о процедуре уголовного преследования, но и о форме позитивной юридической ответственности, выражаемой в недоверии. Импичмент обладает всеми при­знаками конституционно-правовой ответственности, а поэтому возможно вести речь о нем как о мере конституционно-правовой санкции. Мы разделяем научную позицию М. Статкевичюса, полагающего, что «развитие института импичмента показало, что он становится формой конституционной (конституционно-правовой) ответственности. Правда, конституции современных государств не определяют ха­рактера импичмента как конституционной ответственности - это объект теорети­ческого исследования. Выводы исследователей о том, что импичмент есть форма конституционной ответственности, основаны на включении данного института в предмет регулирования конституций»^[622].

Импичмент как форма юридической ответственности не имеет большого значения в тех странах, которые по форме правления выступают с парламентар­ным или смешанным режимом правления. В этих государствах членов прави­тельства проще лишить должности в порядке парламентского вотума недоверия или дискреционным решением главы государства, нежели путем многослойной процедуры импичмента^[623]. В государствах с президентской формой правления импичмент министра - нечастое явление в государственной практике (например, в США только один раз была проведена подобная процедура). Кроме вынесения импичмента по отношению к высшим должностным лицам на федеральном уровне, отрешение от должности применяется и на региональном уровне - законодательные собрания штатов имеют право возбудить процедуру им­пичмента в отношении должностных лиц этих штатов.

После отстранения от должности с применением процедуры импичмента должностного лица его дальнейшее судебное преследование осуществляется на общих основаниях. В этом случае применение мер ответственности не относится к

мерам ретроспективной конституционной ответственности, а относится к уголов­но-правовой или гражданско-правовой юридической ответственности.

Таким образом, в США должностные лица департаментов исполни­тельной власти как на федеральном, так и на региональном уровне за неис­полнение своих полномочий несут в первую очередь позитивную ответ­ственность, заключающуюся в юридически закрепленной процедуре импич­мента или вотума недоверия со стороны законодательных (представитель­ных) органов государственной власти США, а также персональной ответ­ственности министров, советников, секретарей и иных должностных лиц пе­ред главой государства. Таким образом, все должностные лица, назначаемые главой государства президентской республики, представляют собой не от­дельную ветвь власти, а лишь администрацию некоего совещательного органа при главе государства. Такое положение вещей закреплено в США, Мексике, Бразилии и большинстве стран Латинской Америки, Пуэрто-Рико и др.

В качестве одного из вариантов функционирования альтернативной си­стемы исполнительной власти следует рассмотреть пример Мексиканской республики, на формирование и развитие которой бесспорно огромное влия­ние оказали США. Однако некоторые органы исполнительной власти в ино­странных государствах имеют свои особенности, которые вызывают научный интерес. Соединенные штаты Мексики являются федеративной президент­ской республикой с действующей Конституцией 1917 года^[625], в которую бы­ли внесены многочисленные поправки. Конституция Мексики провозглашает один из принципов демократии - разделение властей, где осуществление

верховной исполнительной власти, согласно ст. 80 Конституции Мексики^[626], возлагается на лицо, именуемое «Президент Мексиканских Соединенных Штатов». Законодательную власть в Мексике осуществляет Конгресс, состо­ящий из двух палат - Палаты Депутатов и Сената.

Президент Мексики формирует правительство, назначает и смещает министров, генерального прокурора (с одобрения Сената), членов Верховно­го суда (с одобрения Сената) и других высших государственных служащих, которые ответственны перед ним. В состав правительства входят министер­ства, возглавляемые государственными секретарями, и административные департаменты. Для выполнения функций государственного управления в Мексике должно быть назначено определенное число государственных сек­ретарей. Данное число устанавливается специальным законом, принимаемым Конгрессом, в котором закреплены полномочия и круг ведения каждого гос­ударственного секретаря. Согласно ст. 92 Конституции Мексики законода­тельно закреплена процедура контрасигнатуры, в соответствии с которой все акты президента скрепляются подписью государственного секретаря, к веде­нию которого относится соответствующий акт, без чего эти нормативные ак­ты недействительны. Фактически в Мексике реализуется принцип контрас­сигнации, что свидетельствует о невозможности главы исполнительной вла­сти быть привлеченным к ответственности^[627].

В отношении ответственности исполнительных органов власти перед парламентом в ст. 75 Конституции Мексики^[629] прописано, что исключитель­

ной компетенцией Палаты Депутатов является: рассматривать обвинения, предъявляемые государственным должностным лицам, указанным Конститу­цией, в совершении должностных преступлений и, если для этого есть осно­вания, привлекать их к ответственности перед Сенатом; действовать в каче­стве камеры предания суду, решая вопрос о достаточности или недостаточ­ности оснований для преследования должностного лица, пользующегося конституционными привилегиями, если ему предъявляется обвинение в уго­ловном преступлении. Кроме того, Сенат обладает правом заседать в каче­стве камеры предания суду для рассмотрения служебных преступлений должностных лиц, специально поименованных в Конституции Мексики, то есть всех высших должностных лиц, которые входят в состав исполнитель­ной власти. Вместе с тем президент может быть освобожден от должности по соответствующему заявлению, сделанному Федеральному Конгрессу, лишь по серьезным причинам, которые оценивает Конгресс.

Проведя сравнительный анализ конституционных норм, регламенти­рующих статус главы государства в США и Мексике, буду утверждать, что, как и в США, главой государства в Мексике является президент, который прямо поименован как глава исполнительной власти. Президент Мексики несет ответственность только за уголовные преступления или государствен­ную измену, но не несет никакой позитивной ответственности в связи с су­ществованием принципа контрасигнатуры. Ответственность должностных лиц, входящих в состав правительства, возможна при исполнении служебных обязанностей, выражается как позитивная юридическая ответственность в виде правовых поощрений, поэтому верно замечает В.М.

Также возможна реализация и негативных форм юридической ответ­

ственности за нарушение закона при исполнении служебных обязанностей, за уголовные преступления, государственную измену, а также за нарушение служебных обязанностей и может выступать в виде политической, уголов­ной, гражданской и дисциплинарной. Сама же возможность отрешения от должности членов правительства Мексики существует только в виде проце­дуры импичмента, инициируемой парламентом. В остальных случаях данные лица несут ответственность только пред президентом. Дисциплинарная от­ветственность в Мексике индивидуальна и может выражаться во взыскани­ях, налагаемых на министров президентом.

Ответственность членов исполнительной власти в Мексике может быть только персональной (индивидуальной) ответственностью. Конституция Мексики не предусматривает возможности нести коллективную ответствен­ность. Этим подтверждается то, что меры позитивной юридической ответственно­сти ддя членов исполнительной власти в Мексике сводятся не только к поощри­тельной функции, но заключают «в себе информацию о том, какие блага, пре­имущества, гарантии и т.п. субъект может получить в случае выполнения обя­занностей, реализации правомочий, и тем самым «уводят» субъекта от негатив­ного варианта поведения, выполняя предупредительную функцию»^[631].

Кроме того, процедура выражения недоверия членам исполнительной власти предусматривает необходимость большого числа подписей парламен­тариев при внесении такого предложения. В Мексике, как и в США, также отсутствует процедура постановки вопросов о парламентском доверии чле­нам исполнительной власти со стороны парламента и свидетельствует о еди­нообразии законодательств многих стран американского континента.

Анализируя конституционное законодательство, затрагивающее вопро­сы парламентской ответственности исполнительной власти, невозможно оставить без внимания страны Латинской Америки, и в частности Федера­тивную Республику Бразилия. Как и во многих странах Латинской Америки,

Мексике, США, в Бразилии формой правления является президентская рес­публика с сильной президентской властью. Президенту, согласно ст. 76 Кон­ституции Бразилии^[632], помогают государственные министры.

В Бразилии, как и в подавляющем большинстве латиноамериканских государств, парламент состоит из двух палат: Палата депутатов (нижняя па­лата, являющаяся органом общенационального представительства) и Феде­ральный Сенат (верхняя палата, куда входят представители субъектов феде­рации), две эти палаты именуются Национальным Конгрессом.

Фактически, по моему мнению, следует вести речь о том, что бикаме­рализм присущ латиноамериканским федеративным государствам (Аргенти­на, Бразилия, Мексика, Венесуэла и другим). Он был напрямую скопирован в США, а парламенты данных государств, в том числе Бразилии, являются производным от американского Конгресса и функционируют во многом по его подобию.

В отличие от Конституций Коста-Рики, Гондураса, Уругвая, Аргенти­ны, Сальвадора и ряда других стран, Конституция Бразилии 1988 г. не учре­ждает совет министров как орган исполнительной власти, возглавляемый главой государства. Однако «она предусматривает четкий механизм осу­ществления исполнительной власти, требующий от президента согласован­ных действий с другими федеральными государственными органами»^[633].

Конституция Бразилии не содержит понятия «правительство», однако предусмотрена обязанность главы государства при тех или иных обстоятель­ствах учитывать позицию министров, которые входят в систему органов ис­полнительной власти страны. Согласно ст. 84 Конституции Бразилии^[634] Пре­зидент Республики имеет исключительные полномочия по назначению и

смещению с должности государственных министров, а также осуществлению с помощью государственных министров высшего управления федеральной администрацией, которая является вспомогательным и обеспечивающим ор­ганом в работе Президента. Кроме того, он вводит и упраздняет должности в органах публичной власти в соответствии с действующими законами страны.

Таким образом, конституция Бразилии, по аналогии с США и Мекси­кой, не закрепляет существование такого органа исполнительной власти, как правительство, а допускает формирование президентом Бразилии коллегии министров, которая оказывает помощь в осуществлении исполнительной власти в стране.

В Бразилии, как и в других государствах региона, понятие «правитель­ство» используется для обозначения всех государственных органов феде­рального уровня или уровня штатов, являющихся субъектами федерации. При этом четко различаются понятия «кабинет» и «совет министров». Сове­том министров называют конституционный орган, возглавляющий исполни­тельную ветвь власти и обладающий собственными установленными в Кон­ституции полномочиями. Кабинетом считается вспомогательный орган, фор­мируемый и действующий по усмотрению президента. В настоящее время правительство Бразилии функционирует в форме кабинета главы государ­ства, в его состав включаются руководители министерств и другие высшие должностные лица, имеющие ранг государственного министра. В кабинет Федеративной Республики Бразилия входят: президент, вице-президент, из­бираемые совместно руководители Гражданского дома президента, 25 госу­дарственных министров, постоянный представитель Бразилии в ООН. В от­личие от Великобритании в Бразилии кабинет существует не наряду с сове­том министров, а вместе с ним^[635].

Президент обладает правом предоставить статус члена кабинета не только руководителям министерств, но и другим высшим должностным ли­

цам. Кроме того, ранг министра в Бразилии получают высшие руководители администрации главы государства.

Вопросы ответственности кабинета в Бразилии регламентируются по аналогии с такими государствами, как Аргентина, Венесуэла, Коста-Рика, Никарагуа, Чили и Мексика. Министры руководят своими ведомствами в со­ответствии с общей политикой кабинета и конкретными указаниями прези­дента. Министры, хотя это и не зафиксировано в законодательстве, обязаны беспрекословно подчиняться главе исполнительной власти - президенту, строго выполнять любые его указания. Как правильно отмечает В.Н. Кудряв­цев, «понятие позитивной ответственности гораздо шире, чем одна лишь обя­занность: это правоотношение, состоящее из нескольких элементов. Она, во- первых, предполагает правомерное поведение; во-вторых, органически свя­зана с чувством долга перед обществом; в-третьих, выступает как сила, пре­дупреждающая правонарушения путем выработки навыков и привычек пра­вомерного поведения; в-четвертых, представляет собой направленную на предотвращение правонарушений общую превенцию путем определения угрозы применения государственного принуждения»^[636]. В случае несогласия с мнением президента министр либо должен отказаться от своего мнения, либо уйти в отставку. Все это подтверждает тесную взаимосвязь организации государственной власти в Бразилии и иных странах латиноамериканского континента с правовой системой и организацией власти в США.

Взаимодействие парламента и исполнительной власти в сфере кон­трольных полномочий сводится к ограниченным правам Национального кон­гресса в данной сфере, что, впрочем, уравновешивается невозможностью ро­спуска Национального конгресса главой государства. Согласно ст. 50 Кон­ституции Бразилии, Палата депутатов или Федеральный сенат, а также какая- либо из комиссий этих палат могут вызывать государственных министров или каких-либо должностных лиц из органов, непосредственно подчиненных Президенту, для того, чтобы они лично представили информацию по заранее

определенным вопросам, а неоправданное отсутствие министров образует состав преступления, квалифицируемого как злоупотребление властью ^[637]. «Бюро Палаты депутатов и Федерального сената могут обращаться с пись­менными требованиями информации к государственным министрам или дру­гим должностным лицам, упомянутым в Конституции, отказ, оставление тре­бования без ответа или предоставление ложной информации также состав­ляют должностное преступление»^[638].

Таким образом, Конгресс может в обязательном порядке посредством своих запретов повлиять начленов кабинета министров отвечать на постав­ленные членами Конгресса вопросы или давать объяснения по поводу ре­зультатов парламентских расследований, которые также могут проводиться в палатах законодательного органа Бразилии. Поэтому более правильно гово­рить о политической ответственности министров в Бразилии перед парла­ментом, чем о юридической ответственности, так как последнее слово в от­ношении применения санкций к своему министру всегда остается за Прези­дентом Бразилии.

В Бразилии (ст. 50 параграф 1 Конституции), как и в Мексике, Эквадо­ре, Панаме, Боливии, Венесуэле, министры, являющиеся членами кабинета министров, могут присутствовать на заседаниях законодательного органа страны по собственной инициативе, с правом выступать с докладами и сооб­щениями по вопросам их ведения, участвовать в дебатах и парламентских слушаниях, имеют право, а в некоторых случаях обязаны давать разъяснения и отвечать на вопросы членов Конгресса.

Как верно отмечают многие исследователи, в латиноамериканской си­стеме законодательной деятельности наработана многолетняя практика, со­гласно которой министры и члены правительства по требованию парламента разъясняют мотивы своей деятельности, поступков или решений. Сложивша­яся практика наглядно демонстрируют степень эффективности парламент­ского контроля за деятельностью исполнительной власти, и в то же время члены правительства сами активно участвуют в дебатах по ключевым аспек­там законодательства. Латиноамериканская системасущественно отличается отсевероамериканской системы, где члены кабинета (правительства) могут приглашаться только на специальные парламентские слушания постоянных комитетов Конгресса^[639].

http://brasil-russia.ru/wp-

(дата обращения

http://brasil-russia.ru/wp-

(дата обращения

Вместе с тем к исключительной компетенции Федерального сената, со­гласно ст. 52 Конституции Бразилии, относится: проведение судебного про­цесса и осуждение государственных министров за совершение ими преступ­лений, квалифицируемых как злоупотребление властью^[640].

Во многих странах Латинской Америки данная норма включена в кон­ституции, а именно, «парламент в лице верхней или нижней палаты обладает правом выдвигать против членов правительства и иных высших должност­ных лиц, назначаемых Президентом, официальные обвинения, которые должны быть поддержаны специальным большинством палат и могут приве­сти к отставке данного должностного лица или министра».Однако исследова­телями данных процессов справедливо отмечается, что осуществление этой прерогативы законодательным органом власти - явление довольно редкое^[641]. Палаты законодательного органа власти Аргентины, Бразилии, Боливии, Ко­ста-Рики, Мексики, Никарагуа, Уругвая, Чили и некоторых других стран имеют полномочия привлекать к так называемой политической ответствен­ности министров и влиять на привлечение к такой ответственности высших должностных лиц государства (членов правительства, сенаторов и депутатов,

судей разных судов, глав административных департаментов, губернаторов, генерального прокурора, послов и других) при совершении ими различных правонарушений и должностных преступлений.

Для применения наказаний палата депутатов в ряде латиноамерикан­ских стран после предварительного одобрения установленным законом большинством голосов и выполнения соответствующей процедуры, включа­ющей обязательное заслушивание обвиняемого, обращается с утвержденны­ми обвинениями в палату сенаторов. Сенат в большинстве латиноамерикан­ских стран помимо функций, свойственных одной из палат парламента, ре­шает вопросы о виновности или о невиновности должностных лиц, в работе которых были выявлены те или иные нарушения. Принимая отрицательное решение, палата депутатов или сената прекращает преследование в отноше­нии должностного лица. Данный факт не препятствует возбуждению дела по обвинению в совершении преступления после окончания срока пребывания обвиняемого в должности, так как данное решение палаты никоим образом не предрешает вопроса об основании обвинения. В случае положительного решения обеих палат обвиняемый передается компетентным властям, кото­рые действуют согласно закону^[642].

Результатом осуждения (негативной ответственности) министров в Бразилии является отстранение от должности главой государства на основа­нии ряда обвинительных заключений законодательного органа. При наличии оснований для уголовного преследования обвиняемое лицо по решению за­конодательного органа во многих странах американского континента отстра­няется от должности с разрешения главы государства и передается в распо­ряжение уголовного суда. Официальное отстранение с должностей подразу­мевает запрещение в дальнейшем занимать должности и посты либо запре­щение выполнять поручения любого характера на государственной службе.

После возбуждения дела о привлечении отстраненного должностного лица к так называемому политическому суду, который представляют палаты законодательного органа, такая процедура может иметь место в период вы­полнения должностных обязанностей привлекаемого лица. Срок, когда должностное лицо может быть привлечено к ответственности (обычно в те­чение одного года) после того как покинул занимаемую должность, устанав­ливается специальным актом или закрепляется в законе. Ответственность за преступления, совершенные депутатом или сенатором в период пребывания в должности, имеет место лишь в сроки, установленные уголовным законом, причем этот срок может различаться в зависимости от тяжести совершенного преступления^[643].

Конституция Аргентины 1994 г.^[644] провозглашает тезис о том, что ис­полнительную власть в стране осуществляет Президент Аргентинской Рес­публики. Согласно ст. 99 Конституции Аргентины Президент является гла­вой государства, главой правительства и несет политическую ответствен­ность за общее состояние государственного управления^[645]. Аргентинское за­конодательство не закрепляет за исполнительной властью право издавать ак­ты законодательного характера. В случае нарушения данного предписания акты не имеют юридической силы и являются ничтожными. Согласно ст. 100 Конституции Аргинины глава кабинета министров и министры-секретари осуществляют управление делами государства. Общее количество мини­стров-секретарей, а также их компетенция устанавливаются специальным за­коном. Каждый член правительства (министр) отвечает за строго отведенную сферу ведения и посредством своей подписи контрассигнует правовые акты главы государства, без чего эти акты не имеют юридической силы^[646].

Глава кабинета министров имеет следующие обязанности, за исполне­

ние которых он несет политическую ответственность перед Конгрессом, ко­торая реализуется в позитивной или негативной форме, а именно: осуществ­лять общее управление страной; издавать правовые акты и регламенты, кото­рые необходимы для осуществления полномочий, предоставленных консти­туцией, и других полномочий, которые ему делегирует президент Республи­ки. Указанные акты и регламенты контрассигнуются министром-секретарем, ответственным за отрасль управления, к которой акт или регламент относит­ся. Глава кабинета согласовывает, готовит и созывает заседания кабинета министров; председательствует на них в отсутствие президента; направляет в Конгресс проекты законов о министерствах и о национальном бюджете, с предварительным их рассмотрением кабинетом и одобрением исполнитель­ной властью; контрассигнует декреты, регламентирующие законы, декреты о проведении ординарных сессий Конгресса либо о созыве экстраординарных сессий, а также послания президента, которыми осуществляется законода­тельная инициатива; присутствует на заседаниях Конгресса и принимает уча­стие в дебатах (без права решающего голоса); при открытии ординарных сес­сий Конгресса представляет совместно с другими министрами детализиро­ванный доклад о состоянии страны по соответствующим отраслям управле­ния; представляет сведения и дает устные и письменные объяснения, кото­рые какая-либо из палат запрашивает у исполнительной власти; контрассиг­нует декреты, издаваемые в рамках полномочий, делегированных Конгрес­сом, исполнение которых контролируется постоянной комиссией обеих па­лат; контрассигнует вместе с другими министрами декреты, принимаемые по соображениям необходимости и срочности, и декреты о частичной промуль­гации законов. Глава кабинета министров лично представляет указанные де­креты на рассмотрение постоянной комиссии обеих палат в течение 10 дней после их принятия.

Ст. 101 Конституции Аргентины^[647] прямо закрепляет обязанность гла­вы кабинета министров не реже одного раза в месяц принимать участие в за­седаниях Конгресса - поочередно в каждой из его палат, чтобы информиро­вать их о состоянии управления страной. При рассмотрении вопроса о выне­сении вотума недоверия у главы кабинета министров могут быть запрошены объяснения. Такое решение принимается абсолютным большинством голосов от общего числа членов соответствующей палаты. Глава кабинета министров может быть отстранен от своей должности абсолютным большинством голо­сов от числа членов каждой палаты.

Режим

доступа

Каждая палата может вызвать на свое заседание министров исполни­тельной власти, чтобы получить от них разъяснения или сведения, которые сочтет необходимыми. В ст. 104 оговаривается требование, что при открытии сессии Конгресса министры кабинета должны представить на его рассмотре­ние детализированный доклад о состоянии страны по соответствующим от­раслям управления⁶⁴⁸. Кроме того, министры могут присутствовать на засе­даниях Конгресса и принимать участие в дебатах (без права решающего го­лоса). Стоит отметить, что данная норма заложена в конституции большин­ства латиноамериканских стран.

Каждый министр несет персональную (индивидуальную) ответствен­ность за правовые акты, которые он легализует. Министры несут солидарную ответственность лишь за те акты, которые согласованы с ними и их коллега­ми. Министры не вправе принимать решения самостоятельно. Исключения составляют акты, касающиеся экономических и административных вопросов деятельности соответствующих министерств.

Подводя итог анализу позитивной, прежде всего парламентской ответ­ственности исполнительных органов власти в США, Мексике и в ряде стран Латинской Америки, можно констатировать тот факт, что страны Латинской Америки, заимствовав определенные черты американской модели, сконстру­ировали свой собственный механизм ответственности исполнительной вла­сти, существенно отличный от американского. Если американская модель института президента и взаимодействия исполнительной и законодательной властей базируется на принципе разделения властей, дополненном системой «сдержек и противовесов», то латиноамериканская модель, формально также основываясь на разделении властей, фактически не подтверждена аналогич­ной системой "сдержек и противовесов", поскольку законодательная и су­дебная отрасли власти значительно слабее и фактически бесправнее по от­ношению к исполнительной, чем это закреплено американской моделью^[648].

648

Там же.

В странах Латинской Америки главы государств имеют больше средств давления на законодательный орган, чем, предположим, Президент в США. Сильная президентская власть в латиноамериканских государствах функцио­нирует в условиях слабой и нестабильной партийной системы и не в полной мере развитого гражданского общества. Все это сводит на нет применение процедуры отстранения от должностей без согласия главы государства тех или иных представителей (министров) исполнительной власти.

В научной литературе справедливо отмечается, что политическая прак­тика предполагает назначение в состав кабинета министров доверенных лиц президента, своеобразную «раздачу» государственных постов для тех деяте­лей его партии, которые в большей мере способствовали его победе на выбо­рах^[649]. Таким образом, совершенно очевидно, что в странах с президентской формой правления не в полной мере реализуется институт парламентской от­ветственности правительства. Сам законодательный орган не может выразить правительству недоверие, так как часто само правительство как коллективный ор­ган отсутствует и выступает более как консультативный орган при главе государ­ства, чем отдельная ветвь власти.

Итогом рассмотрения вопросов ответственности исполнительной власти в странах Латинской Америки, а также в США являются следующие выводы.

1. Исполнительная власть в рассматриваемых странах осуществляется президентом. Правительство как коллегиальный орган существует в стране, но оно достаточно «слабое» для принятия кардинальных и серьезных поли­тических решений. В основном правительство, особенно в США, как таковое не существует, а действует в виде вспомогательного или совещательного ор­гана при президенте (США, Мексика).

2. В Бразилии, Мексике, Аргентине решающая роль принадлежит пре­зиденту, являющемуся также председателем кабинета министров, перед ко­торым ответственность несут все без исключения назначаемые высшие должностные лица, входящие в состав исполнительной власти. В случае наличия вице-президента (Аргентина, Бразилия, Никарагуа, Чили и другие) он, как правило, выполняет роль административного премьера.

3. Члены правительства в рассмотренных странах несут ответствен­ность, как правило, политическую с возможностью применения уголовной или гражданской. Политическая ответственность министров реализуется пе­ред президентом страны, однако в случае вынесения вотума недоверия (США) - перед парламентом или одной из палат парламента, а в случаях вы­несения резолюции порицания (Венесуэла, Чили, Бразилия и др.) министр должен самостоятельно уйти в отставку, кроме того, его может отправить в отставку и Президент. Импичмент как форма ответственности министров наряду с США устанавливается Конституциями Венесуэлы, Боливии, Мексики, Аргентины.

4. Во многих странах с президентской формой правления институт парла­ментской ответственности исполнительной власти никак не реализуется и фак­тически отсутствует. Парламент, как правило, не имеет возможности выразить несогласие или недоверие политике, проводимой исполнительной властью, хотя такая политика больше формальность, чем реальные действия. Можно вести

речь и о других сложностях при реализации ответственности в странах США и Латинской Америки.

5. Позитивными аспектами реализации ответственности органов исполни­тельной власти перед парламентом в Бразилии, Аргентине, Мексике, Венесуэле, Чили и других странах являются обязанности, за нарушение которых лица, вхо­дящие в состав исполнительной власти, могут нести политическую ответ­ственность перед парламентом (обязательное присутствие на заседаниях па­лат парламента (Бразилия, Аргентина и др.), участие в дебатах (без права ре­шающего голоса), представление детализированного доклада о состоянии страны по соответствующим отраслям управления, представление сведений и дача устных и письменных объяснений, запрашиваемых парламентом у ис­полнительной власти).

Возможно, и российское законодательство выиграло бы в случае реали­зации в нем нормы об обязанности главы кабинета министров или его заме­стителей не реже одного раза в месяц принимать участие в заседаниях зако­нодательного органа с целью информирования палат об основных аспектах своей деятельности.

6. По мнению автора диссертационного исследования, сложившаяся модель парламентской ответственности Правительства в России является чем-то средним между существующей европейской моделью ответственно­сти правительства и американской моделью ответственности исполнительной власти. Таким образом, российская модель парламентской ответственности берет свои начала из американского представления об исполнительной вла­сти с «сильным» главой государства и «слабой» исполнительной властью. Однако более чем за 25 лет существования новой российской государствен­ности многие институты так или иначе были восприняты от европейских стран и стали составными частями российской модели парламентской ответ­ственности Правительства РФ, с учетом реализации идей самобытности и ис­торизма в развитии нашей страны.

7 . Исходя из теории статусной ответственности, предложенной Н.И.Матузовым, основанием позитивной юридической ответственности слу­жит тот факт, что позитивная ответственность является частью реального государственно-правового статуса субъекта, его принадлежности к данному государству, политико-правовой связи с ним, взаимных обязательств^[650].

Юридический факт, на основе которого возникает правоотношение по реализации позитивной юридической ответственности в рассмотренных странах, представляет собой сложное образование: он включает в себя не только совершение поступка, то есть конкретного политического действия, но и наличие иных формальных оснований для наступления такой ответ­ственности.

Такими основаниями, как и в законодательном регулировании пози­тивной ответственности на Европейском континенте, выступают наличие за­крепленной нормы права, которая связывает возникновение правоотношения ответственности с конкретными жизненными обстоятельствами политиче­ского характера.

Особенностью в реализации позитивной ответственности рассмотрен­ных в данном параграфе стран является то, что именно ожидаемое поведение (поступок) главы государства как лица, возглавляющего исполнительную власть с закреплением его статуса в конституционных нормах, порождает по­зитивную ответственность иного субъекта исполнительной власти (министра, члена кабинета, члена правительства и т.д.), является фактическим основани­ем возникновения позитивной юридической ответственности.