<<
>>

§ 2. Специфика контрольного правоотношения в сфере осуществления контроля гражданского общества за государственным аппаратом

Правоотношения представляют собой главное средство, при помощи которого нормы воплощаются в жизнь, являются инструментом перевода (переключения) общих моделей поведения в плоскость конкретных мер поведения - субъективных прав и юридических обязанностей для данных субъектов[216].

В соответствии со сложившимися в юридической науке представлениями в состав правоотношения входят следующие элементы:

«а) участники правоотношения. Их правовой статус оказывает существенное влияние на возникновение и развитие правоотношения, его характер;

б) права и обязанности субъектов правоотношения, их взаимосвязь;

в) реальное поведение участников правоотношения в соотношении с правами и обязанностями»[217].

Кроме того, несмотря на некоторые споры, в состав правоотношения включают его объект[218]. Из этого следует, что предполагаемое нами контрольное правоотношение должно обладать всеми вышеперечисленными элементами как в плане их закрепления в нормативных правовых актах, так и в плане их реального воплощения.

Начнем с вопроса о специфике юридических фактов, влекущих за собой возникновение, изменение или прекращение контрольного правоотношения в сфере осуществления контроля гражданского общества за государственным аппаратом.

На наш взгляд, она заключается в том, что основанием возникновения, изменения или прекращения рассматриваемого контрольного правоотношения может служить практически любой юридический факт. Так, лесной пожар может стать основанием для проведения субъектами гражданского общества контрольных мероприятий по отношению к государственным органам, осуществляющим борьбу и предотвращение таких пожаров. Изменение контрольного правоотношения может повлечь за собой предоставление любым лицом дополнительных сведений о деятельности соответствующего элемента государственного аппарата. Контрольное правоотношение может быть прекращено как по инициативе самого субъекта гражданского общества, так и путем коррекции государственным органом какой-либо части своей деятельности.

Особенности субъектов любого правоотношения характеризуются их правовым статусом. Мы полагаем, что субъекты контрольного правоотношения могут обладать либо статусом контролирующего субъекта, либо статусом подконтрольного субъекта.

Что касается подконтрольных субъектов, то применительно к правоотношениям по контролю гражданского общества за государственным аппаратом законодатель определил их в самом широком плане как органы государственной власти, местного самоуправления и иные организации, осуществляющие отдельные государственные полномочия (ст. 1 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»)[219]. Такое определение, впрочем, свидетельствует не о каких-то недочетах, а о том, что законодатель придерживается идеи всеобъемлющего характера общественного контроля. Это, в свою очередь, прямо связано с историей рабочего и народного контроля советского периода.

Можно сказать, что в соответствии с уже сложившейся в рамках российской государственности традицией в качестве подконтрольных субъектов рассматриваются все носители государственно-властных полномочий. Однако следует учесть, что сам по себе статус подконтрольного может быть как общим (большинство структурных элементов государственного аппарата), так и специальным, что связано с реализацией положений п. 3 ст. 55 Конституции РФ о том, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»[220].

В частности, из этого положения Конституции РФ следует, что применительно к осуществлению контроля со стороны гражданского общества за государственным аппаратом специальным статусом, ограничивающим объем осуществления контроля субъектов гражданского общества, будут обладать государственные органы, осуществляющие оборонную, правоохранительную деятельность, а также деятельность по обеспечению государственной безопасности.

В то же время реализация положений ст. 17 Конституции о том, что «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией»[221] предполагает, что специальный статус целого ряда подконтрольных субъектов предполагает увеличение объема контроля субъектов гражданского общества за их деятельностью (государственные органы, осуществляющие принудительное содержание граждан, оказывающие принудительную психиатрическую помощь,

участвующие в профилактике правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних и т.д.).

Таким образом, подконтрольные субъекты могут обладать общим, специальным ограничительным или специальным распространительным статусом, что определяет индивидуальный набор их прав и обязанностей. Что касается статуса контролирующих субъектов (субъектов гражданского общества, осуществляющих контроль за государственным аппаратом), то он еще сложнее.

Так, общий статус контролирующих субъектов закреплен в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», ст. 9 которого распространяет этот статус на следующих субъектов гражданского общества[222]:

1) Общественная палата Российской Федерации;

2) общественные палаты субъектов Российской Федерации;

3) общественные палаты (советы) муниципальных образований;

4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации;

5) общественные наблюдательные комиссии;

6) общественные инспекции;

7) группы общественного контроля;

8) иные организационные структуры общественного контроля.

Однако, как только мы переходим к исследованию форм контроля гражданского общества за государственным аппаратом по отдельным предметным направлениям, так сразу обнаруживается, что фактически каждое из них может осуществляться субъектами, специально

перечисленными в законе.

Так, анализ норм о таком контроле, проведенный во 2 параграфе 1 главы настоящего исследования, показал, что практически для каждого направления контроля определены специальные субъекты гражданского общества, его осуществляющие. В частности:

- контроль за деятельностью по оказанию психиатрической помощи осуществляют общественные объединения врачей-психиатров, иные общественные объединения;

- контроль в области охраны и использования животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания осуществляют граждане и юридические лица, включая общественные объединения и религиозные организации;

- контроль за государственным регулированием производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и соблюдением ограничений потребления (распития) алкогольной продукции осуществляется гражданами и общественными объединениями, а также консультативно-экспертными советами при федеральных органах законодательной и исполнительной власти, органах законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- контроль за выполнением норм, правил и нормативов в области обеспечения радиационной безопасности осуществляют только общественные объединения;

- контроль за деятельностью в сфере похоронного дела осуществляют попечительские (наблюдательные) советы по вопросам похоронного дела;

- контроль за подготовкой и проведением выборов осуществляют кандидаты, доверенные лица кандидатов, избиратели, избирательные объединения и общественные объединения, включая политические партии;

- контроль в области промышленной безопасности осуществляется общественными инспекторами федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности;

- контроль за обеспечением прав человека в исправительных центрах, исправительных учреждениях и дисциплинарных воинских частях осуществляют общественные наблюдательные комиссии и их члены;

- контроль в области обращения с отходами осуществляют граждане или общественные объединения;

- контроль за реализацией мероприятий по обеспечению отдыха и оздоровления детей осуществляется гражданами, общественными и иными организациями;

- контроль за соблюдением законных прав и интересов застрахованных от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний осуществляют профессиональные союзы или иные уполномоченные застрахованными представительные органы;

- земельный контроль, осуществляют граждане, общественные объединения, иные негосударственные некоммерческие организации;

- экологический контроль осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями, а также гражданами;

- контроль за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, в том числе включенных в выплатной резерв, осуществляется Общественным советом по инвестированию средств пенсионных накоплений;

- жилищный контроль осуществляют общественные объединения, иные некоммерческие организации, советы многоквартирных домов, другие заинтересованные лица;

- контроль за инвестированием накоплений для жилищного обеспечения осуществляется Советом по инвестированию накоплений для жилищного обеспечения;

- контроль за соблюдением организациями, осуществляющими спортивную подготовку, федеральных стандартов спортивной подготовки по

соответствующим видам спорта осуществляют общероссийские спортивные федерации, аккредитованные региональные спортивные федерации и их представители;

- контроль в области защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию, осуществляют зарегистрированные в установленном федеральным законом порядке общественные объединения и иные некоммерческие организации, а также граждане;

- контроль за деятельностью полиции осуществляют граждане Российской Федерации, общественные объединения, Общественная палата Российской Федерации, общественные наблюдательные комиссии и члены этих комиссий;

- контроль в сфере финансирования выплат накопительной пенсии осуществляется Общественным советом по инвестированию средств пенсионных накоплений;

- контроль за реализацией мероприятий, направленных на предотвращение воздействия окружающего табачного дыма и сокращение потребления табака, осуществляется гражданами;

- контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд осуществляют граждане, общественные объединения, объединения юридических лиц, а также саморегулируемые организации;

- контроль за обеспечением прав человека в местах отбывания административного ареста осуществляют общественные наблюдательные комиссии и члены этих комиссий;

- контроль в сфере социального обслуживания осуществляется гражданами, общественными и иными организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей.

Таким образом, в зависимости от предметной области контроля варьируется и перечень субъектов гражданского общества, которые его осуществляют.

В некоторых случаях речь идет об одном конкретном субъекте гражданского общества (Общественная палата Российской Федерации), иногда имеется указание только на одну разновидность субъектов гражданского общества (общественные объединения), иногда перечень контролирующих субъектов практически неограничен (граждане, общественные и иные организации).

При этом в каждом случае для субъектов гражданского общества могут быть установлены специфические права и обязанности. Тем не менее, общим правам и обязанностям контролирующей стороны посвящена ст. 10 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». В рассматриваемом правоотношении их можно поделить на следующие группы[223]:

- право инициировать контрольные мероприятия;

- право на получение информации, в том числе путем запроса и посещения;

- право на оценку деятельности государственных органов и её фиксацию в специальном документе;

- право на коррекцию деятельности государственного органа путем обращения к данному государственному органу, иному государственному органу или в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц.

Таким образом, законодатель включил в права субъектов контролирующей стороны все три стадии контроля: наблюдение, оценку и коррекцию деятельности подконтрольного субъекта. При этом правоотношения в области контроля гражданского общества за

государственным аппаратом рассматриваются как относительные, поэтому закреплены и обязанности контролирующей стороны, которые сведены к двум основным:

- соблюдать законодательство при осуществлении общественного контроля;

- обнародовать информацию о контрольной деятельности и её результатах.

Кроме этого, как было упомянуто выше, применительно к осуществлению контроля за государственным аппаратом для отдельных субъектов гражданского общества могут устанавливаться специфические права и обязанности. В частности, пп. 2 и 3 ст. 23 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации устанавливают следующее право для членов общественных наблюдательных комиссий: «члены общественных

наблюдательных комиссий при осуществлении общественного контроля за обеспечением прав человека в исправительных центрах, исправительных учреждениях и дисциплинарных воинских частях вправе беседовать с осужденными в условиях, позволяющих представителям администраций исправительных учреждений или представителям дисциплинарных воинских частей видеть их, но не слышать», и возлагают на общественные объединения обязанность оказывать «содействие в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, принимать участие в исправлении осужденных в формах и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации»[224].

П. 2 ст. 4 Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» запрещает субъектам гражданского общества, осуществляющим

общественный контроль, «оказывать содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также вмешиваться в оперативно­розыскную, уголовно-процессуальную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях»[225].

П. 2 ст. 21 Федерального закона «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» устанавливает для субъектов гражданского общества, осуществляющих контроль в этой сфере, специфическое право «осуществлять мониторинг оборота информационной продукции и доступа детей к информации, в том числе посредством создания «горячих линий»[226].

Ст. 46 Федерального закона «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» предоставляет соответствующим субъектам гражданского общества право посещения медицинских организаций, оказывающих психиатрическую помощь, стационарных организаций социального обслуживания, предназначенных для лиц, страдающих

3

психическими расстройствами[227].

П. 2 ст. 36.1 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» обязывает «общественные наблюдательные комиссии ежегодно направлять Уполномоченному материалы по итогам осуществления общественного

контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания»[228].

Обязанности подконтрольных субъектов прямо корреспондируют правам контролирующих субъектов и сводятся к следующим обязанностям:

- предоставлять информацию;

- оказывать содействие субъектам гражданского общества при осуществлении контроля;

- рассматривать документы, фиксирующие результаты контрольной деятельности;

- корректировать деятельность по результатам рассмотрения документов об итогах общественного контроля.

Аналогичным образом права подконтрольного субъекта можно разделить на:

- право требования от контролирующего субъекта соблюдения закона;

- право на получение информации от контролирующего субъекта.

Для подконтрольных субъектов также могут быть установлены специфические права и обязанности. В частности, п. 2 ст. 24 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции» обязывает «государственные органы и должностные лица содействовать гражданам и общественным объединениям в проведении соответствующих проверок фактов нарушения настоящего Федерального закона и в десятидневный срок уведомлять заявителей о принятых решениях»[229].

Ст. 34 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» обязывает «органы государственной

власти субъектов Российской Федерации в пределах установленной компетенции оказывать содействие гражданам, общественным и иным организациям в осуществлении общественного контроля в сфере социального обслуживания»[230].

П. 3 ст. 29.1 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» возлагает на исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий полномочия учредителя единственной медицинской организации, расположенной в сельском населенном пункте, при принятии решения о ее ликвидации, прекращении деятельности ее обособленного подразделения организовать учет мнения жителей данного сельского населенного пункта, выраженного по результатам общественных (публичных) слушаний, и провести такие слушания[231][232].

П. 57 ст. 147 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» возлагает на соответствующий государственный орган обязанность проведения внепланового инспекционного контроля в случае поступления информации о претензиях к безопасности продукции от органов, осуществляющих общественный 3 контроль .

Пп. 10 п. 1 ст. 14.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет органам местного самоуправления городского, сельского поселения право на «оказание поддержки общественным наблюдательным

комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания»[233].

П. 1 ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» возлагает на государственные органы обязанность обеспечивать «открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих»[234][235].

Аналогичное положение содержится в пп. 6 п. 1 ст. 4 Федерального закона «О службе в федеральной противопожарной службе Г осударственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который возлагает на органы федеральной противопожарной службы обязанность обеспечивать «открытость службы в федеральной противопожарной службе и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности сотрудников федеральной противопожарной службы»3.

Пп. 9.8 п. 1 Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» предусматривает необходимость «наличия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или муниципальных правовых актов, предусматривающих реализацию на территориях муниципальных образований, претендующих на предоставление финансовой поддержки за

счет средств Фонда, мероприятий, направленных на информирование населения о принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления мерах в сфере жилищно-коммунального хозяйства и по вопросам развития общественного контроля в этой сфере, - в случае подачи заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда с 1 января 2013 года»[236].

Ст. 4 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования»[237] возлагает на органы обязательного социального страхования обязанность обеспечения общественного контроля.

Таким образом, наряду с общими субъективными правами и юридическим обязанностями законодатель предусмотрел для субъектов контрольного правоотношения и достаточно большое количество специфических прав и обязанностей, что также свидетельствует о достаточной степени сформированности контрольных правоотношений в современном российском обществе.

Наиболее сложным представляется вопрос об объекте рассматриваемых правоотношений.

В общетеоретическом плане к объектам правоотношения относятся «материальные блага, нематериальные личные блага, поведение, действия субъектов, разного рода услуги и их результаты, продукты духовного творчества, ценные бумаги, официальные документы»[238].

При этом В.В. Котов достаточно подробно рассматривает вопрос о применимости вышеизложенной классификации к структуре контрольных правоотношений и приходит к выводу о том, что в зависимости от

разновидности контроля в качестве объекта может выступить любое из перечисленных благ[239].

С учетом того, что Д.Н. Бахрах относит к объектам административно - правового (в том числе и контрольного) отношения «действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение, выразившееся, например, в принятии должностным лицом соответствующего правового акта управления или в совершении военнослужащим административного правонарушения»[240], можно считать, что в данном случае таким благом может служить деятельность и результаты деятельности государственных органов, учреждений и должностных лиц как составных частей государственного аппарата по обеспечению прав, законных интересов и потребностей субъектов гражданского общества и прежде всего граждан.

Связано это с тем, что само социальное предназначение государства предполагает повышение эффективности общественной жизни, увеличение благосостояния граждан. Однако вопрос о том, насколько государственно­властная деятельность соответствует этому предназначению, может быть разрешен только в условиях системы независимого (внешнего или смешанного) контроля. Из этого следует, что в правоотношении контроля гражданского общества за государственным аппаратом имеется два субъекта (контролирующий и подконтрольный), специфический объект (властная деятельность и результаты деятельности подконтрольного субъекта по обеспечению прав и законных интересов) и особое содержание, складывающееся из совокупности специальных субъективных прав и юридических обязанностей, и их реализации в объективном мире.

<< | >>
Источник: Мануйлов Антон Евгеньевич. КОНТРОЛЬ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА ЗА ГОСУДАРСТВЕННЫМ АППАРАТОМ: ТЕОРЕТИКО­ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург - 2018. 2018

Еще по теме § 2. Специфика контрольного правоотношения в сфере осуществления контроля гражданского общества за государственным аппаратом:

  1. ОГЛАВЛЕНИЕ
  2. ВВЕДЕНИЕ
  3. § 1. Основные научные подходы к определению гражданского общества и его взаимодействие с государственным аппаратом
  4. § 1. Виды, формы и стадии контроля гражданского общества за государственным аппаратом
  5. § 2. Специфика контрольного правоотношения в сфере осуществления контроля гражданского общества за государственным аппаратом
  6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  7. § 2.2. Роль качества закона в правоприменительной деятельности орга­нов государственной власти по обеспечению прав человека
  8. 3.3. Правосудие как способ защиты субъектов предпринимательской деятельности в арбитражном судопроизводстве