<<
>>

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ

Решить проблему укрепления сложного по структуре и составу федеративного государства, такого как Россия, с одновременным развитием самостоятельности субъектов федерации, можно, по нашему мнению, при условии строительства многоуровневой федерации.

Здесь имеется в виду, что необходимо обеспечить право на самоопределение населяющих территорию граждан, а не этносов, при широком использовании принципов культурной автономии и сохранении мультикультурного, поликонфессионального характера общества, путем образования управленческих структур, объединяющих группы разнородных субъектов федерации, в том числе национально-территориальных, что позволит нивелировать существующие противоречия. Одним из вариантов реализации этой идеи является образование федеральных округов и введение института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с соответствующими функциями и аппаратом управления.

Согласно теории права и государства, государственное управление осуществляется органами государственной власти, организациями, должностными лицами в целях, определяемых государством. Основой государственного управления является обладание государственной властью. Наиболее общими целями государства в современных условиях являются безопасность, жизнеобеспечение, целостность и упорядоченность социальной и экономической систем при соблюдении свободы и прав граждан[162].

Согласно ст.1 Конституции Российская Федерация является федеративным

161

государством, и государственная власть в ней осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального назначения, автономной области, автономных округов.

В субъектах Российской Федерации сложились разнообразные системы организации государственной власти: в некоторых республиках существует должность президента; различаются полномочия законодательных и исполнительных органов государственной власти, порядок их формирования, организация деятельности и т.д.

Конституция Российской Федерации допускает такое многообразие. Согласно ст.77 Конституции система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими "самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом". Указанные основные принципы определены федеральным законом от 06 декабря 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"[163].

Конституцией Российской Федерации установлено, что "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны" (ст. 10). Эти нормы ст. 10 Конституции Российской Федерации относятся не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти в субъектах Федерации отнесено Конституцией (пункт "н" ч.1 ст.72) к

162

совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов[164].

Федеральная государственная власть в федерации суверенна и распространяется на все общество, имеет общетерриториальный характер, она обладает юридическим верховенством в обществе. Другие разновидности публичной власти (государственная власть субъектов федерации, публичная власть территориального образования и др.) имеют территориально ограниченный, производный и подчиненный характер. Территории субъектов федерации являются частями территории единого федеративного государства. Согласно ст.4 Конституции Российской Федерации федеральное право обладает верховенством; регулирование важнейших сфер жизни, имеющих общее значение, относится к исключительной компетенции Федерации (ст.71), и по существу Российская Федерация имеет право федерального принуждения.

Государственная власть реализуется с помощью государственного аппарата, под которым понимается система государственных органов, учреждений и организаций, осуществляющих регулирование в обществе при помощи законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти и реализующих различные формы и методы государственного воздействия. Структура государственного аппарата зависит от организации государственной власти и от территориальной организации государства.

Наиболее простая и, по-видимому, наиболее эффективная структура государственного аппарата имеет место в простом унитарном государстве, включающем в себя только административно-территориальные единицы. Отличительной особенностью централизованного унитарного государства является назначаемость чиновников общей компетенции, включая глав администраций (губернаторов, мэров).

Если в унитарном государстве единство государственной власти обеспечивается отношениями субординации, то в федеративном государстве

163

система связей базируется на сочетании субординации с принципиально иным характером отношений децентрализации и кооперации[165].

Федеральная власть представлена общегосударственными законодательными, исполнительными и судебными органами (и соответственно федеральными государственными служащими). Государственная власть субъектов федерации также представлена их законодательными (представительными) и исполнительными органами. В соответствии с этим строится и двухуровневая система конституционного законодательства России, в которой выделяются "правовые поля" федерации и субъектов федерации. При этом должно быть обеспечено единство двух подсистем системы конституционного законодательства, предусмотрено использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования нормативных правовых актов федерации и субъектов федерации[166].

Отметим здесь, что понятие "вертикаль государственной власти", которое в настоящее время часто используется, в данном контексте не связывается с унитаризмом.

Оно употребляется для отражения требуемых взаимосвязей между двумя ветвями государственной власти в федеративном государстве - федеральной государственной властью, ее представителями в субъектах федерации, и государственной властью субъектов федерации. Эти взаимосвязи достаточно сложны. В разные периоды развития федеративного государства характер этих связей может существенно изменяться. Для Российской Федерации, находящейся по существу в состоянии становления федерализма, актуальным в настоящее время является усиление государственной власти федерации. Развитие федеративных отношений означает постоянное балансирование между тенденцией к усилению федеральной власти и

164

расширением самостоятельности субъектов федерации в лице органов государственной власти субъектов федерации в рамках, установленных конституцией.

Субъекты федерации издают свои законы, принимают собственные конституции и уставы, избирают руководителей высших органов исполнительной власти (президентов, губернаторов, мэров), обладают другими атрибутами государственности, однако государственная власть субъектов федерации имеет ограниченный и подчиненный характер. Законы субъектов федерации не должны вступать в противоречия с нормативно-правовыми актами федерального уровня.

Законодательная (представительная) власть субъектов федерации, обычно избираемая населением прямым голосованием, принимает законодательные акты по вопросам совместной с федерацией компетенции (если нет федерального закона) и остаточной (или исключительной) компетенции субъекта, которые не должны противоречить федеральным законам. На самом деле на основе превратно понимаемого "суверенитета" деятельность законодательной власти субъектов федерации часто направлена на разрушение системы государственной власти федерации.

Россия - конституционная федерация, вполне способная развиваться на основе Конституции, федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации. Взаимоотношения между Федерацией и субъектами Федерации должны и могут строиться только на основе Конституции Российской Федерации и федеральных законов, единых для всей территории страны.

Нельзя не согласиться с В.Гулиевым, который говорит о том, что не следует по любому поводу сразу ставить вопрос об изменении Конституции Российской Федерации. "Все цивилизованные федерации держатся не на жесткой вертикали исполнительной власти, а на жестком исполнении норм о правах и обязанностях всех уровней и ветвей власти". И далее: "Лучше

165

сконцентрироваться на совершенствовании федеральных конституционных законов, текущего законодательства и повышении правовой культуры законодательной, исполнительной и судебной властей"[167].

Значительной проблемой для прочности федеративных отношений, особенно в условиях России, является правовой статус руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Федерации - президентов республик, глав администраций (губернаторов, мэров) других субъектов Федерации. Широкие полномочия, предоставленные им конституциями, уставами и законами субъектов Федерации, при низком уровне контроля за их деятельностью со стороны самих субъектов федерации и со стороны федерации, а также нечеткость определения прав и ответственности первых лиц - все это явилось причинами ослабления федеративных основ российского государства.

Главы высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации согласно конституциям и уставам субъектов Федерации избираются на основе всеобщих прямых выборов, что не противоречит Конституции Российской Федерации. Однако выборность руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, являясь по существу демократическим принципом, приводит к существенным проблемам в практике их реализации.

Так, К.Бельский отмечает, что выборность глав высших органов исполнительной власти субъектов Федерации вступает в противоречие с общепринятыми принципами построения системы государственного управления, с историческим опытом России, разрушает "вертикаль" власти (в указанном выше смысле) и приводит к многочисленным проблемам во взаимодействии двух ветвей государственной власти.

Избираемые руководители, стремясь к полной власти на "своей" территории, объективно

166

работают на разделение государства на ряд "независимых" и "суверенных" территорий, т.е. способствуют возможному распаду российского государства[168].

К.Бельский так определил правовой статус губернатора: "Губернатор есть прежде всего должностное лицо, представляющее Президента страны в пределах соответствующей области и поддерживающее авторитет государственной власти". Тогда, будучи представителем Президента страны, губернатор должен назначаться на эту должность главой государства.

Однако представляется, что реализация этого предложения противоречит демократическим принципам федерализма и встретит трудности, которые сегодня не преодолимы. Поэтому следует проработать решения, связанные с усилением контроля за деятельностью первых лиц субъектов федерации по исполнению на территориях субъектов федерации Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Согласно предложению, озвученному руководителем Центральной избирательной комиссии Российской Федерации А.Вешняковым, целесообразно предоставить право Президенту России назначать руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации для временного исполнения обязанностей, например, если выборы в регионе признаны несостоявшимися.

По существу указанные полномочия Президента и центральной власти Федерации означают реализацию института федерального вмешательства, который в том или ином виде существует во всех федеративных государствах[169]. Например, в Конституции США говорится, что федерация обязана добиваться исполнения федеральных законов, и Президент США может воспользоваться всеми предоставленными ему Конституцией возможностями, включая вооруженную силу, для обеспечения выполнения федеральных законов. Конечно, использовать указанные возможности

167

федерального вмешательства допустимо только в особо сложных, кризисных ситуациях на основе соответствующих федеральных законов.

Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"[170] (в редакции от 8 февраля 2001 года) дана правовая основа и определены возможности и порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Законодательно определены случаи, когда полномочия могут быть прекращены. Указанный закон является существенным шагом по пути укрепления федеративных отношений в России на современном этапе.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[171], установлено, что положения указанного федерального закона, касающиеся роспуска законодательных органов субъектов Федерации и отстранения от должности высшего должностного лица - руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации - не противоречат Конституции Российской Федерации. Соответствующие процедуры предполагают следующие обязательные элементы: признание судом акта, изданного высшим должностным лицом или законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации,

168

противоречащим Конституции Российской Федерации и федеральным законам; подтверждение в судебном порядке неисполнения решения суда, т.е. непринятие мер для исключения признанного недействующим нормативного акта из правовой системы Российской Федерации; необходимость применения федерального воздействия, причем в судебном порядке должно быть подтверждено, что признанный неправомерным нормативный акт повлек за собой конституционно значимые тяжкие последствия. При этом досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации реализуется федеральным законом, а досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации - указом Президента Российской Федерации. Такая достаточно сложная процедура призвана обеспечить обоснованность и соразмерность федерального воздействия. Законодательное установление этих процедур, несомненно, является инструментом укрепления федеративных отношений в России. Отметим, что работа по развитию и совершенствованию законодательства в указанных направлениях проводится Комиссией по разграничению полномочий между ветвями власти под руководством Д.Козака[172].

Укреплению государственной власти должно способствовать приведение в соответствие федеральным законам налоговых систем, правовых основ предпринимательства. Различия в законодательной базе препятствуют созданию единого экономического пространства и объективно способствуют территориальному разобщению субъектов Российской Федерации. Должна быть обеспечена "прозрачность" границ субъектов Федерации для населения, предпринимателей, для товарных потоков в рамках и на основе действующей Конституции и федеральных законов.

169

3.3.

<< | >>
Источник: КОНЕВ Федор Федорович. ФЕДЕРАЛИЗМ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ И ОПЫТ РОССИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2004. 2004

Еще по теме СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ:

  1. § 3. Проблемы гармонизации федеративной системы российского з а кон о дате л ьства
  2. Список использованной литературы
  3. Органические и органицистские теории государства
  4. § 2.3. Совершенствование административно-правового регулирования информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России в сфере миграции
  5. § 1. Правовая природа экономических споров и анализ алгоритмов их разрешения
  6. 2.2. Правовой статус Организации Североантлатического договора и Западноевропейского Союза, как главных военных компонентов современной системы европейской безопасности
  7. § 2.1. Проведение проверок сообщений о преступлении и производство по уголовным делам должностными лицами и органами представляемого государства
  8. СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
  9. ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦИИ ТЕОРИИ ФЕДЕРАЛИЗМА
  10. ИСТОРИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА И ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ
  11. ПРОБЛЕМЫ СУВЕРЕНИТЕТА, АСИММЕТРИИ И РАВНОПРАВИЯ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ