3.1 Разграничение нормотворческих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления
Непременным условием успешного проведения социально- экономических реформ, формирования правового государства является создание эффективной и гармоничной системы управления на всех трех уровнях осуществления публичной власти (федеральном, субъектном и муниципальном).
Ключевой проблемой создания такой системы является рациональное разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней. «Львиная» доля взаимоотношений между органами власти разных уровней в большинстве федеративных государств складывается именно по поводу размежевания полномочий, а также их практического осуществления, превращая, таким образом, федерализм в «систему частично совпадающих юрисдикций и дробления властных полномочий», которая «в гораздо большей степени отвечает введённому Максом Вебером критерию демократического управления, нежели нависающая над обществом система бюрократической администрации»[121].
При этом рассматриваемая проблема является одной из наиболее сложных. Выступая на заседании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления с участием полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и членов президиума
128
Госсовета РФ 17 июля 2001 года, Путин В.В. подчеркнул: «Наша задача: разграничить нормотворческую деятельность органов власти и управления всех уровней»[122][123].
Важнейшим условием эффективного функционирования любого уровня власти и в равной степени местного самоуправления является четкое определение в законодательстве его компетенции, однако до настоящего времени эта задача нашими законодателями должным образом не решена. Это делает, с одной стороны, невозможной подлинную реализацию принципов правового государства, с другой - фактически дискредитирует саму идею местного самоуправления в нашем государстве, поскольку органы местного самоуправления не имеют чёткого представления о том, чем им заниматься, не располагают достаточными материальными и финансовыми ресурсами и, как следствие, не способны качественно и в полном объеме обеспечивать потребности населения в услугах, которые традиционно обеспечиваются
~ 2 органами местной власти во всем мире .
Таким образом, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления является одной из насущных задач современного этапа развития российской государственности, причём задач глубоко практического свойства.
Властные полномочия органов публичной власти реализуются в различных сферах жизнедеятельности: нормотворчестве, обеспечении
129 законности, правопорядка и общественной безопасности, природопользовании, здравоохранении, образовании, науке и многих других.
Несмотря на то, что все властные полномочия имеют важное значение, всё же основное место среди них принадлежит именно нормотворческим полномочиям. Нормотворчество - это специфическая, требующая особых знаний, умений и навыков интеллектуальная деятельность, связанная с созданием, изменением, дополнением и отменой правовых норм.
Прежде чем обратиться непосредственно к проблеме разграничения нормотворческих полномочий, необходимо внести ясность в базовый категориальный аппарат. Речь идет о понимании и соотношении таких категорий как «компетенция», «полномочия», «предметы ведения», «вопросы местного значения». Дело в том, что законодатель далеко не всегда проводит четкую грань между указанными понятиями. В результате одни и те же явления в различных нормативных правовых актах обозначаются по-разному, а их содержание часто смешивается. К примеру, в Федеральном законе «О почтовой связи» от 17 июля 1999 г. имеются ст. 6 и 7, закрепляющие полномочия соответственно органов государственной власти Российской Федерации и полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области почтовой связи, а ст. 8 говорит почему-то уже о предметах ведения органов местного самоуправления в области почтовой связи[124]. Почему в соответствии со ст. 7 содействие операторам почтовой связи в расширении сферы услуг, предоставляемых гражданам и юридическим лицам, является полномочием органов государственной власти субъектов РФ, а предусмотренное ст.
8 содействие организациям почтовой связи в размещении на территории муниципального образования объектов почтовой связи — предметом ведения органов местного самоуправления? Аналогичный подход наблюдается и в Градостроительном кодексе РФ от 7 мая 1998 г.: ст. 21 перечисляет полномочия Правительства РФ в области градостроительства, ст. 22 - полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области
130
градостроительства, а ст. 23 - предметы ведения местного самоуправления в области градостроительства, хотя, по сути, в ней перечисляются не предметы ведения, а полномочия муниципальных образований в области градостроительства. Так, ничем иным как полномочиями является: принятие и изменение правил застройки, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства; утверждение и реализация градостроительной документации; разработка проектов черты городских и сельских поселений; организация и проведение инвентаризации земель, других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований; принятие решений об обеспечении потребностей населения в земельных участках из земель, находящихся в муниципальной собственности или переданных в ведение органов местного самоуправления, для осуществления градостроительной деятельности; организация ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в случае наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями; выдача в установленном порядке разрешений на строительство объектов недвижимости и т.п.1.
Т.М. Бялкина справедливо отметила, что «подобная путаница в употреблении понятий «предметы ведения» и «полномочия» имеет место, к сожалению, не только в законодательстве, но и в научных публикациях, посвященных проблемам компетенции»2.
Заметим, что в юридической науке предпринимались попытки внести ясность в соотношение рассматриваемых категорий3. Однако до конца успешными признать их нельзя.
Этимологически понятие «компетенция» происходит от латинского Competere - добиваться, соответствовать, подходить. В новейших энцикло-
1 СЗ РФ. - 1998. - № 19. - Ст. 2069.
2 Бялкина Т.М. Указ. соч. - С. 51.
3 См., например, Олейников О.В. Разграничение полномочий органов местного самоуправления Российской Федерации: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2005.
131
педиях определяется как совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих организациях[125]. Полномочие в публичном праве - право и одновременно обязанность соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом[126].
Большой юридический словарь не даёт нам понятия «полномочия», зато определяет категорию «компетенция» - совокупность юридически установленных, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления)[127]. Энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» дает следующее определение: «Компетенция - определяемый конституцией или законом объем полномочий государственного органа или должностного лица, за рамки которого они не могут выходить в своей деятельности»[128].
В юридической науке понятие «компетенция» трактуется неоднозначно. Довольно часто конкурирующими понятиями являются права и обязанности, полномочия, функции и предметы ведения, юрисдикция, подсудность и подведомственность[129]. Многие авторы определяют компетенцию лишь как совокупность властных полномочий, однако это не вполне соответствует сущности и содержанию данного явления, поскольку полномочия всегда реализуются в конкретной сфере общественных отношений[130].
132
Кутафин О.Е.
и Шеремет К.Ф., определяя сущность компетенции, пишут, что она представляет собой правовое средство (форму) общественного разделения труда по управлению государством и обществом. Основные элементы компетенции это предметы ведения и властные полномочия1.Постовой Н.В. считает, что сущность компетенции состоит, скорее всего, в обеспечении эффективной реализации функций и задач, закрепленных за субъектами правоотношений средствами правового и организационного характера. При этом в состав компетенции он также включает предметы ведения, права и обязанности2.
Аналогичной позиции придерживается О.В. Олейников, полагающий, что компетенция местного самоуправления состоит из двух взаимосвязанных элементов: полномочий (прав и обязанностей), с помощью которых реализуются функции и задачи местного самоуправления; предметов ведения, т.е. сферы деятельности муниципальных органов, в которых они компетентны (закон о местном самоуправлении 2003 г. употребляет только термин «вопросы местного значения»)3.
Ю.А. Тихомиров в самом общем виде определяет компетенцию как возложенный законом на уполномоченный субъект объем публичных дел. Будучи сложным явлением, она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся: а) нормативно установленные цели, б) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение. Без них Российское правовое государство: Итоги формирования и перспективы развития. - Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2003. - С. 50.
1 Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных советов. - M:, 1986. - С. 22-26.
2 Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в России. — M., 1999. — С. 249—251.
3 Олейников О.В. Разграничение полномочий органов местного самоуправления Российской Федерации: Автореф.
дисс... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2005. - С. 16.
133 компетенция, теряет публично-правовую обеспеченность с помощью разных средств[131][132].
Для комплексного понимания категории «компетенция» важно обратить внимание на то, что в юридической науке она традиционно делится на три вида: функциональную, которая характеризует компетенцию с точки зрения деятельности органов; предметную (объектную), которая характеризует компетенцию с точки зрения полномочий органов по отношению к конкретным предметам (объектам) и территориальную (пространственную), которая характеризует компетенцию с точки зрения полномочий органа
~ 2 осуществлять свою деятельность на определенной территории .
Таким образом, компетенция представляет собой сложное структурное образование, включающее в себя три основных элемента: совокупность прав и обязанностей (полномочия); предметы ведения (круг вопросов) и территориальные пределы, в рамках которых соответствующий орган осуществляет полномочия по определенным предметам ведения.
Далее рассмотрим понятие «предметы ведения» в контексте соотношения с иными категориями.
Обычно предметы ведения в качестве элемента компетенции характеризуют как определенные области (сферы) общественных отношений, в рамках которых действует орган власти, как круг деятельности органа, причем, подчеркивают О.Е. Кутафин и К.Ф. Шеремет, это не отдельные вопросы и не совокупность каких-либо вопросов, а обозначение определенных областей государственной деятельности[133][134].
Фадеев В.И. понимает под предметами ведения местного самоуправления те области жизнедеятельности населения муниципального
4 образования, на которые распространяется его юрисдикция .
134
Обратим внимание на то, что законодателем была предпринята попытка дефинировать рассматриваемые понятия в ныне отмененном Федеральном законе от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»: предмет ведения Российской Федерации - сфера
общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции Российской Федерации; предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (далее - предмет совместного ведения) - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов Российской Федерации; предмет ведения субъекта Российской Федерации — сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации к компетенции субъектов Российской Федерации; компетенция органа государственной власти — совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации; полномочия органа государственной власти - права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий[135].
Аналогичный подход, хотя и не без элементов тавтологии, можно встретить и в региональном. законодательстве. Так, Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-3 «О нормативных правовых актах в Нижегородской области»[136] определяет правотворческие полномочия как полномочия органов государственной власти области, их должностных лиц по
135 изданию нормативных правовых актов определенной формы по конкретному кругу вопросов (ст. 3).
Полагаем, что представления законодателя о понимании и соотношении категорий «компетенция», «полномочия» и «предметы ведения» в целом адекватны и вполне приемлемы для их экстраполяции на уровень местного самоуправления.
В Конституции РФ (ст. 130) и федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») 1995 года и 2003 года применительно к местному самоуправлению используется термин «вопросами местного значения», а не предметы ведения». Как следствие, возникает проблема их соотношения. В юридической литературе на этот счет существуют различные подходы.
По мнению О.В. Олейникова, значимых различий в этих двух терминах нет. Вопросы местного значения - это вопросы, которые прямо и непосредственно связаны с интересами жизнеобеспечения населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования. Предметы ведения муниципальных органов власти - это тот круг вопросов, решение которых закреплено за главой муниципального образования, представительными и исполнительными органами местного самоуправления и находятся под их управлением[137].
По мнению авторов комментария к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года «Предметы ведения характеризуют те сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно местного самоуправления. Вопросы местного значения - круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную (для данной территории) жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение
136 потребностей его жителей. Полномочия — право и обязанность местного самоуправления решать вопросы местного значения»1.
Отсутствие принципиальных различий в рассматриваемых категориях явилось основанием для предложений, состоящих в том, чтобы вообще отказаться от использования в законодательстве самого понятия «вопросы местного значения» в качестве предметов ведения местного самоуправления2.
Иную позицию занимает Т.М. Бялкина. Исследуя данный вопрос, она пришла к выводу, что, «во-первых, предметы ведения местного самоуправления более широкая категория, чем вопросы местного значения, поскольку они имеют законодательно закрепленные полномочия и по вопросам государственного значения; во-вторых, к числу вопросов местного значения не могут быть отнесены в целом те сферы (области) экономических, социально экологических и иных общественных отношений, в которых органы государственной власти также наделены определенными полномочиями»3.
C учетом сказанного можно сделать ряд выводов.
Во-первых, принципиально неверным является противопоставление и тем более разрыв предметов ведения и полномочий. Наличие предметов ведения (вопросов местного значения) предполагает существование определенного объема властных полномочий. В свете отмеченного подход законодателя, нашедший отражение в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., когда в статьях 14-16 перечислены вопросы местного значения (предметы ведения) различных видов муниципальных образований, а в ст. 17 содержится перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов, перечисленных в статьях 14—16 представляется некорректным. Не трудно заметить, что объем полномочий не только оторван
1 Гарант.
2 См., например: Костомаров В.Г. Проблемы разграничения полномочий между уровнями публичной власти и формирования компетенции местно самоуправления // Местное право. -2001.-№8.-С. 23-26.
3 Бялкина Т.М. Указ. соч. - С. 54.
137 от предметов ведения, не только не дифференцирован применительно к различным видам муниципальных образований, но, и это главное, неадекватен им.
Наиболее конструктивное решение указанной проблемы видится в использовании категории «компетенция», которая синтезирует предметы ведения и полномочия, и таким образом снимает отмеченное противоречие.
Во-вторых, властные полномочия по предметам ведения могут быть как исключительными, так и частичными. В первом случае регулирование (осуществление властных полномочий) соответствующих предметов ведения осуществляется органами одного четко определенного уровня публичной власти. Во втором - в регулировании предметов ведения принимают участие органы различных уровней власти.
В-третьих, подавляющее большинство вопросов, регулируемых органами публичной власти, относится к предметам совместного ведения, которые существуют не только в системе «органы государственной власти Российской Федерации — органы государственной власти субъектов: Федерации», но и в системах «органы государственной власти Российской Федерации - органы местного самоуправления», «органы государственной власти Российской Федерации - органы государственной власти субъектов Федерации - органы местного самоуправления», «органы государственной власти субъектов Федерации - органы местного самоуправления», «органы местного самоуправления - органы местного самоуправления».
В литературе обращено внимание на то, что действующее законодательство не предусматривает механизмов, регулирующих осуществление таких полномочий в рамках совместного ведения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В этом случае принципиальные подходы при осуществлении муниципальными образованиями правотворческих полномочий должны определяться правовой позицией Конституционного Суда РФ о возможности опережающего муниципального нормотворчества, нашедшей отражение в Постановлении от
138
2 апреля 2002 г. № 7-ΓL Она сводится к тому, что отсутствие регионального закона, конкретизирующего нормы федерального закона, не исключает возможность осуществления муниципальными образованиями самостоятельного регулирования в порядке опережающего нормотворчества с обязательным условием последующего приведения собственных нормативных правовых актов в соответствие с принятым в пределах установленной компетенции законом субъекта Российской Федерации1.
В-четвертых, разграничение полномочий между различными уровнями осуществляется в соответствии с законом. Мы разделяем высказанное в литературе мнение о том, что наиболее приемлемым и эффективным является разграничение правотворческих полномочий между уровнями власти преимущественно в отраслевом законодательстве, в то время как в базовом законе полномочия муниципальных образований следует закреплять в сжатом, «свернутом» виде2.
В-пятых, нижестоящие уровни публичной власти могут наделяться • полномочиями двоякого рода: включающими в себя возможность нормативного регулирования соответствующих предметов ведения и не включающими. В последнем случае органы соответствующего уровня публичной власти осуществляют только правореализационные полномочия.
В-шестых, выделение в структуре предметов ведения местного самоуправления вопросов местного значения и вопросов, по которым они наделяются отдельными государственными полномочиями является весьма условным.
Попытаемся последний тезис аргументировать более подробно.
Что представляют собой вопросы местного значения?
C нашей точки зрения, вопросы местного значения - это то, что федеральный законодатель руководствуясь, по общему правилу, соображениями обеспечения эффективности государственного управления,
1 Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2004. - С. 14.
2 Там же. — С. 19.
139 счел целесообразным делегировать на местный уровень осуществления публичной власти и закрепил в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации». Перечень таких вопросов и объем полномочий, по их регулированию не является неизменной константой. Какие-то полномочия могут исключаться из этого перечня и переходить в разряд государственных (в категориях действующей Конституции РФ), какие-то наоборот. В этом не трудно убедиться, если проанализировать законодательство Российской Федерации в динамике.
Приведем два примера.
В соответствии со статьей 38 Конституции Российской Федерации материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка» приоритетной областью деятельности органов государственной власти Российской Федерации определят государственную политику в интересах детей. Такой же подход к функциям по опеке и попечительству как к государственным функциям содержится и в Федеральном законе «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», который определяет меры государственной поддержки детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
В настоящее время в п. 1 ст. 34 Гражданского кодекса Российской Федерации закреплено, что «органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления». Данная функция выходит за рамки организации и осуществления местного самоуправления и регулируется Гражданским (ст.31-41) и Семейным (ст.28, 48, 54, 58, 59, 62, 64-67, 71, 74, 75, 77-79, 121-123) кодексами Российской Федерации, так как Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года в ст. 6 содержит исчерпывающий перечень предметов ведения муниципальных образований, а вопросы опеки и попечительства не отнесены к вопросам местного значения.
140
Исходя из этого, можно сделать вывод, что функции по опеке и попечительству — это государственные функции.
И коль скоро это так, должна действовать часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, которая определяет, что «органы местного самоуправления могут наделяться законом, отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству»[138].
Однако федеральный законодатель поступил иначе. В соответствии с новым законом 2003 года вопросы опеки и попечительства отнесены к вопросам местного значения муниципального района (п.13, ст. 15) и городского округа (п. 21,. ст. 16). Возникает вопрос, а был ли решен одновременно вопрос финансового и иного ресурсного обеспечения соответствующих полномочий? К сожалению нет. Указанные полномочия должны финансироваться за счет местного бюджета.
Второй пример касается целого ряда вопросов и соответственно полномочий. Так, в соответствии Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»[139], к вопросам местного значения фактически отнесены вопросы общегосударственного значения (организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального
141 района; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на межселенных территориях; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья). Полагаем, что при господствующих на сегодняшний день представлениях о природе местного самоуправления значительно более логичным было бы не относить указанные вопросы в вопросам местного значения, а наделить органы местного самоуправления, так называемыми, отдельными государственными полномочиями по их решению.
Эффективное функционирование любого, в том числе муниципального уровня власти возможно только в том случае, когда полномочия органов местного самоуправления имеют адекватное финансовое и иное ресурсное обеспечение. К сожалению, это аксиоматичное требование нередко откровенно игнорируется.
Так, мэр г. Нижнего Новгорода В.Е. Булавинов справедливо отметил: «не секрет, что сегодня существует практика, когда полномочий нам постоянно добавляют, а налоги снимают. А так как мы оказываемся один на один с населением, получается, что мы — крайние»[140].
Существует понимание данной проблемы и на уровне федеральной власти. Председатель Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации Б. Грызлов в интервью Российской газете подчеркнул, «реформа местного самоуправления не должна стать сбрасыванием на места ответственности за все. Напротив, сами принципы разграничения полномочий требуют от центра взять на себя широкий круг вопросов, не перекладывая ответственность на регионы или муниципалитеты. Реформа местного самоуправления требует от исполнительной власти более серьезной работы, ориентированной на выравнивание, на поддержку депрессивных территорий, на создание стимулов для развития. И первым доказательством способности правительства выполнить эту работу должно стать финансовое, кадровое,
142 методическое сопровождение муниципальной реформы»[141][142]. Однако понимание проблемы и ее решение далеко не одно и тоже.
Очевидно, что в основу проблемы разграничения предметов ведения и полномочий должен быть положен принцип обеспеченности ресурсами. Его суть в том, что при разграничении предметов ведения и полномочий должен быть решен вопрос об обеспечении соответствующих органов местного самоуправлении финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий.
«Ресурсы, выделяемые на тот или иной орган власти, должны, без всяких сомнений, соответствовать тем полномочиям, которые возлагаются на „ 2
тот или инои уровень власти и управления» .
После выборов 2000 г. в России начался процесс «мягкого сворачивания местной автономии». Этот курс проявился, прежде всего, в федеральной налоговой : и бюджетной политике - централизации бюджетных потоков в пользу центра путем изменения бюджетного и налогового законодательства.
Так, в 2000 г. доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете России составляла 25 %, в то время как объем расходных полномочий, финансируемых из местных бюджетов составлял 30%. К 2001 году эти цифры изменились, соответственно на 17% и 32%, и финансовая зависимость муниципалитетов страны приняла угрожающий характер. 95 % муниципалитетов страны убыточны[143]. Несоответствие расходных полномочий и доходных источников с 1992 до 2002 года увеличилось на 10-14 процентных пунктов. Консолидированный бюджет в 1992 году на местном уровне по расходным полномочиям составил 28% от всего консолидированного бюджета России, а по доходным источникам - 26%, т.е. несоответствие было
143 порядка двух пунктов, то «ножницы» к 2002 году «разъехались» соответственно на 28% и 14%’.
Реформа местного самоуправления обойдется казне в следующем году в один триллион рублей. При этом сами муниципальные образования, которым с января 2006 года будут переданы дополнительные социальные обязательства, смогут обеспечить лишь половину от этой суммы.
По словам главы Комитета СФ по вопросам местного самоуправления Леонида Рокецкого, в настоящее время к разряду местных отнесено всего два налога: налог на землю и налог на имущество физических лиц. В результате отсутствия адекватной доходной базы муниципальные образования постоянно испытывают острейший дефицит средств: по экспертной оценке, в 2005 году доходы местных бюджетов за счет неналоговых и налоговых источников составят примерно 434 миллиарда рублей, а на текущие расходы местных бюджетов потребуется, по самым минимальным подсчетам, 793 миллиарда рублей. Значительную часть возникшего дефицита придется компенсировать за счет трансфертов из федерального центра. В 2006 году эта ситуация может усугубиться. Если бюджеты большинства муниципальных образований окажутся дефицитными, то вся система местного самоуправления будет неэффективной. Необходимо передавать в ведение муниципальных образований новые виды доходов.
Сенаторы и представители местных властей обратились к правительству с просьбой уже в нынешнем году закрепить за муниципальными районами и городскими округами транспортный налог (сейчас сборы с этого налога входят в доходы субъектов Федерации). Кроме того, парламентарии, предлагают внести изменения в Налоговый кодекс, предусматривающие уплату налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика, а не по месту регистрации (или фактического нахождения) предприятия[144][145].
144
Несомненно, внесение изменений в налоговое законодательство приведет к снижению «напряженности» в целом ряде муниципальных образований. Однако, в силу целого ряда причин объективного характера никакие изменения не позволят решить проблему в принципе. Ее конструктивное решение видится в другом.
Принцип соответствия ресурсов и полномочий предполагает, что ответственность за ресурсное обеспечение полномочий должна быть консолидированной. Вместе с тем, в соответствии со ст. 18 нового закона «финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации». Полагаем, что позиция федерального законодателя должна быть иной. В тех случаях, когда финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, не могут по объективным причинам в полной мере быть исполнены за счет средств местного бюджета, они должны дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Сказанное позволяет сделать вывод, что ключевая проблема, связанная с разграничением полномочий между различными уровнями публичной власти состоит в установлении точного соответствия объёма исполняемых полномочий и их финансового и иного ресурсного обеспечения.
Этот вывод в равной степени относится как к вопросам местного значения, так и к вопросам, в отношении которых органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями.
145
Становление местного самоуправления нуждается в разработке института осуществления им государственных полномочий. Однако вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями относятся к малоизученным[146].
В Федеральном законе закреплена возможность наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, в то время как в Европейской хартии местного самоуправления говорится о делегировании государственных полномочий.
По мнению Т.С. Масловской, «фактически под наделением понимается передача отдельных государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления как с исключением, так и без исключения их из компетенции органов государственной власти»[147]. Вывод процитированного автора об исключении отдельных государственных полномочий из компетенции государственного органа представляется спорным, по крайней мере, в той ее части, которая касается нормотворческих полномочий. Здесь уместно сослаться на C.G. Алексеева, который еще в 1965 году писал: «При делегировании... другой орган ...получает такие правотворческие полномочия, которых ранее у него не было. Причем и орган, который произвел передачу (делегацию), не теряет своей компетенции на издание нормативных юридических актов по данному кругу вопросов»[148]. В то же время правоприменительные полномочия могут быть в полной мере переданы органам местного самоуправления.
В новом законе проблеме наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящена отдельная глава. В ней регламентированы порядок наделения и государственный контроль за
146 осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Понятие отдельных государственных полномочий в законе определено методом исключения. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
Принципиально важно то, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
К сожалению, отмеченный императив нередко нарушается. Причем на «легальной» основе. Приведем типичный пример. Абзацем двенадцатым ст. 6 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»[149]государственным регулирующим органам субъектов РФ предоставлено право передавать свои полномочия по регулированию тарифов на тепловую энергию органам местного самоуправления. Данная норма противоречит ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, ч. 4 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 года, согласно которым органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями только законом, а не органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
147
В полном соответствии с принципом обеспеченности ресурсами в законе установлено, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
В новом законе значительно более детально регламентирован порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Так, федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:
1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных
148 органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий[150].
При этом законодатель без ответа оставляет вопрос, должен ли в каждом отдельном случае приниматься специальный закон о наделении муниципального образования отдельными государственными полномочиями, либо регламентация должна осуществляться в соответствии с тематическим законом, либо потребуется принятие на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации соответствующих законов общего плана.
По мнению Т.С. Масловской на уровне субъектов Российской Федерации необходимо принимать законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. При этом возможны следующие варианты: 1) принять своего рода кодифицированный закон, содержащий перечень всех государственных полномочий. Положительным моментом этого варианта является то, что все полномочия указаны в одном законе. Однако такой закон будет очень большим, потребуется много времени на его разработку и принятие, то есть правовой вакуум будет оставаться. Кроме того, не всем муниципальным образованиям будут передаваться одни и те же государственные полномочия; 2) принять закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в котором будет определен порядок наделения и изъятия, требования к закону о наделении конкретными полномочиями, порядок финансирования, порядок осуществления государственных полномочий, контроль за исполнением. Наделение же конкретными государственными полномочиями будет осуществляться путем принятия отдельных законов. Данный вариант представляется наиболее приемлемым, так как позволяет детально разработать процедуру наделения; 3) принять закон о наделении органов местного самоуправления отдельными
149 государственными полномочиями, в котором будет определен порядок наделения и зафиксированы некоторые, наиболее важные, передаваемые полномочия[151].
C нашей точки зрения, наиболее предпочтительным вариантом решения рассматриваемой проблемы, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации является регламентация вопросов наделения отдельными государственными полномочиями в соответствующих тематических законах. Именно на такой вариант ориентирует федеральный законодатель. Так, в соответствии со ст. 85 Федерального закона 2003 года Правительству РФ предписывалось до 1 января 2005 года внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации: «проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральные законы, которыми органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, в целях приведения данных федеральных законов в соответствие с требованиями главы 4 настоящего Федерального закона; проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральные законы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения, в целях приведения данных федеральных законов в соответствие с требованиями статей 17 и 18 настоящего Федерального закона». Полагаем, что невыполнение соответствующих предписаний должно рассматриваться в качестве правонарушения и влечь юридическую ответственность.
Обратим внимание на то, что независимо от того, наделены ли органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо на определенный срок действия положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления
150
отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Вполне логичной представляется предусмотренная законом для федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации возможность в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции, по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.
Наряду с этим предусмотрены гарантии от неправомерных действий со стороны органов государственной власти. Так, «признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным статьей 19 настоящего Федерального закона, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий»1.
1СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
151
Важное значение имеет то, что органы местного самоуправления не сами по себе могут отказаться от исполнения отдельных государственных полномочий, а только в том случае, когда нормативный правовой акт, в соответствии с которым они наделены такими полномочиями, в судебном порядке признан незаконным. Так, финансовое управление г. Невинномысска Ставропольского края обратилось в Верховный Суд РФ с заявлением о признании недействующим и не подлежащим применению п. 11 Порядка предоставления и финансирования дополнительных выплат лицам, находившимся в Чеченской Республике (утвержденного постановлением Минтруда России от 14 февраля 1995 г. № 10, далее — Порядок), считая, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права органов местного самоуправления.
Учитывая то, что осуществление государственных полномочий согласно оспариваемому нормативному правовому акту исполняется без возложения законом такой обязанности и без передачи соответствующего одновременного финансирования Решением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 апреля 2003 г. № ГКПИ04-360 Пункт 11 Порядка предоставления и финансирования дополнительных выплат лицам, находившимся в Чеченской Республике (утвержденного постановлением Министерства труда Российской Федерации от 14 февраля 1995 г. № 10) признан недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу в части слов «местными финансовыми органами»[152].
Заканчивая рассмотрение проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, обратим внимание на два момента.
Закон предусматривает возможность делегирования полномочий не только в системе «органы государственной власти - органы местного самоуправления», но и внутри системы местного самоуправления. Однако и в
152
этом случае действует правило: «тот, кто передает полномочия, тот и финансирует их осуществление». Так, в соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.
Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.
Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.
Важным аспектом реализации правотворческой компетенции является разграничение правотворческих полномочий в пределах самого муниципального образования между элементами системы органов местного самоуправления - представительными и исполнительными органами[153]. Однако эти аспекты проблемы выходят за рамки настоящего исследования.
153
3.2.
Еще по теме 3.1 Разграничение нормотворческих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления:
- 2. Коллизии в избирательном законодательстве
- 3.1 Обеспечение соответствии актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству
- Средства обеспечения соответствия муниципальных правовых актов нормативным актам более высокой юридической силы
- § 2. Конституционные основы, состояние и тенденции правотворчества в сфере охраны окружающей среды города Москвы
- § 2. Принципы разграничения предметов ведения в российском за конодател ьстве
- § 3. Законодательство субъектов Российской Федерации и его место в системе российского законодательства
- § 1. Понятие и причины коллизий законодательной компетенции в Российской Федерации
- § 2. Способы преодоления коллизий законодательной компетенции
- § 1. Равенство как философско-правовая категория
- § 3. Административные комиссии в субъектах Российской Федерации как органы административной юрисдикции
- §7. Административное право Японии
- § 2. Базисные характеристики дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации
- 2.2.1 Особенности правового режима информационных систем, эксплуатируемых с использованием сети «Интернет»
- § 1.2. Эволюция правового регулирования оплаты труда медицинских работников
- Иерархия муниципальных нормативных правовых актов
- 3.1 Разграничение нормотворческих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления
- Список використаних джерел
- § 1 Место подзаконных правовых актов в системе юридических актов