<<
>>

ПРОБЛЕМЫ СУВЕРЕНИТЕТА, АСИММЕТРИИ И РАВНОПРАВИЯ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

Наиболее важным с теоретико-правовых позиций для рассмотрения проблем федерализма и федеративных отношений является само понятие суверенитета, а также возможные трактовки и варианты реализации принципа суверенитета.

В современной юридической трактовке суверенитет государства означает верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий, и независимость государства в рамках международного правопорядка.

Суверенитет в качестве научного понятия и политико-правового принципа был впервые введен во Франции в середине XVI в. известным общественно­политическим деятелем и юристом Жаном Боденом.

Ж.Боден рассматривал суверенитет как "вечную и абсолютную власть Республики"[89] и видел в нем отличительный признак государства. Он определял суверенитет как постоянную, высшую, независимую, не связанную законами, абсолютную власть над гражданами и подданными. А из того, что власть постоянна и неограниченна, вытекает, что она едина и неделима. Ж. Боден отвергает всякую возможность ограничить суверенитет и требует его полного единства и единоличного или коллективного единства его носителя. Суверенитет отождествляется им с самой королевской властью, вследствие чего единство государства воплощено в единстве власти суверенного властелина

93

(правителя). В то же время Ж.Боден считал, что когда суверен ставит себя под защиту другого суверена, свой суверенитет он теряет лишь частично, т.е. возникает возможность различать государства, обладающие полным суверенитетом и неполным.

Изначально суверенитет государства рассматривался как производное от суверенитета монарха. Например, Т.Гоббс, развивая мысли Ж.Бодена, писал: "Сущность государства может быть определена как единое лицо, ответственным за действия которого сделало себя: путем взаимного договора между собой людей, с тем, чтобы это лицо могло использовать силу и средства их так, как сочтет это необходимым для их мира и общей защиты.

И тот, кто является носителем этого лица, называется сувереном"[90].

В противовес Ж.Бодену и Т.Гоббсу Г.Гроций утверждал, что суверенитет — это свойство государства как единого целого. Он связывал государственную власть и ее суверенитет с понятием единого государственного целого, сущности государства, господствующей над людьми и территорией. По словам П.Палиенко, "заслуга Г.Гроция в учении о суверенитете заключается, таким образом, в том, что он сделал шаг вперед в выяснении государственного суверенитета, отделив его, по крайней мере, от суверенитета конкретного носителя власти"[91].

Согласно взглядам Ж.-Ж.Руссо, источником власти и носителем суверенитета выступает народ. Г.Гегель считал, что суверенитет представляет собой, прежде всего, верховенство государства. Гегель писал, что "народ, взятый без своего монарха и непосредственно связанного с последним расчленением целого, есть бесформенная масса, уже больше не представляющая собой государство и больше не обладающая ни одним из определений, наличных лишь в сформировавшем внутри: себя целом, не обладающая суверенитетом,

94 правительством, судами, сословиями и чем бы то ни было"[92]. Далее он продолжал: "Вряд ли можно говорить о наличии у того или иного народа как такового суверенитета в том случае, когда тот или иной народ помимо самостоятельности не обладает еще и государственностью".

Указанные два основных подхода к трактовке понятия суверенитета совмещаются, если принять, что действительно единственным носителем суверенитета является народ, но прямым следствием суверенитета народа является суверенитет созданного им государства.

C появлением сложных форм государственного устройства, таких как федерации и конфедерации, возникли проблемы трактовки государственного суверенитета как самих государств, так и их составных частей.

В связи с этим появились концепции как делимости суверенитета, так и неделимости. Так, А. де Токквиль считал, что в США суверенитет поделен между штатами и Союзом.

Поэтому, по его мнению, "принцип, на котором основаны все федерации, заключается в дроблении суверенитета"[93]. Это дробление проявилось, например, в том, что после образования федерации в США за штатами сохранилась практически вся полнота государственной власти, за исключением той небольшой части, которая добровольно передана ими федерации. Поскольку федерация в США обладала лишь переданной ей штатами властью, то ее суверенитет, по мнению А.де Токквиля, носит вторичный характер, в отличие от первичного суверенитета штатов.

Г.Вайц считал, что федеративное государство представляет собой такое образование, в котором часть государственных задач является общей, другая же часть принадлежит отдельным членам как самостоятельным государствам. Поэтому как власть федерации, так и власть входящих в ее состав государственных образований, являются каждая в своей сфере самостоятельной, суверенной.

95

Согласно взглядам основателя современной теории федерализма Г.Еллинека, суверенитет в федеративном государстве принадлежит федерации, а государства - члены федерации суверенными не являются[94]. Основными признаками суверенитета являются его неделимость и неограниченность.

Носителем государственного суверенитета, безусловно, является народ. Но реализуется суверенитет посредством государственной (публичной) власти. Суверенитет принадлежит государству как организации публичной политической власти. Понятие суверенитета означает верховенство власти, и этим качеством обладает государственная власть. Не может быть двух суверенитетов - народного и государственного.

В современной юридической трактовке государственный суверенитет означает верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий, и независимость государства в рамках международного правопорядка[95].

Суверенитет означает такое свойство ("состояние") власти, которое обеспечивает государству возможность свободно, самостоятельно осуществлять свою внешнюю и внутреннюю политику.

Суверенитет предполагает независимость государства во внешнеполитической сфере (в области международных отношений) и верховенство, непререкаемость его решений в делах внутренних[96].

Свойствами суверенитета являются независимость, неотчуждаемость и единство. Суверенитет - категория недробная: либо суверенитет есть, либо его нет совсем. Суверенитет - категория неделимая: нельзя отдать часть суверенитета.

96

Исторический опыт свидетельствует, что федеративные государства образуются либо путем объединения существующих государств в целях их укрепления, усиления, дальнейшего экономического развития (объединение "снизу"), либо путем объединения существующих территориальных и национально-территориальных образований (объединение "сверху"). Возможна и смешанная ситуация, когда основой федеративного государства являются и государства, и территориальные образования. В состав Российской Федерации, как известно, вошли республики, названные в Конституции государствами, а также края, области, города федерального значения, и национально­территориальные образования - автономные округа и автономная область.

Государства, вошедшие в состав федерации, теряют основные признаки государственности в силу признания верховенства самого федеративного государства - его конституции, законов, федеральной государственной власти. Это положение закрепляется в конституции федеративного государства. Поэтому государства, вошедшие в состав федерации (субъекты федерации), следует относить к государственным образованиям (государствоподобным образованиям), но не к государствам в полном понимании.

Как известно, государство - это правовая форма организации и функционирования публичной политической власти, называемой государственной властью[97]. Публичная власть распространяется по территориальному принципу, ей подчиняются все, кто находится на определенной территории. Власть политическая - это власть, осуществляющая управление народом в интересах благополучия общества в целом и регулирующая общественные отношения в целях достижения или поддержания стабильности и порядка.

Если предположить, что субъекты федерации являются государствами, то

97 нужно признать, что они обладают и государственным суверенитетом - неотъемлемым свойством государственности, причем как внешним, так и внутренним суверенитетом. Это представление вступает в противоречие с основным федеративным принципом - двухуровневой организацией государственной власти в федерации при верховенстве государственной власти федерации. Следовательно, субъекты федерации не могут быть полноценными государствами.

Суверенитет - это свойство государственной власти, которое выражается в ее верховенстве и независимости по отношению к любым другим властям внутри страны, а также в отношениях с другими государствами. В федеративном государстве объективно существуют два уровня государственной власти - это государственная власть федерации, и государственная власть субъекта федерации. Из сформулированных выше представлений о государственном суверенитете следует, что в федеративном государстве может быть только один суверенитет, и этим суверенитетом обладает федерация. Только государственная власть федерации обладает верховенством и независимостью, что является главным признаком суверенитета государства. Прерогативами суверенной федеральной государственной власти являются "война и мир, внешние сношения, эмиссия единых денежных знаков"[98]. Государственный суверенитет принадлежит только федерации[99].

В Конституции Российской Федерации (ст.З) говорится, что 1) носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; 2) народ обладает властью, которую он осуществляет непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления; 3) высшим

98 непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы. Таким образом, народ Российской Федерации, являясь носителем суверенитета, реализует его через органы государственной власти, референдум, свободные выборы.

Российская Федерация, как любое подлинно независимое, свободное государство, обладает всей полнотой власти на своей территории. Никакая другая власть на территории России не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти, а тем более поставить себя над ней. Согласно Конституции (ч.1 ст.4) "суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию". Это конституционное положение означает, что верховная власть Российской Федерации распространяется на всю территорию, находящуюся под юрисдикцией России, которая, согласно Конституции, включает в себя территории ее субъектов, внутренние и территориальные воды, недра, воздушное пространство над ними. В соответствии с ч.2 ст.67 Конституции Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации (ч.2 ст.4) закрепляет один из важнейших принципов федеративного правового государства, прямо вытекающий из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию - верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации,- что обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы России.

Согласно ст. 15 Конституции "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации".

Из этого следует требование точного соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам всех правовых актов,

99 принимаемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, а также конституций, уставов, законов и иных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации.

Указанные акты не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Если же такое противоречие (несоответствие) обнаруживается, то применяется Конституция Российской Федерации или соответствующий федеральный закон. Акты, противоречащие им, подлежат признанию недействительными в установленном порядке, и приведению в соответствие. Как следует из смысла приведенной статьи Конституции, это правило действует на всей территории Российской Федерации.

Несмотря на однозначную, на наш взгляд, трактовку приведенных положений Конституции Российской Федерации относительно государственного суверенитета в федеративном государстве, термин "суверенитет субъектов Российской Федерации" достаточно часто используется как в нормативно-правовых документах, так и в научной литературе.

К важнейшим объективным причинам этого относится указанное выше внутреннее противоречие в Конституции Российской Федерации. Действительно, согласно ч.1 ст.5 Конституции все субъекты Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) равноправны. Однако в ч.2 ст.5 республики названы государствами, имеющими свои конституции. Это конституционное положение многими учеными и политическими деятелями трактуется так, что республики, в составе Российской Федерации обладают собственным государственным; суверенитетом. К субъективным причинам такой трактовки "суверенитета" субъектов федерации относятся сепаратистские тенденции, которые имеют место во многих субъектах Российской Федерации и особенно проявляются в течение переходного периода, а также политическая ситуация в стране.

IOO

Для обоснования применимости понятия "суверенитет" к субъектам федерации некоторые ученые-правоведы предлагают вводить дополнительные характеристики этого понятия, разделять суверенитет на части. Иногда вводят понятия внутреннего и внешнего суверенитета. Внутренний суверенитет - это право государства на принуждение по отношению к другим субъектам права внутри государства, ограниченное обязанностью государства признавать и соблюдать права этих субъектов. Внешний суверенитет государства трактуется как независимость от других государств или от их объединений (от мирового сообщества), вообще говоря, ограниченную обязанностью государства признавать и соблюдать нормы международного права.

Очевидно, субъект федерации не может обладать внешним суверенитетом, поскольку субъект федерации не может быть независим от федерации, обладающей полным суверенитетом - и внешним, и внутренним. Также, понятие внутреннего суверенитета субъекта федерации не соответствует представлениям о взаимоотношениях между федерацией и субъектами федерации. В федерации существует верховенство федеральной государственной власти, и признавать исключительное право принуждения внутри самого субъекта федерации только со стороны государственной власти самого субъекта федерации нельзя.

В конституциях некоторых государств используется понятие «остаточного суверенитета» субъектов федерации (например, Швейцария).

В политико-правовой литературе иногда рассматривают понятия «народный суверенитет», «государственный суверенитет», «национальный суверенитет»[100]. Народный суверенитет выражает верховное, неотчуждаемое право народа определять свою судьбу. Государственный суверенитет означает, что только государству принадлежит верховное право решать свои внутренние и внешние дела, оставаясь, очевидно, в рамках мирового правопорядка. Эти

IOl

понятия обсуждены выше. Национальный суверенитет означает право самой нации решать свою судьбу как внутри нации, так и вне ее, что прежде всего выражается в праве нации на самоопределение, которое реализуется с учетом исторических, политических, экономических факторов и с учетом прав других наций. Пути реализации права наций на самоопределение требуют отдельного глубокого изучения. Применять понятие национального суверенитета, по нашему мнению, не следует, поскольку из него следует полная независимость отдельных наций в рамках одного государства, что безусловно противоречит основным принципам федерализма.

В детальном теоретическом исследовании проблем суверенитета в федеративном государстве, проведенном JLКарапетяном, утверждается[101], что «каждый субъект федерации сохраняет свое политико-правовое качество суверенной государственности, но его суверенитет, в определенной мере, ограничивается рамками переданных федеральным органам компетенций, ' равно как и суверенитет последних ограничен компетенцией ее субъектов». Из этого положения следует, что субъекты федерации обладают суверенитетом, но ограниченным. Вместе с тем, Л.Карапетян отрицает понятие ограниченного суверенитета, поскольку оно противоречит свойству единства суверенитета. Некоторая расплывчатость приведенной формулировки трактуется сторонниками сепаратизма однозначно - субъекты федерации обладают государственным суверенитетом.

Л.Карапетян вводит понятия государственности и суверенности субъектов федерации, в отличие от понятий «государство» и «суверенитет», применимых к федерации. «Суверенитет государственных и подобных образований, конституирующих единое федеративное государство, приобретает новое качество — суверенность»[102]. Но, во-первых, при всей теоретической обоснованности применения этих понятий, на практике эти понятия всегда

102

будут смешиваться. Во-вторых, суверенность по существу означает опять же «ограниченный суверенитет».

Конституции республик - субъектов Российской Федерации (за исключением Калмыкии и Ингушетии), начиная с 1993 года, содержали положения о суверенитете. В Конституции Республики Татарстан было объявлено, что она является суверенным государством и субъектом международного права.

Эту правовую коллизию Э.Тадевосян предлагает разрешить именно с помощью представления об "ограниченном суверенитете" республик - субъектов Российской Федерации[103]. Но, во-первых, вряд ли целесообразно применять различные представления о суверенитете к различным субъектам федерации. И без этого достаточно признаков неравноправия и неравнозначности между республиками, областями, автономными округами, входящими в Российскую Федерацию. По нашему мнению, неправомерно односторонне разрешать теоретические проблемы федерализма - проблему "суверенитета" субъектов федерации в отрыве от проблем равноправия субъектов федерации.

Во-вторых, и это главное, при теоретических рассуждениях нельзя забывать о практике, о реальной ситуации, складывающейся внутри федерации. Э.Тадевосян справедливо пишет, что "федерализм - это не только теория и идеология, но и реальные политика и практика создания, построения, функционирования и развития федеративного государства". Но ведь именно тезис о суверенитете (пусть даже ограниченном) республик - субъектов Российской Федерации, названных в Конституции России государствами (ч.2 ст.5), наиболее опасно проявился в конце XX века, усилив имеющиеся после распада СССР тенденции к сепаратизму. Чрезвычайно опасное и бессмысленное с точки зрения теории государства и права высказывание

103

первого Президента Российской Федерации "берите столько суверенитета, сколько унесете" поставило Российскую Федерацию в сложное положение и привело к угрозе близости реального ее распада.

Еще раз акцентируем внимание на главной проблеме. За отнесением субъектов федерации к числу государств на практике сразу следует признание суверенитета этого субъекта федерации. Однако, очевидно, что в государстве не может быть двух уровней государственной власти, обладающих верховенством, и, следовательно, не может быть двух суверенитетов - суверенитета федерации и суверенитета ее субъекта. По нашему мнению, следует придерживаться твердой точки зрения в отношении понятия суверенитета: в федеративном государстве суверенитетом обладает только федеральная государственная власть. Анализ развития федеративных отношений в Российской Федерации в течение последнего десятилетия подтверждает этот вывод.

Понятие "суверенитет" в отношении субъектов федерации применять не следует ни с теоретической, ни с практической точек зрения. Приведенные соображения в отношении понятия "суверенитет субъекта федерации" можно было бы считать очевидными. Однако для Российской Федерации анализ применимости этих понятий по-прежнему остается актуальным. Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил, что в федеративном государстве может быть только один суверенитет, и это суверенитет федерации, и указал на несоответствие нормам Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций республик Адыгея, Алтай, Башкортостан, Ингушетия, Северная Осетия - Алания, Татарстан о суверенитете республик, верховенстве конституций республик, их законов, договорном характере вхождения республик в состав Российской Федерации, о

104

статусе республик как субъектов международного права и др.[104]

Республики Адыгея, Алтай, Коми, Северная Осетия - Алания во исполнение постановлений Конституционного Суда внесли соответствующие поправки в свои конституции. Предпринимаются действия по приведению в соответствие Конституций Татарстана, Башкортостана.

Государственное собрание Республики Башкортостан приняло Закон о внесении соответствующих изменений и дополнений в Конституцию Республики. Однако анализ этого закона показывает, что многие его положения все еще не соответствуют Конституции Российской Федерации, и, таким образом, постановления Конституционного Суда до сих пор не выполнены.

Более сложная ситуация складывается в Республике Татарстан. В ответ на решения Конституционного суда Российской Федерации Государственный Совет Республики Татарстан принял новую существенно переработанную республиканскую Конституцию. Однако анализ этого документа показывает, что в нем имеется расхождения с Конституцией Российской Федерации более чем в 50 статьях, причем эти расхождения имеют принципиальный характер. По-прежнему провозглашается суверенитет республики, затрагиваются вопросы исключительного ведения Российской Федерации, установленные статьей 71 Конституции Российской Федерации, такие как вопросы войны и мира, уголовного и уголовно-процессуального законодательства, судопроизводства и др. Верховный Суд Республики Татарстан отказался установить факт неисполнения Государственным Советом Республики решений Конституционного суда Российской Федерации. Генеральная прокуратура Российской Федерации внесла протест на это решение, и трудный процесс согласования продолжается[105].

105

Конституционный Суд определил, что суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (ч. I ст.4). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ (ч.1 ст.З)[106]. При этом не отрицается самостоятельность и полнота государственной власти республик в пределах их полномочий, а также права народов на самоопределение, но не вообще, а в составе Российской Федерации.

Научная концепция суверенитета, международная практика и анализ положений Конституции Российской Федерации показывают, что суверенитет федеративного государства един и неделим. Конституция Российской Федерации не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Исключается существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускается суверенитет ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. По словам Р.Абдулатипова "распределение полномочий и сферы ответственности между федеральным центром и регионами - стержень функционирования федеративного государства. Фактически речь должна идти об отказе от идей суверенитета и признании ответственности и прав каждого субъекта Федерации"[107].

Несмотря на четкие выводы Конституционного Суда Российской Федерации относительно суверенитета субъектов Российской Федерации и

106

принадлежности республикам полноты государственной власти, которой они в силу ст.73 Конституции Российской Федерации обладают вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и вне пределов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Л.Карапетян утверждает, что в постановлениях Конституционного Суда "не отрицается суверенность республик и других субъектов Федерации"[108]. Представление о едином и неделимом суверенитете федерации С. Шахрай называл «формально­юридическим»: «В условиях России применение формально-юридического подхода, основанного на тезисе «государства в государстве быть не может», исторически неоправдано»[109].

Отметим здесь, что в Конституцию Чеченской Республики, принятую ее народом в 2003 году, введено понятие суверенитета этого субъекта Российской Федерации. Очевидно, что это противоречит основным представлениям теории права и государства и всем действующим правовым нормам, и является политическим решением, последствия которого трудно предсказать.

На наш взгляд, устранять теоретические противоречия, связанные с "государственностью" республик - субъектов Федерации, не следует путем достаточно размытых представлений об "ограниченности" суверенитета, что крайне опасно в современных российских условиях.

При этом следует отличать суверенитет от самостоятельности субъекта федерации. Самостоятельность субъектов является важнейшей составляющей развития федерализма. Самостоятельностью субъекты федерации обладают в рамках действующей конституции федеративного государства согласно принципам разграничения предметов ведения и полномочий. Без реализации принципа самостоятельности субъектов федерации нет и самой федерации. Однако вхождение в федерацию предъявляет определенные требования к её

107

субъектам, прежде всего требование соблюдать конституцию федеративного государства.

В зависимости от конституционно-правового статуса субъектов, входящих в состав федеративного государства, различают:

• Симметричные федерации, состоящие из однородных субъектов, которые равноправны между собой и в отношениях с федерацией в целом (Австрия, ФРГ, ОАЭ и др.);

• Асимметричные федерации, состоящие из разнородных субъектов (республики и другие национально-территориальные образования, края, области и т.д.) с различным статусом, а так же имеющие в своем составе такие территориальные образования, статус которых существенно отличается от статуса субъектов федерации (территории, федеральные округа, ассоциированные государства и т.д.).

Асимметрия федерации иногда понимается как фактическое неравноправие и неравнозначность субъектов федерации, возникающие в результате заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий или перераспределения компетенций между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. C теоретических позиций вряд ли можно согласиться с этой точкой зрения. По нашему мнению, асимметрия федерации связана только с различным конституционным статусом субъектов федерации.

Конституционную асимметрию федерации часто смешивают с неравнозначностью субъектов федерации, вызванной существенными различиями в территориальном, экономическом отношении, в народонаселении, различиями в природных ресурсах и т.д.

Федеративное государство, возникшее как добровольный союз, функционирует на основе общей государственности и суверенитета, совместно принятой федеральной конституции, в которой разграничены предметы ведения и полномочия органов государственной власти федерации и субъектов

108

федерации, определен механизм взаимного баланса, контроля и ответственности. Такая система не исключает равенство и независимость между федерацией и ее субъектами в осуществлении своих определенных конституцией предметов ведения и полномочий. В то же время она предполагает определенную подчиненность субъектов федерации федеральной конституции и иерархию государственной власти. Только за счет этого можно обеспечить эффективность функционирования федеративного государства как целостного государственного образования и совместную реализацию федерацией и ее субъектами общегосударственного суверенитета при сохранении самостоятельности каждого субъекта федерации.

Сфера деятельности и компетенция как федеральных органов государственной власти, так и органов власти субъектов федерации по управлению экономикой, бюджетом, социальной сферой и другими вопросами должна, прежде всего, соответствовать федеральной конституции. Однако из сказанного вовсе не вытекает, что в федеративном государстве исключается асимметрия в законодательстве и иной деятельности органов власти субъектов федерации. Учет местных условий, особенностей отдельных субъектов федерации может обусловить асимметричность в подходах к реализации ими государственной власти в вопросах, которые не входят в пределы ведения федерации и совместного ведения с субъектами федерации. Но это не должно быть связано с возникновением особого статуса субъекта, отличного от конституционного статуса других субъектов федерации, т.е. с возникновением реальной правовой асимметрии. В связи с этим реальная правовая асимметрия является объектом исследования теории права и государства.

Федеральные органы правомочны заключать договоры с отдельными субъектами федерации, но они не должны носить международно-правовой характер, и должны заключаться не по мотивам политической целесообразности,

109

а строго в рамках федеральной конституции и не противоречить ей[110]. Договорная практика является лишь дополнительным к конституционным нормам инструментом урегулирования межуровневых отношений. Рост претензий субъектов федерации (в основном республик в Российской Федерации) на получение каких-либо "эксклюзивных" статусных привилегий является прямой угрозой стабильности федеративного государства и расшатывает основы конституционного строя[111].

Взаимодействие федерации и субъектов федерации опирается на взаимодействие двух уровней государственной власти - государственной власти федерации и государственной власти субъектов федерации, которые образуют единую систему государственной власти, принципы взаимодействия и подчинения в которой определяются конституцией федеративного государства.

Органы государственной исполнительной власти федерации и органы исполнительной власти субъектов федерации призваны обеспечить существование и развитие государства, сохранение его целостности на основе действующих конституции федеративного государства и федеральных законов.

В федеративном государстве объективно существуют две тенденции: центростремительная и центробежная. Федеративное государство развивается как результат взаимодействия этих двух тенденций, как компромисс между излишним централизмом (унитаризмом) и излишним децентрализмом (сепаратизмом). Недостаточная эффективность государственной власти способствует ослаблению федеративного устройства государства, что может привести к развитию достаточно мощных тенденций к сепаратизму, усиленных наличием в составе федерации национально­территориальных образований.

по

Рассматриваемые проблемы развития федерализма и совершенствования федеративных отношений имеют особое значение для Российской Федерации. По нашему мнению, федеративное устройство государства является наиболее эффективным и наиболее демократичным для государств такого сложного состава как Россия. Однако на данный момент основные принципы федерализма и федеративные отношения в России все еще находятся в процессе становления и развития, и проблем и вопросов по федерализму и его реализации в России значительно больше, чем ответов на эти вопросы.

Проблемы федерализма в той или иной степени решены в различных федеративных государствах. Однако каждое государство, народы, его населяющие, обладают своими особенностями - историческими, географическими, экономическими, национальными и др., и перенести полностью опыт федеративного строительства других государств на Россию вряд ли возможно. На примере Российской Федерации можно выделить ряд объективных и субъективных особенностей развития федерализма и федеративных отношений на современном этапе, анализ которых имеет большое значение для теории и практики построения федеративных государств и тем самым для теории права и государства;

Теоретико-правовое осмысление указанных основных проблем должно способствовать планомерному реформированию федеративного устройства российского государства, осуществлению законотворческой деятельности, направленной на развитие и укрепление федеративных отношений:

Для эффективного решения этих проблем они, по возможности, должны рассматриваться в комплексе. Попытки решать одну из них в отрыве от других приводят к усилению противоречий* и не способствуют укреплению федеративных отношений. C другой стороны, решение сразу всех обозначенных проблем трудно осуществимо в сложившейся ситуации. Поэтому представляется необходимым нахождение компромисса между различными точками зрения на указанные проблемы и выполнение планомерных действий,

Ill

направленных на его решение.

По мнению современного французского исследователя Ж. Марку "федерализм предполагает равенство прав между субъектами или, по крайней мере, старается установить подобное равенство"[112].

Прочность и устойчивость федеративного государства во многом определяется фактическим равноправием субъектов федерации по отношению к федерации, так и по отношению друг к другу. Согласно Конституции Российской Федерации (ч.4 ст.5) "во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны".

На практике имеет место неравнозначность отдельных субъектов федерации, которая следует из различий в географическом плане, наличия или отсутствия необходимых природных ресурсов, различий в экономическом развитии. Равнозначность субъектов федерации не относится к теоретико­правовым понятиям, однако она должна учитываться при анализе федеративных отношений. Правовые основы федеративного государства должны по возможности сглаживать те противоречия, которые возникают по причине неравнозначность субъектов федерации.

Признание в Конституции Российской Федерации (ч.2 ст.5) ряда субъектов Российской Федерации (республик) государствами также приводит к очевидному неравноправию субъектов федерации и усиливает их неравнозначность в рамках федеративного государства. При этом республики обладают основными атрибутами государства: конституция, гражданство, гимн, флаг, герб и т.д. В то же время правовой статус других субъектов Российской Федерации определяется уставами. Статус автономной области, автономного округа может быть установлен федеральным законом (ч.З ст.66 Конституции Российской Федерации). Эта правовая коллизия, очевидно, способствует

112

развитию негативных тенденций внутри Российской Федерации.

Неравноправие субъектов Российской Федерации является следствием таких конституционных противоречий, как наличие шести видов субъектов федерации, признание республик государствами, право за республиками принимать свои конституции и устанавливать свои государственные языки, вхождение одних субъектов федерации в состав других.

Конституциями ряда федеративных государств, в том числе и Конституцией Российской Федерации (ч.З ст. 11), предусмотрена возможность заключения договоров и соглашений между федерацией и субъектами федерации, а также между субъектами федерации. Практика заключения двусторонних договоров между федерацией и субъектами федерации - одна из характерных черт развития федеративных отношений в России. В Российской Федерации в течение 90-х годов XX века заключено более 50 таких договоров. Они касаются весьма важных сторон жизни населения соответствующих субъектов Российской Федерации. Однако такие договоры заключались без участия; законодательных органов, без согласования с другими субъектами федерации, что вряд ли верно. Подобная практика приводит к снижению роли законодательного регулирования общественных отношений и его замене "договорным правом". Опасность последнего состоит в том, что соответствующие договоры порой носят конъюнктурный характер, нарушают принцип равенства субъектов Российской Федерации в отношениях как между собой, так и с федеральными органами исполнительной власти[113]. По существу, основная цель заключения таких договоров - это предоставление льгот и преимуществ одним субъектам федерации в ущерб другим.

Кроме договоров заключаются также соглашения - документы, конкретизирующие экономические и социальные задачи, решаемые тем или иным субъектом федерации с участием федерации.

113

Анализ показывает, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов федерации, заключенные после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, способствовали усилению неравноправия и неравнозначности субъектов Российской Федерации, усиливали неравномерность развития различных субъектов и сепаратистские тенденции внутри федерации. Они предусматривали различные объемы прав и обязанностей субъектов и различные льготы по использованию природных ресурсов, перераспределению налоговых поступлений; и пр. Договорный процесс носил однобокий характер, в результате которого преимущества, прежде всего в экономическом плане, получали и до сих пор получают отдельные субъекты Российской Федерации. Ряд заключенных договоров содержал положения, противоречащие установленному Конституцией разграничению предметов ведения между федерацией и соответствующими субъектами федерации.

Федеративный договор 1992 года фактически декларировал неравенство субъектов Федерации, что подтверждается тремя самостоятельными документами, составляющими Федеративный договор. Национально­территориальный принцип государственного устройства Российской Федерации, региональные особенности, отмеченное неравенство субъектов Федерации привели к ярко выраженному стремлению к суверенитету субъектов федерации. О своем суверенитете объявили прежде всего республики, вошедшие в состав Российской Федерации, названные в Конституции Российской Федерации государствами (ч.2 ст.5). Конституции ряда республик содержат положения, вступающие в противоречия с Конституцией Российской Федерации. В основном это относится к разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти республик - субъектов Федерации. В результате в Российской Федерации по существу не было создано единое правовое

114

пространство, что привело к ослаблению федеративных основ государства.

Конституцией Российской Федерации (ч.З ст. 11) установлено, что "разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий". Отсюда следует, что Конституцией не предусматривается разграничение предметов ведения и полномочий законодательными актами - федеральными законами. В то же время указанное разграничение компетенции возможно, согласно Конституции, осуществлять на основе договоров, юридический статус которых в иерархии источников права ниже федеральных законов. Фактически в ст. 11 Конституции Российской Федерации допускается изменение перечней предметов ведения, зафиксированных в ст.7 Г-72 Конституции, путем заключения договоров между Российской Федерацией и субъектами федерации, в том числе двусторонних, что с необходимостью приводит к усилению неравноправия и неравнозначности субъектов. Это, в свою очередь, вступает в противоречие со ст. 5 Конституции Российской Федерации.

Федеральные законы могут устанавливать принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации, но не должны затрагивать сам перечень предметов ведения. В Конституции сформулированы предметы ведения; Российской Федерации (ст. 71) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Список предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения является замкнутыми не подлежит пересмотру в рамках действующей Конституции. Однако, вопреки этому, как следует из формулировки ч.З ст. 11 Конституции, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами может осуществляться на договорной основе. Эта

115

возможность подтверждена в федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ч.5 ст.1).

Указанная конституционная норма, относящаяся к возможностям договорного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, не должна распространяться на изменение перечней предметов ведения и полномочий, установленных ст.71, 72 Конституции Российской Федерации. В федеральном законе от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" четко сказано (ч.2 ст. 14), что "договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Российской Федерации"[114].

Несоответствие договоров Конституции Российской Федерации проявилось, по мнению И.Сарычевой, в том, что, во-первых, договоры регулируют более широкий круг вопросов, чем разграничение полномочий между органами государственной власти. Во-вторых, многие договоры затрагивают разграничение полномочий не только по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, но и по предметам исключительного ведения Российской Федерации[115]. Необходимо отметить, что договоры о разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами не являются учредительными договорами федерации[116].

116

По словам И.Барцица, "подписание договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами стало шагом в сторону конфедерализации отношений между ними. Однако указанные соглашения следует расценивать не столько как показатель гибкости федеральной политики, сколько как уступку федеральной власти, которая не в состоянии противиться тенденции ко все большей самостоятельности республик"[117]. В этом утверждении нельзя согласиться с противопоставлением силы федеральной власти и самостоятельности субъектов федерации. C точки зрения теории федерализма, чем сильнее федерация, тем выше уровень самостоятельности ее субъектов, и наоборот.

Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", не отрицая возможности договорной основы решения этих проблем, установил порядок заключения договоров и соглашений.

В соответствии с Конституцией указанный федеральный закон (ч. 1 ст. 12) определил, что правовое регулирование по предметам ведения. Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами и федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории Российской Федерации. По вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов

117

государственной власти.

Несоблюдение принципа приоритета Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными правовыми нормами, существование зон "различной законности", являясь проявлением сепаратистских настроений, представляют собой серьезную угрозу основам федеративного устройства страны.

Следует согласиться с мнением писателя А.Солженицина, что "заключаемые договоры о разделении полномочий между центром и субъектами Федерации - суть лишь форма прямой капитуляции центра перед автономиями и ущемление прав остальных областей России"[118].

Указанные договоры, несомненно, сыграли положительную роль в становлении Российской Федерации, в сохранении целостности государства в переходный период. Однако в силу огромной территории России, наличию уникально большого количества членов - субъектов Федерации, существенно различающихся друг от друга, Российская Федерация не может устойчиво развиваться, сохранить целостность и единство на основе договоров, ставящих субъекты федерации в существенно неравные условия.

Президент Российской Федерации в 2002 году в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации указал, что "на практике само существование таких договоров часто приводит к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации"[119]. По мнению Президента Российской Федерации В.В.Путина, "заключать такие договоры "за спиной" других субъектов Федерации, без предварительного обсуждения и достижения общественного консенсуса - неправильно. Полагаю, все договоры о разграничении полномочий должны проходить обязательную процедуру утверждения федеральным законом, чтобы все знали, кто какие преференции

118

имеет и почему". Другими словами, договорам о разграничении полномочий должен придаваться соответствующий правовой статус.

Существует мнение, что с заключенными Федерацией и рядом ее субъектов договорами по предметам ведения и полномочий связано противоречие в правовом поле. Дело в том, что Российская Федерация, обладающая полным государственным суверенитетом, и субъект Федерации, не обладающий таким суверенитетом, не могут быть равными договаривающимися сторонами[120].

Результатом деятельности Администрации Президента и полномочных представителей Президента в федеральных округах стало подписание с субъектами Федерации, включая ряд республик, договоров о прекращении действия заключенных в течение прошедшего десятилетия Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, в связи с тем, что "цели указанных договоров достигнуты".

Россия - единое государство с единой Конституцией, определяющей федеративное устройство государства. Поэтому Российская Федерация имеет конституционный характер. Договорные отношения между центром и субъектами Федерации или между субъектами не должны приводить к нарушению конституционных принципов.

Развитием положений Конституции Российской Федерации, определяющих взаимоотношения Федерации и ее субъектов, должны явиться федеральные законы, которые устанавливают не столько предметы ведения и разграничения полномочий, сколько механизмы взаимодействия между различными уровнями государственной власти. По нашему мнению, прав Р.Абдулатипов, утверждая, что "равноправие надо искать в отношениях с

119

федеральным центром по Конституции, а не спорить друг с другом по формальным признакам"[121]. При этом представляется, что без создания промежуточного звена в системе государственной (исполнительной) власти реализовать подобные механизмы если и возможно, то только в течение весьма длительного промежутка времени. В качестве указанного промежуточного звена здесь имеется в виду институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

В связи с приведенным высказыванием Р.Абдулатипова следует заметить, что с теоретико-правовых позиций использование термина «федеральный центр» вряд ли целесообразно, особенно в России, где всегда были сильны тенденции к унитаризму. Из сущности теории федерализма следует, что в отличие от унитарного государства в федерации нет центра, а есть две ветви государственной власти.

По поводу десятилетия подписания Федеративного договора (1992 год) Р.Абдулатипов пишет: "Мы вступили в этап обобщения опыта разделения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по вертикали. Ибо ошибок за эти годы, несоответствий с федеральным законодательством накопилось много. Причем тут важно понять, что время договоров, разговоров и рассуждений прошло. Государство и общество нуждаются в упорядочении правоотношений по всей вертикали государственной власти, где однозначно должны быть определены права, обязанности и ответственность всех органов власти и должностных лиц"[122]. Подчеркнем особо, что только сочетание прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти федерации и органов государственной власти субъектов федерации может привести к укреплению российской государственности.

120

Проблема равноправия и равнозначности субъектов федерации - одна из наиболее сложных в теории и практике федерализма. Видимо, обеспечить равноправие субъектов в правовом поле возможно, но обеспечить равенство субъектов в экономическом отношении проблематично, что имеет место не только в России. Поэтому можно встретить точку зрения, согласно которой слабые в экономическом отношении субъекты, нуждающиеся В ПОМОЩИ федеральной власти, не могут сохранять достаточную (в пределах, устанавливаемых конституцией) самостоятельность от федерации. О равноправии субъектов федерации при этом говорить сложно.

Все субъекты Российской Федерации равноправны согласно Конституции, но нет ни одного одинакового (равнозначного) субъекта Федерации. В этом и заключается, по мнению Ф.Мухаметшина, суть такого принципа федерализма, как единство в многообразии[123]. Ф.Мухатмешин отмечает, что "нельзя упрощать ситуацию, полагая, что принятие новых законов исключит все противоречия федеративного развития. Но разрешать эти проблемы нужно конституционными методами и законами". При этом на всей территории России должны действовать единые базовые принципы федерализма. Следует согласиться с Ф.Мухаметшиным в том, что целесообразно разработать и принять федеральный закон о принципах преодоления разногласий между уровнями государственной власти, с обязательным учетом теоретико-правовых исследований в области государственного строительства и федеративного устройства государства.

121

2.2.

<< | >>
Источник: КОНЕВ Федор Федорович. ФЕДЕРАЛИЗМ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ И ОПЫТ РОССИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2004. 2004

Еще по теме ПРОБЛЕМЫ СУВЕРЕНИТЕТА, АСИММЕТРИИ И РАВНОПРАВИЯ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ:

  1. Содержание
  2. ВВЕДЕНИЕ
  3. ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦИИ ТЕОРИИ ФЕДЕРАЛИЗМА
  4. ПРОБЛЕМЫ СУВЕРЕНИТЕТА, АСИММЕТРИИ И РАВНОПРАВИЯ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ
  5. 3.1. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ ФЕДЕРА ТИВНОГО ГОСУДАРСТВА
  6. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ