3.1. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ ФЕДЕРА ТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

Федеративные отношения динамичны по своей природе, они видоизменяются в соответствии с ситуацией и постоянно находятся в процессе совершенствования. C позиций теории государства и права требуют рассмотрения проблемы:

• совершенствования политико-территориальной структуры государства,

• совершенствования структуры государственной власти в федеративном государстве,

• развития самостоятельности субъектов федеративного государства и сохранения целостности государства.

Для сравнительно молодых развивающихся федеративных государств актуальными являются проблемы совершенствования структуры и состава федерации.

Известны два основных подхода к организации территории федеративных государств - территориальный и национально-территориальный. При территориальном подходе национальный момент не принимается во внимание. Число субъектов федерации при этом не связано с числом национальных групп населения и не соответствует количеству компактно проживающих представителей различных национальностей в этих государствах.

Национально-территориальная организация федерации предполагает объединение территорий, на которых компактно проживают крупные

139

этнические группы. Такая организация федерации соответствует признанному в международном праве праву наций (народов, этносов) на самоопределение. Многие исследователи, особенно политики, считают, что национально­территориальный принцип образования федерации способствует укреплению интеграции уже существующего многонационального государства. Однако у федераций, образованных по этому принципу, имеются существенные слабые стороны.

Во-первых, в таких федерациях всегда существуют сильные сепаратистские тенденции, которые инспирируются отдельными заинтересованными группами людей (элитой, бюрократией, этнократией и пр ). Эти тенденции особенно опасны из-за своей националистической, а иногда и религиозной основы.

Во-вторых, территория, как бы закрепленная за одной ("титульной") национальностью и вошедшая в федерацию, совершенно не обязательно населена преимущественно народом этой национальности. Например, в Республике Татарстан из населения, которое составляет более 3,5 миллионов человек, к титульной национальности (к татарам) относится меньше половины. В Республике Башкортостан проживает татар больше чем башкиров. Этнотерриториальный принцип образования указанных субъектов федерации приводит объективно к неравенству, к дифференциации населения: государственная власть принадлежит меньшинству населения. Поскольку основу этого неравенства представляет принадлежность к той или иной национальности, постольку эта ситуация носит взрывоопасный характер и не способствует укреплению единства федеративного государства. Естественно,

140

действия титульной нации в этих условиях направлены на вытеснение со "своей" территории населения других национальностей, либо на принудительную их ассимиляцию.

Образование субъекта федерации по национально-территориальному принципу приводит к тому, что интересы и права других этнических групп, проживающих на территории этого субъекта, существенно ущемляются.

Указанные общие подходы - территориальный и национально­территориальный- изолированно друг от друга обычно не применяются. Так, в составе Российской Федерации, согласно ст.65 Конституции, имеются и территориальные образования (края, области, города федерального назначения), и национально-территориальные образования - республики, автономные округа, автономная область.

В Советский период в России была создана смешанная административно­территориальная и национально-территориальная структура государства, при формальной автономии национальных территориальных образований - республик, автономных областей, округов.

Указанные особенности структуры и состава РСФСР в советский период сказались на форме государственного устройства России после распада СССР. Реформаторы, проводившие реформу государственного устройства России в 1991-93 гг., для формирования, по их мнению, подлинно федеративного государства и устранения отмеченных структурных противоречий предложили

141

модель федерации, согласно которой и национально-территориальные образования (республики, автономные области), и административно­территориальные образования (края, области) вошли в Федерацию в качестве ее равноправных субъектов. Такой состав Российской Федерации закреплен в Конституции, принятой всенародным голосованием в 1993 году (ст.65). C позиций сегодняшнего дня такая модель федерации вряд ли может быть признана удачной и эффективной. Эта модель во многом внутренне противоречива, что существенно влияет на эффективность развития российской государственности. Поэтому анализ этой модели с позиций теории государства и права представляет большой интерес.

Российская Федерация уникальна по числу и составу субъектов. В Российской Федерации существует самое большое число субъектов по сравнению с другими федеративными государствами. Построить эффективную систему государственного управления при таком многообразии субъектов федерации как в России очень трудно.

Согласно статье 65 Конституции 1993 года Российская; Федерация включает в себя 89 субъектов, в числе которых 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, одну автономная область и 10 автономных округов.

142

Субъекты Российской Федерации существенно различаются между собой по величине территории, природным ресурсам, численности населения, национальному составу. Эти различия приводят к неравномерности их социально-экономического развития, к их неравнозначности.

Следует отметить еще раз, что Россия до 1993 года по существу никогда прежде не была федеративным государством, и российское общество не имело опыта развития на базе реальных, на практике применяемых принципов федерализма. Кроме того, в территориальном устройстве страны в последний исторический период преобладал национально-территориальный принцип, и это оказывает значительное влияние на развитие федеративных отношений.

Разрабатывать пути совершенствования и укрепления российской государственности следует, по нашему мнению, в рамках действующей Конституции Российской Федерации, которая закрепила структуру и состав государства, и его федеративное устройство. Содержание Конституции, ее ресурсы далеко не полностью раскрыты, что позволяет на основе Конституции разрабатывать и проводить в жизнь реформы, направленные на повышение уровня жизни народов Российской Федерации, на развитие ее экономики, на сохранение целостности государства, на повышение эффективности системы государственного управления, развитие федеративных отношений.

В этом свете целесообразно поддержать точку зрения Р.

143

сложного государства"^[139].

Федерация - одна из возможных моделей устройства государства, которая способствует консолидации общества и направлена на его развитие. Следует согласиться также, по нашему мнению, с высказыванием В.Ильина: "федерализм целесообразно толковать не как национально-территориальную, но как территориальную форму свободного демократического устройства на базе волеизъявления всех граждан (а не "коренных"), проживающих на территории данной административной единицы"^[140]. В этом высказывании, однако, обращает на себя внимание термин «административная единица», который применять по отношению к субъектам федерации неправомочно.

По словам В.Смолянского, "главное в федерализме, в том числе и в российском, - это не то, что разъединяет и создает психологические и идеологические стереотипы, а то, что объединяет, консолидирует, обеспечивает общность интересов"^[141].

В мире существуют государства-федерации, построенные одновременно как по территориальному, так и национально-территориальному признакам. Значительная часть федеративных государств построена на основе территориального принципа выделения их субъектов. Такие страны с федеративным устройством, как Бельгия, Индия, Испания, Пакистан, Россия, Югославия создавались (полностью или частично) на основе национальных образований.

В Российской Федерации с ее многонациональным составом населения сложилась смешанная ситуация. Ряд субъектов федерации образован по

144

этническому признаку в виде республик и автономных (национальных) округов. Сочетание в федерации территориального и этнического принципов приводит к серьезным проблемам, которые являются причиной противоречий и конфликтов. Нельзя не согласиться с главой администрации (губернатором) новгородской области М.Прусаком, что именно в этом заложена мина замедленного действия, которая рано или поздно должна взорваться^[143]. Образование субъектов федерации на основе этнических групп населения (республики, автономные округа) является одной из главных причин существенного неравноправия субъектов федерации.

По нашему мнению, это один из главных вопросов развития российского федерализма. Сложная структура Российской Федерации требует решения проблем ее совершенствования. Представляется, что реорганизация структуры Российской Федерации и построение ее на основе территориального принципа привело бы к укреплению федеративного государства. Принцип самоопределения наций и народностей в том виде, в котором он был поставлен во главу государственного устройства Советского Союза, а затем Российской Федерации, на практике является не интеграционным, а дезинтеграционным. Принцип самоопределения в многонациональном государстве может реализовываться в виде культурно-национальной автономии и не должен быть связан с попытками нарушения целостности государства. К тому же, если учесть, что в национально-территориальных образованиях титульные нации далеко не всегда являются преобладающими по численности, то становится ясной дезинтеграционная сущность такого подхода. Однако очевидно, что нельзя не учитывать реальную ситуацию, сложившуюся исторически в Российской Федерации.

Высказанные утверждения в настоящее время широко обсуждаются учеными и политиками. Так, по словам С.Валентея, "сложившееся

145 административно-территориальное деление страны противоречит задаче обеспечения единства политического и правового пространств и, следовательно, обеспечению единства государства, поскольку базируется на национально-региональном принципе"^[144].

Соглашаясь с приведенным тезисом, отметим противоречивость применяемой терминологии. Термин «административно-территориальное деление» предполагает подчинение по вертикали, что присуще унитарному, но не федеративному государству. Далее, понятие «регион» в федеративном государстве применяется по отношению к группе субъектов федерации, или означает географическую принадлежность субъектов федерации.

Формирование прочного федеративного государства - труднейшая задача, стоящая перед Россией. Процесс утверждения российского федерализма включает в себя правовое разрешение противоречий и конфликтов переходного периода. Принципиальными вопросами развития федерализма являются обеспечение территориальной целостности Российской Федерации, создание единого правового и экономического пространства, преодоление значительных диспропорций в сфере социально-экономического развития различных субъектов федерации.

В соответствии с Конституцией; принятой в 1993 году, Российская Федерация является конституционной федерацией. Однако конституционная модель ее федеративной организации является незавершенной. Конституция придала статус субъекта федерации разнородным территориальным образованиям - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам, которые по Конституции (ч. 1 ст.5) равноправны. При этом* республики выделены в отдельный тип субъекта федерации, и им придан особый конституционно-правовой статус. В ч.2 ст.5 Конституции Российской Федерации республики определяются как

146

государства, имеющие свои конституции. Как известно, основным признаком государства является его суверенитет. В результате, в соответствии с Конституцией, в пределах суверенного государства - России как бы существуют другие суверенные государства, что противоречит принципам федерализма и исключено в федеративном государстве. Эти проблемы обсуждены выше в настоящей работе.

По отношению к другому типу субъектов федерации - автономным округам принцип равноправия на практике не может быть реализован в полной мере, поскольку они входят в состав других субъектов федерации - областей и краев, и это означает, что Российская Федерация по Конституции асимметрична, причем асимметрия федерации обусловлена этническим; фактором, который послужил во многом основой для территориального деления.

Допущенная Конституцией Российской Федерации асимметрия, которая усиливается за счет субъективных факторов, приоритет национального фактора в территориальной организации Российской Федерации делают федеративные отношения нестабильными и являются предпосылками к дезинтеграции и, в крайнем случае, к возможному распаду федерации.

Устранение отмеченных концептуальных противоречий в модели федеративного устройства российского государства является одной из главных задач конституционного строительства в России, решение которых на основе теоретико-правовых представлений о федеративном государстве должно обеспечить устойчивость федерации.

В сложном федеративном государстве, в состав которого входит большое число различных по своему статусу и развитию субъектов, объективно существуют сепаратистские тенденции, которые усиливаются несовершенством законодательных основ государства. Исполнительная власть в столь сложном государстве не может обеспечить эффективное управление. В частности, сложная федеративная структура российского государства и связанные с этим

147

проблемы сохранения его целостности приводят к необходимости совершенствования территориального устройства Российской Федерации.

Возможные пути решения этих проблем заключаются в следующем:

• Образование федерации из по возможности равнозначных территориально, географически, экономически субъектов федеративного государства. Это означает либо создание нового государства, либо коренную ломку структуры и состава существующего государства.

• Решение той же задачи путем объединения (укрупнения) существующих субъектов федеративного государства с изменением их статуса.

• Объединение существующих субъектов федерации в более крупные равнозначные структуры (регионы) без изменения статуса субъектов федерации.

Первый из указанных путей, очевидно, невозможен без по истине революционных преобразований государственного устройства.

Реальным представляется второй путь - укрупнение субъектов федерации за счет объединения (добровольного) близких географически, по природным условиям и уровню развития субъектов федерации. Законодательной базой для таких процессов обычно является конституция федеративного государства, либо специальный федеральный закон. В Российской Федерации принят федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"^[145], в котором даны правовые основы, для подобных реформ. Несмотря на трудности реализации таких идей и необходимость проведения референдумов в заинтересованных субъектах федерации, такой путь совершенствования структуры федерации представляется вполне реальным и эффективным.

Конституция Российской Федерации предусматривает возможность

148

принятия в состав Российской Федерации новых субъектов федерации, образование в ее составе нового субъекта (ч.2 ст.65), изменение статуса субъекта Российской Федерации (ч.5 ст.66) в соответствии с федеральными конституционными законами.

Упомянутый федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ предусматривает возможность и определяет порядок вхождения в Федерацию новых субъектов на основе объединения двух или более существующих субъектов Федерации, что может быть целесообразным не только с политической, но и с экономической точки зрения. Однако установленный законом порядок решения этих вопросов весьма сложен, требует значительного времени и, главное, требует обоюдного согласия народов объединяемых субъектов Федерации, а также участия Федерации в этих процессах. Кроме того, по-видимому, при реализации таких предложений придется столкнуться с активным противодействием руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Федерации, хотя на данный момент, как было отмечено выше, уже существует прецедент укрупнения субъектов Федерации путем объединения (Коми-Пермяцкий автономный округ и Пермская область).

Следует подчеркнуть, что отсутствуют экономические и юридические критерии оптимальной численности субъектов федеративного государства. Из теории управления следует, что управляемость в сложных системах управления обеспечивается при числе объектов управления от 5 до 9. !!.Жириновский предлагал в своей президентской программе: "Вместо 89 субъектов Федерации будет создано 7 - 10 крупных губерний. Губернаторов будет назначать Президент"^[146]Высказываются естественные, на наш взгляд, идеи объединения краев с входящими в их состав автономным и округами. Губернатор Кемеровской области А.Тулеев предлагал объединить Кемеровскую, Томскую

149

области с Алтайским краем^[147].

C теоретико-правовых позиций важно, что территория субъекта федерации не может изменяться без его согласия. Под изменением территории имеется в виду разделение или укрупнение субъектов федерации или передача отдельных территорий из ведения одних субъектов в ведение других. Напомним, что границы между субъектами федерации являются административными, а не государственными. Правовой режим этих границ не является выражением государственного суверенитета субъектов федерации. Согласно ч.2 ст. 131 Конституции Российской Федерации, "изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий".

В дискуссиях о границах субъектов федерации отмечается, что важно доработать и принять Закон о границах между субъектами Российской Федерации. Предметом регулирования этого закона должно быть закрепление порядка изменения границ между субъектами в предположении, что эти границы уже установлены. Укрепление правовой основы существования и изменения границ между субъектами Российской Федерации чрезвычайно важно. Закон о границах субъектов Российской Федерации мог бы способствовать созданию условий для более эффективного и взаимовыгодно го сотрудничества^[148].

Эффективным, по нашему мнению, является сокращение числа субъектов Российской Федерации путем устранения ситуации, являющейся нонсенсом с точки зрения теории государства и права, которая вызвана вхождением одних полноправных субъектов Федерации в состав других ее субъектов. Как было отмечено выше, законодательная основа для изменения статуса субъектов Федерации, в частности, для их укрупнения путем объединения, имеется.

150

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе Л.Драчевский, в ответ на вопрос о возможном объединении Красноярского края и Таймырского и Эвенкийского автономных округов, сказал, что "управлять 89 субъектами Федерации чрезвычайно сложно, укрупнение территорий - это злободневная проблема, которую выдвигает сама жизнь"^[149]. Он отметил, что, например, в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе созданы специальные комиссии законодательных и исполнительных органов власти, которые прорабатывают возможность объединения двух субъектов Федерации. Подобные процессы, по словам Л.Драчевского, идут и в других федеральных округах. Избранный в 2002 году глава администрации (губернатор) Красноярского края А.Хлопонин высказал убеждение, что процесс слияния Таймырского автономного округа и Красноярского края в один субъект Федерации актуален. Уже решен на основе референдума вопрос слияния Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области.

Признавая тенденции к объединению отдельных субъектов Российской Федерации по природным, экономическим и другим соображениям вполне правомерными, обоснованными и объективными, следует признать, что это долгий и трудный путь, который в обозримом будущем вряд ли приведет к разрешению проблем укрепления Российской Федерации и ее государственной власти. Например, губернатор Ханты-Мансийского автономного округа А.Филипенко на встрече с Президентом Российской Федерации высказал мнение, что сохранение имеющегося федеративного статуса Ханты- Мансийского автономного округа, сложившейся системы политических, экономических и социальных взаимодействий между субъектами Федерации, расположенными на территории Тюменской области, является условием развития округа, увеличения объемов нефтедобычи в регионе и организации

151

рационального недропользования^[150]. Следует сказать, что этому утверждению нет никакого обоснования, кроме нежелания вмешательства извне в процессы нефтедобычи в автономном округе.

Заметим, что в предложениях по сокращению количества субъектов Российской Федерации путем их укрупнения не анализируется вопрос о пределах этого укрупнения и не устанавливается оптимальное для России число субъектов Федерации. Высказываются опасения, что образование мощных в экономическом, политическом и социальном отношении самодостаточных субъектов федерации приведет к конкуренции между субъектами федерации и федерацией в целом. Следствием этого может быть ослабление федерации и возможный ее распад на несколько независимых государств^[151]. Примерами этому могут служить попытки создать Уральскую и Дальневосточную республики.

На наш взгляд, прав Э .Тадевосян, говоря, что "субъекты Российской Федерации - не административно-территориальные, а политико­территориальные единицы, а вопрос об изменении структуры Российской Федерации - это не административно-территориальный, а политико­территориальный вопрос"^[152]. При этом следует признать, что проблема совершенствования структуры Федерации чрезвычайно актуальна. Необходимость проведения в России реформы государственно­территориального устройства и создания оптимального механизма взаимодействия Федерации и субъектов Федерации отмечается рядом исследователей^[153].

По нашему мнению, реальным и эффективным путем укрепления федеративного государства со сложным неоднородным составом, не связанным

152

с изменением структуры и состава государства, является совершенствование структуры государственной власти, изменение системы государственного управления путем создания над группами субъектов федерации, объединенных по территориальному признаку, новой управленческой структуры, не изменяющей статус и границы субъектов федерации, но призванной взять на себя часть управленческих функций, а также функции контроля. Функции этой структуры должны быть в начальный период времени координирующими и контролирующими. Однако в дальнейшем этой структуре могут постепенно передаваться от федерации и от субъектов федерации (частично или полностью) функции государственной власти. Основой для такой структуры в условиях Российской Федерации может быть созданный указом Президента институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

На фоне процессов совершенствования структуры Российской Федерации на уровне ее субъектов не менее важными являются проблемы, связанные с необходимостью реформы системы местного самоуправления. Здесь следует отметить, что органы местного самоуправления, являясь самостоятельными в соответствии с ч.1 ст. 130 Конституции Российской Федерации, входят в систему бюджетного финансирования, имеют широкие права и ответственность перед населением, и при этом, естественно, не входят в систему государственной власти. Системный подход к анализу федеративной структуры государства приводит к выводу о необходимости совершенствования территориального деления внутри субъектов Федерации, укрупнения муниципальных округов, и создания органов государственной власти на местном уровне.

Определение статуса субъекта федерации - важнейшая проблема любого федеративного государства. Понятие статуса субъекта федерации предполагает определение критериев - правовых, экономических, социальных, которым должно удовлетворять территориальное образование, включаемое в состав

153

федеративного государства.

Согласно Конституции Российской Федерации (пп.1,2 ст.66) статус субъекта Федерации определяется собственно Конституцией, а также законодательством самих субъектов - конституциями республик и уставами, принимаемыми законодательными (представительными) органами соответствующих субъектов Российской Федерации. Понятно, что такое положение Конституции требует разъяснений, которые должны быть предметом федерального закона. Этот закон должен определить, что представляет собой субъект федерации территориально, экономически и пр., определить, какой регион может претендовать на этот статус. Только "когда будет определен статус субъекта Российской Федерации, тогда станет ясно, каким будет само государство - унитарным или федеративным. И сколько будет субъектов Федерации"^[154].

О необходимости разработки и принятия федерального закона о статусе субъекта Российской Федерации говорилось еще в выступлениях и в Рекомендациях по итогам работы "круглого стола" Совета Федерации 4 июня 1996 года. Тогда же была сформулирована более общая задача - создание Федеративного кодекса, включающего нормативные правовые акты, которые должны определить основы регулирования федеративных отношений, принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти всех уровней, принципы реализации положений Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения и др. Однако на практике в настоящее время указанные проблемы решаются путем принятия отдельных федеральных законов.

Установление единых конституционных принципов и критериев образования субъектов федерации приобретает особое значение в связи с разработкой путей реформирования политико-территориального устройства

154

Российской Федерации. По-видимому, с экономической точки зрения субъектом федерации может быть самодостаточное государственно­территориальное образование. Этому условию удовлетворяют на данный момент, по сути дела, не более 15 субъектов Российской Федерации.

Очевидно, что число субъектов федеративного государства не должно превышать порог управляемости большим государством^[155]. В обосновании образования субъекта федерации, как считает Л.Карапетян, должно быть учтено:

• общность судьбы, культурных и исторических традиций народов, проживающих на определенной территории;

• возможность развития полноценного регионального рынка в границах этой территории;

• способность этого территориального образования самостоятельно решать большую часть своих социально-экономических, общественно­политических и национально-культурных проблем;

• достаточная численность населения, и др.^[156]

Представления о субъекте Российской Федерации различны с точки зрения политики и экономики. C точки зрения экономики следовало бы рассматривать в качестве субъекта Федерации объединение нескольких существующих и определенных Конституцией Российской Федерации субъектов. По мнению В.Шумейко, прообразом укрупнения структуры России с точки зрения экономики могли бы быть территориальные экономические ассоциации, которые активно создавались в середине 90-х годов для преодоления разрозненности субъектов федерации и создания единого экономического пространства. Фактической реализацией этих идей явились образованные Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 "О

155

полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе"^[157] федеральные округа, включающие в себя все субъекты Федерации.

Следует сказать, что разработка закона о статусе субъекта Федерации является очень сложной задачей. Существующее разнообразие видов субъектов Российской Федерации, различия в экономическом развитии, природных условиях, существующее неравноправие субъектов в правовом поле не позволяют сформулировать единообразное представление о субъектах Федерации. По существу, уравнять субъекты Федерации в правах можно либо путем изменения Конституции, т.е. изменением состава Федерации, либо образованием межрегиональных объединений, подобных уже образованным федеральным округам.

Одной из главных проблем сохранения и развития государственности в России остается обеспечение целостности российского государства. Сепаратистские тенденции в Российской Федерации по-прежнему сильны и обусловлены в основном национально-территориальным делением России и отсутствием реального равноправия и реальной равнозначности субъектов Российской Федерации.

Угроза целостности российского государства проявилась уже в подписании Федеративного договора 1992 года со значительными уступками в пользу субъектов федерации, а затем в заключении неравноценных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами, государственной власти ряда субъектов федерации. Однако реальная угроза целостности страны кроется в российской модели федерализма, согласно которой 51 субъект федерации выделен по территориальному признаку, и 38 - по национально­территориальному признаку.

Устойчивость российского государства должна основываться, по нашему

156

мнению, на оптимальном сочетании исторически обусловленной ключевой роли русского этноса, его языка и культуры, с признанием безусловного равенства прав всех граждан России, всех национальностей. Однако "этнократизация власти" в национальных республиках, "парад суверенитетов", заключение договоров о разграничении полномочий в пользу национальных образований привели к извращенному представлению о самостоятельности субъектов федерации. В результате в субъектах Российской Федерации, образованных по национальному признаку, происходит возвышение титульных наций, превращение их в доминирующие, замена кадров на национальные, стимулирование миграции населения славянских национальностей. Эти тенденции представляют особую опасность для стабильности и целостности всего российского государства, особенно в тех субъектах федерации, где русские и русскоязычные граждане составляют большинство населения.

Конституция Российской Федерации, признавая безусловное право наций на самоопределение, не предусматривает право субъектов федерации на сецессию, т.е. на выход из Российской Федерации. Правовой основой для этого положения является то, что устройство российского государства не принадлежит одному из народов; оно определяется волей всего народа Российской Федерации, который и образовал федерацию.

Таким образом, превратно понимаемая рядом национально­территориальных субъектов Российской Федерации самостоятельность, граничащая с шовинизмом, является прямой угрозой целостности российского государства.

Перспектива создания в России демократического правового государства органично связана с его федеративным устройством. Но предпочтение следовало бы отдать модели территориального устройства в сочетании с развитием национально-культурной автономии.

Однако проблема заключается в исторических реалиях, проявляющихся в виде роста национального самосознания и опыта существования, пусть в

157

урезанном виде, национальной государственности. Поэтому проекты изменения территориального устройства России могут представлять серьезную опасность, поскольку менять границы - значит каждый раз заново "резать по живому", вызывать новые конфликты, о чем свидетельствуют примеры изменения границ между Северной Осетией и Ингушетией, Чечней и Ставропольским краем.

Аргумент в пользу экономической самодостаточности регионов как якобы необходимое условие изменения территориально-государственного устройства России также не бесспорен. Первое, что могут сделать самодостаточные субъекты, как показывает история - это стать большими сепаратистами, чем нынешние, не самодостаточные. Это уже произошло после 1991 года, когда с сепаратистскими лозунгами первоначально выступило руководство регионов с наиболее сбалансированной экономикой - Татарстана и Башкортостана, имевших предпосылки для самостоятельной реализации своего социально­экономического потенциала.

Наука и практика пока не нашли решение коллизии между принципом сохранения государственной целостности, правом наций на самоопределение, и развитием самостоятельности субъектов федерации.

В этой связи важно, что нация как этническое сообщество людей должна рассматриваться не как этническое разделение народов, а как наднациональная, демократическая интеграция в общую гражданскую, политическую нацию. Исходя из этого республики, существующие в России, должны быть не "государствами титульных этносов", а государствами проживающих в них граждан, гарантирующими социокультурное многообразие общества. Право на самоопределение следует трактовать в соответствии с международными; критериями как право на самоопределение народа в смысле "демоса", а не "этноса". В этом контексте исключительно важное значение приобретает реализация национально-культурной автономии. Правовые и организационные основы национально-культурной автономии в Российской Федерации подробно

158

рассмотрены в работе Т.Хабриевой^[158]. Правовые основы экстерриториального самоопределения этнических общностей России в целях их национально­культурного развития определены Федеральным законом от 17 июня 1966 года № 74-ФЗ "О национально-культурной автономии"^[159]. В указанном законе четко сформулировано положение: "Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение". Закон определяет национально-культурную автономию как форму национально­культурного самоопределения, представляющую собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Рассматривая проблемы и пути реформирования политико­территориального устройства Российской Федерации, Л.Карапетян вводит понятие «регион»^[160]. Регион - понятие более общее, чем субъект федерации. Регион может состоять из нескольких субъектов федерации. Разделение государства на регионы преследует цель выравнивания территориальных сообществ в экономическом, географическом и других отношениях. Российское государство естественным образом разделяется на географические регионы - Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Уральский, Дальневосточный и другие регионы. Понятие «регион» в федеративном государстве целесообразно использовать тогда, когда субъекты федерации значительно отличаются друг от друга территориально, социально­экономически, лингвистически, в культурном и религиозном отношениях, а также в асимметричных федерациях, когда субъекты федерации могут иметь различный конституционный статус.

159

Основываясь на представлениях о регионах, Л.Карапетян представляет следующую модель реформирования политико-территориального устройства Российской Федерации^[161]. Утверждается, что «в перспективе произойдет неизбежное укрупнение существующих ныне 89 субъектов и их преобразование в региональные образования с симметричным конституционно-правовым статусом». Предполагается, что реформирование можно провести в три этапа. «На первом этапе создается несколько крупных федеральных округов, на втором — до трех десятков экономических регионов, в которых сохраняются субъекты Федерации в существующих административно-территориальных границах. На третьем этапе произойдет укрупнение ныне существующих 89 субъектов Федерации, а затем уменьшение их числа до трех десятков в административно-экономических границах регионов с новыми названиями и симметричным конституционным статусом. Субъектами Федерации станут равноправные регионы, представляющие собой моно- и многонациональные сообщества, объединяющие ряд областей и национально-территориальных образований».

По нашему мнению, указанную модель реформирования политико­территориальной структуры Российской Федерации следует признать весьма обоснованной, реальной и перспективной. Реализация такой модели позволила бы отказаться от национально-территориальной структуры российского государства.

Инструментом решения проблем укрепления российской государственности явился образованный Указом Президента Российской Федерации институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

160

3.2.