Проблемы обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству
Одной из ключевых проблем имманентно присущих становлению местного самоуправления в современной России является проблема обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству.
Как уже отмечалось, именно этот нормативный массив в единой системе законодательства Российской Федерации является с одной стороны наиболее объемным, а с другой - в значительно большей степени, чем иные компоненты, подвержен нарушениям законности.Причины, порождающие незаконные правовые акты, могут носить как субъективный, так и объективный характер. К причинам объективного характера следует отнести: рассогласованность актов на федеральном и региональном уровнях, внутренние противоречия в этих документах; отсутствие четко очерченного круга компетенции муниципалитетов; недостаточную урегулированность разграничения полномочий органов местного самоуправления, регионов и Федерации; сложность правовой природы отношений, на которые направлено юридическое воздействие субъектов муниципального нормотворчества.
Причинами субъективного характера являются: низкая либо недостаточная компетентность участников процесса муниципального нормотворчества; плохо отлаженная работа юридических структур местных администраций; поддержка лоббистских устремлений третьих лиц, преследующих незаконные интересы; властно-функциональная конфликтность - противостояние между муниципальной и региональной властями; правовой нигилизм и не обоснованные амбиции многих муниципальных руководителей и другие[154].
154
Отдельные авторы полагают, что «между требованием обеспечения законности правовых актов муниципальных образований и гарантиями самостоятельности местного самоуправления существует диалектическое противоречие. Поэтому здесь необходимо искать не идеальные, а оптимальные по совокупности различных критериев правовые решения»[155].
Соглашаясь с последним суждением, считаем необоснованным противопоставление законности правовых актов и гарантий местного самоуправления. Причина такого противопоставления кроется в неверном сущностном представлении о политической и юридической природе муниципальной власти. Самостоятельность органов местного самоуправления нельзя абсолютизировать, противопоставляя ее законности. Деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, как в сфере нормотворчества, так и в сфере реализации права должна осуществляться в полном соответствии с действующим законодательством.Заметим, что возможность существования административного контроля за деятельностью муниципальных образований прямо предусмотрена Европейской хартией местного самоуправления. В ст. 8 этого документа определены основные принципы его осуществления: «1. Любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом. 2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может, там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач. 3. Административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была
155
соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить»[156].
В главе 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года регламентируются вопросы ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроля и надзора за их деятельностью, как по вопросам местного значения, так и в сфере исполнения переданных им отдельных государственных полномочий.
Полагаем, что для эффективного решения проблемы обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству могут и должны использоваться четыре правовых института:
- институт регистрации муниципальных правовых актов;
- институт прокурорского надзора;
— институт судебного контроля;
— институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
1. Институт регистрации. В теории государства и права регистрационная деятельность определяется как разновидность юридической деятельности, состоящая в совокупности таких юридически значимых актов компетентных органов и должностных лиц, которые нацелены на фиксацию юридически значимых фактов и их учет, осуществление контроля, удостоверение зарегистрированных фактов, результатом которой должно стать удовлетворение общесоциальных, групповых и индивидуальных потребностей и интересов[157].
Исходя из того, что основными задачами регистрационной деятельности являются юридическое признание, фиксация регистрируемых объектов, их
156 учет и контроль над ними, главными функциями выступают соответственно фиксирующая, контрольная и информационная функции[158][159].
Одним из видов государственной регистрации является регистрация нормативных правовых актов. При этом она может быть как разрешительной, так и уведомительной.
Примером уведомительной является регистрация коллективного договора, соглашения в трудовом праве. Так, в соответствии со ст. 50 Трудового кодекса РФ «Коллективный договор, соглашение в течение семи дней со дня подписания направляются представителем работодателя (работодателей) на уведомительную регистрацию в соответствующий орган по труду.
Вступление коллективного договора, соглашения в силу не зависит от факта их уведомительной регистрации.
При осуществлении регистрации коллективного договора, соглашения соответствующий орган по труду выявляет условия, ухудшающие положение работников по сравнению с настоящим Кодексом, законами, иными нормативными правовыми актами, и сообщает об этом представителям сторон, подписавшим коллективный договор, соглашение, а также в соответствующую государственную инспекцию труда.
Условия коллективного договора, соглашения, ухудшающие положение работников,2 недействительны и не подлежат применению» .
В отличие от уведомительной разрешительная регистрация выступает в качестве необходимого юридического факта, без которого не могут наступить соответствующие правовые последствия. В нашем случае нормативный правовой акт не может вступить в юридическую силу.
Примером разрешительной регистрации нормативных правовых актов является Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных
157
органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[160][161]. Государственная регистрация нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти включает в себя:
- юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации;
- принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
- присвоение регистрационного номера;
- занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (п. 11).
При этом незарегистрированные акты не могут порождать правовые последствия.
Ключевым компонентом государственной регистрации нормативных правовых актов является их правовая экспертиза. В целом приемлемое определение данного понятия дано в п.11 ст. 3 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-3 «О нормативных правовых актах в Нижегородской области»: «правовая экспертиза - оценка проекта
нормативного правового акта с точки зрения его соответствия сфере ведения области или совместного ведения, установленной Конституцией Российской Федерации; состояния нормативного регулирования в указанной сфере, необходимости и достаточности нормативного правового акта для урегулирования общественных отношений; соответствия содержания нормативного правового акта Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, нормативным правовым актам области более высокой юридической силы; соотносимости содержания и формы нормативного правового акта с объемом и характером компетенции правотворческого органа; соблюдения правил законодательной техники»2.
158
Содержание правовой экспертизы корреспондирует основаниям отказа в государственной регистрации нормативных правовых актов.
Так, в соответствии с Правилами государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. № 552) в государственной регистрации соглашения может быть отказано, если будет установлено противоречие этого соглашения Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам, и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, федеральному законодательству, договорам между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, а также ущемление законных интересов другого субъекта Российской Федерации1.Полагаем, что все муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы, устанавливающие правовой статус органов и должностных лиц муниципального образования должны подлежать разрешительной государственной регистрации.
На сегодняшний день предусмотрена лишь обязательная государственная регистрация уставов муниципальных образований (актов о внесении изменений и дополнений в уставы) и нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2000 г. № 754)2.
Заметим, что разрешительная государственная регистрация уставов муниципальных образований получила критическую оценку в юридической
1 СЗ РФ. - 2000. -№ 31. - Ст. 3293.
2 См.: Правила государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг (утв. постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2000 г. № 754) И СЗ РФ. - 2000. - № 41. - Ст. 4084.
159
литературе. По мнению Т.С. Масловской, установление региональным законом нормы о том, что условием вступления в силу устава муниципального образования является его государственная регистрация, во первых, противоречит ст.
12 Конституции РФ, установившей, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г., установившей, что в уставе муниципального образования подлежат регулированию вопросы, относящиеся к компетенции муниципального образования, а также, что устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования; во-вторых, отказ региональных органов государственной власти в государственной регистрации устава муниципального образования будет фактически означать отмену решения представительного органа местного самоуправления или местного референдума о принятии устава муниципального образования. А отменить данное решение может в соответствии с Федеральным законом (п.2 ст. 44) только орган, его принявший или суд[162].C приведенными аргументами согласиться нельзя. Как уже отмечалось, декларированную Конституцией РФ самостоятельность местного самоуправления не следует абсолютизировать, поскольку сама Конституция предписывает любым субъектам права, в том числе и органам местного самоуправления, действовать в строгом соответствии с законом. В свете положений нового Федерального закона 2003 года неверным является и утверждение о том, что отказ региональных органов государственной власти в государственной регистрации устава муниципального образования будет фактически означать отмену решения представительного органа местного самоуправления или местного референдума о принятии устава муниципального образования. В ч. 8 ст. 44 установлено: «Устав
160 муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования)».
Таким образом, государственную регистрацию устава муниципального образования следует рассматривать в качестве одной из обязательных стадий процесса его применения. При этом федеральным законодателем предусмотрены гарантии от произвола со стороны регистрирующего органа. Отказ от государственной регистрации, а также нарушение сроков регистрации могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке (ч. 7 ст. 44).
Обратим внимание на то, что в соответствии с п. 16 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года установление порядка регистрации уставов муниципальных образований отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации, в которых были приняты соответствующие законы. В результате на сегодняшний день существует 89 порядков регистрации, которые в отдельных вопросах весьма существенно разнятся между собой.
В этих условиях вполне логичной представляется позиция федерального законодателя, согласно которой регламентация порядка регистрации уставов муниципальных образований поднята на федеральный уровень. Так, в соответствии с ч. 6. ст. 44 нового закона «Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом».
161
Правительством РФ разработан и в порядке законодательной инициативы внесен в Государственную Думу проект Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»[163].
Основной идеей проекта федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» является закрепление единого порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав муниципального образования и обеспечение их соответствия Конституции Российской Федерации и действующему законодательству.
Вступление в силу нового федерального закона предполагает существенную корректировку законодательства о местном самоуправлении, действующего в субъектах Российской Федерации. Очевидно, что региональные законы, которыми единый порядок регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав муниципального образования не предусмотрен, утратят силу, поскольку соответствующие полномочия будут закреплены за уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере юстиции.
Существенной характерной чертой законопроекта является то, что он упорядочит нормативное регулирование вопросов регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав, муниципального образования, переведя его с регионального на федеральный уровень.
Основные положения закона таковы.
Государственная регистрация устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования проводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере юстиции и включает в себя:
162
1) проверку устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации;
2) проверку соблюдения установленного Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) порядка принятия устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования;
3) присвоение номера государственной регистрации уставу муниципального образования, муниципальному правовому акту о внесении изменений в устав муниципального образования;
4) выдачу свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования;
5) включение соответствующих сведений (записи) в Федеральный реестр уставов муниципальных образований.
В соответствии с ч. 6. ст. 44 Федерального закона 2003 года основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:
1) противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;
2) нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.
В случае если в результате проверок, указанных в части 2 настоящей статьи, сделан вывод о противоречии устава муниципального образования
163
Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, о нарушении установленного федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере юстиции принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования (ч. 7. ст. 5 проекта федерального закона).
Далее возможны два варианта развития событий. Если представительный орган муниципального образования согласен с замечаниями регистрирующего органа, то он вносит в текст устава соответствующие коррективы. В случае несогласия - обращается в суд.
Не трудно заметить, что посредством государственной регистрации уставов муниципальных образований осуществляется контроль за законностью на этапе их принятия. Возникает вопрос, возможен ли так называемый последующий контроль, то есть контроль за законностью после регистрации и вступления устава в действие? Думается, что на поставленный вопрос следует дать утвердительный ответ. Однако субъектами такого контроля далеко не всегда будет регистрирующий орган. Все зависит от оснований для осуществления контроля.
Разделим их на две группы.
Во-первых, по вновь открывшимся основаниям. Дело в том, что отнюдь
не исключены, ситуации, когда, например, принятое решение о регистрации s было основано на недостоверных или недостаточно проверенных документах либо явилось следствием неправильного применения действующего законодательства. Возможность полной отмены акта государственной регистрации Устава и аннулировании выданного свидетельства о государственной регистрации или о частичной отмене акта государственной регистрации без аннулирования свидетельства (если отдельные положения зарегистрированного Устава противоречат действующему законодательству) предусмотрена соответствующим законом Ивановской области. Заметим, что
164 отмена акта о регистрации осуществляется не судом, а регистрирующим органом1.
Во-вторых, несоответствие между положениями уставов и положениями федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации может возникнуть вследствие динамики последнего.
Вправе ли регистрирующий орган контролировать соответствие уставов муниципальных образований законодательству и принимать какие-либо меры, способствующие устранению выявленных нарушений?
В пока еще действующих законах субъектов Федерации этот вопрос решается по-разному. Согласно закону «О государственной регистрации уставов муниципальных образований в Нижегородской области»: «При вхождении норм зарегистрированного устава в противоречие с нормами последующего законодательства устав приводится в: соответствие с этим законодательством.
При отказе представительного органа местного самоуправления от приведения его в соответствие с последующим законодательством или от направления на государственную регистрацию внесенных в зарегистрированный устав изменений Законодательное Собрание или Земское собрание вправе отменить соответственно постановление Законодательного Собрания или нормативный правовой акт Земского собрания о государственной регистрации устава» (ст. 14)2.
Иной порядок для разрешения рассматриваемых ситуаций предусмотрен в Смоленской области. Так, Закон «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Смоленской области» предусматривает, что при вхождении норм зарегистрированного устава в противоречие с последующим вновь принятым федеральным и областным законодательством нормы устава в месячный срок приводятся в соответствие с этим законодательством. При отказе органов местного самоуправления
1 См.: Гарант.
2 Нижегородские новости. - 1996. - 26 июня.
165 привести устав в соответствие с новым федеральным и областным законодательством управление юстиции, другие органы и граждане вправе обратиться в суд с заявлением о приведении устава в соответствие с действующим законодательством.
Последний порядок представляется более обоснованным. Несмотря на то, что в Нижегородской области субъектом регистрации является высший представительный орган (Законодательное собрание Нижегородской области), а в Смоленской области - управление юстиции, противоречия между нормами устава и нормами вышестоящего нормативного правового акта должны разрешаться в судебном порядке.
Такой порядок в полной мере соответствует принципам правовой организации общества. И не случайно в проекте федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» не предусмотрено правомочие регистрирующего органа отменять регистрацию при вхождении норм устава в противоречие с последующим федеральным или региональным законодательством.
Как уже отмечалось, на сегодняшний день далеко не все муниципальные нормативные правовые акты подлежат обязательной государственной регистрации и, следовательно, рассматриваемый институт не может быть использован в качестве инструмента для контроля за законностью таких муниципальных правовых актов. Полагаем, что частичной альтернативой государственной регистрации могло бы стать введение обязанности органов местного самоуправления вести реестры принятых, измененных, отмененных правовых актов. К сожалению, такая обязанность в действующем законодательстве не предусмотрена. Вместе с тем, в целях обеспечения единого правового пространства Российской Федерации, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах следует создать региональные реестры нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Ведение такого реестра позволит снизить количество не соответствующих
166 федеральному и республиканскому законодательству правовых актов органов местного самоуправления, объясняемое недостаточной правовой грамотностью должностных лиц на фоне постоянного изменения нормативной правовой базы и большим объемом принимаемых органами местного самоуправления актов по различным вопросам местного значения[164].
2. Прокурорский надзор за законностью муниципальных правовых актов. Важную роль в обеспечении законности муниципальных правовых актов играют органы прокуратуры.
Прокурорами ежегодно в ходе проверок выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих действующему законодательству. Издание незаконных актов помимо отрицательного влияния на состояние законности приводит к снижению авторитета органов и руководителей, издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки.
В соответствии со ст. 77 Закона «О прокуратуре РФ»[165] органы прокуратуры и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.
В соответствии с Законом о прокуратуре предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти
167 субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте (ст. 21).
Предметом прокурорского надзора в системе местного самоуправления является:
- исполнение законов органами местного самоуправления и их должностными лицами;
- соответствие законам их правовых актов;
- соблюдение прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Приказом Генерального прокурора РФ № 30 от 22 мая 1996 года «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» к приоритетным направлениям отнесен надзор за законностью правовых актов местного самоуправления.
Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие их закону.
В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор, как правило, выясняет следующие вопросы:
- правомочен ли был орган издавать акт по данному вопросу и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа. Иными словами, не нарушена ли органом его законная компетенция, не вышел ли он за пределы;
- не допущено ли в акте нарушение материального закона по существу, т.е. тех законов, которые применены при издании акта;
- не ограничивает ли акт права и свободы граждан, законные интересы юридических лиц;
168
- не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами и законами республик и других субъектов Федерации;
- не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий;
- не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений;
- соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам;
- содержат ли акты, в особенности изданные представительными и исполнительными органами и органами местного самоуправления, указания на финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые для обеспечения их выполнения;
- не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;
- соблюден ли порядок принятия или издания акта, закрепленный в регламенте органа;
- содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия, подписи и другие и указан ли срок вступления в силу;
- каковы причины издания незаконных актов и условия, способствующие этому[166].
В зависимости от стоящих перед прокурором задач, времени и возможностей, которыми он обладает, и от других факторов может предусматриваться проведение:
- сплошных проверок законности актов, изданных органом за определенный период времени (квартал, полугодие, год);
- целевых проверок, т.е. проверок актов, изданных по конкретному матросу за определенный отрезок времени (например, по вопросу приватизации муниципальных предприятий);
169
- проверок законности конкретного акта или нескольких актов в связи с получением сведений об их незаконности;
- комплексных проверок, когда наряду с проверкой законности актов проводятся и проверки исполнения конкретного закона или нескольких законов1.
Вряд ли можно согласиться с точкой зрения А. Сергеева и В. Розенфельда, согласно которой «прокурорский надзор носит ситуационный характер. Прокурор не в состоянии вести тотальную проверку правовых актов муниципального образования и осуществляет его при наличии соответствующего сигнала, т. е. выборочно. Далеко не все незаконные акты органов и должностных лиц местного самоуправления своевременно попадают в поле зрения прокурора»2.
Думается, что такая позиция основывается на положении закона о том, что «проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором» (ст. 21). Заметим, что в последнее время, действительно, достаточно четко обозначилась тенденция, состоящая в существенном ограничении полномочий контролирующих органов государства. C одной стороны, для этого существуют более чем веские основания. Бесконечные проверки контролирующих органов нередко проводятся не с целью выявления тех или иных нарушений, а исключительно вследствие коррупционной мотивации и, в конечном счете, приводят к значительной дезорганизации любой позитивной деятельности. C другой - чрезмерные ограничения контрольных полномочий неизбежно будут приводить к отклонениям от установленных требований, что непременно скажется на качестве производимого продукта, в том числе и на качестве нормативных правовых актов. Поэтому в этом вопросе, как и в любом ином не
1 См.: Волколупов Е.В. Прокурорский надзор как гарантия обеспечения законности правовых актов: Дисс... канд. юрид. наук. - Саратов, 2003. - С. 76.
2 Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления И Государство и право. - 2002. - № 12. - С. 25.
170
следует бросаться из одной крайности в другую. Необходимо искать оптимальный вариант регулирования. Применительно к рассматриваемому случаю таковым видится предписание, содержащееся в п. 3 упомянутого выше Приказа Генерального прокурора РФ. В нем говорится: «надзор за законностью правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления, осуществляется независимо от поступления информации о нарушениях законности».
Способы выявления незаконных правовых актов органами прокуратуры могут быть прямые и косвенные.
Под прямым способом понимается такая деятельность работников прокуратуры, в результате которой они самостоятельно обнаруживают муниципальные акты, не соответствующие актам высшей юридической силы.
Косвенный способ выявления означает получение информации о незаконности муниципального акта от. третьих лиц, других властных органов, средств массовой информации, граждан, общественных объединений[167].
Информация о принятии органами местного самоуправления незаконных актов может поступать из различных источников. В их числе: жалобы и заявления, поступающие в прокуратуру от населения; сообщения средств массовой информации; обращения в прокуратуру руководителей, предприятий, учреждений, организаций, предпринимателей и других лиц; плановые проверки, проводимые независимо от наличия сведений о нарушениях законности; ознакомление с поступающими в прокуратуру копиями актов, принятых органами и должностными лицами местного самоуправления.
В соответствии с Законом о прокуратуре у прокурора есть два основных способа реагирования на незаконность правовых актов: принесение протеста органу, принявшему акт, и обращение в суд с явлением об
171
оспаривании незаконного акта. При этом вопрос о выборе способа реагирования законодателем отдан на усмотрение прокурора.
В случаях выявления правовых актов или их дельных предписаний, противоречащих закону, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо в нижестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. В литературе обращено внимание на то, что реагирование путем принесения протестов нередко способствует более оперативной отмене незаконных актов, учитывая большую загруженность судов разного рода делами. Кроме того, проведенные опросы показывают, что протест как акт реагирования воспринимается многими руководителями, издавшими незаконные акты, менее болезненно, чем направляемые в суды заявления о признании соответствующих актов недействующими[168].
Сущность опротестовывания незаконных правовых актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, от имени российского государства указывает, в чем именно выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа отменить незаконный акт или привести его в соответствие с законом, восстановить права и свободы граждан, а также права и законные интересы государственных и иных органов. В докладе Генерального прокурора Российской Федерации В.В. Устинова «О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2004 году» отмечается, что «с 2000 года прокурорами опротестовано более 14,5 тыс. нормативных правовых актов органов государственной власти и 163 тыс. - органов местного самоуправления. Среди актов последних свыше 11,5 тыс. - это уставы муниципальных образований»[169]. В Нижегородской области в 2004 году прокуратурой опротестовано 4783 правовых акта органов местного самоуправления, что на 74 процента больше оспоренных в 2003 году (2754).
172
Заметим, что по действующему законодательству прокурор не наделен правом отменять или приостанавливать действие незаконного акта муниципальной власти. Признать такой акт недействительным может лишь суд. В соответствии со ст. 251 ГПК РФ «гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части»[170].
Принятие и введение в действие с 1 февраля 2003 года Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации требует иной организации работы по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе в судах общей юрисдикции. В этих целях на места было направлено Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 27 января 2003 г. № 8-15-2003 «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»[171].
Общие положения об участии прокурора в гражданском судопроизводстве закреплены в ст. 45 ГПК РФ, которая определяет возможность обращения прокурора в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
По справедливому замечанию Т.А. Рабко, прокурор должен направлять заявления в суд, минуя стадию принесения протеста либо
173
внесения представления в адрес законодательного органа в тех случаях, когда:
1) законодатели не учли во время подготовки и рассмотрения проекта правового акта соображения прокурора о наличии в проекте нарушений, несоответствий федеральной Конституции, конституции (уставу) соответствующего региона, федеральным законам и законам данного региона - приняли правовой акт без учета мнения прокурора. Так, в ходе работы над проектом закона Республики Татарстан «О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Татарстан» прокуратурой республики в заключениях неоднократно ставился вопрос о незаконности отдельных положений Закона. Тем не менее, Закон был принят Государственным Советом и подписан Президентом Республики Татарстан;
2) законодателями неоднократно отклонялись мотивированные требования прокурора, высказанные им в ранее приносившихся протестах либо представлениях;
3) законодателями при рассмотрении актов прокурорского реагирования неоднократно нарушались оговоренные в законе о прокуратуре процедурные сроки рассмотрения таких актов, направленных в адрес законодательного органа[172].
Полагаем, что приведенными рекомендациями следует руководствоваться и при реагировании прокуроров на незаконные правовые акты.
C нашей точки зрения, в процессе осуществления прокурорского надзора за законностью муниципальных правовых актов важно не только своевременно реагировать на незаконные акты уже вступившие в юридическую силу, но и обеспечивать профилактику их издания.
Одним из эффективных средств является участие прокурора в правотворческом процессе. Возможность участия прокурора в
174 правотворческой деятельности законодательно закреплена в ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[173]. Прокурор, его заместитель, либо по их поручению другие прокурорские работники вправе присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных органов муниципальных образований и их комиссий, структурных подразделений. Таким образом, они получают возможность предварительного изучения и правовой оценки проектов решений и постановлений органов местного самоуправления, участия при обсуждении проектов, высказывания замечаний по ним.
3. Судебный контроль за законностью муниципальных правовых актов. Судебный контроль за законностью правовых актов представляет собой особую форму государственного контроля. В качестве объекта контроля здесь выступает правовой акт, принятый органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом или уполномоченным должностным лицом. Судебный контроль в этой сфере является одним из важнейших элементов системы рационального функционирования всех органов власти. Председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев справедливо отметил, что «наиболее резкое усиление роли судебной власти и государственноправового механизма властвования произошло тогда, когда судебная власть получила право контроля за правовым содержанием всех нормативных актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти»[174].
Цель судебного контроля за законностью правовых актов состоит в том, чтобы с одной стороны - защитить граждан и общество в целом от любых злоупотреблений властными полномочиями со стороны органов законодательной и исполнительной властей, с другой - способствовать улучшению деятельности этих органов.
175
Судебный контроль за законностью правовых актов представляет собой осуществляемую в особом установленном законом процедурном порядке деятельность судов по проверке правовых актов на предмет соответствия предъявляемым к ним требованиям.
Статьи 46, 52 Федерального закона об общих принципах местного самоуправления закрепляют право на обжалование в суд общей юрисдикции решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления.
В соответствии со ст. 78. Федерального закона 2003 года «решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке».
Выделяют два основных вида судебного контроля за законностью нормативных правовых актов: непосредственный (абстрактный, целевой) и опосредованный.
Опосредованный, индивидуальный или инцидентный нормоконтроль реализуется при разрешении конкретных дел (за исключением дел по оспариванию нормативных правовых актов). Суд, придя к выводу о том, что подлежащий применению нормативный правовой акт не соответствует Конституции РФ или общим принципам и нормам международного права, либо конкретный нормативный акт не соответствует нормативному акту более высокого уровня, принимает решение по данному делу на основании установленной Конституцией РФ иерархии нормативных актов.
В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 года «О некоторых вопросах применения судами Конституции...» говорится, что, согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. В соответствии с этими конституционными положениями судам при
176
рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующих рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. Суд, решая, дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:
а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина, и другие положения;
б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории РФ до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;
в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии C соответствующими положениями Конституции;
г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует[175].
Полагаем, что приведенные положения Пленума Верховного Суда имеют общее правоприменительное значение, поскольку ориентируют суды на применение принципа, в соответствии с которым суд обязан применять вышестоящий нормативный правовой акт во всех случаях, когда ему противоречит нижестоящий акт. Разумеется, данное положение в полной мере должно относиться и к системе муниципальных правовых актов.
В случае оспаривания нормативных актов на предмет несоответствия их Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, либо несоответствия нормативного акта иному нормативному акту, обладающему большей юридической силой, имеет место непосредственный
177
(абстрактный, целевой нормоконтроль)[176]. Абстрактный (целевой) нормоконтроль - специальная, осуществляемая в определенных процессуальных пределах и в определенной процессуальной форме разновидность деятельности уполномоченных судебных органов по проверке соответствия нормативных актов иным нормативным актам на основании соответствующего специального обращения уполномоченного лица или органа, предметом которого является осуществление исключительно такой проверки»[177].
Порядок судебного обжалования правовых актов, регламентируется Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 года № 4866-1[178] (в редакции закона от 14 декабря 1995 года).
Настоящий закон установил более широкий предел своего действия, существенно раздвинул полномочия суда как арбитра между гражданином и аппаратом. Принимая во внимание тот факт, что органы власти чаще других издают нормативные акты, законодатель счел необходимым сделать предметом обжалования по данному закону не только индивидуальные, но и нормативные акты. Подобной новеллы, касающейся обжалования нормативных актов, наше законодательство ранее не знало. Введение этой нормы является важным фактором, направленным на защиту прав граждан от любого беззакония, кто бы его не совершал. При обжаловании в суд нормативного акта, в случае признания судом жалобы обоснованной, отмена такого акта удовлетворяет требованиям не только гражданина, лично заинтересованного в положительном решении данного вопроса, но и
178
широкого круга лиц, подпадающих под действие обжалуемого нормативного акта[179].
Особое значение имеют положения ГПК РФ, в которых регламентируется производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (ст.ст. 251-253, глава 24) и производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (ст.ст. 254- 258, глава 25)[180].
Обратим внимание на то, что в ряде субъектов Российской Федерации учреждены и действуют конституционные (уставные) суды, которым подведомственны дела о соответствии Конституции (Уставу) субъекта Российской Федерации нормативных актов органов местного самоуправления.
Вне всякого сомнения, функционирование конституционных (уставных) судов вносит немалую лепту в укрепление законности правовых актов как соответствующего субъекта Федерации, так и органов местного самоуправления.
Вместе с тем, не следует забывать, что до настоящего времени Конституции; (Уставы) отдельных субъектов Российской Федерации противоречат федеральному законодательству. Вследствие этого возможна ситуация, когда нормативный акт органа местного самоуправления, противоречащий Конституции (Уставу) субъекта Российской Федерации, будет отменен конституционным (уставным) судом, несмотря на то, что он соответствует федеральным законам. Примеры подобных случаев приводятся в литературе[181]. При этом проблема усугубляется тем, что решения
179
конституционных (уставных) судов являются окончательными и обжалованию не подлежит. Как в таком случае муниципальное образование должно защитить свои законные права? Какой орган может пересмотреть решение конституционного уставного суда субъекта Российской Федерации? Для решения указанной проблемы Т.С. Масловская предлагает внести изменения в существующее законодательство и предоставить право органам местного самоуправления обжаловать решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в федеральный судебный орган. Иначе остается реальной возможность признания актов органов местного самоуправления противоречащими законодательству субъекта Российской Федерации, несмотря на то, что они соответствуют законам Российской Федерации[182].
Не трудно заметить, что предлагаемые меры позволяют скорее обойти проблему, чем решить ее в принципе. Очевидно, что первичной, более важной является проблема несоответствия законодательства субъектов (в том числе конституций, уставов) федеральному законодательству. И именно она должна решаться в первую очередь[183].
Говоря о судебном контроле за законностью муниципальных правовых актов, нельзя обойти вниманием еще одну серьезную проблему. Дело в том, что в основе обеспечения законности муниципальных правовых актов наряду с другими особое значение имеет принцип оперативности устранения нарушения законности. К сожалению, судебный контроль вследствие прежде всего объективных причин (длительность судебной процедуры, перегруженность судов делами и т.п.) не способен в достаточной степени оперативно реагировать на факты издания незаконных муниципальных правовых актов. Это провоцирует порой местные власти издавать заведомо незаконные акты, пусть даже на небольшой срок действия, по принципу «пока суд отменит, мы уже успеем получить желаемый результат», который,
180
заметим, нередко приводит к весьма существенному нарушению охраняемых законом интересов населения муниципального образования.
Решение указанной проблемы видится в более активном использовании институтов отмены и приостановления муниципальных нормативных правовых актов. '
Приостановление действия нормативного правового акта — законодательно регламентированная, обоснованная и необходимая юридико- техническая процедура временного ограничения реализации нормативноправового акта для устранения возникшего противоречия между его целями и социально-правовой обусловленностью[184].
А.А. Сергеев предлагает два варианта приостановления действия правовых актов органов местного самоуправления, законность которых оспорена государственными органами в суде, до рассмотрения судом вопроса по существу. В первом случае подача прокурором или руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации в суд заявления о признании недействительным (как противоречащего закону) правового акта местного самоуправления автоматически приостанавливает действие этого акта до вынесения решения судом. Во втором прокурор или руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта Федерации, обращаясь в суд, вправе просить суд принять решение о приостановлении действия оспариваемого акта[185].
В соответствии со ст. 48 Федерального закона 2003 года муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими)
181 соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).
Законодательный вариант решения рассматриваемой проблемы в целом представляется вполне обоснованным. Вместе с тем, процедуры отмены и приостановления муниципальных правовых актов, как в; первом, так и во втором случаях нуждаются в детальной правовой регламентации.
4. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Издание незаконных правовых актов в юридической литературе обоснованно рассматривается как правонарушение и должно влечь адекватную юридическую ответственность.
В Постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отмечалось, что для защиты права граждан (в том числе права на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем для того, чтобы гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение их полномочий. Досрочное прекращение полномочий — при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, -
182 само по себе не может рассматриваться как вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления[186].
Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена ответственность представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования в случае принятия ими незаконных актов. Мерой ответственности в первом случае является роспуск представительного органа, во втором — отрешение от должности.
Законом установлен следующий порядок. В случае если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального^ образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.
183
Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске (ст. 73).
Иной порядок установлен для отрешения от должности главы муниципального образования. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае: 1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда; 2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
При этом срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт
184 об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого'для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда (ст. 74).
Интерес представляет сравнительный анализ оснований и порядка роспуска представительного органа муниципального образования (федеральный закон № 131-ФЗ) и законодательного органа субъекта
Федерации (федеральный закон № 184-ФЗ).
К сожалению, позиция федерального законодателя непоследовательна. При роспуске законодательного органа, субъекта Федерации за те же нарушения предусмотрены иные основания роспуска. В соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» для досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта: РФ суд должен установить факт противоречия нормативного правового акта субъекта федеральному законодательству, а также тот факт, что законодательный орган не исполнил решение суда в течение шести месяцев. Закон предусматривает наступление ответственности только в том случае, если в результате этого уклонения были созданы препятствия для реализации полномочий федеральных органов власти и местного самоуправления, а также нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц.
Конституционный Суд РФ высказал свою правовую позицию по данной проблеме. Суть ее в том, что само по себе бездействие законодательного органа субъекта РФ в случаях, когда его акт признан противоречащим
185 федеральному законодательству, еще не дает оснований для начала процедуры досрочного прекращения полномочий[187].
Не трудно заметить, что аналогичные основания при роспуске представительного органа муниципального образования не закреплены. Кроме того, при досрочном прекращении полномочий представительного органа муниципального образования не предусмотрена возможность предупреждения последнего высшим должностным лицом субъекта РФ, в то время как ФЗ №. 184 такая возможность предусмотрена в отношении законодательного органа субъекта РФ. Конституционный Суд РФ в названном постановлении аргументировал свою позицию: «по существу, вынесение предупреждения в адрес законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ является профилактической мерой. Такое предупреждение способствует как своевременному исключению применения нормативных правовых актов, признанных противоречащими федеральному законодательству, так и инициированию субъектом РФ рассмотрения дела Конституционным Судом РФ в процедурах проверки нормативных правовых актов или спора о компетенции».
Еще одно отличие можно усмотреть в субъектах и форме правового акта, посредством которых осуществляется роспуск. В настоящее время в соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон № 184-ФЗ, роспуск законодательного органа самого субъекта РФ и, соответственно, оценка «тяжести нарушения» и необходимости роспуска - компетенция Президента РФ. Законодательный орган субъекта РФ принимает решение о роспуске представительного органа муниципального образования в виде регионального закона. В постановлении от 16 октября 1997 года по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона «Об
186 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Конституционный Суд указал, что прекращение полномочий выборного органа местного самоуправления именно законом является существенной гарантией[188].
Учитывая то, что по своей политической и юридической природе сравниваемые общественные отношения совпадают, считаем, что в данном вопросе законодателю следует унифицировать основания и порядок роспуска представительного органа муниципального образования и законодательного органа субъекта Федерации. При этом более обоснованными и эффективными представляется основания и порядок, предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ. Соответственно, его и следует взять за основу для унификации.
187
Еще по теме Проблемы обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству:
- I. Региональное законодательство: вопросы теории
- 1. Правовое качество законов о выборах в субъектах Российской Федерации
- 2. Коллизии в избирательном законодательстве
- 2.1 Соответствие законодательства субъектов России Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству
- Коллизии нормативных правовых актов местного самоуправления
- 3.1 Обеспечение соответствии актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству
- Средства обеспечения соответствия муниципальных правовых актов нормативным актам более высокой юридической силы
- § 3. Законодательство субъектов Российской Федерации и его место в системе российского законодательства
- §3. Виды нормативных правовых актов, принимаемых субъектами
- БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ
- Правовой режим государственных информационных систем
- § 1. Категория «общественный контроль» в науке информационного права и информационном законодательстве
- § 2. Обременения прав собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей по законодательству Российской Федерации и субъектов РФ (на примере сервитутов)
- § 4. Охрана земель поселений с особым эколого-правовым статусом
- § 2. Проблемы повышения эффективности влияния Интернета на правовую культуру личности
- Юридическая природа муниципальных правовых актов
- Иерархия муниципальных нормативных правовых актов
- Проблемы обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству