2.1. Правосознание государственных и муниципальных служащих, как отра­жение специфики их профессиональной деятельности

Широкомасштабная экономическая, политическая и правовая реформы, про­водимые в нашей стране, направлены на переход от авторитарных методов управ­ления государством к демократическим, на модернизацию социально- экономических и правовых отношений, на формирование нового типа государст­венного и муниципального служащего, чьи профессиональные качества отвечали бы современным требованиям и реалиям.

Достигнуть обозначенной цели невозможно без исследования профессио- ф нального правосознания государственных и муниципальных служащих, которое в

I значительной степени определяет содержание и уровень их правовой культуры и

выступает своеобразной доминантой в механизме профессионального поведения.

Понять сущность и выявить особенности профессионального правосознания государственных и муниципальных служащих невозможно без предварительного определения понятий «государственная» и «муниципальная служба», «государст­венный», «муниципальный служащий».

• В настоящее время на территории Российской Федерации действует несколь­

ко специальных нормативных актов, где по разному употребляются термины «го­сударственная служба» и «государственный служащий».

Так, Указом Президента РФ от 4 апреля 1992г. №361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»¹ установлены ограничения на участие в пред­принимательской деятельности и работу по совместительству для работников гос­аппарата. Понятие «государственный служащий» в данном нормативном акте при­равнено к понятию «работник госаппарата», что затрудняет четко установить сфе­ру его применения.

В Указе Президента РФ от 22 декабря 1993 г. №2267 «Об утверждении Поло­жения о федеральной государственной службе»¹ перечислены государственные органы, работа на государственных должностях в которых именуется федераль­ной государственной службой. Согласно п.1 Положения, утвержденного вышена­званным Указом, государственная служба осуществляется но государственных должностях в Администрации Президента Российской Федерации, аппаратах па­лат Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Рос­сийской Федерации, Центральной избирательной комиссии (в ред.

Из вышеизложенного следует, что Положение не является основополагаю­щим актом для установления единой системы государственной службы на терри­тории РФ, а регламентирует лишь государственную службу на федеральном уров­не.

Поскольку в соответствии с Конституцией РФ установление общих принци­пов организации системы органов государственной власти относится к совмест­ному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, указанная система в субъ­ектах Федерации должна быть аналогичной федеральной. Указом №33 (п.4) реко­мендовано субъектам Федерации утвердить реестры государственных должностей субъектов Федерации.

См.: Собрание актов Президента и Правительства российской Федерации, 1993г., №52, С. 5073

ⁱСм.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995г., №3, С. 174

Государственная Дума 5 июня 1995 года приняла Федеральный Закон «Об ос­новах государственной службы Российской Федерации», который 31 июля 1995 года подписан Президентом РФ.

Под государственной службой, согласно Закону (ст.2), «понимается профес­сиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государствен­ных органов».

Далее конкретизация понятия «государственная служба» производится через определение понятия государственной должности и классификацию государст­венных должностей.

Государственные должности подразделяются на категории «А», «Б», «В». Должности категории «А» - должности, устанавливаемые Конституцией РФ, фе­деральными законами, конституциями республик, уставами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Долж­ности категории «Б» - учреждаемые для непосредственного обеспечения исполне­ния полномочий лиц, замещающих должности категории «А». Должности катего­рии «В» - должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий. Перечень указанных должностей включается в «Ре­естр государственных должностей в Российской Федерации».

Государственной службой, согласно Закону, признается только исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б», «В». Государственной должностью государственной службы при­знается государственная должность категории «Б», «В», включенная в «Реестр го­сударственных должностей государственной службы Российской Федерации».

Обобщая сказанное, делаем вывод, что понятие «государственный служащий» следует рассматривать в широком и узком смыслах.

В широком смысле, к государственным служащим относятся лица, замещаю­щие государственные должности категории «А», «Б», «В», устанавливаемые Кон­ституцией РФ, федеральными законами, конституциями республик, уставами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государст­венных органов.

В узком смысле, к государственным служащим относятся лица, замещающие государственные должности категорий «Б» и «В», устанавливаемые федеральным законом «Об основах государственной службы в РФ».

Понятие, виды и содержание муниципальной службы напрямую связаны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и сис­темы его органов. Следует отметить, что современная теория муниципальной службы основывается на конституционных положениях о местном самоуправле­нии, федеральном законодательстве и указах Президента РФ, а также законода­тельстве субъектов Российской Федерации^[CXXXVII].

Анализ, обозначенных нормативно-правовых актов, позволяет сделать сле­дующий вывод. Муниципальной службой является профессиональная деятель­ность служащих на постоянной основе в органах местного самоуправления по ис­полнению их полномочий. Исходя из этого определения можно выделить основ­ные признаки муниципальной службы:

1) это особый вид публичной службы, т.е. служба в органах местной пуб­личной власти;

2) это профессиональная деятельность в органах местного самоуправле­ния, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета;

3) это деятельность по исполнению полномочий этих органов, т.е. дея­тельность, находящаяся в подчинении муниципального образования;

4) это деятельность, организуемая на постоянной основе, т.е. муниципаль­ные служащие осуществляют полномочия органа местного самоуправ­ления в качестве основной работы в течение неопределенного времени.

Федеральное законодательство устанавливает понятия, «должностное лицо местного самоуправления» и «выборное должностное лицо местного самоуправ­ления». Должностным лицом местного самоуправления является выборное либо работающее по контракту лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории госу­дарственных служащих.

Как отмечалось ранее, статус муниципальных служащих наряду со статусом государственных служащих определяется федеральным законодательством, а так­же законодательством субъектов федерации. На наш взгляд, муниципальные слу­жащие по своему правовому статусу (его основным составляющим элементам) не могут отличаться от государственных служащих, так как со статусно­функциональной точки зрения их права, обязанности, ответственность, условия поступления и прекращения службы аналогичны.

Таким образом, государственная и муниципальная служба - это публичная служба, то есть служба в органах публичной власти^[CXXXVIII]. Многие теоретические кон­струкции и черты, характерные для государственной службы, в целом свойствен­ны и муниципальной службе. Это подтверждает и современное развитие законода­тельства о муниципальной и государственной службе (Федеральный закон от 10 сентября 1997г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 28 августа 1995г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации», аналогичные законы субъектов РФ. А в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 1996г. №1036 «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального госу­дарственного служащего» рекомендуется органам государственной власти субъек­тов Российской Федерации и органов местного самоуправления руководствоваться положениями этого Указа при проведении аттестации государственных служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципаль­ных служащих органов местного самоуправления).

При известных различиях государственную и муниципальную службу объе­диняют общие вопросы: понятие, задачи, функции, виды, управление и правовые источники.

Из сказанного вытекает, что уже в настоящее время целесообразно объеди­нить под термином «публичная служба» как государственную, так и муниципаль­ную службу и выделить в один предмет исследования правосознание как государ­ственных так и муниципальных служащих.

Анализ нормативно-правовых актов, регламентирующих государственную и муниципальную службу, позволяет выделить основные признаки понятия «госу­дарственный служащий» и «муниципальный служащий»:

- это физическое лицо, гражданин не моложе 18 лет, владеющий госу­дарственным языком и имеющий профессиональное образование;

- занимающий оплачиваемую государственную или муниципальную должность в установленном законом порядке;

- выполняющий государственные функции или функции органов мест­ного самоуправления.

Таким образом, государственным или муниципальным служащим является гражданин РФ, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации порядке включенную в штат должность в структуре государственной или муниципальной администрации, заключивший с ними трудовой договор, осуществляющий в пределах своей компетенции опреде­ленные задачи и функции, получающий денежное довольствие из федерального или местного бюджетов.

В юридической литературе сотрудников ОВД относят к милитаризованной части государственной службы^[CXXXIX].

В этой связи хотелось бы высказать несколько замечаний нормативно­правового характера:

1) сотрудники милиции не включены в «Реестр государственных должно­стей федеральных государственных служащих РФ»;

2) они не заполняют ежегодных деклараций о доходах (что является обя­зательным для государственных служащих);

3) ни в Законе РСФСР «О милиции», ни в Федеральном законе «О внесе­нии изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции»», принятом Государственной Думой 3 марта 1999 года не упоминается о том, что служба в ОВД относится к государственной службе.

Таким образом, социально-правовой статус сотрудников ОВД требует кон­кретизации и уточнения. Добиться этого можно путем определения места органов внутренних дел в структуре механизма государства, а также через осуществление сравнительно-правового анализа положений Федерального закона «Об основах го­сударственной службы Российской Федерации» и положений нормативно­правовых актов, регламентирующих организационно-правовую деятельность ми­лиции (в первую очередь, Закона РСФСР «О милиции» и «Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации»),

Как в Законе РСФСР «О милиции» (ст. 1), так и в положении «О службе в ор­ганах внутренних дел Российской Федерации» (п. 1.2) говорится, что Министерст­во органов внутренних дел России является федеральным органом исполнитель­ной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны право­порядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализую­щим основные направления деятельности органов внутренних дел Российской Фе­дерации.

Статья 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации» под государственной службой понимает профессиональную дея­тельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Очевидно, что деятельность сотрудников ОВД подпадает под данное определение.

В ст.З Федерального закона «Об основах государственной службы россий­ской Федерации» дается определение государственному служащему. Государст­венным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленным федеральным законом, обязанности по государственной должности службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств субъекта соответствующего субъекта Россий­ской Федерации. Исходя из определения, можно выделить три признака, характе­ризующие сотрудников органов внутренних дел как государственных служащих.

Первый признак заключается в том, что государственный служащий занимает должность, которая определяет его правовой статус.

Второй признак - государственный служащий действует при исполнении служебных обязанностей по поручению государства и от его имени.

Третий признак - государственный служащий осуществляет государственную службу за вознаграждение.

Кроме того, правовую основу службы в ОВД, так же как и государственной составляют: Конституция российской Федерации, федеральные законы и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, конституции, уставы, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, изданные в пределах их компетенции^[140].

Таким образом, сравнительно-правовой анализ основных положений выше­указанных нормативно-правовых актов, позволяет нам сделать однозначный вы­вод о том, что служба в органах внутренних дел является разновидностью госу­дарственной службы. Эту службу нельзя рассматривать как абсолютно самостоя­тельную категорию, оторванную от общего развития государственной службы Российской Федерации. Ей присущи как общие характеристики государственной службы Российской Федерации, так и специфические характеристики, исходящие из задач и функций органов внутренних дел Российской Федерации.

Данный вывод подтверждается и тем, что в проекте Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации», находящегося на рас­смотрении в Государственной Думе РФ, статья 1 определяет службу в ОВД как разновидность государственной службы.

Государственную службу в органах внутренних дел необходимо рассматри­вать в качестве самостоятельного правового института, входящего в сложный, со­циально-правовой комплекс государственной службы Российской Федерации.

Таким образом, сотрудник органов внутренних дел - это государственный служащий, чей правовой статус регламентируется как ведомственными норматив­но-правовыми актами, так и определенными Федеральными законами, а также за­конами субъектов Российской Федерации.

Объектом нашего исследования является профессиональное правосознание государственных и муниципальных служащих.

Термин «профессиональное правосознание» прочно вошел в научный оборот, но употребляется главным образом в узком его значении. Под профессиональным сознанием, как правило, понимается одна из коллективных форм правового созна­ния, выступающая как система правовых взглядов, знаний, чувств, ценностных ориентаций общности людей, профессионально занимающихся юридической дея­тельностью¹. Правосознание данной социальной группы в значительной мере от­личается от такового у остальной части общества.

Вместе с тем очевидно, что и представители других профессий для осуществ­ления своих функций должны обладать знанием ряда правовых норм, регламенти­рующих сферу их деятельности. А если учесть, что занятие определенным видом общественной деятельности оказывает значительное влияние на формирование сознания в целом, то необходимой представляется постановка вопроса о профес­сиональном правосознании в широком смысле.

Так, проведенное В.А. Щегорцевым исследование выявило «профессиона­лизм» правовых знаний, то есть «наличие дополнительных правовых знаний, обу­словленных спецификой конкретной профессии, а также более широкое и глубо­кое знание законов тех отраслей права, с которыми чаще приходится сталкиваться по долгу работы»^[141][142].

Таким образом, выделение такой формы правосознания, как профессиональ­ное - необходимый исходный момент для решения практических вопросов право­вого воспитания, целенаправленного формирования правосознания различных ка­тегорий государственных и муниципальных служащих с учетом особенностей их профессиональной деятельности.

Необходимо отметить, что профессиональное сознание государственных и муниципальных служащих формируется и функционирует в целостной системе правосознания, и следовательно является ее составным элементом.

Поэтому, анализируя профессиональное правосознание служащих, мы долж­ны определить его место в системе правосознания. Ведь очевидно, что понять лю­бую систему можно лишь, изучив ее внутреннее строение, установив из каких компонентов она образована, рассмотрев силы и факторы, обеспечивающие ее це­лостность и относительную самостоятельность.

Индивидуальное, профессионально-групповое и общественное правосознание существует в тесной связи и во многом обуславливают друг друга. Они имеют единый предмет отражения - правоотношения, одну и ту же познавательную и со­циальную основу, единую причинную обусловленность. В то же время их единст­во и взаимосвязь никоим образом не предполагает сведение общественного и про­фессионально-группового сознания к сумме правовых взглядов отдельных инди­видов.

Общественное правосознание более емкое по своему содержанию понятие, чем индивидуальное и профессионально-групповое. Оно не есть совокупность ли­бо сумма индивидуальных сознаний, это прежде всего то общее, что содержит в себе сознание членов общества, в котором они живут. Общественное правосозна­ние формируется всеми формами человеческой деятельности. Этот признак и яв­ляется связующим звеном между общественным и профессиональным правосоз­нанием.

Правосознание государственных и муниципальных служащих формируется в процессе их жизнедеятельности, и в первую очередь, профессиональной деятель­ности. Оно относится к общественному правосознанию как отдельное к общему и подчинено закономерностям взаимодействия группового и общественного созна­ния вообще. Формируясь под влиянием общественного правосознания и отражая социально-типичные черты, правосознание служащих имеет в то же время инди­видуально-неповторимые свойства, обусловленные их взаимодействием с опреде­ленными социальными общностями (в нашем случае с профессиональными груп­пами государственных и муниципальных служащих), а также своеобразием инди­видуального развития личности.

Как уже отмечалось, на формирование правосознания служащих серьезное влияние оказывает профессионально-групповое правосознание. В профессиональ­но-групповом правосознании, так же как и в индивидуальном, отражаются те об­щественные отношения, которые так или иначе включены в сферу группового или индивидуального бытия личности. Но в то же время, как правильно отмечает В.А. Щегорцев «групповое сознание хотя и складывается в результате активного ду­ховного творчества индивидов, но оно представляет собой качественно новое яв­ление, в которое входят элементы индивидуального и общественного правосозна­ния и то, что типично, характерно для мироощущения данной социальной общно­сти и наиболее полно отражает ее интересы»¹.

Профессионально-групповое правосознание способствует формированию у индивидов, входящих в данную профессиональную группу, определенного отно­шения к праву, законодательству, к другим правовым явлениям. Правовые воззре­ния, установки профессиональной группы могут формировать позитивное или не­гативное отношение к правовым ценностям.

Правосознание профессиональной группы отражает особенности обществен­ной и правовой практики, в которую эта социальная общность включена.

Правосознание государственных и муниципальных служащих определяется спецификой их профессии, а именно, исполнением властных, управленческих и правоохранительных функций. Эта деятельность, как правило, не имеет чисто юридической направленности (за исключением некоторых категорий сотрудников правоохранительных органов), но тесно связана со сферой действия права. Госу­дарственные и муниципальные служащие осуществляют юридически властные предписания для различных субъектов права в системе управленческой иерархии (издают приказы и распоряжения, дают указания и т.д.); реализуют юрисдикцион­ные действия, т.е. применяют меры государственного принуждения к юридиче­ским и физическим лицам; осуществляют действия, направленные на обеспечение и защиту прав и свобод граждан.

Особенности профессионального правосознания такой категории государст­венных служащих, как юристы, уже нашли свое отражение работе П.П. Барано­ва, Н.В. Витрука, Н.Л. Гранат, Х.С. Гуцериева, Н.Я. Соколова. Однако учитывая, что:

1) указанная категория специалистов составляет значительное число от общего количества государственных служащих всех ветвей государст­венной власти;

2) их профессиональное правосознание (в силу специфики служебной дея­тельности) имеет качественное отличие от профессионального право­сознания других категорий государственных и муниципальных служа­щих, на наш взгляд, есть необходимость еще раз обратиться к исследо­ванию обозначенного вопроса.

Сущность и особенности правового сознания юристов конкретизируются в содержании правовой идеологии и правовой психологии, в системе присущих данной профессиональной группе правовых знаний, представлений, установок, ценностных ориентаций и т.д.¹

В зависимости от предмета отражения в правосознании юриста образуются сферы, соответствующие различным видам правоотношений (например, граждан­ско-правовым, уголовно правовым, административным и т.д.). Правовое сознание юристов должно быть теоретическим. Тот объем и глубина правовых знаний, оп­ределяемых понятием юридическая подготовка, позволяет нам сделать такой вы­вод. Для юристов юридическая подготовка имеет определяющее значение. Она должна быть более глубокой (всесторонней), чем у других представителей госу­дарственной и муниципальной службы и законопослушных граждан.

Кроме того, следует отметить, что именно в процессе правовой подготовки в правосознании юриста формируются базовые стереотипы в отношении тех норм права и элементов правовой действительности, которые будут иметь в дальнейшем важное значение именно для данной деятельности².

' См.: Гранат Н.Л. Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М. 1996. С. 197 ^ См.: Белканов Е.А. Структура и функции правосознания: Дис. к. ю. н. Екатеринбург, 1996. С. 30

Также правовую подготовленность юристов отличает не только определен­ный объем знаний, принципов и норм права, а и умение их применять. Если про­анализировать структуру процесса реализации права в форме правоприменения, то можно назвать этапы, которые могут квалифицированно выполнить только юри­сты. К ним относятся: установление фактических обстоятельств дела; выбор соот­ветствующей для разрешения данной правовой ситуации нормы права; уяснения смысла (содержания) правовой нормы - толкование; принятие решения о приме­нении нормы закона; издание правоприменительного акта.

Юриста - профессионала должно отличать устойчиво положительное отно­

шение к праву и практике его применения, что предполагает максимально высо­кую степень согласия и правовой нормы (с законодателем), понимание полезно­сти, необходимости и справедливости ее применения, привычку соблюдать закон¹. Речь идет о понимании права в качестве всеобщей меры равенства и свободы чле­нов общества. Умение же соотносить такое правоприменение с конкретной нор­мой права позволяет говорить о практической реализации уважения к праву в профессиональной деятельности юриста.

Необходимый компонент профессионального сознания юристов - установка на активное правомерное, профессионально значимое поведение. Такая социаль­но-правовая установка включает: готовность юриста к выполнению служебных обязанностей, к активному использованию своих профессиональных прав и сво­бод, законных интересов, точное и неуклонное соблюдение и применение требо­ваний правовых норм; готовность к справедливому, ответственному и сознатель­ному исполнению своего профессионального долга. Юрист, находящийся на госу­дарственной службе и выполняющий функции следователя, прокурора, судьи, за­нимающий другие должности в государственном аппарате, должен осознавать, что от качества его профессиональной деятельности зависит авторитет государства.

На основе эмпирических исследований, проведенных Н.Л. Гранат и продол­женных автором работы, выявлены и другие особенности правосознания юристов-

профессионалов^[CXLIII]. Так, интенсивность, степень выраженности, острота проявления правовых знаний, правовых установок и ценностных ориентаций, т.е. качественная характеристика отличает профессиональное правосознание юристов от правового сознания законопослушных граждан и преступников. Все это имеет по результа­там социально-психологических исследований следующее конкретное выражение:

1. Принадлежность к профессиональной или активно законопослушной груп­пе вызывает не только осуждение посягательств на охраняемые законом ценности, но и понимание объективной необходимости борьбы с такими посягательствами, строгого и неуклонного соблюдения законности, убеждение в справедливости и полезности права, недопустимости нарушений его предписаний.

2. Уровень престижных оценок права как формы социального контроля и ре­гуляции поведения, а также обеспечиваемого им правопорядка в этой группе вы­ше, чем у законопослушных граждан и тем более правонарушителей.

3. Для юристов - профессионалов характерна резкая и активная отрицатель­ная реакция на преступность, оценка ее как серьезного социального зла.

4. Уровень оценок юриста - профессионала преступлений может не во всем соответствовать оценке их законом, а уровень карательных притязаний у них раз­личается с законопослушными гражданами. Уровень карательных притязаний юристов - профессионалов по сравнению с законом и законопослушными гражда­нами имеет тенденцию к ужесточению наказания и расширению средств и методов борьбы с конкретными преступлениями путем уменьшения объема прав и свобод личности, ее неприкосновенности, тайны переписки и пр.

5. Престижные оценки собственной деятельности других правоохранитель­ных органов у юристов - профессионалов, работающих в разных ведомствах раз­личны. Оценка деятельности своего ведомства чаще более высока, чем оценка дея­тельности других ведомств.

6. Профессиональное правосознание юристов по сравнению с профессио­нальным правосознанием иных категорий государственных и муниципальных

служащих менее подвержено воздействию административно-политического дав­ления со стороны вышестоящих чиновников при решении вопросов, связанных C правовой сферой.

7. Сущность и особенности профессионального правосознания юристов могут быть дифференцированы не только по признаку принадлежности к какой-либо профессиональной группе работников правоохранительных органов (следователь, судья, прокурор и т.д.), но и исходя из того к какой ветви государственной власти относится обозначенная группа или конкретный специалист в области права.

В целом правовое сознание юристов по сравнению с законопослушными гра­жданами и тем более правонарушителями отличают противоположные тенденции: типично положительные характеристики, строгий непреклонный образ мысли и специальные профессиональные ориентации, с одной стороны, высокий уровень карательных притязаний, завышенная самооценка, более критический подход к оценке правовой действительности, недооценка роли и значения общественного мнения - с другой.

Более конкретно особенности профессионального правосознания юристов мы рассмотрим при исследовании вопроса о профессиональном правосознании со­трудников органов внутренних дел в параграфе 2.3. настоящей главы.

По глубине познания окружающей правовой действительности профессио­нальное правосознание иных категорий государственных и муниципальных слу­жащих является практическим. В отличие от обыденного оно имеет большую чет­кость и организованность, обеспечивает усвоение новых правовых знаний, опира­ется на опыт правового строительства; связано с решением проблем повседневной жизни. Практическое правосознание более, чем другие формы общественного соз­нания, связано с опытом, навыками и умениями его носителей.

Следует отметить, что професиональное правосознание представителей од­них видов государственных и муниципальных служащих (работники правоохра­нительных органов) может приближаться к научно-теоретическому уровню позна­ния правовой действительности, других - к обыденному правосознанию. Это опре­деляется тем фактором, насколько та или иная категория государственных и му-

107

ниципальных служащих по роду своей служебной деятельности тесно связана со сферой права, с практикой его применения. Данный вывод подтверждается и ре- 9 зультатами нашего исследования.

* Роль правовых знаний в упорядочении сознательной деятельности государст­

венных и муниципальных служащих весьма существенна. Их профессионализм,

компетентность, законность принимаемых управленческих решений, определяют­ся не только уровнем общеобразовательной подготовки, но и успехами в овладе­нии специальными познаниями в области государства и права. Так, Федеральный закон «Об основах государственной службы в РФ» (ст.6) в квалификационные требования к служащим, замещающим должности государственной службы, включил знание Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов РФ, применительно к исполнению соответствующих должност­ных обязанностей.

Необходимо учесть, что для государственных и муниципальных служащих знание права не сводится к простой осведомленности о существовании тех или иных правовых норм. Для них это осмысление права, постижение его содержания, определение значения для практической деятельности, понимание основных принципов права, его сущности, социальной ценности, а также согласие (солидар­ность) с правовыми предписаниями. Только исходя из такого осознания права, го­сударственные и муниципальные служащие могут совершать активные правомер­ные действия при решении сложных задач в сфере государственно-правовых от­ношений, т.е. выполнять свои обязанности.

Следует также отметить, что у различных категорий государственных и му­ниципальных служащих в достаточно большой степени варьируется объем и глу­бина знания правовых предписаний конкретных отраслей законодательства.

Предпочтение отдается нормам права тех отраслей законодательства, которые являются для данной категории государственных и муниципальных служащих «рабочими», то есть тем, с которыми они постоянно сталкиваются в процессе сво­ей служебной деятельности. Так, наши исследования показали, что для государст­венных служащих правоохранительной сферы более значимыми являются нормы

уголовного, уголовно-процессуального и административного права. Государст­венные служащие, работающие в законодательной сфере, более глубоко знают нормы конституционного права. Для государственных служащих исполнительных органов государственной власти и для муниципальных служащих приоритетными являются нормы конституционного, административного, гражданского, налогово­го, финансового и экологического права.

Говоря о знании права, есть необходимость обозначить и источники их полу­чения. Проведенные исследования позволяют выстроить следующую иерархию источников правовой информации государственных и муниципальных служащих:

1) первоисточники (сборники законов, постановления правительства и т.п.);

2) занятия в системе служебной подготовки;

3) обращение за консультацией к юристу;

4) самообразование;

5) телевидение, радио, газеты, журналы;

6) межличностное общение по вопросам правовой сферы.

Как видно из результатов исследования для большинства респондентов ос­новным каналом получения правовой информации служат официальные источни­ки (54%). Это вполне объяснимо, если учитывать характер их профессиональной деятельности.

Также, следует отметить весомую роль в данном процессе компьютерных технологий. За последние 10 лет компьютерный способ получения правовой ин­формации стал доминирующим для государственных и муниципальных служа­щих. Так, 80% респондентов используют этот способ для получения необходимой правовой информации.

Необходимо особо отметить, что категория «знание» в профессиональном правосознании государственных и муниципальных служащих включает и некото­рые неправовые аспекты и навыки, без которых либо вообще невозможна, либо значительно страдает их профессиональная деятельность. Это специальные знания и навыки в психологии, физиологии, социологии, менеджменте и др.

В процессе служебной деятельности правовые знания дополняются умениями использовать правовые средства для разрешения конкретных задач, а также навы­ками применения норм различных отраслей права в типичных правовых ситуаци­ях.

Совокупность правовых знаний, умений и навыков определяет правовую под­готовку государственного и муниципального служащего и соответствует познава­тельной функции их профессионального правосознания.

Знание права важнейший, но не определяющий компонент правосознания го­сударственных и муниципальных служащих. Как верно отметил И.А. Ильин «нор­мальное правосознание отнюдь не сводится к верному знанию положительного права...»¹.

Более всего значимо их эмоционально-оценочное отношение к нормам права, правовым явлениям, к правовым ценностям в целом.

Эмоциональный компонент отношения государственных и муниципальных служащих к окружающей правовой действительности (или правовая психология) представляет собой специфическую форму отражения общественного бытия, осо­бую форму духовной деятельности, выступающей в виде правовых настроений, чувств, переживаний, которая возникает у них на основе общих условий деятель­ности и окружающей социальной среды. Правовая психология - своего рода сти­хийный, «несистематизированный» слой правового сознания, выражающийся в отдельных психологических реакциях государственных и муниципальных служа­щих на государство, право, законодательство, другие правовые явления.

Радость или огорчение по поводу принятия нового или отмены старого зако­на, чувство удовлетворения или недовольства практикой применения юридиче­ских норм, действий правоохранительных органов, нетерпение или равнодушное отношение к нарушениям юридических запретов - все это правовые чувства (эмо­ции) и в совокупности они образуют сферу правовой психологии.

Правовая психология государственных и муниципальных служащих имеет своей основой групповое сознание, базируется на совпадении их правового поло-

жения, выражает зависимость содержания сознания служащих от их места в обще­стве, характеризует профессиональную сторону их правового поведения.

Следует признать, что правовая психология играет далеко не второстепенную роль в структуре правосознания государственных и муниципальных служащих. Именно в среде психологических реакций право проявляет свою социальную сущ­ность - гуманизм, справедливость и т.д. Эти качественные характеристики права выражают человеческие чувства и оценки: от их адекватности законодательству, психологическому настрою людей во многом зависит эффективность действую­щих актов, всей правореализационной практики.

Психологами установлено, что хотя обозначенные эмоциональные компонен­ты, в силу их подчиненного, по отношению к рациональным элементам правосоз­нания, характера, не являются определяющими в механизме правового поведения, тем не менее, они могут оказывать на него как положительное, так и отрицатель­ное воздействие. Так, чувства законности, справедливости, долга безусловно ока­зывают благоприятное воздействие на результаты профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих, и наоборот, неудовлетворенность качеством законов, неверие в их эффективность, отсутствие чувства долга, стрем­ление к достижению цели любыми средствами оказывают отрицательное воздей­ствие на профессиональную деятельность, способствуют формированию у госу­дарственных и муниципальных служащих нигилистического отношения к праву, к практике его применения.

Следует также иметь в виду, что правовая психология, будучи сама по себе сложно-содержательным, объективно-регуляторным явлением, включает значи­тельную область бессознательного - целый мир психических явлений и процессов, обусловленных фактами действительности, во влиянии которых субъект не отда­ет себе отчета¹. Сфера бессознательного активно вовлечена в генезис правовых представлений, участвует в формировании как правового (стереотипы, привычки, автоматизмы и т.д.), так и противоправного поведения государственных и муни­ципальных служащих.

Таким образом, правовая психология наиболее «скрытая» от непосредствен­ного восприятия и понимания, принципиально значимая для правового регулиро­вания сфера правосознания государственных и муниципальных служащих и вследствие этого, требующая глубокого самостоятельного исследования.

В процессе служебной деятельности у государственных и муниципальных служащих складывается система специфических потребностей, интересов, моти­вов, которые могут в своей совокупности образовать доминанту в воздействии на их правосознание. В связи с этим возникает необходимость выяснения тех моти­вов под воздействием которых происходит формирование ценностно-правовых ориентаций государственных и муниципальных служащих. Как отмечает В.Н. Кудрявцев: «мотив - это внутреннее побуждение к тому или иному поступку, спо­собному его удовлетворить»^[CXLIV].

На наш взгляд, для государственных и муниципальных служащих исходным мотивообразующим фактором следует признать потребность во власти. При этом необходимо отметить, что мотивация стремления к власти состоит не из одной, а из нескольких потребностей:

- потребность во власти как самореализация;

- потребность во власти как средство профессионального самовыраже­ния;

- потребность во власти как средство достижения материальных благ;

- потребность во власти как средство налаживания социальных связей.

Как показали результаты исследования, к типовым мотивам, влияющим на формирование профессионального правового сознания государственных и муни­ципальных служащих, относятся следующие принципиальные позиции, связанные с защитой:

- интересов общества;

- интересов государства и муниципалитета;

- личных интересов граждан;

- интересов ведомств;

- служебных интересов к результатам деятельности;

- служебных привычек;

- карьеристских позиций и др.

Причинами, оказывающими негативное влияние на формирование профес­сионально-правового сознания государственных и муниципальных служащих служат:

- несовершенство действующего законодательства;

- недостаточное знание нормативно-правовых актов;

- стремление руководствоваться ошибочно понимаемыми интересами дела, вопреки требованиям закона;

- отсутствие необходимого профессионального опыта;

- отсутствие возможности получить необходимую юридическую кон­сультацию;

- стремление извлечь дополнительные блага;

- нигилистическое отношение к праву;

- недооценка роли и значения общественного мнения;

- завышенная самооценка своих профессиональных качеств и др.

Следует отметить, что структура и иерархия, обозначенных мотивов и по­требностей во многом определяют процесс формирования и функционирования правосознания государственных и муниципальных служащих.

Оценочной функции правосознания государственных и муниципальных слу­жащих отвечает система оценок и мнений по юридическим вопросам.

Оценочный компонент отношения государственных и муниципальных слу­жащих к правовой действительности представляет собой рационально­эмоциональное образование, существующее в форме мнений, представлений, оце­нок. Правовые знания, получаемыми государственными и муниципальными слу­жащими из различных источников, преломляются в их сознании через систему мировоззренческих и ценностных представлений о праве, помогают правильно

из

понять социальную природу права, его принципы, назначение и тем самым ориен­тироваться в правовой сфере.

Государственным и муниципальным служащим должно быть присуще уважи­тельное отношение к правовым принципам, закону, к правоприменительной дея­тельности, осознание их социальной ценности.

Уважение к правовым принципам, нормам предполагает готовность к созна­тельному исполнению их требований и поведение, соответствующее им.

Уважение к правовым принципам и нормам государственных и муниципаль­ных служащих проявляется как в сфере правотворчества, так и в сфере правореа- лизации. Чем в большей степени проявлено уважение к обозначенным правовым явлениям работников компетентных государственных органов, призванных при­менять нормативные акты, тем в большей степени повышается престиж закона, государства в глазах населения.

Уважение к правовым принципам и нормам представляет собой нравственно­правовую категорию, основанную на осознании социальной ценности права, как регулятора общественных отношений и проявляющуюся в сфере правотворчества в согласовании норм с реальными условиями жизни общества, а в сфере реализа­ции - добровольном подчинении фактического поведения нормам, принципам и идеям права.

Уважение к правовым принципам и.нормам вызывает изменение внутреннего отношения государственных и муниципальных служащих к выполнению ими сво­их правовых обязанностей. На смену отношению к правовым обязанностям как к приказу государства приходит отношение к ним как к своему осознанному долгу.

Развитие уважения к правовым принципам и нормам, возрастание их роли в правосознании государственных и муниципальных служащих отражают измене­ния, происходящие в понимании ими справедливости этих регуляторов обуслов­ленной этим процессом готовности выполнения их требований.

Уважение к правовым принципам и нормам повышает социально-правовую активность государственных и муниципальных служащих в обсуждении законо-

проектов, проектов подзаконных нормативно-правовых актов, оценке действую­щих норм права.

К сожалению приходится констатировать, что сегодня в российском общест­ве, в том числе и среди государственных и муниципальных служащих, распро­странен правовой нигилизм (направление общественно-политической мысли, от­рицающей социальную и личностную ценность права).

В деятельности государственных и муниципальных служащих правовой ни­гилизм проявляется в фактах нарушения законности, недооценке ими регулирую­щей и социальной роли законов. В итоге страдают интересы как граждан, так и го­сударства.

Основными причинами распространения правового нигилизма среди государ­ственных служащих являются:

- исторические традиции осуществления и организации государственной вла­сти в России;

- теория и практика понимания диктатуры пролетариата как власти, не свя­занной и не ограниченной законами;

- правовая система социализма, в которой господствовали административно- командные методы, полусекретные подзаконные нормативные акты, многочис­ленные законы, декларировавшие, но не гарантировавшие соблюдение прав и сво­бод личности;

- скоропалительные решения в выдвижении концепций рыночной экономики и правового государства в переходный период.

Авторитарные методы руководства, которые внедрялись Сталиным, неизбеж­но были связаны с ограничением и грубыми нарушениями прав граждан. В этих условиях право рассматривалось не как выражение меры свободы личности и об­щества, а как команда, запрет, ограничение. Были преданы забвению важнейшие демократические ценности, сформированные многовековой прогрессивной поли­тико-юридической мыслью: подчинение государственных органов закону, незави­симость судей, приоритет прав и свобод личности.

Долгие годы у работников партийного и государственного аппарата склады­валось пренебрежительное отношение к закону, к праву. Нарушался принцип обя­зательности закона для всех, независимо от ранга, заслуг, занимаемой должности. Безнаказанность развязывала руки бюрократам, вела к злоупотреблениям, а подчас и преступлениям.

В значительной степени все эти нигилистические взгляды, представления, стереотипы поведения, сформированные и внедренные в сознание работников го­сударственного аппарата тоталитарным государством, перешли к представителям новой государственной власти, что весьма негативно отражается на качестве и скорости, осуществляемых в стране реформ.

Проблема усугубляется целым рядом разноплановых по оценкам и последст­виям факторов. Это и конец партийной и идеологической монополий, развал ад­министративно-командной системы, распад Союза, конфронтация властей, как на уровне горизонтальном (законодательной, исполнительной, судебной), так и вер­тикальном (федеральный и региональный), часто порождающее бессилие и дез­ориентацию государственной власти.

Сегодня перед государственными и муниципальными служащими стоит кон­цептуальная задача - осознать приоритет закона в государственной жизни, те тре­бования, которые общество предъявляет к государству, его законодательной, управленческой и судебной деятельности.

Решить эту задачу невозможно без формирования высокого уровня правосоз­нания всего населения, и в первую очередь, представителей государственной вла­сти.

В результате практической реализации отношения государственных и муни­ципальных служащих к правовым ценностям у них в сознании возникает новое образование - правовая установка. Такая правовая установка включает: готовность служащих к активному использованию своих профессиональных прав с целью за­щиты и охраны прав и свобод граждан, точное и неуклонное соблюдение и приме­нение требований правовых норм; готовность к справедливому, ответственному и

116 сознательному исполнению своего профессионального долга в интересах личности и государства.

В своей совокупности правовые установки организуются в систему ценност­ных ориентацией государственных и муниципальных служащих.

Как показали результаты исследования, для ценностно-правовых ориентаций служащих характерны (или должны быть характерны), как правило, достаточно высокая степень усвоения тех правовых норм и институтов, которые составляют основу их профессиональной деятельности, убежденность в их необходимости и справедливости.

Доминирующие правовые установки определяют направленность личности, ее жизненную позицию и характеризуют содержательную сторону ценностных ориентаций^[CXLV]. Соответственно, правовая ориентация - это совокупность правовых установок государственных и муниципальных служащих, непосредственно фор­мирующих внутренний план, программу деятельности в юридически значимых ситуациях.

Регулятивная функция правосознания государственных и муниципальных служащих осуществляется посредством правовых установок и ценностных ориен­таций, синтезирующих в себе все иные источники правовой активности. Результат этой регуляции - поведенческая реакция в виде как правило, правомерного пове­дения. Это позволяет определять роль правосознания как внутреннего, личностно­го механизма регулирования поведения государственных и муниципальных слу­жащих в юридически значимых ситуациях.

Правовое сознание государственных и муниципальных служащих предпола­гает обеспечение не только правомерного, но и социально активного поведения. О социально-правовой активности этих категорий служащих свидетельствует добро­вольная, сознательная деятельность, выраженная в интересе к праву, его уваже­нии, признании высокого престижа деятельности правовых учреждений.

Чем выше уровень правового сознания государственного и муниципального служащего, тем большей дискреционной властью его можно наделять, предостав-

ляя ему возможность по собственному усмотрению решать те или иные вопросы. Это свидетельствует о том, что важным признаком правосознания и правовой культуры государственных и муниципальных служащих является творческий ха­рактер их деятельности, что особенно важно в современных условиях реорганиза­ции управленческих структур, приходящих на смену административно-командной системе^[CXLVI].