Политическая и юридическая природа местного самоуправления

Исследование юридической природы муниципальных правовых актов прежде всего предполагает определение круга тех свойств, сторон, проявлений правовых актов, которые охватываются понятием «юридическая природа».

Рассматриваемое словосочетание довольно активно используется в юриспруденции при анализе различного рода государственно-правовых явлений. Однако объем понятия «юридическая природа» точно не определен. В результате каждый отдельный исследователь наполняет его тем или иным содержанием по своему собственному усмотрению.

Полагаем, что для получения адекватного представления относительно смысла словосочетания «юридическая природа» в первую очередь необходимо выяснить лексическое значение слов, из которых оно образовано.

Термином «природа» в широком смысле охватывается все сущее, весь мир в многообразии его форм и проявлений. При таком понимании данная категория может использоваться для комплексной характеристики того или иного явления.

В более узком смысле под природой понимают весь неорганический и органический мир в его противопоставлении человеку.

Наконец, слово природа нередко используется в переносном смысле как основное свойство, сущность чего-либо, кого-либо. В указанном аспекте речь должна идти о внутренней, качественной основе соответствующего

14 государственно-правового явления, выявлении главного, определяющего в нем^[3].

Термин «юридический» означает - относящийся к праву, правовой, в отличие от экономической, политической^ психологической, социологической, нравственной или иной характеристики. Здесь следует сделать одно существенное уточнение. Дело в том, что с позиций различных подходов к правопониманию рассматриваемое прилагательное будет наполняться различным, а в отдельных случаях прямо противоположным смыслом.

Таким образом, категория «юридическая природа» при анализе государственно-правовых явлений может использоваться как в широком смысле для комплексной, всесторонней правовой характеристики соответствующего предмета исследования, так и в узком смысле для анализа генетики, понятия и сущности (опять же правовой) того или иного явления.

В настоящем исследовании словосочетание «юридическая природа» в своем широком значении используется при анализе предмета диссертационного исследования в целом, а в узком значении - для решения частных познавательных задач - выявлении понятия и сущности местного самоуправления и муниципальных правовых актов.

Предпримем попытку проанализировать юридическую природу местного самоуправления и муниципальных правовых актов в контексте их понятия и сущности.

Прежде всего обратим внимание на то, что ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

15

Федерации» 2003 года называется «Муниципальные правовые акты» и в ней говорится, что «по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые (выделено нами - А.Л.) акты».

Таким образом, органы местного самоуправления принимают именно правовые, а не просто акты, например, корпоративные. Заметим, что само по себе положение процитированного Федерального закона представляется вполне естественным и каких-либо возражений не вызывает.

Однако вопросы, причем принципиального характера, начинают возникать после прочтения ст. 12 Конституции РФ, в которой говорится, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Действительно, если органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, на каком основании они принимают правовые акты? Как известно, соответствующее полномочие является прерогативой государства. Любая иная организация, существующая в обществе если и вправе принимать нормативные правовые акты то только в той мере, в какой соответствующее право ей делегировано государством. Напомним, что в советский период развития российского общества правом принимать нормативные правовые акты, были наделены такие организации, как ВЦСПС и Центросоюз. Действующей Конституцией не предусмотрена возможность делегирования нормотворческих полномочий государственными органами каким-либо негосударственным организациям. В то же время органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, равно как и правом принимать правовые акты. Однако муниципальные правовые акты органы местного самоуправления вправе принимать не только по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, но и по вопросам местного значения.

16

Очевидно, что данная проблема нуждается в более внимательном рассмотрении. Для этого необходимо дать ответы на ряд вопросов.

Во-первых, каковы предпосылки появления конституционной нормы о не включении органов местного самоуправления в систему государственной власти?

Можно выделить три группы предпосылок: «концептуальные», политические и экономические.

Первую группу мы намеренно взяли в кавычки, поскольку описанная в литературе «концептуальность» в контексте социальной и юридической природы рассматриваемого явления, представляется не вполне убедительной.

За год до принятия Конституции РФ, в 1992 г. Б.Н. Топорнин писал: «Местное самоуправление не составляет, и по своей природе не может составлять компонент государственной организации. Без преувеличения будет правильной формула, согласно которой государственность заканчивается там, где начинается местное самоуправление. Попытки ставить знак равенства между самоуправлением и государственной властью, частые в далеком прошлом, не дали сколько-нибудь ощутимого результата, прежде всего, вследствие концептуальной уязвимости»^[4][5].

Для ответа на поставленный вопрос обратимся к основным концепциям соотношения местного самоуправления и государственной власти. Заметим, что особое значение эти концепции (теории) приобрели в России, где острее всего общество переживало противоречия во взаимоотношениях центральной власти и провинции. Начало спорам о природе местного самоуправления положили общественная, государственная и юридическая теории 2 самоуправления .

17

В рамках общественной теории обосновывается негосударственный, преимущественно хозяйственный характер местного самоуправления. Основной аргумент - обособление местных общин от государства, противопоставление общинных интересов политическим. Местное самоуправление рассматривается как выражение способности местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными целями и задачами.

Государственная теория видела в местном самоуправлении передачу местному сообществу части, государственных задач, привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям. Местное самоуп­равление определяется как децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением. Особых местных дел и вопросов не существует: все дела, как находящиеся в ведении местного управления, так и находящиеся в компетенции государства, имеют государственный статус. Если государство передает часть своих полномочий в руки местного населения, то из этого следует, что население должно действовать на правах органа государственной власти. Следовательно, местные органы самоуправления не могут не выполнять функций органов государственной власти.

Профессор Петербургского университета А.А. Жилин в 1916 году справедливо отмечал, что «господствующей теперь является «государственная теория самоуправления».

18

больше начинает получать в науке значение тот взгляд, что в местном управлении не может быть таких дел, которые в известной мере не касались бы всего государства, так как поднятие или упадок благоустройства частей не может не отражаться и на целом»^[6].

Убедительной видится и позиция другого российского государствоведа, барона Б.Э. Нольде, который писал: «Самоуправляющиеся единицы делают то же дело, что и непосредственные органы государства. Самоуправление такая же часть государственного управления, как и управление коронное. И напрасно ведутся бесконечные споры о «собственных» делах общин и делах, возложенных на них государством, споры, загромождающие учение о самоуправлении совершенно бесплодной схоластикой лишенных жизненного значения формул»^[7].

Закономерным представляется тот факт, что один из наиболее авторитетных российских ученых Б.Н. Чичерин, который первоначально был сторонником общественной теории развития местного самоуправления, в конце жизни перешел на позиции государственной теории. Он писал, что местные дела есть дела государственные, переданные государственным органам местного самоуправления, которые лучше знают интересы местных жителей и местных общин и могут полнее их удовлетворить. По его мнению, органы местного самоуправления являются специфическими органами государственного управления, организованными на принципах самоуправления и имеющими существенные отличия от центральных.

19 лицами, вступающими с государством в правовые отношения и имеющими по отношению к нему права и обязанности¹.

Юридическая теория самоуправления (является разновидностью государственной) исходила из отказа от противопоставления общинного или коммунального начала политическому. Будучи одним из органов государственной системы, местное самоуправление обнаруживает свои особые интересы, ориентированные на удовлетворение локальных потребностей местного населения. Отношения государства и общины оформляются как юридические отношения. Н.М. Коркунов, признавая государственную природу органов самоуправления, стремился определить признаки, отличающие эти органы от органов бюрократического (государственного) управления. Главное отличие коммунальных союзов он видел в особой их корпоративной самостоятельности, в том, что органы самоуправления являются органами не государства, а самоуправляющихся местных общин, юридическими лицами, особыми самостоятельными субъектами права, находящимися с государством в юридических отношениях. «Государство, - по мнению Н.М. Коркунова, - есть общественный союз, наделенный самостоятельной принудительной силой»².

Не трудно заметить, что юридическая теория не лишена внутренних противоречий. Причем они настолько очевидны, что сразу обращают на себя внимание. Вместе с тем, дуалистическая природа местного самоуправления имеет немало сторонников. Так, Г.В. Атаманчук, проанализировавший современные концепции и национальный опыт местного самоуправления, пришел к выводу, что оно представляет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой; в нем имеет место сочленение общественных форм и властных полномочий. И далее, структурные части государственных и общественных систем обязаны взаимодействовать друг с другом, координировать свои усилия, совместно

¹ См.: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - СПб., 1868. - С. 527- 529.

² Коркунов H. М. Лекции по общей теории права // История русской правовой мысли. - M., 1898. - С. 121.

20 обеспечивать целостность общества и государства^[8].

Краткий обзор основных теорий местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что в наибольшей степени отражающей природу самоуправления является именно государственная теория, а наиболее уязвимыми и в дореволюционный период, и как будет показано ниже, в настоящее время являются оторванные от реальной действительности любые иные варианты объяснения природы анализируемого феномена.

Политические предпосылки проявились в несомненно благом стремлении «максимально оградить самый незаконный уровень власти от прямого вмешательства государственных чиновников»^[9], в желании законодателя заложить в Конституцию РФ 1993 года качественно новые принципы российской государственности, создать предпосылки и условия возрождения традиционной для дореволюционной России демократии, для территорий, без которой, по словам активного поборника самоуправления А.И. Солженицына, «не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие «гражданская свобода» теряет смысл»^[10].

Не лишенными оснований представляются экономические предпосылки. В литературе обращено внимание на то, что отделение местных органов от государства связывается со стремлением государственной власти дистанцироваться от социальных и экономических забот и тягот населения. А.Г. Воронин отмечал, что «верх властной вертикали начинает сбрасывать свои функции, требующие определенных затрат, только тогда, когда он не в состоянии с ними справиться»^[11].

В качестве дополнительного аргумента для обоснования необходимости самостоятельности местного самоуправления, указывают на многообразие

21 сложившихся в России форм собственности. В данном случае подразумевается обособление муниципальной собственности от

общегосударственной¹.

Во-вторых, нельзя обойти вниманием вопросы, касающиеся оценки рассматриваемой нормы и ее практической реализации. Вполне очевидно, что столь неоднозначное конституционное положение имеет как своих сторонников, так и оппонентов.

Противники, статью 12 Конституции Российской Федерации трактуют как основу опаснейшей центробежной тенденции. По их мнению, осуществление этого конституционного установления, ведет к искажению принципов. единства государственной власти, так как от нее искусственно отграничивается низовой ее уровень. Они рассматривают местное самоуправление в качестве формы организации государственного аппарата на местном уровне. Органы местного самоуправления должны находиться в единой системе государственно-властных учреждений, в той или иной мере им подотчетны и подконтрольны. При этом местная власть должна оставаться в определенной степени самостоятельной и ответственной. Разрыв между государственной властью и местным самоуправлением преодолевается отрицанием общественной природы последнего².

И.Н. Барциц констатирует: «В России сформированы две юридически несвязанные управленческие системы: система государственной власти, состоящая из федеральных органов власти и управления и органов власти и управления субъектов Федерации, и система местного самоуправления, в которую входят все властные структуры в самом субъекте Федерации. Сложилась ситуация, при которой даже органы управления городов с населением, превышающим миллион жителей, столиц республик, краев и областей России не являются структурными элементами системы государственной власти. Помимо правовой несуразности подобного явления,

¹ См.: !Советников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико­правовые основы взаимодействия: Дисс.... докт. юрид. наук. - M., 2001. - С. 208.

² Там же. — С. 208.

22 оно приводит и к тяжелым последствиям при решении практических управленческих вопросов»^[12].

Практическое воплощение, приведенная позиция нашла в целом ряде учредительных актов субъектов Российской Федерации, ряд из которых находится в явном или скрытом противоречии с Конституцией России.

Конституция Республики Бурятия не содержит положения об отделении местного самоуправления от государственной власти. В Республике Ингушетия местные органы получили, статус местных органов государственной власти и управления (ст. 92). Организация и деятельность органов местной власти в ней осуществляются на началах сочетания принципов назначаемости и выборности (ст. 91). Раздел Конституции Кабардино-Балкарской Республики, имеющий «Местные органы государственной власти», вообще не содержит упоминания о местном самоуправлении. Статья 94 Конституции Республики Коми устанавливает: «Местная администрация — орган исполнительно-распорядительной власти, непосредственно осуществляющий государственное управление и обеспечивающий права и законные интересы граждан на соответствующей территории. Местная администрация входит в систему исполнительной власти Республики Коми»^[13]. В Башкортостане, Татарстане, Якутии местное самоуправление вообще отсутствовало, а существовала местная государственная власть^[14].

В контексте сказанного важно отметить, что информационные данные о принимаемых актах местного самоуправления в зарубежных странах показывают, что основная часть решений органов местного самоуправления направлена на выполнение общегосударственных задач^[15]. В то же время, создавая органы государственной власти, например, в административно-территориальных

23

единицах, субъект Российской Федерации не вправе наделять их полномочиями принятия правовых актов по решению вопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишить граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения^[16].

Сторонники не включения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, не только позитивно оценивают соответствующую конституционную норму, но и весьма активно выступают в защиту Основного закона. Приведенные выше положения регионального законодательства многими, в том числе представителями федеральных органов государственной власти, рассматриваются как явное отступление от положений Конституции Российской Федерации. Так, А.Г. Воронин расценивает огосударствление органов местного самоуправления как наиболее серьезное нарушение федерального законодательства^[17]. Многочисленными противоречиями Конституции Российской Федерации Б. Минц называет включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и подмену местных органов государственными структурами^[18]. О.Л. Савранская характеризует подобные действия субъектов Федерации еще более жестко — «осознанные действия по торможению реформы местных властей»^[19]. Весьма категоричны Ж.Т. Тощенко и Т.А. Цветкова. По их мнению, на разных уровнях власти отсутствует полное понимание и осознание идеи местного самоуправления, большинство руководителей не видят его нового качества, которое закреплено в

24

Конституции Российской Федерации^[20].

Вне всякого сомнения, с точки зрения догмы права, приведенные суждения являются обоснованными. Однако адекватна ли действующая догма сути явления?

Прежде чем дать ответ на поставленный вопрос, обратимся к зарубежному опыту решения рассматриваемой проблемы.

Еще в начале 70-х гг. известный российский ученый Г.В. Барабашев подчеркивал, что в западных странах в эволюции местного самоуправления наблюдается тенденция сращивания местных дел с общегосударственными интересами, вследствие чего многократно усилена природа муниципальных институтов^[21].

Сравнительное исследование систем самоуправления, закрепленных в основных современных правовых системах — англосаксонской и континентальной показывают, что обе они отказались от противопоставления местного самоуправления государству. Степень самостоятельности местных органов весьма скептически оценивается, прежде всего в англо-саксонских странах. Английский исследователь К. Дейвис подчеркивает, например, что местное самоуправление - это, прежде всего, управление, т.е. осуществление публичной власти на местном уровне^[22].

Опыт английского местного самоуправления показывает, что центральное и местное правительства нацелены на выполнение общей задачи: обеспечить благосостояние общества^[23]. В этой связи российский исследователь В.А. Баранчиков отмечает, что, несмотря на различные оценки места муниципалитетов в системе государственных органов Британии, их государственная природа никогда не оспаривалась: современная практика

25 взаимоотношений между центром и местными органами управления показывает, что последние в принципе приблизились к статусу агентов центрального правительства^[24].

Во французской правовой науке доминирует позиция, в соответствии с которой местные органы чаще всего формируются для удобства управления государством, поскольку с момента достижения последним определенных размеров отказаться от существования местных органов становится просто невозможно^[25].

Принятая в 1978 г. Конституция Испании признала местную власть в качестве основного элемента государства. Она провозгласила принцип автономии как непременный для управления на местах собственными интересами, а также утвердила новую структуру местных органов власти (ст. 137). Как указывает Е. Морева, «в нынешней обстановке местная власть в Испании получила возможность выражать интересы тех регионов, которые она представляет, увязывать их с интересами всего общества и центральной власти, охранять подобное отношение в дальнейшем и развивать его с учетом меняющихся интересов тех или других сторон»^[26].

Не трудно заметить, что в современной России, по крайней, мере, на уровне конституционной декларации, с одной стороны - на «вооружение» взята общественная теория местного самоуправления, а с другой - проигнорирован зарубежный опыт решения рассматриваемой проблемы.

Для того чтобы выяснить насколько это обоснованно и дать аргументированный ответ на поставленный выше вопрос, необходимо выявить политическую и юридическую природу местного самоуправления. При этом предварительно следует определиться с категориальным аппаратом.

26

Полагаем, что это необходимая методологическая предпосылка, без которой нельзя рассчитывать на сколько-нибудь корректное научное исследование.

К сожалению, это последнее обстоятельство не было принято во внимание на этапе разработки проекта Конституции Российской Федерации. Тем более не принимается оно во внимание после вступления Основного закона в юридическую силу. Более того, сам факт помещения в нормативный правовой акт высшей юридической силы положений, которые неадекватно отражают природу социальных явлений, выступает весьма существенным сдерживающим фактором на пути объективного и непредвзятого исследования.

Анализ юридической литературы, действующего

внутригосударственного и международного права приводит к выводу о том, что существующий понятийный аппарат в значительной степени запутан, целый ряд категорий наделен смысловым значением во многом не соответствующим их политической природе.

Речь идет о таких категориях как «управление», «самоуправление», «государственное управление», «власть», «публичная власть», «государственная власть» и их соотношении.

Поскольку все вышеуказанные явления суть социальные, начнем анализ с понятия «общество».

Общество - это совокупность людей, объединенных общими интересами, а также всех форм их совместной деятельности и разнообразных общественных отношений, в которых поддерживается определенный порядок.

Общество как совокупность исторически сложившихся форм совместной деятельности людей представляет собой самоорганизующуюся систему. При этом внутренне присущим признаком любой социальной общности, любого человеческого общества являются урегулированность и упорядоченность общественных отношений. Возьмем ли мы первобытное общество, современное, либо те или иные формальные или неформальные

27 объединения людей (включая различные преступные группировки), мы всегда обнаружим тот или иной порядок.

Урегулированность и порядок - это и есть такое качество социального организма, которое объективно требует социального управления. В противном случае общество не только не сможет нормально и прогрессивно развиваться, оно не сможет существовать^[27].

Следовательно, упорядоченность (порядок) является сущностным признаком общества и обеспечивается посредством социального управления.

Управление в широком смысле определяют как элемент, функцию организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающую сохранение их определённой структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программы, цели деятельности.

Социальное управление как воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития, есть непременное, внутренне присущее свойство любого общества, вытекающее из его системной природы, общественного характера труда, необходимости общения людей в процессе труда и жизни, обмена продуктами их материальной и духовной деятельности.

В обществе сложились два типа механизма управления - стихийный (например, рынок) и сознательный. При стихийном механизме упорядочивающее, управляющее воздействие на систему является усреднённым результатом столкновения и перекрещивания различных, нередко противоречащих друг другу сил, массы случайных единичных актов; это воздействие автоматично по своей природе и не требует вмешательства людей. Таков, например, рынок - основной регулятор экономики, главная управляющая сила производства и определяемой им всей системы общественных отношений.

28

Наряду со стихийными факторами на любой ступени развития общества действуют сознательные факторы управления, постепенно формируются специфические общественные институты - субъекты управления, т. е. система организаций, осуществляющих целенаправленное воздействие на общество¹.

Социальное управление может классифицироваться по различным основаниям. В контексте настоящего исследования интерес представляет деление управления в зависимости от вида управляемой системы (территориального уровня) и особенностей соотношения субъекта и объекта управления.

По первому основанию можно выделить управление обществом в целом, регионом, местным уровнем, корпорацией (коммерческой или некоммерческой организацией) и др.

Второе классификационное основание предполагает выделение двух разновидностей управления: самоуправление и управление (в узком смысле).

Правильное определение соотношения понятий самоуправление и управление имеет принципиальное значение.

Самоуправление в науке рассматривается как тип управления,, при котором объект и субъект управления совпадают². C нашей точки зрения, именно момент тождества, совпадения субъекта и объекта управления, управляющего и управляемого, позволяют говорить о наличии самоуправления. Если этого нет - нет и самоуправления, а есть управление.

При этом, несмотря на категоричность утверждения о совпадении субъекта и объекта управления его не следует абсолютизировать. Дело в том, что, говоря о совпадении, имеется в виду не столько количественная сторона вопроса (в городе проживают 10 000 человек и все 10 000 сами собой управляют), сколько институциональная, состоящая в отсутствии при самоуправлении специальных органов, осуществляющих управление.

¹ См.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - M., 1973; его же, Социальная информация и управление обществом. - M., 1975; Петров Г.И. Основы советского социального управления. - Л., 1974.

² См.: Протасов В.Н. Теория государства и права. Проблемы теории государства и права: Вопросы и ответы. - M., 1999. - С. 137.

29

Вместе с тем, очевидно, что с позиций количественной стороны полное совпадение субъекта и объекта управления является скорее исключением, чем правилом. В большинстве случаев имеет место именно частичное совпадение. Более того, если принять во внимание существование двух основных форм осуществления народовластия, можно прийти к выводу, что на уровне тех или иных территориальных образований (город, регион, страна) абсолютного совпадения не может быть в принципе. Причем как по объективным, так и по субъективным причинам.

В первом случае речь идет о том, что правом избирать, равно как и правом участвовать в референдуме обладают только совершеннолетние граждане. Следовательно, все несовершеннолетние не принимают участие в осуществлении народовластия. Кроме того, из числа голосующих исключаются граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Говоря о субъективных причинах, имеется в виду то, что участие в выборах или референдуме является именно правом, а не обязанностью и поэтому какая-то часть электората (нередко весьма существенная) не принимает участие в акте самоуправления.

Управление (в узком смысле) в отличие от самоуправления можно определить как тип управления, при котором объект и субъект управления не совпадают. Такое управление осуществляется с помощью какой-либо управленческой структуры (системы органов).

Таким образом, основным критерием, позволяющим проводить различие между управлением и самоуправлением, является наличие специального органа управления в первом случае и его отсутствие во втором.

Вместе с тем, термин «самоуправление» нередко наделяется иным отличным от своего буквального смысла значением.

Самоуправление рассматривается либо как альтернатива государственному управлению, либо как автономия, то есть право самостоятельного осуществления государственной власти или управления,

зо предоставленное конституцией какой-либо части государства¹.

В соответствии с малым энциклопедическим словарем Брокгауза и Ефрона, самоуправление - это юридическое право, предоставляемое государством своим составным частям: областям, городам, общинам, сословиям и корпорациям управлять самостоятельно своими внутренними делами, административными и хозяйственными, посредством выборных и уполномоченных лиц, и издавать непротивные закону постановления касательно названных дел. Преимущества самоуправления перед бюрократическим управлением заключаются в том, что местные выборные люди лучше осведомлены о местных нуждах, что их личные интересы связаны с местным благоустройством, и, наконец, начала срочного избрания и ответственности перед избирателями гарантируют от злоупотреблений властью².

Нетрудно заметить, что в приведенном определении, по сути, речь идет не о самоуправлении, а об управлении, поскольку оно осуществляется не населением, а посредством выборных и уполномоченных лиц, то есть специальных органов.

C другой стороны, с позиций сегодняшнего дня, очевидно, что все, что отнесено к преимуществам «самоуправления» далеко не в полной мере соответствует действительности.

Во-первых, и государственное управление и так называемое местное самоуправление являются бюрократическим управлением.

Во-вторых, ни начала срочности избрания, ни ответственность перед избирателями (которой, по сути, нет) на практике выступают несущественными гарантиями от злоупотреблений властью.

В-третьих, и выборные и назначенные люди имеют свои личные интересы, которые, к сожалению, далеко не всегда связаны с местным

¹ См.: Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико­правовые основы взаимодействия: Дис... д-ра юрид. наук. - M., 2001; Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. - С. 695.

² См.: Малый энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона //

http://www.booksite.ru/fulltext/bro/kga/brokefr/

31 благоустройством. Причем этот досадный факт констатирован наукой как закономерный.

Указанные подходы не столь безобидны, как может показаться на первый взгляд. И дело не только в том, что они противоречат сути явления. На практике они порождают немало искусственных трудностей, приводят к возникновению ничем не оправданных конфликтов в системе институтов власти, что, в конечном счете, отнюдь не способствует удовлетворению интересов соответствующего социума.

Далее необходимо определиться с соотношением понятий «управление» и «власть».

Проблемам власти посвящено огромное количество исследований. Многие вопросы прояснены. Вместе с тем, некоторые авторы порой придерживаются не только разных, но взаимоисключающих позиций. Путаница вокруг понятия власти достигла такой степени, что некоторые ученые (впрочем, без видимого успеха) предложили изгнать его из научного дискурса. В какой-то степени сказанное относится и к понятию публичной власти. Это понятие, пришедшее к нам в переводе с немецкого языка (а перевод допускает различные толкования) остается достаточно неопределенным, что отражается не только на теоретических разработках и взглядах ученых, но и на практическом решении некоторых принципиальных вопросов юриспруденции^[28].

В общем смысле власть определяют как способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств — воли, авторитета, права, насилия (родительская власть, государственная, экономическая и др.); политическое господство, система государственных органов.

Власть является атрибутом (неотъемлемым компонентом) общества на всех этапах его развития. То обстоятельство, что власть является постоянным

32

спутником общества, объясняется тем, что общество представляет собой сложноорганизованную систему (социальный организм), которая постоянно нуждается в управлении, то есть в процессе упорядочения, направленном на поддержание системы в нормальном, работоспособном состоянии - состоянии функционирования.

Здесь возникает вопрос, что первично: власть или управление?

И то и другое атрибутивные свойства общества. И без того и без другого не могут быть обеспечены урегулированность и упорядоченность общественных отношений.

По мнению В.Н. Протасова, с точки зрения генезиса (происхождения) именно необходимость управления обществом обусловливает в нем присутствие такого феномена, как власть. Но не наоборот, когда предполагается, что упорядочение социальных процессов стало происходить потому, что в обществе появилась власть и ее носители. При этом следует отметить, что власть есть средство именно социального управления, поскольку управление может быть не только социальным, но и, в частности, техническим, то есть управлением технической системой (например, автомобилем)^[29].

C нашей точки зрения, проблема первичности власти или управления аналогична проблеме первичности яйца или курицы.

Рассмотренные понятия диалектически взаимосвязаны. Одно в равной степени предполагает наличие другого.

Власть - это способность оказывать определяющее воздействие.

Управление - это само воздействие.

Осуществление власти - это управление.

Для того чтобы осуществлять воздействие (управление) необходимо наличие властных полномочий.

Не случайно органы государственной власти и органы государственного управления (в широком смысле слова) нередко употребляют как синонимы.

33

А.Ф. Малый справедливо отметил, что «отождествление аппарата государства с государственной властью - часто встречающийся подход к пониманию природы власти, и он имеет достаточно авторитетные корни»^[30].

В юридической литературе распространено мнение, что местное самоуправление было одной из первых форм самоорганизации общества задолго до образования государства и при этом явилось своеобразной побудительной силой, толчком к развитию государственности^[31].

Здесь мы вновь вынуждены уточнить смысл, в котором употреблен термин «самоуправление». Речь идет о самоуправлении, об управлении или и том и о другом одновременно?

Сразу заметим, что с точки зрения существующих в теории государства и права представлений об организации власти в первобытном обществе, на этом этапе общественного развития достаточно широко было распространено как самоуправление (источником власти была вся родовая община в целом; высшей властью было общее собрание всех взрослых членов рода), так и управление, то есть воздействие, исходящее от выборных лиц (старейшин) или на более позднем этапе (этапе разложения родовой общины) сформировавшихся управленческих структур.

В литературе отмеченные особенности игнорируются и самоуправлением называют не только то, что им является в собственном смысле слова, но и то, что, по сути, есть управление. Так, отмечается, что примитивные формы самоуправления сформировались в результате выделения общественно полезных дел, которые было выгоднее и эффективнее решать не всем членам сообщества: племенем, родом, общиной (выделено нами - А.Л.), — а доверить их решение отдельным членам сообщества^[32].

Указанное обстоятельство имеет принципиальное значение не только в контексте исследования юридической природы местного самоуправления, но

34 и более общего, имеющего методологическое значение, вопроса - современных представлений о происхождении государства.

Государства стали образовываться вследствие усложнения общественной жизни. Не без оснований полагают, что государства вырастали из самоуправляемых сообществ путем их объединения и преобразований. Другими словами, примитивная форма самоорганизации, основанная на общественном характере регулирования социальных и хозяйственных процессов, уже на ранней стадии несла в себе признаки современной государственной структуры. Из этого делают вывод: эволюция примитивных форм территориального самоуправления (по сути управления) в результате усложнения общественных отношений объективно должна привести к образованию государств, в которых властные институты уравновешены общественными^[33].

В научной литературе в последние годы все активнее обсуждается проблема происхождения государства не только как результата проявления антагонистических классов, но й в силу действия иных факторов, прежде всего задач управления. Данные истории, этнографии, археологии, по мнению А.И. Ковлера, дают основание считать, что «происходило не некое поглощение государством институтов общинно-родового самоуправления, а поэтапное «огосударствление» институтов самоуправления в смысле их дальнейшего развития на собственной основе до размеров институтов государственного управления»^[34].

Важнейшим фактором такого «огосударствления» стало усложнение задач управления разросшихся общностей — племени, этнической группы, народности. Возникают обособленные функции управления и властвования. При этом в сферу государственного управления естественным образом вживаются институты общинно-племенного управления.

35

Возникает вопрос, с какого момента можно говорить о том, что органы первобытного общества трансформировались в государственные органы, то есть возникло государство?

Обратим внимание на два момента.

Во-первых, трансформацию первобытного (догосударственного) управления в государственное управление нельзя рассматривать как одномоментный акт: вчера еще не было, а сегодня уже есть. Возникновение государства следует рассматривать как длительный, растянутый на тысячелетия процесс, в рамках которого происходило становление управленческих структур в особую общественную организацию политической власти - государство^[35].

Во-вторых, собственно государством эту организацию можно рассматривать тогда, когда появится полный набор признаков, характерных для данного общественного института. При этом одним из главных будет являться система органов (институтов власти), основной функцией которой является управление обществом, а чиновники работают на постоянной, профессиональной, оплачиваемой основе.

В контексте проводимого исследования немаловажное значение имеет ответ на вопрос, в чем принципиальное отличие государственного управления от любого иного (негосударственного) управления?

Разумеется, различий существует немало. Однако для нас интерес представляет то отличие, которое является сущностным, ключевым, определяющим природу соответствующего явления.

Для ответа на поставленный вопрос следует учитывать специфику власти, существующей в различных социальных институтах.

Власть можно классифицировать по различным основаниям. Например, с точки зрения ее социального уровня можно различать:

36

а) власть в масштабе всего общества^[36];

б) власть внутри того или иного коллектива (организации);

в) власть в отношении между двумя индивидами^[37].

Особое значение имеет дихотомическое деление власти в зависимости от круга лиц, на которых она распространяется. По этому критерию можно выделить:

- власть, распространяющуюся на всех физических и юридических лиц в пределах соответствующей территории (территориальная власть);

- власть, распространяющуюся только на членов того или иного общественного института (власть в семье, коммерческой или некоммерческой организации).

Между двумя этими разновидностями существуют принципиальные различия.

На ряд таких особенностей обратил внимание В.E. Чиркин, который, в частности, отметил, что главное в деятельности публичных территориальных организаций, их власти составляет не защита социально-экономических или иных общественных интересов их членов, как это имеет место, например, в организациях работодателей, а решение общих задач оптимизации управления коллективом (обществом, населением субъекта федерации, муниципальным образованием). Кроме того, территориальная власть наделена полномочиями, в том числе принудительного характера, не только по отношению к подчиненным организациям, но и по отношению к организациям, неподчиненным данной власти. Принуждение, используемое публичной влас­тью, имеет особый характер. В его основе - не моральные, а правовые нормы, не только убеждение, но и сила (в конечном счете, сила государства или даже международного сообщества)^[38].

37

В целом можно' сказать, что специфика территориальной власти отражается в следующих особенностях: выступает от имени всего населения, а не того или иного общественного института; выполняет функцию общих дел; осуществляет сбор налогов; обеспечивается мерами государственного принуждения.

Отмеченные особенности дают основание указать на весьма существенное сходство между территориальной властью и государственной властью. Однако эти понятия не тождественны.

Для того чтобы в этом убедиться, следует выяснить соотношение категорий «территориальная власть», «публичная власть» и «государственная власть».

В широком смысле публичной, то есть общественной, является всякая власть. Однако в теории государства в этот термин традиционно (со времен К. Маркса и Ф. Энгельса) вкладывался иной, специфический смысл, а именно то, что государственная власть осуществляется профессиональным аппаратом, отделенным (отчужденным) от общества как объекта власти^[39].

Таким образом, публичная власть отождествлялась с государственной.

После принятия в 1993 году Конституции РФ (статьи 12) у такого подхода стали появляться оппоненты. Так, В.Е. Чиркин ставит под сомнение положение о том, что публичной властью обладает только государство. По его мнению, публичной, но не государственной является власть международного сообщества государств, представленного Организацией Объединенных Наций, решения и действия ее Совета Безопасности (например, принудительная ликвидация оружия массового поражения в 2003 г. по докладам инспекторов OOH bИраке). К негосударственной публичной власти он так же относит власть субъектов Федерации, автономных округов и муниципальных образований^[40].

38

Представленная позиция аргументируется тем, что суверенитет - неотъемлемый признак государства. Он не может быть отчужден, передаются полномочия, а не суверенитет. На вопрос, может ли власть, если_; она действительно государственная, быть несуверенной, В.Е Чиркин отвечает - нет. Далее автор высказывает предположение: «видимо, в данном случае следует различать государственную власть федерации, которая рас­пространяется на всю территорию государства (в России это устанавливает ч. 1 ст. 4 Конституции РФ) и, следовательно, действует во всех частях государства, всех субъектах федерации (иное просто невозможно), и собственную власть субъекта федерации, которая производна от данного территориального коллектива. Это не государственная власть. Двух государственных властей, исходящих от разных источников — одной от всего многонационального народа, всего общества, другой от народа данного субъекта федерации - в одном и том же субъекте федерации быть не может». При этом он вынужден признать, что «собственная власть субъекта федерации, является^[41] публичной, негосударственной властью, но имеющей некоторые политические и государственные элементы (участие в международных отношениях, собственное законодательство, участие в решении общефедеральных вопросов, в том числе через посредство особой палаты в парламенте федерации и др.). Однако она ограничена самим существованием федеративного государства»¹.

Если следовать логике В.Е. Чиркина, закономерным будет вывод о том, что государства могут быть только унитарными. Любое федеративное государство (как имеющее две системы высших органов государственной власти) в предлагаемую конструкцию просто не вписывается.

C другой стороны, опасения В.Е. Чиркина относительно двух государственных властей, в значительной степени носят искусственный характер. На самом деле, и на уровне субъектов Российской Федерации, и на местном уровне, речь идет не о существовании различных государственных

39

властей, а о распределении полномочий единой государственной власти на соответствующих территориальных уровнях Российской Федерации. Это ни что иное, как разделение единой государственной власти по вертикали. На уровне федерации существуют федеральные органы государственной власти Российской Федерации; на уровне субъектов - органы государственной власти субъектов РоссийскойФедерации; на местном уровне - местные органы государственной власти Российской Федерации.

Потребность вертикального распределения полномочий государственной власти носит закономерный характер и детерминируется необходимостью оптимизации государственного управления.

Проблема децентрализации власти¹ - это самостоятельная, сложная, болезненная проблема, которая в каждом конкретном государстве решается по-разному. На этот процесс оказывают воздействие самые различные факторы: национальные, географические, политические, экономические, природные и другие.

При этом можно сформулировать общую закономерность: чем больше размеры государства, тем больше потребность в децентрализации власти.

Размеры государства не меняют его природу. Но при больших размерах закономерно усложняется система управления. Объективная невозможность обеспечить эффективное управление из единого центра обусловливает необходимость создания территориальных органов ■ государственной власти, которые наделяются или с точки зрения логики и здравого смысла должны наделяться теми властными полномочиями и в том объеме, которые позволят обеспечить наиболее эффективное управление соответствующими территориями государства. Разумеется, в числе таких полномочий могут быть как те, которые относятся к предметам совместного ведения, так и те, которые касаются предметов исключительного ведения субъектов федерации или органов местного самоуправления. Именно в этой сфере они вправе ¹Децентрализация - это система управления, при которой часть функций центральной власти переходит к местным органам // Смотри: Словарь иностранных слов / Под ред. И. В. Лехина и проф. Ф.Н. Петрова. - M., 1955. - С. 219.

40 самостоятельно, по своему усмотрению (в пределах определенных законом), без оглядки на вышестоящие территориальные органы осуществлять предоставленные им государственно-властные полномочия в интересах населения соответствующей территории.

Прямо указывающими на государственную природу местного самоуправления являются положения Преамбулы Европейской Хартии местного самоуправления, в которой говорится: «...считая, что право граждан участвовать в ведении государственных дел (выделено нами - А.Л.) относится к демократическим принципам, разделяемым всеми Государствами- членами Совета Европы, полагая, что это право наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне...»¹.

Обратим внимание на то, что специальные исследования, в рамках которых проводился сравнительный анализ органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, не выявили каких-либо различий принципиального характера. Напротив, по всем ключевым позициям установлено сходство, дающее основание для вывода об идентичности их социальной (государственной) природы².

C нашей точки зрения, ни бытовавший в теории государства и права подход к соотношению публичной власти и государственной власти, ни тем более, особая позиция по этому вопросу В.Е. Чиркина и некоторых других ученых не являются соответствующими природе рассматриваемых явлений.

К проблеме соотношения публичной власти и государственной власти необходимо подходить с позиций соотношения категорий власти и управления. Прежде всего, следует иметь в виду, что территориальная власть, так же как и любая иная корпоративная власть может осуществляться как в форме самоуправления (в системе, где субъект и объект управления совпадают), так и форме управления (в системе, где субъект и объект управления не совпадают).

¹ См.: СЗ РФ. - 1998. - № 36. - Ст. 4466.

² Дементьев А. Конституционный статус местного самоуправления не противоречит принципу единства власти // Федерализм. - 2003. - № 4. - С. 222-225.

Считаем, что именно в этой (второй) системе территориальной власти раскрывается суть соотношения государства (субъект управления) и общества (объект управления).

Как известно, территория — это неотъемлемый признак государства. В зависимости от той или иной формы государственного устройства в государстве существует определенное деление (федеративное и (или) административно-территориальное).

Применительно к территориальной характеристике Российской Федерации можно выделить три территориальных уровня: федеральный, субъектов и местный¹.

Следовательно, можно говорить о власти, которая распространяется на всю территорию государства, на территорию субъектов и на территорию административно-территориальных образований (муниципальных

образований). Это и есть публичная власть, осуществляемая на различных уровнях.

При этом она (публичная власть) может осуществляться как в форме самоуправления, так и форме управления (государственного управления).

Самоуправление на всей территории Российской Федерации осуществляется ее многонациональным народом. На территории субъекта Федерации — населением субъекта федерации. На местном уровне - населением соответствующего административно-территориального образования. Понятно, что на указанных уровнях существуют как общие формы, в которых осуществляется самоуправление, так и специфичные для каждого уровня и соответствующей территориальной единицы в отдельности.

Соответственно и государственное управление, как было отмечено, осуществляется на указанных трех уровнях: на федеральном уровне - органами государственной власти Федерации; на уровне субъекта Федерации ¹В данном случае мы не называем уровень федеральных округов, поскольку разделяем позицию Матюшкина Г.О., в соответствии с которой указанные территориальные единицы государства не охватываются понятием формы государственного устройства И См.: Матюшкин Г.О. Институционализация федеральных округов в современной России (общеправовой анализ): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. -Н. Новгород, 2004. - С. 15.

42

- органами государственной власти субъекта Федерации; на местном уровне - местными органами государственной власти.

Таким образом, понятия публичная власть и государственная власть соотносятся как целое и часть. Публичная власть включает в себя и власть, которая осуществляется в форме самоуправления (всем народом или населением того или иного территориального уровня) и государственное управление, которое осуществляется посредством соответствующих органов государственной власти.

C учетом сказанного можно сделать вывод и том, что публичная власть

- это территориальная власть, которая осуществляется в двух формах: самоуправления и управления (государственного управления).

Такой подход в равной степени применим к публичной власти, осуществляемой на различных уровнях: федеральном, субъектов федерации и местном.

C позиций выявленной природы публичной (территориальной) власти следует дать оценку положениям действующей Конституции России, касающимся местного самоуправления.

В первую очередь обратим внимание на то, что употребляемое в Конституции РФ словосочетание «органы местного самоуправления» - представляет собой нонсенс. Слово орган указывает на наличие управления, самоуправление осуществляется без органов.

По этой же причине некорректным является положение ч. 2 ст. 130 Конституции устанавливающей, что «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».

В приведенном положении смешаны два принципиально разных явления: самоуправление и управление.

Обратим внимание на то, что аналогичная ошибка содержится в части 1 статьи 3 Европейской Хартии местного самоуправления, в которой «под

43 местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления (выделено нами - А.Л.) регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения».

Интерес представляет часть 2 этой же статьи, где говорится, что «это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону». То есть акцент сделан именно на местном управлении, в то время как собственно самоуправление лишь «ни в коей мере не исключается». Хотя понятно, что в контексте данной нормы оно является факультативным.

Не соответствующим природе рассматриваемых явлений является и положение Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Управление на местном уровне по своей природе есть ни что иное, как государственное управление, посредством которого осуществляется публичная власть на соответствующей территории.

Сказанное актуализирует проблему внесения целого ряда корректирующих изменений в Конституцию РФ, нормы которой должны быть приведены в соответствие с природой регулируемых общественных отношений.

Полагаем, что реализация сформулированных выше предложений позволит не только привести положения действующей Конституции РФ в соответствие с политической и юридической природой явлений, но и обеспечит полноценную реализацию публичной власти в двух ее формах (самоуправлении и управлении) на всех территориальных уровнях Российской Федерации.

44

Выявив политическую и юридическую природу местного самоуправления перейдем к анализу правовых актов, принимаемых на муниципальном уровне.

1.2.