§ 5. Перспективы развития парламентской ответственности Правительства в России и совершенствование российского законодательства

Развитие позитивной ответственности Правительства в Российской Фе­дерации должно происходить через комплексные изменения правотворче­ской и правоприменительной практики, через реформирование системы гос­ударственного управления и формирование убедительных теоретических концепций, установление методологических и институциональных основ во­площения доктрины парламентской ответственности Правительства РФ, из­менение сугубо личностного, внутреннего отношения к институту позитив­ной ответственности Правительства в РФ.

Совершенствование позитивной юридической ответственности в форме парламентской ответственности Правительства в РФ видится посредством оптимизации российского законодательства вообще, конституционного зако­нодательства - в особенности.

Поэтому попытаемся дать системное видение перспектив развития парламентской ответственности Правительства в РФ через призму совершен­ствования конституционного законодательства. Конституционная ответ­ственность дает возможность увидеть тенденции в теории юридической от­ветственности. Само понятие ответственности прошло довольно долгий путь, однако до сих пор так и не сложилось единообразного подхода не только в России, но и в мире. Причин на то множество: культурные, исторические, политические, социальные, религиозные и другие, всех не перечесть, да это и не является нашей целью.

В России до революции юридическая ответственность сводилась к ее единственному проявлению (форме) только в уголовном праве. Вся остальная от­ветственность, в том числе и правительственная, была, да и остается по сей день, не считая незначительных изменений, закрепленных в Конституции РФ, ответ­ственностью политической. Правительство (Совет Министров) в дореволюци­онной России в отличие от западноевропейских аналогичных органов не несло какой-либо ответственности перед представительными органами вла­сти и, конечно же, не могло идти речи о выражении недоверия Правитель­ству.

В связи с этим, проанализировав законодательство об ответственности Правительства в дореволюционной и современной России, мы приходим к весьма важному соображению: как и более ста лет назад, в период действия Думы 1-4-го созывов, современная Государственная Дума может быть рас­пущена только Главой государства, а до этого - царем, кроме того, инициато­ром такого роспуска может стать все тот же председатель Правительства, как было в 1907 г. при П.А.Столыпине В этом прослеживаются определенные российские традиции в области государственного управления, а также ста­бильность российской власти во взглядах на те или иные взаимоотношения. Данная «наследственность» не является чем-то негативным, а подчеркивает самобытность и особый путь развития нашей страны.

На современном этапе становления Российского правового государства сущностное понимание юридической ответственности, базирующееся на научной методологии, особенно важно для проведения политической, эконо­мической и правовой реформ. Особую значимость это имеет в отношении конституционно-правовой ответственности, которая является одной из га­рантий укрепления правопорядка, защиты прав и свобод граждан и выступа­ет необходимой предпосылкой формирования подлинно демократического режима. Она оправдает общественные ожидания, если будет отвечать обще­признанным принципам и нормам.

В таких науках, как теория государства и права и конституционное право, принято считать, что в основе политической ответственности лежит консти­туционная ответственность, однако вместе с тем она является отдельным, обособ­ленным видом ответственности. Отставка Правительства РФ представляет со­бой меру неблагоприятного воздействия за «безвиновное поведение» того или иного члена Правительства РФ, то есть ответственность одних субъектов за действия других. В данной ситуации определиться с наличием или отсут­ствием различий в каждом конкретном случае очень затруднительно, с учетом того, что отставку Правительства РФ крайне сложно признать мерой конституци­онной ответственности, так как в законодательстве не закреплен соответству­ющий конституционный состав или деликт.

Вышеизложенная ситуация как раз и является той перспективой за­крепления в конституционном законодательстве России меры, к которой от­носится ответственность Правительства РФ: то ли это политическая, то ли конституционная, то ли еще какая-то ответственность. Без ответа на данный фундаментальный вопрос со стороны государственной власти, мы не сможем вести речь в юридической практике о каких-либо перспективах развития за­конодательства о правительственной ответственности, а будем только в тео­рии государства и права понапрасну спорить о видах и мерах юридической ответственности. В каких законодательных формах и формулировках будет выражен ответ на данный вопрос - в изменениях в Конституции РФ, или в

дополнениях к ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», или еще как- либо, большого значения не имеет.

Законодательное закрепление полного перечня обстоятельств или кон­кретных оснований конституционной ответственности, нет в Российском зако­нодательстве. ПО нашему мнению, нормативное содержание перечня данных обстоятельств должно брать ориентир и исходить из целей конституционной ответственности - обеспечения верховенства и высшей юридической силы, прямого действия на всей территории государства Конституции РФ, а также ее охраны и защиты.

Развитие российского законодательства в области конституционной от­ветственности невозможно без закрепления основополагающих начал, прин­ципов статутной конституционной юридической ответственности, в резуль­тате применения которой создается основа для формирования законодатель­ной и правоприменительной практики, в том числе для правительственной ответственности. Закрепление данной системы принципов ответственности в рос­сийском законодательстве благотворно скажется не только на взаимодействии ор­ганов власти, но и на отношениях общества и государства.

Анализируя дальнейшие перспективы парламентской ответственности Пра­вительства РФ, можно вести речь о том, что данная ответственность является сложной субстанцией, включающей в себя различные аспекты - объективные и субъективные, общественные и индивидуальные, позитивные и негативные, поли­тические и юридические, концептуальные и общие.

Важно обратить внимание не только на теоретические основы, но и на действующее законодательство о парламентской ответственности в РФ.

Остановимся на тех мерах юридического воздействия, которые могут приме­няться к исполнительной ветви власти, и в частности к Правительству РФ. Очевидно, что без однозначного закрепления конституционной ответствен­ности исполнительной власти в нормативных правовых актах будет крайне затруднена реализация всей теории конституционной ответственности и практическое ее применение в соответствии с нормами конституционного за­конодательства.

Согласно действующему законодательству, в первую очередь Консти­туции РФ (глава бив особенности ст. 117), оказать воздействие на Прави­тельство РФ вплоть до его отставки в России могут два субъекта: Президент РФ, который обладает неограниченным правом в отношении Правительства РФ, и парламент России, который также имеет рычаги воздействия на Прави­тельство РФ, но, к сожалению, эти рычаги лишь косвенные. Из этого следует, что оказать стимулирующие воздействие на Правительство РФ может в первую очередь Президент РФ, что может проявляться как в оказании дове­рия Правительству РФ (не отправлять его в отставку без причин), так и в пе­реформировании существующего состава Правительства РФ в случае пере­избрания Президента РФ (фактически переназначение данного органа). Сти­мулирующее воздействие на Правительство РФ со стороны Государственной Думы возможно путем оказания доверия Правительству РФ и положительной оценки его работы. Следует обратить внимание на отсутствие конституцион­ных возможностей, закрепленных за Советом Федерации, в вопросах ответ­ственности Правительства РФ.

Таким образом, развитие конституционного законодательства возмож­но по пути внесения изменений в Конституцию в части увеличения членов Правительства, назначение которых требовало бы одобрения Государствен­ной Думы; установление квалифицированного большинства, то есть две тре­ти голосов депутатов для отставки членов Правительства РФ путем выраже­ния недоверия одному или нескольким членам Правительства Российской Федерации; проведение парламентских расследований совместно двумя па-

латами - Советом Федерации и Государственной Думой с образованием при этом комиссии. Данные предложения сыграли бы свою положительную роль в усилении парламентской ответственности Правительства, а также его чле­нов.

Современное состояние и тенденции развития законодательства о пар­ламентской ответственности Правительства РФ требуют создания действен­ного механизм контрольных функций парламента на практике, а не только на бумаге. Необходимо внести изменения в законодательные акты, позволяю­щие непосредственно и напрямую, без участия Президента РФ, применять к членам Правительства РФ меры конституционно-правовой ответственности. Парламентский контроль Правительства РФ должен стать самостоятельным институтом государственного и общественного контроля, целью которого будет строгое и неукоснительное соблюдение норм права всеми субъектами российского законодательства. Фактически контрольные функции парламен­та закреплены в действующем законодательстве, поэтому основной задачей, которая стоит перед парламентом, является практическая реализация данных норм.

Приходится констатировать и тот факт, что нормы российского зако­нодательства в отношениях парламент - Правительство носят формальный характер, излишне усложнена процедура инициации парламентского рассле­дования и контроля в целом, отсутствуют нормы применения парламентом конституционно-правовой ответственности в отношении Правительства РФ и его членов, а реализуется такая ответственность только Президентом РФ. От­сутствует согласованность в действиях по тем или иным вопросам между высшими органами государственной власти страны, обозначенными в ст.

В вопросах выражения вотума недоверия скажем, что практика реали­зации ч. 3 ст. 117 Конституции РФ является довольно несущественной и не реализованной до конца. По нашему мнению, закрепление подобных проце-

дур в российском законодательстве даст возможность избежать в будущем политических кризисов в отношениях законодательной и исполнительной власти. Механизм реализации парламентского доверия со стороны Государ­ственной Думы ничем не отличается от аналогичной процедуры выражения вотума недоверия Правительству РФ абсолютным большинством депутат­ского корпуса Государственной Думы. Поскольку институт выражения недове­рия по ч. 3 ст. 117 Конституции РФ и отказ в доверии со стороны Государственной Думы согласно ч. 4 ст. 117 формально-юридически представляют собой независи­мые друг от друга правовые институты, это не запрещает Председателю Пра­вительства РФ во время проведения процедуры решения вопроса о недоверии Государственной Думы Правительству РФ поставить вопрос о доверии своему Правительству. Вот почему постановка вопроса о доверии Правительству РФ многими в России расценивается с позиций не как демократического института, а с позиций возможности блокировать выдвинутую парламентом инициативу недо­верия Правительству РФ, тем самым свести на нет институт вотума недоверия, то есть цель Правительства РФ в такой ситуации связана с конъюнктурными сообра­жениями. Вот почему разрешение данного вопроса должно стать на повестку дня законодательного органа страны, а решение его будет способствовать развитию конституционного законодательства России.

В качестве перспективного развития парламентской ответственности Прави­тельства РФ должно стать совершенствование механизма института формирова­ния и отставки правительства, выносимое ему доверие или недоверие со сто­роны парламента. В этом институте имеется довольно много недостатков и неурегулированных моментов. Все эти пробелы в основном связаны с поли­тическими особенностями и временем написания и принятия Конституции РФ. Достаточно вспомнить, что первые упоминания о выделении конститу­ционной (верно сказать, политической) ответственности, стали появляться в нашей стране в начале 80-х гг. XX в., а в теоретическом и концептуальном плане сформировались в конце 90-х. Кроме того, особая преемственность в отношении верховной власти Российской империи и современной России,

как нами было показано на некоторых примерах, имеет место на практике. А также особое отношение к парламенту как Президента, так и Правительства негативно влияет на весь механизм осуществления системы сдержек и проти­вовесов в процессе отставки Правительства РФ по решению Президента РФ.

Развитие российского законодательства видится нам через развитие и за­крепление конституционной ответственности Правительства РФ. Следует под­черкнуть, что данные вопросы с нормативных позиций требуют своего право­вого оформления.

Не менее важной проблемой, по мнению многих юристов-правоведов, являет­ся распределение бремени позитивной конституционной ответственности между членами Правительства, принимающими коллективное решение. Отставка Прави­тельства как мера ретроспективной ответственности направлена против коллектив­ного субъекта ответственности, из-за чего неблагоприятные последствия будут от­ражаться на всех членах Правительства РФ без исключения, что вызывает дискус­сию о справедливости такого наказания. C одной стороны, противоправное решение Правительства РФ может быть поддержано не всеми его членами, кроме того, не все его члены имеют одинаковые возможности влиять на его принятие, но с другой сто­роны, Правительство РФ организовано в том числе и по принципу демократического централизма, когда меньшинство обязано подчиняться большинству.

Важно обратить внимание и на стоящую перед российским законодате­лем проблему: как и в каком правовом источнике закрепить те или иные меры ответственности, применяемые к членам Правительства, достаточно ли указа Президента или все-таки это должен быть закон. По нашему мнению, лучше бы это сделать в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», внести нор­мы о перечне противоправных оснований для применения ответственности к тем или иным субъектам в зависимости от сферы их деятельности.

В пользу данного утверждения можно привести следующие аргументы. Требования к членам Правительства должны быть известны и не меняться по конъюнктурным соображениям, кроме того, такие требования должны обла­дать устойчивостью при внесении изменений, которые могут быть обеспече­

ны особенностями внесения изменений в федеральный конституционный за­кон. Данные требования, предъявляемые к субъектам правительственной от­ветственности в процессе их принятия, прошли через Государственную Думу и Совет Федерации, что дало возможность вести речь о согласовании баланса интересов в контрольных полномочиях за деятельностью Правительства РФ Государственной Думы, хоть и окончательное решение об отставке министра принимает Президент РФ.

Необходимость взаимодействия законодательной и исполнительной власти считается одним из самых важных принципов участия Правительства в законотворческих процедурах, обеспечивая своего рода единство государ­ственных задач, делая их достижение более эффективным и оперативным. Механизм реализации законотворческих полномочий всех направлений обеспечивает высшую степень эффективности взаимодействия между орга­нами, которые участвуют в правотворческом процессе.

К подобным механизмам взаимодействия между Федеральным Собра­нием и Правительством РФ относятся создание согласительных комиссий, межведомственных совещательных органов, обсуждение законопроектов в комитетах и комиссиях и т.д. «Наиболее эффективными из них являются инсти­тут полномочных представителей Правительства РФ в палатах Федерального Собрания, комиссия Правительства по законопроектной деятельности, различ­ные совещательные мероприятия с участием высших должностных лиц страны и др.»^[510].

Поэтому в диссертационном исследовании отмечалось не раз, что для разрешения проблем взаимодействия Правительства и парламента, для реше­ния проблем ответственности в законодательной сфере самым эффективным вариантом их решения видится принятие федерального закона «О норматив­ных правовых актах в Российской Федерации». Вся нормотворческая дея­тельность различных органов государственной власти должна основываться

на требованиях федерального законодательства, эффективность которого направлена на укрепление и соблюдение авторитета законов РФ, а также на дальнейшее развитие действенности подзаконных нормативных актов. Сле­дует обратить внимание, что во многих иностранных государствах приняты специальные нормативные правовые акты, которые направлены на решение вопросов законотворчества. К числу подобных можно отнести Китай, Япо­нию, Индию, Бразилию, ряд стран Европы, таких как Венгрия, Чехия, Болга­рия, Италия, Португалия и др.

Создание данного законодательного акта считается не только основной целью означенных форм участия Правительства РФ в правотворчестве, но также своеобразным логическим завершением разнообразных форм участия данного органа в законодательной деятельности.

Основной перечень проблем сводится как раз к организации эффектив­ного проведения финансовыми органами парламентского контроля, а также к ответственности, применяемой за ненадлежащее исполнение как бюджетных, так и иных обязанностей в финансовой сфере Правительства РФ. Поэтому для того, чтобы набор соответствующих инструментов в полной мере являлся адекватным предполагаемым отношениям исполнительной власти и парла­мента, необходимо принятие на законодательном уровне Единой концепции государственного финансового контроля. Проект данной концепции, начиная еще с 2000 г., находится на различных стадиях разработки и согласования в недрах исполнительной власти.

Главной смысл такой концепции состоит в организации системы коор­динат взаимодействия парламента и Правительства в сфере финансового кон­троля, при закреплении при этом принципов организации и осуществления такого контроля; сам механизм взаимодействия между исполнительной и за­конодательной властью, другими органами власти, которые осуществляют государственный финансовый контроль в сфере финансов, а не только бюд­жета; закрепить содержание, предмет, важнейшие задачи в рассматриваемой области. От того, насколько верно вышеперечисленные составляющие будут

сформулированы и сформированы, зависит эффективность реализации прин­ципа разделения властей при четком разграничении полномочий в финансо­во-контрольных сферах.

Иными словами, отсутствие на государственном уровне нормативной основы, которую могла дать Единая концепция государственного финансово­го контроля, приводит к бессмысленному призыву некоторых практиков и де­путатов привлечь Правительство РФ или органы финансового контроля к кон­ституционной ответственности за какие-либо действия. Ни Правительство РФ, ни подотчетные ему органы не несут отраслевой юридической ответственно­сти, будь то административная, гражданская, уголовная, материальная или конституционная ответственность за совершенные деяния или принятые ре­шения, работу. Причем такую ответственность они не несут ни перед парла­ментом, ни перед Президентом РФ. Перед Парламентом не несут из-за того, что нет юридически сформированной концепции такой ответственности, ме­ханизмов и норм привлечения к ответственности. А перед Президентом РФ Правительство РФ ответственно политически, а соответственно, для Главы государства не имеет значения, как и когда, а главное - за какое даяние приме­нить санкции в виде роспуска Правительства РФ, к тому же юридическое обоснование таких действий Президенту РФ не требуется.

Не менее важное направление развития парламентской ответственности и контроля за деятельностью Правительства РФ - парламентский запрос. То, что данная форма является проявлением контрольной функции российского парламента, ни ученые, ни практики не ставят под сомнение.

Рассмотрев вопросы правового регулирования парламентского запроса, будем говорить о его неэффективности, несовершенстве в правовом регла­ментировании и механизме реализации. Таким образом, данная форма скорей всего не получит дальнейшего практического развития и не будет влиять на какую-либо ответственность Правительства перед парламентом. В целом за­крепленные разнообразные формы парламентского контроля за деятельно­стью Правительства РФ необходимо было не просто прописать, а создавать

действенную систему функционирования парламентского запроса, правитель­ственного часа, парламентских слушаний, иных форм парламентского кон­троля, которые имеются в российском законодательстве. Цель мы видим в том, что с помощью данных контрольных форм (не только этих, но и других, о которых мы писали в предыдущих параграфах) можно было бы выносить дей­ственные решения. Необходимо из огромного набора (10 разнообразных форм парламентского контроля в отношении только Правительства и еще 8 форм в отношении иных органов и должностных лиц закреплены за парла­ментом в ст. 5 Закона о парламентском контроле) более эффективно и про­дуктивно использовать имеющийся арсенал средств парламентского контроля во взаимодействии с органами исполнительной власти.

Также мы считаем, что реализация парламентского контроля предпола­гает выработку собственной модели. Более рационально как с юридической, так и с практической стороны было бы перевести акцент осуществления пар­ламентского контроля с Государственной Думы на Совет Федерации, наде­лив его большими полномочиями в этой деятельности. От такой ротации контрольных полномочий никто не пострадает, а главное - не потребуется вносить изменения в Конституцию РФ. Государственная Дума, как показыва­ет практика, не осуществляет в должной мере данный контроль; Совет Феде­рации, наоборот, четко следит и реализует контрольные процедуры, которы­ми наделен. Представляется, парламентский контроль только бы выиграл, ес­ли были бы внесены изменения в нормативные правовые акты, регламенти­рующие определенные формы парламентского контроля, усиливающие от­ветственность тех, за кем должен данный контроль осуществляться, и тех, кто его осуществляет.

Также важно отметить, что есть необходимость развития научной и правовой базы, систематизации и использования зарубежного опыта с целью мягкой, но правильно ориентированной системы реформ, направленной на максимально широкое внедрение конституционно-правовых мотивов изме­нения самой сути парламентской ответственности в целом, ответственности

Правительства РФ, равно как и его членов, по отношению к российским пар­ламентариям, в частности.

Анализируя перспективы развития ответственности органов исполни­тельной власти на региональном уровне, следует помнить и об особом меха­низме реализации такой ответственности, связанной в первую очередь со спецификой правового положения субъектов данных правоотношений, а именно: с институтом прекращения полномочий, с разнообразными видами деликтов, приводящих к реализации ответственности (в позитивном и нега­тивном планах), вопросами финансового контроля, передачи полномочий, в том числе и в сфере правотворческой, что неизбежно должно вести к контро­лю со стороны федерации, а также с особенностью конституционно­правового статуса региональных органов исполнительной власти в системе органов, как федеральной государственной власти, так и региональной, и с особенностями реализации в их деятельности принципа разделения властей.

Реализация данных требований возможна через детальную регламентацию института конституционно-правовой ответственности исполнительной власти в регионах в нормах специального федерального закона. Как верно замечает В.А. Виноградов, необходимо, чтобы законодатель субъекта РФ установил четкие основания, то есть обстоятельства, при которых, в соответствии с конституционно-правовыми нормами, она наступает^[511].

Причем принятие такого закона в научной литературе обосновывается довольно давно. Еще в 2000 г. профессором С.А. Авакьяном и другими автора­ми был разработан проект федерального закона «О федеральном вмешательстве» и концепция по его осуществлению^[512]. Следует заметить, что данный проект до­вольно развернуто воспроизводит перечень конституционных деликтов в феде­ративных отношениях, а также содержит перечень конституционно-правовых санкций в отношении парламента и Правительства, хотя некоторые из них явно

преувеличены и не могут быть таковыми. Однако шансов на принятие данно­го законопроекта довольно мало.

Кроме того, на законодательном уровне следует разрешить вопросы персонифицированной ответственности должностных лиц, отвечающих за ту или иную сферу жизни общества, а не всего исполнительного органа субъек­та РФ. Следующим вопросом должно стать закрепление в законодательстве деликтов, за которые можно понести ответственностьдолжностному лицу, C целью исключения необоснованного применения региональными парламен­тами института выражения недоверия должностным лицам, которые осу­ществляют свои полномочия должным образом. Также следует расширить перечень должностных лиц, которым может быть вынесено недоверие пар­ламента, связанное с совершением того или иного содержащегося в законо­дательстве деликта. Однако многие проблемы проистекают, как уже отмеча­лось, из-за отсутствия нормативного определения таких понятий, «ненадлежа­щего исполнения своих обязанностей должностными лицами», «грубого нару­шения Конституции РФ, федерального и регионального законодательства» и др.

Нельзя не обратить внимание на целый ряд проблем, существующих как на уровне федерального и регионального законодательства, так и в пра­воприменительной практике. Разрешение многих проблем видится во внесе­нии изменений в действующее законодательство с целью совершенствования института парламентской ответственности органов федеральной и регио­нальной исполнительной власти, что благотворно отразилось бы на развитии всего конституционного законодательства страны. В целом требуется прове­дение полномасштабной работы по законодательному закреплению конституци­онно-правовой ответственности органов исполнительной власти, их взаимодей­ствия с законодательной властью и федеральными органами государственной вла­сти в стране, что должно стать одним из перспективных направлений развития российского законодательства.

Подводя общий итог, отметим, что можно вести речь и о некоторых положительных тенденциях в области развития некоторых направлений по­

зитивной ответственности Правительства. Динамично развивается ответ­ственность органов исполнительной власти в субъектах РФ, прослеживается тенденция закрепления некоторых существенных конституционно-правовых институтов в действующем законодательстве, в том числе и Конституции РФ. Вместе с тем это лишь малая часть реально используемых мер из целого комплекса возможных для применения, к нормальному функционированию данного института.