<<
>>

Парламентаризм и теория разделения властей

В рассмотренных в предыдущем параграфе настоящей работы определениях парламентаризма, даваемых учеными как отечественной правовой науки, так и зарубежной, практически всегда делается акцент на незыблемость лежащего в основе парламентаризма принципа разделения властей.

Это неслучайно, поскольку одной из составляющих института парламентаризма является компонента взаимоотношений законодательных (представительных) органов государственной власти с органами власти исполнительной. Несмотря на традиционное выделение в системе государственной власти трех ее ветвей - законодательной, исполнительной и судебной, для выявления сущности парламентаризма ключевую роль играет установление возможных параметров соотношения полномочий именно законодательного (представительного) органа государственной власти с пределами компетенции органов власти исполнительной, а также уяснение степени участия каждой из них в формировании элементов системы сдержек и противовесов. От эффективного сочетания полномочий данных ветвей власти зависит гармоничность функционирования механизма государства в целом.

Рассмотрение места и роли в механизме государства судебной власти в связи с этим при исследовании вопросов парламентаризма не имеет приоритетного значения, поскольку правовое положение судебной власти фактически представляет собой проекцию отношений законодательной власти с властью исполнительной.

Поэтому для исследования института парламентаризма важно понять: какую роль играет принцип разделения властей по отношению к парламентаризму? как они соотносятся между собой? является ли принцип разделения властей ключевым началом в структуре института парламентаризма? важно ли наличие законодательного (представительного) органа государственной власти для существования института парламентаризма? свидетельствует ли его присутствие при функционировании механизма государства о существовании парламентаризма?

Для ответа на эти вопросы необходимо проанализировать теорию разделения властей через ее частное проявление - принцип разделения властей с присущей ему системой сдержек и противовесов в различные исторические периоды и в различных правовых системах.

Принцип разделения властей - это устоявшийся институт в сознании либерально-демократического мира. Его отсутствие при функционировании современного механизма государства воспринимается как вызов политико­правовой норме жизни, а также как неприятие сложившейся и нашедшей свое отражение в публичном праве ценности эпохи Просвещения, заключающейся в установлении связей между парламентом и законодательной ветвью власти, между правительством и аппаратом исполнительной власти, а также между судом и различными видами судопроизводства, осуществляемого судебными инстанциями различных уровней. Но так было не всегда.

Эта идея прошла долгий и тернистый путь, чтобы стать традицией в системе западно-европейских политико-правовых ценностей.

Классическое понимание принципа разделения властей предполагает наличие в государстве трех ее ветвей: законодательной, исполнительной и судебной. При этом основной смысл данной концепции состоит в создании условий для недопущения или сведения к минимуму сосредоточения всей власти в руках одного органа. Инструментом же для этого служит создание в государстве такой модели взаимоотношений органов власти, при которой они могли бы сдерживать друг друга, не допуская превосходство любой из них.

История развития теории разделения властей насчитывает по разным оценкам, как минимум, три столетия, но существует мнение и о более раннем (порядка трех тысяч лет назад) зарождении этой концепции [58][59] . К такой позиции можно относиться по-разному, но она имеет под собой реальную эмпирическую основу в виде результата анализа источникового материала. Ведя разговор о разделении властей, стоит прислушаться к мнению П.Д. Баренбойма, и «историю учения о разделении властей рассматривать как историю не только теоретического развития самой идеи, но и практического ее воплощения в

2

жизнь» .

Учение о разделении властей стало завоеванием буржуазных революций XVII - XVIII вв. в Англии (1640 - 1648) и Франции (1789 - 1794), но оно не было делом сиюминутным.

Его авторы стояли на прочном фундаменте, поскольку и мыслители древности, и средневековья вели разговор о разделении властей не вскользь, а с некоторой подробностью[60].

Так, по мнению В.А. Муравского, истоки разделения властей можно попытаться отыскать уже в странах Древнего Востока. С точки зрения структурно-функционального подхода, разделение властей на привычные нам три ветви, безусловно, отсутствовало. Однако разделение власти происходило по вертикали: между деспотом-законодателем и крестьянскими общинами - исполнителями законов. Общинам было предоставлено право местного самоуправления и судопроизводства с возможностью создания актуального права, что и обусловило столь долгое существование во времени Законов Хамураппи[61]. Здесь можно провести параллели с социологическим течением в праве, когда способностью творить право наделяются судьи: «право состоит из норм, которые устанавливает суд, определяя права и обязанности сторон»[62].

Античный философ Платон (428 г. до н.э. - 348 г. до н.э.) в своих трудах «Государство»[63], «Политик»[64], «Законы»[65] последовательно разрешает вопросы об идеальной, с его точки зрения, форме государства. При этом описывает органы власти (Совет, Ночное собрание и др.) и способы их образования, ставит перед ними цели и задачи, очерчивает круг их компетенции. В сохранении единства государства первоочередная роль Платоном отводится правосудию: «Если нарушено правосудие, связывающее воедино все органы государственного управления, тогда все правительственные должности распадаются, не согласуются одна с другой и уже не преследуют общей цели, а это ведет к

уничтожению единства государства, порождает в нем множественность, наполняет его междоусобиями и ведет к скорой гибели»[66].

С подобными воззрениями Платона перекликаются мысли и его ученика - Аристотеля (384 г. до н.э. - 322 г. до н.э.), который в работе «Политика» подчеркнул, что «без должностных лиц существование государств невозможно.

В государствах должны быть прекрасно и правомерно представлены власти законосовещательная и судебная»[67][68].

Взгляды Платона и Аристотеля нашли отражение и упрощенное изложение в фундаментальном труде Полибия (201 г. до н.э. - 120 г. до н.э.) «Всеобщая история». Здесь он воспроизводит идеи Аристотеля о «смешанной» форме правления. Полибий совершенной формой правления считает римскую, в которой наличествуют три власти: власть консулов, власть сената, власть народа, соответствующие царскому, аристократическому и демократическому началам. Именно в этом ему видится устойчивость государства. При этом «каждая из

3

властей имеет возможность мешать и противодействовать замыслам другой» .

Дальнейшие наиболее рельефные рассуждения об устройстве государства по принципу разделения властей находим в работах древнеримского политика, философа и юриста Марка Тулия Цицерона (106 г. до н.э. - 43 г. до н.э.). Суть его воззрений сводится к установлению в государстве смешанной формы правления посредством «равномерного распределения прав, обязанностей и полномочий между ними... Чтобы достаточно власти было у магистратов и, прежде всего - у консулов, достаточно влияния у Сената и достаточно свободы у народа»[69]. Но из уважения к исторической объективности отметим, что Цицерон много достоинств

видел и в монархической форме правления. Рассуждая о единоначалии, лежащем в основе государства, он проводит параллели с Божеством, управляющим миром, хозяином, ведущим домашнее хозяйство, разумом, руководящим действиями человека. Поэтому и для государства «лучше, когда правит один, ибо власть, если она не едина, вовсе не есть власть»[70]. Однако опасаясь превращения монархии в тиранию, Цицерон отмечает, что «смешанное правление все-таки лучше»[71].

Таким образом, уже на заре цивилизованной человеческой истории мы можем видеть полноценные рассуждения античных философов об устройстве государства, о его внутреннем наполнении, о взаимоотношениях различных публичных институтов.

В ряде работ совершенно отчетливо прослеживается идея о разделении властей, пусть еще не получившая законченной формы, но уже тогда адекватная своему времени. И именно во взаимоотношениях публичных институтов на основе принципа разделения властей закладывались основы для современного института парламентаризма.

Эпоха Средневековья не запомнилась как время, оставившее свой новый след в общем понимании теории разделения властей. Это предопределено огромным влиянием и широким распространением в Западной Европе идей теоцентризма, в основе которого лежит понимание Бога как абсолютного бытия, источника всей жизни и любого блага. Все в том мире было подчинено одной цели - служению и почитанию Его. Подражание и уподобление Богу считалось высшей целью человеческой жизни. Поэтому жизнь светская была практически неотделима от жизни церковной. Такое положение вещей не могло не сказаться на устройстве государства, во главе которого стоял помазанник Божий. Воля главы государства была непререкаема, в связи с чем появление взглядов о плюрализме в процессе осуществления государственной власти в виде ее разделения было затруднено. Однако генерация идей об общем устройстве

государства и их аккумулирование в историко-юридической памяти шло непрерывным путем.

Так, М. Падуанский (1270 - 1343) раскрывает идею суверенитета народа, понимая под ним образованную передовую часть общества. В своих воззрениях он исходил из демократического принципа выборности всех должностных лиц и властных органов.

Н. Макиавелли (1469 - 1527) в работах «Государь» («Князь»),

«Рассуждения над первой декадой Тита Ливия» исследует понятие «государство», осмысливает его как политическое состояние социума, пытается нащупать его естественно-общественную природу[72].

Ж. Боден (1530 - 1596) рассуждает о государстве как институте, осуществляющем верховную власть по праву управления множеством домохозяйств и их общим достоянием. В работе «Метод легкого изучения истории» (1566) говорит о том, что государство являет собой вершину экономического, социального, культурного и исторического развития цивилизации.

Предлагает и обосновывает теорию государственного суверенитета. Не разделяет взгляды о смешанной форме правления, считает наиболее оптимальной и полностью отвечающей цели поддержания государственного суверенитета наследственную монархию, ибо выборная предполагает междуцарствие, а государство в это время «подобно кораблю без капитана, мечется по волнам мятежей и часто тонет»[73]. Примерно в это же время Г. Гроций (1583 - 1645) исследует вопросы природы естественного и позитивного права («Три книги о праве войны и мира»[74] (1625).

Английский философ Т. Гоббс (1588 - 1679) в труде «Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского» (1651) излагает мысли о договорном пути происхождения государства, положившем конец обычному состоянию людей - «войне всех против всех». Он придерживается принципа правового позитивизма и превозносит роль государства в вопросах общественной жизни. Отдает приоритет монархической форме правления в сравнении со смешанной, ибо последняя «подвергает государство опасности», поскольку «делить власть государства - значит разрушать ее, так как разделенные власти взаимно уничтожают друг друга»[75].

Оформлению идей разделения властей в полноценную теорию послужила Английская гражданская война XVII в. (1640 - 1660), а затем Великая французская революция (1789 - 1794 (1799). Достижением Английской

буржуазной революции стал переход Англии от абсолютистского монархического строя к конституционно-монархическому порядку, в условиях которого власть короля была ограничена парламентским влиянием. В свою очередь , буржуазная революция во Франции знаменовала собой крупнейший политико-социальный сдвиг в ее государственном устройстве, выразившийся в уничтожении монархии Старого порядка[76] (к. XVI - н. XVII вв.) с его сильной неограниченной властью монарха и установлении республиканской формы правления с ее liberte, egalite, fraternite[77].

В период перепутья (XVII в.) особую значимость в Англии приобретают работы («Опыт веротерпимости» (1667), «Опыт о человеческом разумении» (1689), «Два трактата о правлении» (1689) Дж. Локка (1632 - 1704), который считается одним из классиков теории разделения властей. В понимании Дж.

Локка в государстве существуют три ветви власти: законодательная, исполнительная и федеративная (природная). Законодательная власть итогом своей деятельности должна видеть урегулирование общественных отношений, в связи с чем в понимании ученого она является верховной по отношению к другим ветвям власти. Дж. Локк писал: «Законодательная власть - это та власть, которая имеет право указывать, как должна быть употреблена сила государства для сохранения сообщества и его членов... В хорошо устроенных государствах, где благо целого принимается во внимание так, как это должно быть, законодательная власть передается в руки различных лиц, которые, собравшись должным образом, обладают сами или совместно с другими властью создавать законы; когда же они это исполнили, то, разделившись вновь, они сами подпадают под действие тех законов, которые были ими созданы; это для них новая и непосредственная обязанность, которая побуждает их следить за тем, чтобы они создавали законы для блага общества»[78].

Потребность в существовании исполнительной власти объяснялась им необходимостью проведения в жизнь законодательных актов, а также актуальностью надзора за их исполнением: «Так как законы, которые создаются один раз и в короткий срок, обладают постоянной и устойчивой силой и нуждаются в непрерывном исполнении или наблюдении за этим исполнением, то необходимо, чтобы все время существовала власть, которая следила бы за исполнением тех законов, которые созданы и остаются в силе»[79].

По мнению Дж. Локка, существует и еще одна власть - федеративная (природная), которой отводилась роль дипломата, достаточно сведущего в международных вопросах: «сюда относится право войны и мира, право

участвовать в коалициях и союзах, равно как и право вести все дела со всеми лицами и сообществами вне данного государства»[80].

Вторым классиком идеи разделения властей считается французский писатель, правовед и философ Ш.-Л. Монтескье (1689 - 1755). В его представлениях государственную власть образуют три начала: законодательное, исполнительное и судебное. Власть законодательная упорядочивает течение общественной жизни через принимаемые ею законы, власть исполнительная обеспечивает надлежащее применение действующих правовых правил, а власть судебная связана вопросами осуществления правосудия. Ш. -Л. Монтескье в работе «О духе законов» (1748) писал, что в любом государстве существует три вида власти: законодательная власть, два вида власти исполнительной (исполнительная власть, предметом деятельности которой являются вопросы международного права, и исполнительная власть, компетенцию которой составляет разрешение вопросов гражданского права). Последней из выделенных Ш.-Л. Монтескье властей является власть судебная. Согласно полномочий власти законодательной государь создает, изменяет или отменяет временные или постоянные законы. В силу власти исполнительной, предметом деятельности которой являются вопросы международного права государь принимает решение об объявлении войны или заключении мира, обеспечении безопасности, предотвращении нашествий, принятии послов. В соответствии с властью исполнительной, компетенцию которой составляют вопросы гражданского права, государь разрешает споры частных лиц и карает за совершенные преступления. При этом если власть исполнительная и законодательная будут сосредоточены в руках одного лица или будут составлять круг полномочий одного учреждения, то в таком государстве не будет свободы, поскольку будь то монарх, либо сенат станут создавать законы тиранического содержания для целей их же тиранического и применения. Не может быть речи о свободе и в том случае, если

власть судебная не отграничена от исполнительной и законодательной. Если власть судебную соединить с законодательной, то свобода и жизнь граждан будут во власти произвола, так как судья-правоприменитель будет и законодателем. Если же судебную власть соединить с властью исполнительной, то судья неизбежно станет угнетателем. Все погибнет тогда, когда в распоряжении одного лица или учреждения, состоящего из дворян, из сановников или простых людей, окажутся три власти: власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера, власть создавать законы, и власть судить за преступления или разбирать тяжбы частных лиц[81].

Сформулированные Ш.-Л. Монтескье мысли представляют собой не что иное, как хрестоматийную систему «сдержек и противовесов». При этом примечательно то обстоятельство, что концепцию разделения властей, предложенную Дж. Локком, Ш.-Л. Монтескье рассматривает через призму принципа взаимодействия властей.

Впервые в истории классическая формула разделения властей получила нормативное закрепление в Конституции Соединенных Штатов Америки (1787). Проводниками идей дифференциации власти, а также механизмов сдержек и противовесов ее ветвей явились: четвертый Президент США Дж. Мэдисон мл. (1751 - 1836), первый председатель Верховного Суда США Дж. Джей (1745 - 1829) и первый министр финансов США А. Гамильтон (1755 - 1804). В работе «Федералист» Дж. Мэдисон писал: «Три ветви власти - разве только они связаны и слиты с тем, чтобы каждая осуществляла конституционный контроль над двумя другими, - на практике могут сохранить ту степень раздельности, которая согласно аксиоме Монтескье, необходима свободному правлению»[82] . Конституция США (частное проявление принципа законности) до внесения в нее ряда

поправок в вопросе организации публичной власти исходила из следующего: во- первых, источником власти провозглашался народ (принцип народовластия), во- вторых, устанавливались различные сроки полномочий для органов государственной власти, в-третьих, инвариантной была процедура формирования государственных органов, в-четвертых, образовывался двухпалатный парламент, учитывающий интересы всех граждан в целом (принцип представительства народа и идеологического многообразия), а также субъектов федерации - штатов, в-пятых, обеспечивалась независимость органов судейского сообщества, в- шестых, вводилось право вето президента и право роспуска парламента, в- седьмых, запрещалось сосредоточение в руках одного лица полномочий законодательной и исполнительной власти (принцип разделения властей), в- восьмых, закреплялась ответственность высших должностных лиц всех ветвей власти перед высшим представительным органом.

Таким образом, в Конституции Соединенных Штатов Америки были закреплены все те принципы организации и деятельности механизма государства, которые образуют институт парламентаризма.

Получив представления о классическом понимании теории разделения властей, явившейся для русской юридической мысли своего рода заимствованием, проведем анализ точек зрения отечественных правоведов относительно принципа разделения властей.

Так, С.Е. Десницкий (1740 - 1789) в труде «Представление об учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи» писал следующее: «При учреждении властей надобно осторожность иметь, чтоб одна власть не выходила из своего предела в другую и чтобы притом всякая из сих властей имела своих надзирателей, которых опасению она была всегда подвержена»[83].

М.М. Сперанский (1772 - 1839) свои взгляды по обустройству

государственной власти изложил в «Плане государственного преобразования графа М.М. Сперанского». Он указывал: «Нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и составлять закон, и исполнять его. Необходимо ее разделение. Необходимо, чтобы одни установления действовали в процессе составления закона, а другие - при их исполнении. Возникает троякий порядок сил установлений. Одно установление должно действовать в образовании закона, другое - в исполнении, третье - в части судной»[84]. В представлениях М.М. Сперанского «три силы движут и управляют государством: сила законодательная, исполнительная и судная»[85][86].

П.И. Пестель (1793 - 1826) предложил свой вариант архитектуры механизма государства, воплотившийся в «Русской правде». Согласно данному проекту законодательная власть осуществлялась Народным вече, исполнительная - Державной думой, избираемой Народным вече, судебная власть - Верховным собором. При этом предельно четко действовало «правило определенности круга 3 полномочий» .

Н.М. Муравьев (1795 - 1843) - один из главных идеологов движения декабристов, автор «Конституции», явившейся программным документом Северного общества декабристов, в своих идеях об устройстве государства российского исходил из того, что в конституционной монархии законодательная власть должна быть вручена парламенту - Народному вече, состоящему из двух палат: палаты народных представителей и Верховной Думы. Проект закона прошедший законотворческий процесс в парламенте, поступал на одобрение Императора, пользующегося правом отлагательного вето. При этом Император

считался «верховным чиновником Российского государства», подконтрольным парламенту, а источником власти - народ. Судебная власть считалась прерогативой судебной системы.

Б.Н. Чичерин (1828 - 1904) - русский правовед, философ, историк и публицист основной жилой государственного механизма, связующей начала власти (монарх), закона (аристократия) и свободы (народ), видел принцип разделения властей при единстве управления, что исключает полновластие какого-либо одного элемента общества. Принцип разделения властей, по мнению Б.Н. Чичерина, это имманентный признак смешанной формы правления. Система разделения властей призвана функционировать на основе сдержек и противовесов. Особая роль в этой системе отведена монархической власти. Так, Б.Н. Чичерин писал: «Либеральные меры, предоставляющие обществу самостоятельную деятельность, обеспечивающие свободу мысли и совести, дают возможность высказываться всем законным желаниям. Сильная власть, блюстительница государственного единства, связующая и сдерживающая общество, охраняющая порядок, строго надзирающая за исполнением закона, внушающая гражданам уверенность, что во главе государства есть твердая рука, на которую можно надеяться, и разумная сила, которая сумеет отстоять общественные интересы, против напора анархистских стихий и против воплей реакционных партий»[87].

А.Д. Градовский (1841 - 1889) - профессор права и публицист в работе «Начала русского государственного права» придает существенное значение размышлениям о трояком устройстве государства. Однако суть его воззрений сводится к видению приоритета императорской власти над всеми другими институтами. Так, он писал: «Принцип разделения властей не предполагает образования среди государства трех или двух суверенных органов власти с особыми функциями. Теория Монтескье и других представителей

конституционализма не выдержала теоретической и практической критики. Во всяком государстве какое-либо учреждение сосредоточивает в своих руках всю полноту верховной власти». В то же время, в жизни государства А.Д. Градовский находил место и проявлению разделения властей, существующего в виде «посредствующих властей, действующих именем императора, но самостоятельно в кругу предоставленных им дел»[88].

М.М. Ковалевский (1851 - 1916) - русский ученый, историк, юрист понимал принцип разделения властей как лекарственное средство от недуга деспотии, причем как монархической, так и парламентской. Признавал необходимость рассредоточения всего фонда государственной власти среди нескольких органов, избегая тем самым ее сосредоточения в одних руках[89].

Н.М. Коркунов (1853 - 1904) - ученый-юрист, философ права в своих идеях исходил из «природного закона» - эволюции организма, в том числе и социального, коим и является государство. Его внутреннее устройство не может быть данным раз и навсегда. Н.М. Коркунов писал: «Элементы государственного властвования не могут быть сведены к какой бы то ни было абсолютной, неподвижной схеме. Элементы властвования, его функции образуются и развиваются вместе с развитием государственной жизни. Они представляют собою не логическое расчленение отвлеченного понятия власти, а постепенную дифференциацию государственного властвования, как конкретного явления. Три власти, которые различает Монтескье, не составляют необходимой

принадлежности каждого государства. Когда юридический быт определялся всецело обычаем, законодательства вовсе не было. Эта функция не

осуществлялась тогда государством. Она появляется лишь со временем, как

следствие большого развития государственной жизни»[90]. Классический принцип разделения властей являет собой не упрощенную модель механизма государства, а гораздо более сложную проблему - проблему соотношения круга полномочий одного органа с кругом полномочий другого. И при этом, «государственная власть, чтобы остаться государственной, должна быть предметом совместного пользования всех составляющих государства»[91].

В.М. Гессен (1868 - 1920) - российский государственный и политический деятель, юрист, публицист, депутат II Государственной Думы - в своих представлениях об устройстве и функционировании государственного механизма исходил из твердого убеждения о необходимости разделения власти на три составляющие: законодательную, исполнительную и судебную. Вместе с тем отмечал, что «отличительным свойством правового государства является подзаконность правительственной и судебной власти; такая подзаконность предполагает обособление властей»[92].

Н.И. Лазаревский (1868 - 1921) - видный русский юрист, приват-доцент кафедры государственного и полицейского права Санкт-Петербургского университета, расстрелянный в 1921 г. большевиками за демократические воззрения, в своей работе «Лекции по русскому государственному праву» (1908) подверг детальному анализу и критике высказанные Ш. -Л. Монтескье мысли относительно теории разделения властей. Не разделив его точку зрения о потенциальной возможности претворения этой парадигмы в жизнь, он писал: «Учение Монтескье о том, что должно существовать равноправие трех обособленных, вполне разделенных властей, неправильно, как неверно и то его утверждение, что такое соотношение властей существовало в его время в

Англии»[93]. Н.И. Лазаревский в обоснование данного утверждения приводил в пример английскую поговорку: «Король в парламенте все может, не может только мужчину обратить в женщину». Король действует совместно с парламентом, а исполнительная и судебная власти строго подзаконны им. Несмотря на критический отзыв в сторону французского просветителя, Н.И. Лазаревский признавал за ним великую историческую заслугу - он сделал мировым достоянием идею гарантированности гражданской свободы посредством трех равных властей.

Ф.Ф. Кокошкин (1871 - 1918) - политический деятель, один из основателей Конституционно-демократической партии (Партии народной свободы), юрист, депутат Государственной Думы I созыва (1906), государственный контролер Временного правительства (1917) - наиболее полно раскрыл теорию разделения властей на страницах российской дореволюционной литературы. Ф.Ф. Кокошкин определял участие народа в законодательстве и разделение властей как два важнейших принципа правового государства. Показал три элемента сдерживания законодательной властью власти исполнительной: контроль представительного органа за бюджетом и численностью армии, ответственность министров и право судебной власти проверять законность правительственных распоряжений. В отношении законодательной власти установил четыре гарантии: участие главы исполнительной власти в законодательном процессе с использованием абсолютного или отлагательного права вето; наличие двухпалатного законодательного органа; незыблемые права граждан; особый порядок изменения конституции[94].

Ю.С. Гамбаров (1850 - 1926) - юрист-цивилист, профессор также придерживался передовой идеи разделения властей и в работе «Свобода и ее гарантии. Популярные социально-юридические очерки» (1910) отметил следующее: «Носитель одной власти (законодательной), не должен быть носителем другой власти - исполнительной. Без разделения властей не уйти от злоупотреблений, нельзя обеспечить права и свободы граждан, - тем более гарантировать их»[95].

Б.Э. Нольде (1876 - 1948) - русский юрист, специалист в области международного права, историк подверг критике с позиций теории разделения властей положение ст. 87 Свода законов Российской Империи от 23 апреля 1906 года[96]. Он писал: «Государь, пользуясь правом роспуска Думы и Государственного Совета, может обязать Совет Министров выйти с любым проектом закона, который ему необходим и, минуя законодательный орган, подписать его. Таким образом, ограничивается сфера деятельности законодательной власти, что может вести к злоупотреблению власти и прежде всего исполнительной» [97] .

Переходя к характеристике марксистско-советской трактовки принципа разделения властей, отметим, что классики коммунистической идеологии говорили и воплощали на практике именно слияние законодательной и исполнительной ветвей власти в одном лице, отсутствие чего в буржуазном парламентаризме выставлялось как тлетворный и демагогический институт. В связи с чем В.И. Ленин утверждал, что «Коммуна должна была быть не парламентским учреждением, а работающим, в одно и то же время

законодательствующим и исполняющим законы»[98]. Другими словами, «слияние управления с законодательством»[99], где государственная власть является единой и принадлежит народу, который осуществляет ее через Советы народных депутатов. Эту же мысль по понятным политическим причинам развил и А.А. Малицкий, который, ведя разговор о правовом государстве буржуазного типа в своей работе «Советская конституция», ставил в качестве одного из противовесов ему в советском государстве отсутствие принципа разделения властей. Весь строй социализма основан на таких формах деятельности государственных органов, при которых достигается соединение законодательной и исполнительной работы[100].

Своеобразное толкование теории разделения властей применительно к эпохе Советов давал 1-й Председатель Верховного Суда РСФСР, писатель и политический деятель П.И. Стучка. Так, по его мнению, принцип разделения властей следует рассматривать применительно к советскому государству как принцип классового суверенитета, при котором всю власть в целом проводит в жизнь власть единая, поскольку принадлежит одному классу - пролетариату. А это, в свою очередь, означает однородный классовый состав исполнителей всех ветвей: как законодательной, так исполнительной и судебной[101]. При этом им делалась оговорка о том, что власть по своему классовому составу не едина лишь в периоды переходных эпох двое - или многовластия[102]. Во всех остальных случаях государственная власть - власть одного класса с функциональным разделением ее полномочий.

В том же ключе ведет мысль, рассуждая о разделении властей, и другой советский ученый А.М. Турубинер. На страницах своего труда «Государственный строй РСФСР» он подчеркивает, что отсутствие в устройстве советского аппарата «разделения властей» компенсируется его заменой на «техническое разделение функций при общем иерархическом порядке соотношений различных органов государства»[103].

Таким образом, советская юридическая наука в силу политической конъюнктуры не могла принять присущую буржуазному государству идею о разделении государственной власти на три ветви. Только лишь в 1990 г. в Декларации Съезда Народных Депутатов РСФСР «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» принцип разделения властей нашел нормативное закрепление. Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства, говорилось в п. 13 Декларации[104]. Данный пункт плавно перетек и в ст. 10 Конституции Российской Федерации[105] .

Относительно понимания принципа разделения властей в нынешнее время учеными-правоведами можно отметить, что ход их мысли в целом укладывается в вышеназванный спектр теоретических наработок.

Подводя итог описанию теории и практики функционирования принципа разделения властей во времени, следует заметить, что вся совокупность воззрений ученой среды на устройство механизма государства в виде соотношения его

ветвей власти сводится к трем основным идеям: разделение властей, равновесие властей, единая власть (единство властей).

Теория разделения властей видела механизм государства сквозь призму преобладания одной ветви власти, как правило, - законодательной - над другой - исполнительной, оставляя где-то на периферии вопрос о местоположении власти судебной.

С некоторой долей сожаления говорит по этому поводу Д.Л. Сурков, отмечая, что благодаря такому положению вещей судебная власть «часто замыкается в себе, и, в связи с этим, слабо поддается описанию, с точки зрения разделения властей»[106]. Такая «несправедливость» объясняется прежде всего природой самой судебной власти, которая призвана быть арбитром в спорах между властью законодательной и исполнительной. Другой вопрос, кому больше импонирует этот арбитр или же он остается в стороне? Тем не менее, вся история развития принципа разделения властей - это борьба двух противоположностей: коллегиальности, в лице законодательной власти, и единоначалия, воплощающегося в иерархичной структуре аппарата исполнительной власти. И в зависимости от того, кто первоочередно проводит в жизнь государственную волю, сосредоточивая в своих руках власть, формирует линию правоприменения Фемида.

О примате власти законодательной над исполнительной учеными высказано немало мыслей. Так, к примеру, Дж. Локк признавал законодательную власть верховной властью в государстве, неизменной в руках тех, кому общество ее доверило[107]. И обоснование этому в его понимании было достаточно простым:

«Ведь то, что может создавать законы для других, необходимо должно быть выше их»[108].

Рассуждения А. Эсмена сводятся к констатации факта примата, в конечном итоге, одной ветви власти над двумя остальными. Здесь заметим попутно, что речь конкретно не идет только лишь о верховенстве власти законодательной (хотя в итоге А. Эсмен признавал это), поскольку им разделение властей рассматривалось не только как заданный результат, сколько как постоянный процесс взаимодействия властей, вследствие чего в каждый момент времени достигается определенный уровень стабильности в государственном механизме[109][110].

Н.И. Лазаревский ключевую роль среди ветвей власти отводил законодательной, которой, по его мнению, предоставлено безусловное

3

преимущество перед другими ветвями власти .

Интересны взгляды ученых и об идее равновесия властей, которое, по сути, представляет собой тоже механическое их разделение, но без акцентирования внимания на преобладании во всем государственном массиве власти какой-либо из ее ветвей. Здесь трудно не согласиться с высказыванием классика французской юридической мысли М. Ориу, который писал: «Одним из преимуществ теории равновесия является то, что она придает смысл и значение многочисленным разделениям, которые видны даже при самом поверхностном наблюдении над государственным режимом. Последний всегда является режимом разделений.

Равновесие ему придает лишь то, что он разделяет окружающие его силы, противопоставляя их друг другу и восполняя одну за счет другой»[111].

Согласно концепции Ш.-Л. Монтескье государственное устройство должно основываться на четком разделении власти. Объединение в одних руках законодательной и исполнительной власти грозит как появлением тиранических законов, так и возможностью их своевольного применения. Он полагал, что свободы, при которой ни один гражданин не боится другого, не будет также и в том случае, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. Соединение судебной власти с исполнительной грозило превращением судьи в угнетателя[112][113]. Воззрения Ш. -Л. Монтескье, по большому счету, лишь дополнили схожее мировоззрение Дж. Локка по данному вопросу принципом взаимодействия властей.

Дж. Локку и Ш.-Л. Монтескье вторил и один из ключевых авторов Конституции США - IV Президент Соединенных Штатов Америки Дж. Мэдисон, объясняя разделение властей в государстве их взаимной связанностью, осуществлением конституционного контроля каждой из них над двумя остальными. Именно это позволяет на практике сохранить ту степень раздельности, о которой говорил Ш. -Л. Монтескье применительно к свободному

3

правлению .

В том же русле протекала мысль отечественного правоведа Г.Е. Десницкого, который в своем труде «Представление об учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи» обосновывал архитектуру государственного строя России системой взаимных

сдержек и противовесов ветвей власти с той целью, чтобы «одна власть не выходила из своего предела в другую»[114]. Несколько позже профессор Н.М. Коркунов в работе «Русское государственное право» и философ-богослов В.С. Соловьев на страницах своего труда «Оправдание добра. Нравственная философия» стояли на позициях видения принципа разделения властей как атрибута стабильности государства, при котором все составляющие власти осуществляют совместное пользование ей, основываясь на взаимоконтроле[115][116] и отвергая любую разобщенность между собой, поскольку имеют одну и ту же цель - правомерное служение общему благу3.

Идея единства власти исходит из представления о законодательной, исполнительной и судебной власти не как о разрозненных ее ветвях, а как об определенных функциях одной государственной власти. Именно как три различных направления деятельности предстает принцип разделения властей в понимании приверженцев теории неделимости государственной власти. Государственная власть однородна и не терпит физического разобщения. В то же время перед ней стоят три основных задачи, без решения которых ее существование было бы не оправдано - это, во-первых, управление общими делами посредством выработки правил поведения для всех субъектов, что отводится законодателю, во-вторых, реализация на практике возможностей или предписаний, заложенных в правовые нормы - удел исполнителя, и, в третьих, урегулирование возникших споров между законодательной и исполнительной властями, а также субъектами частных правоотношений - прерогатива судебной власти.

Рассматривая принцип разделения властей согласно периодизации советской историографии, базирующейся на формационном подходе, в срезе эпохи Нового времени (сер. XVII (1640 г.) - XX (1917 г.) вв.), как времени наиболее активного оформления научного знания по тому или иному вопросу в целостную систему представлений, идею единства власти преимущественно приписывают времени господства идей марксизма-ленинизма в Европе. Безусловно, социалисты вдохнули в принцип разделения властей новую жизнь, свели его к прозаическому деловому разделению труда[117] в рамках одной корпорации - Коммуны, которая в одно и то же время должна была законодательствовать и исполнять законы. Но далеко не только К. Маркс, Ф. Энгельс и В.И. Ленин были родоначальниками данных воззрений. Еще Г. Гегель говорил о том, что власть административная (исполнительная и судебная) и власть законодательная являют собой лишь функциональное проявление объединяющей власти монарха[118][119][120].

Французский ученый, профессор университета Бордо, юрист Л. Дюги, предаваясь целиком и полностью воззрениям солидаризма и социальной справедливости, утверждал именно участие различных органов в общей 3 деятельности государства, отрицая принцип сдержек и противовесов .

Вторил им и Б.Н. Чичерин, говоря об уместности разделения властей настолько, насколько «этим не нарушается их согласное действие». Он, подобно Л. Дюги и Г. Гегелю, рассматривал разделение власти как распределение всего ее 4 массива между различными учреждениями .

Завершая рассмотрение данной теории, приведем в качестве вывода мысль Г.Ф. Шершеневича по этому вопросу: «Равных по силе властей существовать не может. Законодательство, исполнение (управление) и суд - это не три власти, это только три функции проведения единой неделимой государственной власти»[121].

Основываясь на рассмотренных подходах к пониманию теории разделения властей, соотнесем ее положения с парламентаризмом.

Мы выяснили, что при дефинитивном определении парламентаризма акцент исследователями делается на одну из категорий: государственный (политический) режим, форма правления и др.. При этом каждое рассмотренное понятие парламентаризма подчеркивает, что его основу составляет действительное разделение властей на исполнительную и законодательную в системе публичной власти и обязательность существования представительных учреждений в механизме государства как головных структур.

Разведение по разным сторонам законодательного и правоприменительных органов - исторический признак парламентаризма. Идеологи коммунистической идеи отстаивали и реализовывали на практике объединение исполнительной и законодательной ветвей власти, отсутствие которого в буржуазном парламентаризме виделось не иначе, как негативная практика. В.И. Ленин, в частности, исходил из одновременного совмещения законодательных и исполнительных полномочий в одних руках[122].

Анализируя разделение властей как имманентный атрибут парламентаризма, следует учитывать то обстоятельство, что в публично-правовой практике наличествует принцип совмещения депутатского и министерского постов, то есть концентрация в одних руках части исполнительной и законодательной власти.

Противники данного института указывают, что подобное совмещение идет вразрез с самими началами разделения властей; подрывает законодательную независимость парламента; отвлекает членов правительства от выполнения их непосредственной работы, втягивая их в перманентные парламентские дебаты.

Приверженцы совмещения министерского и депутатского постов указывают на следующие достоинства такого положения: оперативная доступность министров для депутатов; возможность решения задач по управлению государством лицами, получившим доверие избирателей, а не только техническими специалистами, что возвышает авторитет как правительства, так и парламента в глазах народа; отсутствие дилеммы перед политиками о присяге на верность либо парламенту, либо исполнительной власти[123]. Именно как рациональный инструмент сотрудничества выступает присутствие элементов исполнительной власти во власти законодательной. Г. Гегель обосновывал подобное положение вещей необходимостью исключения антогонизма между исполнительной и законодательной властями[124].

Не стоит забывать, что принцип совмещения депутатского и министерского постов содержится и в Конституции Российской Федерации[125], а именно: в Заключительных и переходных положениях, которые уже утратили свою силу.

Рассматривая принцип разделения властей как неотъемлемое свойство парламентаризма, заметим, что наряду с принципом разделения властей одним из атрибутов парламентаризма исследователи называют создание и

функционирование парламента в государстве как законодательного и представительного органа. Безусловно, внешним проявлением парламентаризма является парламент, но парламент - не суть парламентаризма. Законотворческий орган - это лишь материальная оболочка законодательной ветви власти, это ее материальное оформление. Другой вопрос, является ли этот орган придатком административной власти или же самостоятельно функционирующим? Независимый от исполнительной власти парламент - проявление принципа разделения властей, но не парламентаризма как такового.

Исходя из вышеизложенного, о принципе разделения властей как о ключевом, но тем не менее неотъемлемом признаке парламентаризма, на наш взгляд, говорить сложно. Тем более что парламентаризм в известной мере умаляет принцип разделения властей, классическая суть которого сводится к действию системы сдержек и противовесов с целью недопущения примата одной ветви власти над другой. «Недостаточно одного лишь распределения власти между несколькими органами. Нужно, кроме того, чтобы они находились во взаимном равновесии, чтобы ни один из органов не мог получить преобладание над другими, чтобы каждый из них был гарантирован от посягательств на его самостоятельность другого органа»[126]. Но из рассмотренных в параграфе 1.1 данной работы определений парламентаризма можно вычленить такие его характеристики, как «привилегированное положение парламента», «привилегированное положение законодательного органа - парламента по отношению к другим государственным органам», «существенная политическая и идеологическая роль парламента», «верховенство парламента в системе органов государства», «не только юридическое, но и фактическое верховенство высшего представительного учреждения». Это свидетельствует лишь о том, что многие исследователи видят парламентаризм через господство парламента над другими государственными органами.

1.3.

<< | >>
Источник: КРАМСКОЙ Вадим Владимирович. ИНСТИТУТ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В СИСТЕМЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА: ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Тамбов - 2014. 2014

Еще по теме Парламентаризм и теория разделения властей:

  1. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
  2. § 1 Понятие теократического государства
  3. Монархическо-идеократические теории государства
  4. § 2. Развитие идеи права в политико-правовой мысли России
  5. §2. Зарубежные доктрины и реформы административного управления.
  6. Список використаних джерел:
  7. § 1. Теория парламентской ответственности Правительства в Российской Федерации
  8. СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
  9. ОГЛАВЛЕНИЕ
  10. ВВЕДЕНИЕ
  11. Исследовательские парадигмы института парламентаризма
  12. Парламентаризм и теория разделения властей
  13. Вопросы соотношения парламентаризма и форм правления
  14. Взаимосвязь парламентаризма и государственного (политического) режима осуществления власти
  15. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  16. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ