Парламентаризм и принципы организации и деятельности механизма государства

Представление о любом явлении в праве всегда выстраивается на определенных началах, именуемых принципами. Они устанавливают правовое пространство, в рамках которого осуществляется развитие того или иного процесса, приводящего к появлению правового явления определенной формы.

образца авторитарно-тоталитарного политического режима; отменив экономическую свободу, многообразие форм собственности и рыночные отношения, вряд ли сможем видеть институт гражданского общества. Точно так же обстоят дела и с государством, и его более узким проявлением - механизмом. Выстраиваясь сообразно избранным принципам, механизм государства приобретает конкретный вид. Приступая к характеристике правовых принципов^[231], а именно: принципов организации и деятельности механизма государства, мы оставим в стороне дискуссию о необходимости закрепления в праве данных принципов, а также споры об узкой и широкой трактовке понятия «механизм государства»^[232]. В своих рассуждениях мы будем придерживаться нормативистского подхода к пониманию сути названного вопроса и понимать под принципами организации и деятельности механизма государства вслед за М.И. Байтиным и З.Н. Курдюковой законодательно закрепленные отправные начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, организации и функционирования механизма государства^[233]. Механизмом государства же будем созвучно с мнением Л.И. Спиридонова называть систему органов государства, посредством которых оно осуществляет государственную власть и реализует свои функции^[234], т.е. будем придерживаться сугубо узкой интерпретации данного понятия. Ведь, включая государственные организации (учреждения, предприятия)

в массив механизма государства, посредством чего он получает широкое трактование, мы неизбежно увидим то же самое смысловое наполнение понятия «механизм государства» только в более раздробленной конфигурации, поскольку государственные организации (предприятия, учреждения) созданы для диверсификации функций органов государства между несколькими подведомственными структурами.

К примеру, в узком варианте механизм российского государства можно представить на федеральном уровне в следующем виде: Президент Российской Федерации - Федеральное Собрание Российской Федерации - Правительство Российской Федерации и 22 федеральных министерства^[235] - судебные инстанции - органы прокуратуры. Широкая трактовка механизма государства будет предполагать поименование тех же самых органов, но с приведением их подведомственных предприятий и учреждений.

Так, в системе Министерства юстиции Российской Федерации существует Федеральная служба исполнения наказаний, которая согласно п. 5 Положения о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314, осуществляет свою деятельность непосредственно или, в частности, через предприятия и учреждения, например, ФКУ СИЗО-1 «Матросская тишина», специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы^[236]. В единой централизованной системе МВД России наряду с органами внутренних дел

существуют и организации (ФКУ «ГИАЦ МВД России»), созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России^[237].

Принципы организации и деятельности механизма государства принято подразделять на общие, характерные для всего механизма государства в целом (принципы федерализма, разделения властей, законности), и частные, свойственные определенным его структурным единицам (так, только органы судейского сообщества осуществляют свою деятельность на основе принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность^[238]). В свою очередь, общие принципы организации и деятельности механизма государства в зависимости от источника закрепления группируются в конституционные, т.е. нашедшие отражение в Основном Законе, либо законодательные, содержащиеся в иных нормативных правовых актах.

К примеру, в Конституциях Российской Федерации, Республики Польша, Федеративной Республики Германия, Греческой Республики находят закрепление принципы народного представительства (народовластия), идеологического многообразия, разделения властей, законности, гуманизма, федерализма.

Частным случаем закрепления законодательных принципов может служить пример закрепления принципов организации и деятельности механизма российского государства в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»^[239], Федеральном законе от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^[240] и др.

Наряду с такой классификацией принципов организации и деятельности механизма государства можно провести и их градацию в зависимости от правового предназначения этих принципов. Ведь неслучайно данные отправные начала в своем названии несут ориентиры на обустройство механизма государства (это принципы организации) и его функционирование по заранее известным правилам (это принципы деятельности).

К принципам организации механизма государства традиционно, относятся следующие: народное представительство (народовластие) (ст. 3 Конституции Российской Федерации^[241], ст. 1 Конституции Греческой Республики^[242], ст. 20 Конституции Федеративной Республики Германия, ст. 4 Конституции Республики Польша⁴), федерализм (ст. 1 Конституции Российской Федерации, ст. 20 Конституции Федеративной Республики Германия⁵, ст. 2 Конституции Австрийской Республики⁶), разграничение предметов ведения (полномочий) между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации (ст.ст. 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации, ст.ст.

См.:

Конституция Греческой Республики от

11

июня 1975 г. //

URL:

http://constitutions.ru/archives/249(дата обращения: 20 мая 2013 г.).

⁴ См.: Конституция Республики Польша от 02 апреля 1997 г. // URL: http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/rosyjski/kon1.htm(дата обращения: 20 мая 2013 г.).

⁵ См.: Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. // URL: http://constitutions.ru/archives/247(дата обращения: 20 мая 2013 г.).

⁶ См.: Федеральный конституционный закон Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. //

Kodex des Osterreichischen Rechts. Verfassungsrecht 2008/09. 28 Aufl. Wien, 2008. S. 37.

23, 35 Конституции Федеративной Республики Германия, ст.ст. 10 - 16 Конституции Австрийской Республики), разделение властей (ст. 10 Конституции Российской Федерации, ст. 26 Конституции Греческой Республики, ст. 1 Конституции Федеративной Республики Германия, ст. 10 Конституции Республики Польша, ст.ст. 24, 60, 82 Конституции Австрийской Республики), единство системы государственной власти и самостоятельность органов местного самоуправления (ст. 130 Конституции Российской Федерации, ст. 102 Конституции Греческой Республики, ст. 116 Конституции Австрийской Республики) и др.

Принцип народного представительства (народовластия) проявляется в том, что все органы государственной власти опосредуют свою деятельность волей многонационального народа, который, как правило, является источником власти и принимает непосредственное или опосредованное (через своих представителей) участие в избрании главы государства, законодательного (представительного) органа государственной власти; назначении (так, к примеру, судьи федеральных судов Российской Федерации назначаются косвенно народом через избираемого им Президента Российской Федерации либо Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации) и формировании органов публичной власти (в частности, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации формируется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на основе волеизъявления избирателей данного субъекта Российской Федерации)^[243].

В соответствии с принципом федерализма юрисдикции органов государственной власти и местного самоуправления распространяются на федеральный, региональный и местный уровень, в связи с чем каждый орган власти обладает соответствующими полномочиями.

В силу принципа разделения властей государственная власть поделена на три составляющие : законодательную, исполнительную и судебную, согласно которым и выделяются характерные органы власти, при этом каждая из ветвей государственной власти функционально сопряжена с двумя другими, что не позволяет наблюдать их жесткую обособленность, а обеспечивает единство всего массива государственной власти и некоторую самостоятельность местного самоуправления.

Принципами деятельности механизма государства являются: гарантированность прав и свобод человека и гражданина (ст. 1 Конституционного акта Канады^[244], ст. 1 Конституции ЮАР^[245], ст. 17 Конституции Российской Федерации), законность (ст. 52(1) Конституционного акта Канады, ст. 2 Конституции ЮАР, ст. 4 Конституции Российской Федерации), идеологическое многообразие (ст. 2 Конституционного акта Канады, ст. 15 Конституции ЮАР, ст. 13 Конституции Российской Федерации), транспарентность (ст. 18(1) Конституционного акта Канады, ст. 92 Конституции ЮАР, ст.ст. 100, 123 Конституции Российской Федерации) и др.

Гарантированность соблюдения прав и свобод граждан заключается в их конституционно установленном приоритете при принятии органами публичной власти решений. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Законность проявляется в том, что органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны соблюдать Основной закон государства и принятые в его исполнение иные правовые акты, что выражается в четком нормативном определении пределов их компетенции и ответственности. Законность предполагает выстраивание правовой иерархии, условием соблюдения которой является непротиворечие подзаконных актов, издаваемых правоприменительными органами, актам высшей юридической силы - Конституции и законам. Кроме того, в соответствии с принципом законности в рамках правовой системы расставляются правила действия субъектов в виде нормативных актов, в пределах которых и будет, в частности, осуществляться функционирование механизма государства.

Идеологическое многообразие являет собой: 1) признание естественного факта отсутствия единодушия народа в точках зрения на различные аспекты социально-политического устройства общества и государства и, как следствие, 2) запрет на установление в качестве государственного или обязательного какого- либо мировоззрения, что влечет за собой существование политического плюрализма, а, следовательно, и многопартийности.

Транспарентность означает информационную открытость деятельности органов государства и предоставление ее результатов гражданам в виде отчетов и ответов на запросы.

Проанализировав в предыдущих параграфах настоящей работы существующие определения института парламентаризма, предложенные как отечественными исследователями дореволюционного, советского и нынешнего времени, так и зарубежными учеными, мы установили, что первостепенное значение для института парламентаризма имеют принципы: народного представительства (народовластия) и его спутника - идеологического многообразия ввиду существования множества взглядов в среде народа на

различные вопросы; разделения властей с присущей ему системой сдержек и противовесов, а также законности.

Именно эти принципы и составляют основу парламентаризма. Их сочетания между собой образуют различные вариации парламентаризма на практике.

Постараемся показать детерминированность существования института парламентаризма принципами народного представительства (народовластия), разделения властей, законности и идеологического многообразия на примере механизма российского государства новейшего времени, анализ правовой системы которого позволяет в наиболее наглядной форме ввиду происходивших событий последних двух десятилетий показать различную практику реализации принципов парламентаризма. А затем сравним выявленный публично-правовой опыт с эмпирической составляющей механизма государства Республики Польша в целом и института парламентаризма в его основе в частности, взятых в различные периоды его существования также в XX веке.

Анализ механизма российского государства в контексте исследования парламентаризма, а именно: составляющих его основу принципов, следует начать с определения того, что физическим проявлением принципа народного представительства (народовластия) является избирательная система, применяемая на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, проявлением разделения властей с присущей ему системой сдержек и противовесов выступят взаимоотношения Федерального Собрания Российской Федерации и системы органов исполнительной власти, а принципы законности и идеологического многообразия будут взяты в их исходном значении.

Согласно действующему законодательству Российская Федерация предстает перед нами как демократическое государство, население которого раз в пять лет осуществляет избрание 450 представителей, которые отстаивают

интересы многонационального народа путем закрепления в праве тех или иных ценностей. При этом избранные депутаты Государственной Думы совместно с «назначенными» членами Совета Федерации, руководствуясь публичными интересами, осуществляют взаимоотношения с Президентом Российской Федерации (дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности и другие полномочия), Правительством Российской Федерации (решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации и другие полномочия) и иными органами государственной власти. Разберем данную парадигму в деталях.

Государственная Дума избирается (принципы народного представительства и народовластия) на основе пропорциональной избирательной системы (в связи с принятием Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20- ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»^[246] Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва будет избрана на основе смешанной избирательной системы), где каждое место в нижней палате парламента соразмерно распределяется между фракциями политических партий (принцип идеологического многообразия), преодолевшими семипроцентный (с 01 января 2013 г. пятипроцентный) заградительный барьер^[247]. Причем ныне действующая избирательная система в принципе не исключает господства одной группы представителей, объединенных по идеологическому признаку, над всеми остальными вместе взятыми. Это значит, что в случае, если большинство мест в Государственной Думе получает политическая партия идеологически близкая

членам Правительства Российской Федерации, то ни о какой, даже эвентуальной постановке вопроса о доверии парламента России Правительству Российской Федерации, не может быть и речи (принцип разделения властей и система сдержек и противовесов). Трудно себе представить, что и предложенные Правительством Российской Федерации законопроекты в массе своей будут отклонены Государственной Думой. В пользу этого аргумента можно привести данные официальной статистики.

За два года деятельности Государственной Думы шестого созыва ею велась работа по 491 законопроекту, внесенному Правительством Российской Федерации. Из них по состоянию на конец июня 2013 г. законодательный процесс был завершен по 276 законопроектам, 250 из которых обрели статус федеральных законов^[248].

Таким образом, лишь малая доля правительственных законопроектов не получила свое перспективное развитие по различным причинам (к примеру, в связи с отзывом документа Правительством Российской Федерации, отклонением Президентом Российской Федерации и др.). Налицо тесная сплоченность в осуществлении своих полномочий Государственной Думы, Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации, поскольку последним значительное количество предложенных Правительством Российской Федерации законопроектов также поддержано. Подобная солидарность, учитывая, что превалирующее количество депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и Правительства Российской Федерации являются членами одной и той же политической партии, а, следовательно, приверженцами одинаковых идейных взглядов, означает только одно - в объективном праве при

такой расстановке сил в парламенте закрепляется чаще всего только одна группа интересов. Это сводит на нет защиту правом потребностей приверженцев других воззрений на обустройство государства, поскольку их голоса остаются неуслышанными.

Ситуация единодушия Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации проектируется и на их взаимоотношения с Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Здесь тоже можно отметить поддержку Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации предложенных Правительством Российской Федерации законопроектов, так как каждый принятый Государственной Думой законопроект проходит одобрение Совета Федерации. Кроме того, сплоченность действий Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации с Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации основывается и на том, что половина членов верхней палаты российского парламента - представители системы органов исполнительной власти. Ведь если посмотреть на порядок формирования Совета Федерации до 01 января 2013 г.^[249], то будет видно, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначался высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на срок его полномочий, который, в свою очередь, до 01 июня 2012 г. наделялся полномочиями региональным парламентом по представлению Президента Российской Федерации^[250]. Теперь же главы субъектов Российской Федерации будут избираться либо местным населением, либо региональным законодательным органом^[251], а представители в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации будут назначаться избранным главой субъекта^[252].

Существующая модель взаимоотношений между собой Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации может быть охарактеризована по классификации А.А. Керимова как «рационализированный парламентаризм», который в свете проводящихся реформ принял вектор развития в сторону

3

«развитого» парламентаризма^[253].

Что касается выделенных нами принципов парламентаризма, то ситуация с их практическим воплощением в рамках данной парадигмы парламентаризма складывается следующим образом.

Принципы народного представительства (народовластия) проявляются в избрании депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации, которые, в свою очередь, формируют Правительство Российской Федерации. Принцип идеологического многообразия не получает гармоничного развития, поскольку существующая партийно-политическая система на выборах в Государственную Думу допускает превалирующее количество депутатов одной политической партии над депутатами остальных политических партий вместе взятых, что сулит беспрепятственное прохождение законопроекту всех стадий законодательного процесса, а, следовательно, объективное право, созданное, по сути, однофракционным парламентом, в ряде случаев стоит на страже интересов только одной группы населения, являющейся электоратом господствующей в стенах парламента политической партии. Итогом негармоничной реализации принципа идеологического многообразия является и пониженный коэффициент полезного действия работы системы сдержек и противовесов, поскольку превалирующее большинство депутатов одной политической партии над всеми остальными вместе взятыми в нижней палате парламента и гарантированное существование в верхней палате половины представителей исполнительной ветви власти сдерживает реализацию конституционной ответственности того или иного органа (к примеру, Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации перед Федеральным Собранием Российской Федерации). И всему этому придана правовая форма, выход за рамки которой сулит нарушением принципа законности.

Теперь рассмотрим модель механизма Российской Федерации эпохи демократического подъема образца 1993 - 2000 гг.

Здесь также существовала Государственная Дума, но избранная по смешанной избирательной системе, при которой 225 депутатов избирались на основе мажоритарной системы по одномандатным (один округ - один депутат)

избирательным округам, образуемым в субъектах Российской Федерации на основе единой нормы представительства, а остальные 225 депутатов избирались на основе системы пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу^[254]. К слову сказать, смешанная избирательная система, соответствующая «предназначению выборов как высшего непосредственного выражения власти народа»^[255], по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, на выборах в Государственную Думу просуществовала вплоть до 2007 г.^[256].

Отличительной чертой данной избирательной системы была повышенная независимость представителей народа от исполнительной власти ввиду существующей фигуры депутата-одномандатника.

К тому же, данное обстоятельство усиливалось и выборностью первого состава Совета Федерации, который был избран на основании Указа Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г. № 1626^[257] «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» по мажоритарной

системе по двухмандатным избирательным округам, границы которых совпадали с административными линиями раздела между соответствующими регионами России. Но были и свои нюансы, выражающиеся в том, что Конституция Российской Федерации в пункте 9 раздела второго «Заключительные и переходные положения» устанавливала принцип допустимости совмещения министерского и депутатского постов, который на сегодня утратил юридическую силу: «Депутат Государственной Думы первого созыва может одновременно являться членом Правительства Российской Федерации»^[258]. Проявлением данной идеи в реальности стал второй состав Совета Федерации, который формировался, опираясь на Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»^[259], предусматривающий, что членом Совета Федерации являются по должности глава исполнительной власти и председатель законодательного органа субъекта Российской Федерации. Все это свидетельствовало о некотором попрании принципа разделения властей. При этом форма механизма российского государства рассматриваемого периода согласно Конституции Российской Федерации, по сути своей, была точно такая же, как и в настоящее время. Здесь избранные депутаты Государственной Думы совместно с членами Совета Федерации, руководствуясь публичными интересами, осуществляли взаимоотношения с Президентом Российской Федерации (дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности), Правительством Российской Федерации (решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации) и иными органами государственной власти.

Проявлением принципов народного представительства (народовластия) при данной модели также являлось избрание народом депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации, которые в свою очередь формировали Правительство Российской Федерации.

Принцип идеологического многообразия находил более значимую реализацию, нежели чем после 2007 г., свидетельством чего служит обширное народное представительство в Государственной Думе. Так, в Государственной Думе второго созыва (1996 - 2000 гг.) было представлено 3 депутатских группы, 4 фракции политических партий, а также депутаты, не входящие во фракции и группы, а в Государственной Думе первого созыва (1994 - 1996 гг.) - 3 депутатских группы, 8 фракций политических партий, а также депутаты, не входящие во фракции и группы. При таком раскладе политических сил функционирование системы сдержек и противовесов было поставлено в наиболее выгодные условия, ведь отсутствие одной господствующей политической партии в Государственной Думе позволяло громче услышать голос объединившихся для достижения определенной цели малозначительных политических партий, депутатских групп, а также депутатов-одномандатников. Ярким примером того являются итоги процесса согласования Президентом Российской Федерации кандидатуры на пост Председателя Правительства Российской Федерации с Государственной Думой. Так, одна только Государственная Дума второго созыва (1996 - 2000 гг.) 4 раза не давала согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации (10 апреля 1998 г., 17 апреля 1998 г., 31 августа 1998 г., 07 сентября 1998 г.^[260]), и все эти процессы

протекали в рамках оговоренной правовой формы, нарушение которой означало отступление от принципа законности.

Таким образом, данная форма российского парламентаризма по сути своей, за некоторыми исключениями, была близка к «министериальной»^[261], где парламент выступал в качестве верховного законодательного органа без ограничения его законодательных и контрольных полномочий и наблюдалась повышенная парламентская ответственность правительства, а в ряде случаев - сосредоточение в одних руках депутатского и правительственного постов.

Рассмотрев реализацию принципов народного представительства (народовластия), разделения властей, законности и идеологического многообразия в рамках российской правовой системы в период с 1993 г. по настоящее время, перейдем к сравнительному анализу полученных результатов с практикой реализации данных принципов в рамках правовой системы и механизма государства Союза Советских Социалистических Республик по Конституции, принятой на внеочередной VII сессии Верховного Совета СССР IX созыва 7 октября 1977 г.^[262] без учета внесенных впоследствии изменений.

Сохраняя те же методологические подходы к исследованию института парламентаризма, но уже в условиях советского механизма государства, оговоримся, что основой для изучения практики реализации принципа народного представительства (народовластия) будет являться функционирование избирательной системы, применяемой на выборах в Советы народных депутатов, проявлением разделения властей, а также действия системы сдержек и противовесов выступят взаимоотношения Верховного Совета СССР с Советом

Министров СССР, а принципы законности и идеологического многообразия будут взяты в их исходном значении.

В соответствии с Конституцией СССР от 7 октября 1977 г. Союз Советских Социалистических Республик представлял собой социалистическое государство, вся власть в котором принадлежала народу, избирающему в ходе всеобщих, равных, прямых выборов и тайного голосования представителей во все Советы народных депутатов, включая и Верховный Совет, основной функцией которого была разработка и принятие законов Союзного государства. Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по избирательным округам с примерно равной численностью населения, проживавшего в его пределах. Совет Национальностей избирался по установленной норме: 32 представителя от каждой союзной республики, 11 представителей от каждой автономной республики, 5 представителей от каждой автономной области и 1 - от каждого автономного округа.

Совет Союза и Совет Национальностей, образуя в целом высший орган государственной власти, по существу, законодательной, избирал постоянно действующий орган - Президиум Верховного Совета СССР. В ходе своей деятельности Верховный Совет СССР (Президиум Верховного Совета СССР) осуществлял взаимодействие с высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти - Советом Министров СССР-Правительством СССР (освобождение от должности и назначение министров; заслушивание отчетов; осуществление контроля за законностью издаваемых правовых актов и принятие мер правового реагирования в случае необходимости и др.), Верховным Судом СССР (избрание Председателя, заместителей, членов, народных заседателей), Прокуратурой (назначение Генерального прокурора СССР, заслушивание отчетов и др.).

Рассмотрим описанный механизм советского государства подробнее, фокусируя внимание в особенности на реализации принципов народного представительства (народовластия), разделения властей, идеологического многообразия и законности.

Верховный Совет СССР выступал главным выразителем воли советского народа. К полномочиям Верховного Совета СССР были отнесены права по:

а) принятию Конституции СССР и законов СССР;

б) образованию подотчетных органов;

в) принятию в состав СССР новых субъектов - республик;

г) утверждению государственных планов экономического и социального развития СССР;

д) утверждению образования новых автономных республик и автономных областей;

е) утверждению Государственного бюджета СССР и отчетов об их выполнении¹.

Верховный Совет СССР состоял из депутатов, избранных из представителей организаций КПСС, ВЛКСМ, профессиональных союзов, трудовых коллективов, собраний военнослужащих по воинским частям, кооперативов и других общественных организаций. В периоды между сессиями Верховного Совета СССР функции высшего органа советской власти передавались избираемому Верховным Советом СССР Президиуму Верховного Совета СССР, который был ему подотчетен и осуществлял свою деятельность в предусмотренных Конституцией СССР пределах. К его полномочиям относилось:

а) назначение выборов в Верховный Совет СССР;

б) созыв сессии Верховного Совета СССР;

в) осуществление контроля за соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия правовых актов союзных республик Конституции СССР и законам СССР;

г) официальное толкование законов СССР;

д) ратификация и денонсация международных договоров СССР;

е) отмена в случае несоответствия Законам СССР постановлений и распоряжений Правительства СССР и Советов Министров союзных республик;

ж) образование Совета обороны СССР и утверждение его состава, назначение и смена высшего командования Вооруженных Сил СССР;

з) объявление в интересах защиты СССР военного положения;

и) объявление общей или частичной мобилизации;

к) объявление состояния войны в случае нападения на СССР;

л) осуществление других полномочий¹.

Таким образом, несмотря на периодический характер осуществления полномочий Президиумом Верховного Совета СССР, к его компетенции относилось решение первостепенных для жизни государства вопросов, из существа которых следует, что Президиум Верховного Совета СССР как орган государственной власти по своей публично-правовой природе можно классифицировать в качестве законодательного с элементами полномочий, традиционно относимых в современных механизмах государств к ведению президента.

Высшим органом исполнительной и распорядительной власти по Конституции СССР от 7 октября 1977 г. являлся Совет Министров СССР - Правительство СССР, в которое входили Председатель Совета Министров СССР, первый заместитель и заместители Председателя, министры СССР, председатели

государственных комитетов СССР. К компетенции Совета Министров СССР относилось:

а) руководство социально-культурным строительством и народным хозяйством;

б) разработка и внесение в Верховный Совет СССР текущих и перспективных государственных планов экономического развития СССР, а также государственного бюджета СССР;

в) представление Верховному Совету СССР отчетов об исполнении бюджета и о выполнении планов;

г) осуществление мер по охране социалистической собственности и общественного порядка, государственной безопасности, защите интересов государства, обеспечению, защите прав и свобод граждан;

д) осуществление общего руководства в сфере иностранных дел, экономического, культурного и научно-технического сотрудничества СССР с зарубежными странами;

е) исполнение международных договоров СССР;

ж) утверждение и денонсация межправительственных международных договоров;

з) осуществление других полномочий¹ .

Реализация выявленных нами принципов парламентаризма применительно к рассмотренной модели механизма государства происходила следующим образом.

Принцип народного представительства (народовластия) получал свое непосредственное развитие в проводившихся в стране выборах во все Советы народных депутатов, включая и Верховный Совет СССР, в ходе которых советский народ избирал себе представителей, получавших впоследствии право

от имени советского народа формировать иные органы власти, а также в целом осуществлять руководство государством. Избрание депутатов осуществлялось путем проведения всенародных выборов. По Конституции правом избирать наделялись все граждане, достигшие 18 лет, независимо от пола, расовой и национальной принадлежности, образования, вероисповедания, за исключением лиц, признанных умалишенными в установленном Законом порядке. Избирательное право носило равный характер, где избиратели участвовали в выборах на равных основаниях и каждый избиратель имел только один голос.

Принцип разделения властей в Конституции СССР от 7 октября 1977 г. прямо закреплен не был. Тем не менее в устройстве советского государства, исходя из полномочий зафиксированных в Основном Законе, в качестве законодательного органа государственной власти можно назвать Верховный Совет СССР, олицетворением органа исполнительной (распорядительной) власти являлся Совет Министров СССР - Правительство СССР, а функционирование судебной власти осуществлялось через деятельность системы судов, возглавлял которую Верховный Суд СССР. Несмотря на кажущееся традиционное деление всего массива государственной власти на три компонента, принцип разделения властей в советском государстве не получал сбалансированного развития, поскольку компетенцию Верховного Совета СССР как высшего органа власти СССР¹ составляли обширные полномочия.

Так, Верховному Совету СССР (Президиуму Верховного Совета СССР) принадлежало право образования Совета Министров СССР, назначение и отзыв членов Правительства СССР, Генерального прокурора, а также избрание судей Верховного Суда СССР.

Принятие законодательных актов СССР составляло исключительное право Верховного Совета, ни один из субъектов публичной власти не обладал правом

наложения вето относительно принятого Верховным Советом закона СССР. Конституция СССР от 7 октября 1977 г. не предусматривала какого -либо правового инструментария ограничения власти Верховного Совета СССР, поскольку даже конституционный контроль и толкование положений Основного Закона были прерогативой Верховного Совета СССР (Президиума Верховного Совета СССР).

Традиционно понимаемая система сдержек и противовесов представляла собой в механизме советского государства лишь систему сдержек ввиду того обстоятельства, что Верховный Совет СССР правомочен был решать любой вопрос, отнесенный Основным Законом к ведению СССР. Верховный Совет СССР (Президиум Верховного Совета СССР) образовывал все органы государственной власти, принимал законы, которые устанавливали правовой статус органов государственной власти, отменял не соответствующие Конституции СССР акты органов исполнительно-распорядительной власти и др.

Таким образом, несмотря на наличие в Конституции СССР от 7 октября 1977 г. признаков принципа разделения властей, составляющая его суть система сдержек и противовесов носила половинчатый односторонний характер.

Принцип идеологического многообразия в рассматриваемой модели механизма государства не получал своего широкого развития, поскольку основу политической системы СССР составляла социалистическая идея, проводником которой была Коммунистическая партия, определявшая генеральную перспективу развития общества, линии внешней и внутренней политики СССР, подчиняя их борьбе за победу коммунизма. Другими словами, все в устройстве данного государства базировалось на началах марксистско-ленинского учения, а следовательно, развитие каких-либо гражданских инициатив, не укладывавшихся в русло общей идеи существования государства, было заранее лишено жизнеспособности. Несмотря на то, что выборы и во все Советы народных депутатов носили всеобщий и равный характер, кандидатов в депутаты выдвигали

только общественные и политические организации социалистической направленности. Поэтому и в праве, создаваемом посредством принятия законодательных актов избранными из предложенных данными общественными объединениями депутатами, находили закрепление только коммунистические ценности, гарантией чего служило также и исключительное право на принятие актов высшей юридической силы только Советами народных депутатов.

Существование принципа законности в СССР было неопровержимым фактом, поскольку уже в силу ст. 4 Конституции СССР^[263]провозглашалось, что все органы советского государства действуют на основе социалистической законности, а целью их деятельности было обеспечение интересов общества, охраны правопорядка, прав и свобод советских граждан. В соответствии с принципом законности распределялась компетенция между органами государственной власти, находившая свое отражение в законах СССР или союзных республик, принимавшихся Верховным Советом СССР (Советами народных депутатов союзных республик) во исполнение положений Основного Закона СССР.

Проанализировав устройство механизма государства СССР по Конституции от 7 октября 1977 г. и сравнив его с видами парламентаризма, предложенными А.А. Керимовым, рассмотренная модель публичных правоотношений в парадигме «Верховный Совет СССР - Совет Министров СССР-Правительство СССР» представляет собой «министериальный» парламентаризм с главенствующей ролью Верховного Совета СССР, являющегося параллельно и высшим органом государственной власти, и законодательно-представительным органом государственной власти, полностью ограничивающим свободу действий подконтрольного ему Совета Министров СССР-Правительства СССР.

На основе вышеизложенного модель публичных правоотношений, существовавшую в СССР по Конституции от 7 октября 1977 г. можно условно назвать «диктатурой парламентаризма».

Сравнивая между собою три рассмотренных модели механизма российского и советского государств, становится видно, что одни и те же исходные начала в его организации (народное представительство (народовластие) и разделение властей) и деятельности (система сдержек и противовесов, идеологическое многообразие и законность), но применяемые неоднообразно, образуют различные вариации его существования.

Показав практику реализации принципов народного представительства (народовластия), разделения властей, законности и идеологического многообразия в рамках российской и советской правовой систем в целом и механизмов российского и советского государств в частности, проанализируем применение тех же самых принципов на примере правовой системы и механизма государства Республики Польша.

Исследуя механизм польского государства сквозь призму института парламентаризма и образующих его основу исходных начал, уточним, что проявлением принципа народного представительства (народовластия) будет также являться функционирование избирательной системы, применяемой на выборах в Сейм и Сенат, проявлением разделения властей с присущей ему системой сдержек и противовесов выступят взаимоотношения Сейма и Сената с органами исполнительной власти, возглавляемыми Президентом Республики Польша и Советом Министров, а принципы законности и идеологического многообразия будут взяты в их номинальном значении.

Согласно Конституции Республики Польша от 2 апреля 1997 г. ^[264] польское государство - это демократическое правовое государство, граждане которого раз

в четыре года избирают себе в ходе всеобщих, равных, непосредственных и пропорциональных выборов 460 депутатов, являющихся представителями польского народа, основной функцией которых станет разработка и принятие законов Республики Польша. Наряду с Сеймом законодательным органом является также и Сенат, состоящий из 100 сенаторов, избираемых путем всеобщих и непосредственных выборов раз в четыре года. Сенат по отношению к Сейму выступает высшей палатой, основной функцией которого является одобрение принятых Сеймом законодательных актов. Сейм и Сенат, образуя в целом законодательный орган государственной власти, в ходе своей деятельности осуществляют взаимодействие с Президентом Республики Польша (сокращение срока полномочий Сейма и назначение новых выборов в случае непредоставления Совету Министров вотума доверия), Советом Министров (предоставление вотума доверия Совету Министров, выражение вотума недоверия Совету Министров, избрание Председателя Совета Министров и предложенных им членов в отдельных случаях; несение ответственности) и правительственной администрацией и иными органами государственной власти. Рассмотрим данный механизм государства подробнее, акцентируя внимание на реализации принципов народного представительства (народовластия), разделения властей, идеологического многообразия и законности.

Избрание депутатов в польский Сейм осуществляется на пропорциональной основе (ст. 96 Конституции), т.е. на выборах в нижнюю палату польского парламента используется партийно-политическая избирательная система, при этом кандидатов могут выдвигать и политические партии, и сами избиратели. Из этого так же, как и в случае с устройством механизма российского государства, следует, что если большинство депутатских мандатов будет принадлежать представителям политической партии близкой в своих воззрениях членам Совета Министров, то постановка вопроса об отзыве вотума доверия Совету Министров, вряд ли будет иметь какую-либо перспективу. В то же время

законопроекты, предложенные Советом Министров в порядке выражения законодательной инициативы в соответствии со статьей 118 Конституции Республики Польша, напротив, будут иметь положительную перспективу в принятии их Сеймом. В качестве элемента системы сдержек и противовесов в данной публично-правовой парадигме выступает процедура формирования Сената, который также избирается на выборах, но его существование не увязано только лишь с включением в состав сенаторов представителей политических партий, поскольку выборы в Сенат проходят на всеобщей и непосредственной основе. Учитывая то, что Сенат по сути своей политически независим, а также то обстоятельство, что по Конституции Польши (статья 121) Сенат вправе отклонить принятый Сеймом закон, он выступает в роли контролирующего деятельность Сейма органа. Элемент системы сдержек и противовесов косвенно прослеживается и в процедуре сокращения срока полномочий Сейма Президентом тогда, когда Сейм отказывает Совету Министров в доверии и должен сам избрать его новый состав, а если этого не происходит, то право назначения Правительства переходит к Президенту. Если же состав Правительства, предложенный Президентом не получит доверия, то Президент распускает Сейм и назначает новые выборы.

В свою очередь, Сейм является контролирующим органом по отношению к Совету Министров. Так, согласно статьи 158 Конституции Польши Сейм может выразить вотум недоверия Совету Министров в целом или отдельному министру в частности, при этом Президент Республики Польша будет обязан принять отставку Совета Министров (отдельного министра) и назначить по предложению Сейма его новый состав.

Отношения Совета Министров и Президента Республики Польша протекают в ключе превосходства полномочий Совета Министров в проведении внутренней политики государства и контрасигнации Советом Министров издаваемых Президентом правовых актов, с целью придания им юридической

силы. Тем самым Правительство берет на себя ответственность перед Сеймом за реализуемые по предложению Президента политические программы.

Данное правило не применяется в случае издания Президентом Республики Польша правового акта:

а) о назначении выборов в Сенат и Сейм;

б) о созыве первого заседания после избрания Сената и Сейма;

в) о сокращении срока полномочий Сейма;

г) о реализации права законодательной инициативы;

д) о назначении всенародного референдума;

е) об обращении с посланием к Сенату, к Сейму или к Национальному Собранию;

ж) об обращении с предложением в Конституционный Трибунал;

з) о предложении проведения проверочных мероприятий Верховной Палатой Контроля;

и) о выдвижении кандидатуры и назначении Председателя Совета Министров,

к) о принятии отставки Правительства - Совета Министров и поручении ему временного исполнения обязанностей;

л) о внесении в Сейм предложения о привлечении к ответственности перед Государственным Трибуналом члена Правительства - Совета Министров;

м) об отзыве министра, которому Сейм выразил вотум недоверия,

н) о назначении судей;

о) о назначении и отзыве членов Совета Национальной Безопасности;

п) об отказе от должности Президента Республики Польша и др.

Таким образом, существующая в рамках Конституции Республики Польша от 2 апреля 1997 г. модель взаимоотношений между собой Сейма, Сената, Совета Министров и польского Президента может быть охарактеризована по

классификации А.А. Керимова как «министериальный парламентаризм»^[265], представляющий собой парламентскую республику с главенствующей ролью в механизме государства парламента, значительностью его полномочий, существующей ответственностью перед парламентом правительства, сформированного президентом и получившего одобрение со стороны депутатов Сейма.

Касаемо определенных нами в качестве первостепенных начал парламентаризма принципов народного представительства (народовластия), разделения властей, идеологического многообразия и законности, ситуация с их реализацией в рамках рассмотренной системы публичных правоотношений складывается следующим образом.

Проявлением принципа народного представительства является избрание депутатов Сейма, сенаторов Сената и Президента Республики Польша в ходе всенародных и непосредственных выборов. Непосредственное избрание депутатов Сейма, сенаторов Сената и Президента Республики Польша свидетельствует о прямодемократичном пути образования данных органов государственной власти, которые в свою очередь, посредством инструментов косвенной демократии, формируют Совет Министров и подконтрольную ему правительственную администрацию.

Функционирование системы сдержек и противовесов как элемент разделения властей в большей степени подчинено расстановке политических сил в Сейме, определяющей дальнейшую политическую конфигурацию в механизме государства. Предопределено это тем, что на выборах депутатов Сейма применяется пропорциональная избирательная система, итогом подведения выборов при помощи которой может стать как равномерное распределение

депутатских мандатов между представителями политических партий, так и несимметричное распределение политических сил в польском парламенте. В случае, если абсолютное (более половины от общего количества) число депутатских мандатов в польском Сейме будет принадлежать одной фракции политической партии, то, учитывая, что именно Сейм определяет по согласованию с Президентом состав правительства, работоспособность системы сдержек и противовесов по линии взаимоотношений «парламент-президент- правительство» будет поставлена в зависимость от воли депутатов господствующей политической партии. Совсем иначе ситуация складывается тогда, когда ни одна из партий, прошедших заградительный барьер не получила в парламенте абсолютное или квалифицированное число депутатских мандатов. Так, в нынешнем составе польского Сейма, избранного в 2011 г., относительное большинство представителей (207 из 460) имеет партия «Гражданская Платформа»^[266]. При такой политической конъюнктуре фракция политической партии «Гражданская Платформа» лишена возможности без согласования с представителями других политических партий решать поставленные вопросы, в том числе касающиеся и формирования Совета Министров. Поэтому работоспособность системы сдержек и противовесов как и изнутри самого парламента, когда каждая политическая партия вынуждена согласовывать свою позицию с остальными, так и в отношениях «парламент-президент- правительство» будет более эффективной, нежели чем в рассмотренном выше случае.

Аналогичным образом в сравнении с принципом разделения властей складывается ситуация и с реализацией принципа идеологического многообразия, который, в конечном итоге, находит свое отражение в объективном праве. Если в парламенте абсолютно довлеет только одна политическая партия по отношению к

другим, то в принятых законодательным органом правовых актах защиту и отражение находит только одна группа публичных интересов, умаляя тем самым возможность проведения в жизнь потребностей избирателей других политических партий. В случае же, если ни одна из партий, прошедших заградительный барьер не получила в парламенте абсолютное или квалифицированное число депутатских мандатов, то принимаемые польским Сеймом правовые акты будут сбалансированными по содержанию с точки зрения нахождения в них отражения интересов избирателей различных политических партий.

В независимости от того, по какому из описанных путей идет реализация принципа разделения властей (системы сдержек и противовесов) и идеологического многообразия, им придана конституционная гарантированность, отступление от которой являет собой нарушение принципа законности.

Проанализировав современную практику функционирования института парламентаризма на политико-правовом пространстве Республики Польша, в целях придания настоящему исследованию большей объективности рассмотрим в историко-правовой ретроспективе все элементы института парламентаризма, но применительно к механизму государства Польской Народной Республики по Конституции, принятой Законодательным Сеймом Польской Народной Республики 22 июля 1952 г.^[267]

В соответствии с данным Основным Законом Польская Народная Республика представляла собой социалистическое государство, основу власти в котором составлял союз рабочего класса с трудовым крестьянством . Механизм социалистического государства по своей структуре несколько отличался от современного неидеологизированного польского государства, но тем интереснее рассмотреть в этой связи реализацию принципов парламентаризма - народного

представительства (народовластия), разделения властей, идеологического многообразия и законности.

Высшим органом государственной власти являлся Сейм Польской Народной Республики, который выступал верховным выразителем воли трудового народа города и деревни, а также осуществлял суверенные права польской нации. К полномочиям Сейма были отнесены обязанности по изданию законов, принятию постановлений, определяющих основные направления развития и деятельности государства, по осуществлению контроля за деятельностью других органов государственной власти. Сейм состоял из 460 депутатов, избираемых на четыре года в ходе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании из числа кандидатов, предложенных политическими и общественными организациями, объединяющими граждан в городе и деревне. В периоды парламентских каникул полномочия верховного органа государства переходили к Государственному совету, состав которого формировался Сеймом. Сейм из своего состава избирал Маршала, вице-маршалов и депутатские комиссии.

Также Сейм избирал на своем первом заседании из депутатов Государственный Совет, в который входили Председатель Государственного Совета, четыре заместителя Председателя, Секретарь Государственного Совета, а также одиннадцать членов. Маршал Сейма и вице-маршалы могли быть избраны в Государственный Совет для исполнения полномочий заместителей Председателя или членов Государственного Совета.

Срок полномочий Государственного Совета приравнивался к сроку полномочий, избранных депутатов Сейма, при этом по истечении срока полномочий Сейма Государственный Совет действовал до выборов нового состава Государственного Совета вновь избранным Сеймом. Несмотря на периодический характер осуществления полномочий Государственным Советом,

к его компетенции относилось решение значимых для жизни государства и общества вопросов, а именно:

а) назначение выборов в Сейм, ввиду отсутствия должности главы государства, которому традиционно принадлежит данное право;

б) созыв сессии Сейма;

в) дача общеобязательного толкования законов;

г) издание декретов, обладающих силой закона;

д) назначение уполномоченных представителей Польской Народной Республики в другие государства, а также их отзыв;

е) принятие верительных и отзывных грамот дипломатических представителей других государств, аккредитованных при Государственном Совете;

ж) ратификация и денонсация международных договоров;

з) назначение на военные и гражданские государственные должности;

и) награждение орденами, знаками отличия и почетными званиями;

к) осуществление права помилования.

Полномочия Государственного Совета, поименованные в Конституции Польской Народной Республики, не были окончательными, они могли быть расширены Сеймом в принимаемых им законах. Государственный Совет полностью подчинялся в своей деятельности Сейму.

Исходя из описанного круга полномочий Государственного Совета, по своей публично-правовой природе он относился также, как и Сейм, к законодательному органу власти, но с наличием в своей компетенции прерогатив, свойственных, как правило, главе государства.

Высшим органом исполнительной власти по Конституции Польской Народной Республики от 22 июля 1952 г. являлось Правительство - Совет Министров, в которое входили Председатель Совета Министров, вице­председатели Совета Министров, министры, председатели определенных в законе

комиссий и комитетов, выполняющих функции высших органов государственной администрации. К компетенции Совета Министров относилась координация деятельности министерств и иных подчиненных ему органов, обеспечение исполнения законов, обеспечение охраны общественного порядка, интересов государства и прав граждан, руководство работой местных органов администрации.

Ситуация с реализацией принципов парламентаризма применительно к данному механизму государства складывалась следующим образом.

Принцип народного представительства (народовластия) получал свое непосредственное развитие в проводившихся в стране выборах в Сейм, в ходе которых польский народ избирал себе депутатов, получавших впоследствии право от имени народа формировать иные органы власти, а также в целом осуществлять руководство страной. Избрание депутатов осуществлялось прямодемократичным путем в ходе всенародных выборов. Правом избирать обладали все граждане, достигшие 18 лет, независимо от пола, расовой и национальной принадлежности, образования, вероисповедания, занятия, имущественного состояния и социального происхождения.

Принцип разделения властей в устройстве данного механизма государства был конституционно закреплен. В Польской Народной Республике выделялось три ветви власти: законодательная, представляемая Сеймом, исполнительная, находившая выражение в деятельности правительства - Совета Министров, и судебная, функционирование которой осуществлялось через отправление

правосудия Верховным Судом, Трибуналом. Несмотря на это, одностороннее развитие, ввиду

Конституционным и Государственным принцип разделения властей получал сосредоточения значительного объема полномочий у верховного органа государственной власти - Сейма Польской

Народной Республики.

Так, Сейму принадлежало право назначения и отзыва правительства - Совета Министров или отдельных его членов, утверждение состава Верховного Суда через Государственный Совет (избирался Сеймом и осуществлял свою деятельность в каникулярные периоды Сейма), Генерального прокурора через Государственный Совет, членов Конституционного и Государственного Трибунала. Кроме того, право принятия закона в окончательной редакции было предоставлено только Сейму, ни один из субъектов публичной власти не обладал правом наложения вето относительно принятого Сеймом закона.

Ограничение деятельности Сейма прослеживалось лишь в существовании элемента конституционного контроля, осуществляемого Конституционным и Государственным Трибуналом. Конституционный Трибунал осуществлял проверку законов, принимаемых Сеймом, на предмет соответствия Конституции. При этом решения Конституционного Трибунала о полном или частичном несоответствии законов Конституции Польской Народной Республике подлежали обязательному рассмотрению Сеймом.

Компетенцию Государственного Трибунала составляли вопросы о привлечении к ответственности лиц, занимавших определенные высокие и значимые государственные должности, за нарушение Конституции и законов.

Несмотря на наличие в Основном законе Польской Народной Республики элементов системы сдержек и противовесов, заключающихся в контрольных полномочиях Конституционного и Государственного Трибуналов, данная система по существу носила номинальный характер, поскольку 1) процедура формирования составов данных трибуналов составляла исключительную компетенцию Сейму, 2) Конституционный трибунал проверял принятые же Сеймом законы, 3) а ввиду того, что Государственный Трибунал решал вопрос о привлечении лиц, занимавших высшие государственные посты в Польской Народной Республике, то перед Сеймом открывалась возможность лоббировать принятие того или иного решения в отношении конкретного лица.

Реализация принципа идеологического многообразия в рамках рассматриваемого механизма государства не находила своего широкого развития. По Конституции от 22 июля 1952 г. Польская Народная Республика была провозглашена социалистическим государством. Ведущей политической силой польского общества в построении социалистического государства являлась Польская объединенная рабочая партия. Ее совместная деятельность с Демократической партией и Объединенной крестьянской партией, а также общественными объединениями и организациями образовывали основу Патриотического движения национального возрождения.

Другими словами, вся система публичных ценностей в польском государстве образца 1952 г. была подчинена идее социализма, находившего отражение, в том числе и принимаемых Сеймом законах. Несмотря на то, что выборы и в Сейм, и в Национальные советы (органы местного самоуправления) носили всеобщий и равный характер, кандидатов в депутаты Сейма и Национальные советы выдвигали только общественные и политические организации рабочих и крестьян.

Таким образом, в праве, создаваемом посредством принятия законодательных актов избранными из предложенных данными общественными объединениями депутатами, находили закрепление только социалистические ценности. Гарантировалось это и тем обстоятельством, что законодательный процесс составлял исключительную компетенцию Сейма, являвшегося верховным органом государственной власти, принятые законы которым, не требовали их дальнейшего одобрения каким-либо из органов власти.

Из изложенного видно, что применительно к описываемой системе публично-правовых отношений вести речь о существовании на ее просторах принципа идеологического многообразия вряд ли целесообразно, поскольку в данной парадигме надо всем довлела идея социализма. Однако применительно к

настоящему исследованию отыскание эталонной практики реализации принципа идеологического многообразия не составляет первостепенную задачу.

В контексте рассмотрения института парламентаризма существование принципа идеологического многообразия важно в том плане, в каком позволяет широким слоям населения увидеть в объективном праве (законодательных актах) отражение своих интересов. Применительно к социалистической модели устройства государства с колоссальным, чаще всего не подвергавшимся сомнению, авторитетом социалистической идеологии, объективное право несло в себе защиту именно публичных интересов. Публичный интерес здесь следует понимать в том ключе, в каком деятельность законодательного органа опиралась на поддержку практически всего населения республики.

Безусловно, и принцип законности существовал в данном конституционно устроенном государстве. В соответствии с ним определялся алгоритм осуществления публично-правовых отношений между субъектами власти и народом, нарушение которого запускало механизм приведения к конституционно­правовой ответственности органов государственной власти в целом и их должностных лиц, в частности. Решение данных вопросов составляло компетенцию Конституционного и Государственного Трибуналов.

Проанализировав устройство механизма государства Польской Народной Республики по Конституции от 22 июля 1952 г. и сопоставив его с видами парламентаризма по классификации А.А. Керимова, описанная модель властеотношений по линии «Сейм - Правительство-Совет Министров» представляет собой «министериальный» парламентаризм с первостепенной ролью Сейма, одновременно являющегося законодательным (представительным) и верховным органом государственной власти полностью ограничивающим свободу действий подконтрольного ему правительства - Совета Министров. Исходя из этого, другими словами, модель публичных правоотношений данного государства можно было бы назвать «диктатурой парламентаризма».

Рассмотрев принципы парламентаризма сквозь призму механизма государства Республики Польша, устроенному в соответствии с Конституцией от 2 апреля 1997 г. и от 22 июля 1952 г., перейдем к анализу практики реализации тех же самых принципов - народного представительства (народовластия), разделения властей, законности и идеологического многообразия - применительно к механизму государства Польской Республики по Конституции от 23 апреля 1935 г.¹

Во главе польского государства стоял президент республики, а под его главенством находились правительство, Сейм, Сенат, вооруженные силы, суд и государственный контроль.

Президент республики избирался на семь лет собранием выборщиков, в число которых входили: маршал Сената, являвшийся председателем собрания выборщиков, маршал Сейма в качестве заместителя председателя собрания выборщиков, председатель Совета Министров, первый председатель Верховного Суда, генеральный инспектор вооруженных сил и 75 выборщиков из числа достойнейших граждан, из которых 1/3 избирал Сенат и 2/3 - Сейм.

Выступая верховным главой государства, Президент Республики Польша согласовывал действия высших государственных органов, при этом к его компетенции относилось:

а) назначение и отзыв по своему усмотрению председателя Совета Министров и по его предложению министров;

б) созыв и роспуск до истечения срока полномочий Сената и Сейма;

в) распоряжение об открытии и закрытии сессий Сейма и Сената;

г) представление государства за границей;

См.: Конституция Польской Республики от 23 апреля 1935 г. // URL:

http://constitutions.ru/?p=9806(дата обращения: 21 мая 2013 г.).

д) принятие представителей иностранных государств и отправление представителей Польского государства - послов в другие государства;

е) вынесение постановлений о войне и мире;

ж) заключение и ратификация договоров с другими государствами.

Кроме этого, Президент Республики Польша пользовался и особыми правами:

а) указание на одного из кандидатов в президенты республики и назначение всеобщего дня голосования;

б) назначение преемника президента республики в период войны;

в) назначение первого председателя верховного суда и председателя контрольной верховной палаты;

г) назначение генерального инспектора вооруженных сил и главнокомандующего;

д) созыв судей государственного трибунала;

е) предание членов правительства - Совета Министров суду государственного трибунала;

ж) назначение, а также увольнение начальника гражданской канцелярии и чиновников;

з) призыв сенаторов, получающих полномочие на избрание президента республики;

и) осуществление права помилования.

Сейм являлся нижней палатой польского парламента, состоял из депутатов, избираемых всеобщим, тайным, равным и прямым голосованием сроком на пять лет. Полномочия Сейма в основном составляла законодательная функция, наряду с которой Сейму было предоставлено право контролировать деятельность правительства, требовать его отставки в целом или отдельного министра, привлекать совместно с Сенатом председателя Совета Министров или министра к конституционной ответственности. По отношению к Сейму Сенат

выступал второй законодательной палатой, состоящей из сенаторов, 1/3 из которых призывалась президентом республики, а 2/3 избирались в ходе выборов. Основной функцией Сената было рассмотрение законопроектов, принятых Сеймом. Сенат совместно с Сеймом, не обладая при этом правом инициации обсуждения вопроса об отставке правительства, принимал участие в его непосредственном разрешении.

Правительство по Конституции Республики Польша от 23 апреля 1935 г. выступало в качестве основного органа власти, руководившего делами государства, и состояло из председателя Совета Министров и министров, руководивших отдельными отраслями государственного управления или выполнявших порученные им особые задачи. Председатель Совета Министров и министры были ответственны перед Президентом польской республики и могли быть отозваны им во всякое время.

Описав внешнее строение механизма государства республики Польша, рассмотрим детальнее реализацию принципов парламентаризма: народного представительства (народовластия), разделения властей, идеологического многообразия и законности при его функционировании.

Проявлением принципа народного представительства (народовластия) являлось существование самого института выборов, который находил свое применение в ходе избрания Президента, Сейма и Сената. При этом только лишь выборы депутатов Сейма проходили полностью по прямодемократичному пути, т.е. посредством всеобщего, тайного, равного и прямого волеизъявления (голосования) народа. Избрание Президента Республики Польша, а также формирование части членов Сената протекало посредством косвенного народовластия, поскольку в выборах Президента принимали участие Маршал Сейма (избранный, в свою очередь, народом), маршал Сената (избранный, в свою очередь, народом либо назначенный Президентом, поскольку 1/3 сенаторов

призывалась Президентом, а 2/3 избирались в ходе выборов); 75 выборщиков (из которых 1/3 избирал Сенат и 2/3 - Сейм) и другие должностные лица.

Принцип разделения властей в данном механизме государства также присутствовал. Функционирование присущей ему системы сдержек и противовесов в отличие от Конституции Республики Польша от 2 апреля 1997 г. не было поставлено в зависимость от расстановки политических сил в парламенте. По Конституции от 23 апреля 1935 г. Польша представляла собою государство с президентской формой правления. В данном механизме государства работа системы сдержек и противовесов была упорядочена в основном волей Президента, который назначал по своему усмотрению Председателя Совета Министров и по его предложению министров, а также созывал и распускал Сейм и Сенат.

Сейм Республики Польша, несмотря на сильную Президентскую власть, обладал определенными полномочиями парламентского контроля по отношению к подчиненному Президенту правительству.

Так, Сейм мог потребовать у Президента отставки правительства или министра. При этом Президенту в этом случае было предоставлено право принятия решения либо об отставке правительства, либо о роспуске Сейма. Если же Президентом не было принято ни одно из двух решений, по вопросу об отставке правительства должен был высказаться Сенат, которому при поддержке инициативы Сейма об отставке правительства, также грозил роспуск со стороны Президента.

Учитывая это обстоятельство, контрольные полномочия Сейма в рамках рассматриваемой системы сдержек и противовесов носили, по сути, номинальный характер, поскольку, невзирая на существование независимого корпуса депутатов Сейма, право окончательного решения вопроса, к примеру, об отставке правительства оставалось за Президентом, даже в том случае, если предложенную Сеймом инициативу об отставке правительства поддержал бы и Сенат. При этом

необходимо учитывать, что 1/3 членов Сената являлась ставленниками Президента, которые по умолчанию придерживались его точки зрения, в том числе и по вопросу отставки назначенного Президентом правительства.

По Конституции от 23 апреля 1935 г. широта полномочий Президента Республики Польша ограничена ничем не была. Исходя из этого, нам бы следовало признать, что при сильной президентской власти о существовании института парламентаризма при данном устройстве механизма государства речь вести нецелесообразно. Однако рассуждения в данном ключе были бы необъективны. Парламентаризм предполагает в своей основе диалог общества и государства, почему в качестве одного из исходных его начал и был назван принцип народного представительства (народовластия).

Применительно к описанному механизму государства властеотношения общества и государства базировались на диалоге, который протекал посредством: а) проводимых выборов, в частности в Сейм и Сенат, б) процедур согласования депутатами от народа в составе Сейма и Сената с Президентом вопроса об отставке правительства.

Относительно реализации принципа идеологического многообразия отметим следующее. Свое фактурное отражение принцип идеологического многообразия находит в правовых актах, по которым и складывается общественно-государственная жизнь. Прерогативой разработки и последующего принятия законов обладал Сейм и Сенат. Сейм состоял из 208 депутатов, избиравшихся в ходе прямых непосредственных всенародных выборов из кандидатов, предложенных окружными собраниями. Это гарантировало полную реализацию принципа идеологического многообразия, так как депутаты не были поставлены в зависимость от политических партий, а представляли весь польский народ.

Однако политическая конъюнктура того времени накладывала отпечаток на процесс выдвижения кандидатов в депутаты в польский Сейм - из него были

исключены представители оппозиционных правительству и президенту сил. Вместе с тем и вторая палата польского парламента - Сенат не была в состоянии целиком и полностью отражать интересы польского народа, поскольку выборы в Сенат не носили всенародного значения. Законопроект, принятый Сеймом, поступал на одобрение априори пропрезидентскому составу Сената, поскольку 1/3 его членов непосредственно назначалась Президентом, а остальные 2/3 избирались из числа «достойных» граждан, к таковым относились лица, награжденные государственными наградами, обладающие офицерскими званиями, т.е., так или иначе, «достойными» гражданами являлись приверженцы существующего политического строя.

Таким образом, учитывая, что состав Сената носил пропрезидентский характер, возможность прохождения принятого Сеймом законопроекта, не отвечающего потребностям правительства и Президента, была практически нереализуемой. Ввиду этого обстоятельства в объективном праве отражение находили проправительственные интересы, что неизбежно умаляло защиту правом потребностей польского народа, доводимых через депутатов Сейма.

Изложенное позволяет прийти к выводу о том, что принцип идеологического многообразия, с формальной стороны, получал свое распространение, поскольку выборы в польский Сейм проводились на всенародной основе, а позиции избранных депутатов не были строго увязаны с позициями политических партий, но, с фактической стороны, принцип идеологического многообразия был поставлен в условия следования в фарватере Президентской идеологии.

Принцип законности в данной публичной парадигме являл собой наличие правовых установлений, в пределах которых и осуществлялось взаимодействие Президента - Правительства - Сейма и Сената. Нарушение данных правил одним из субъектов механизма государства инициировало процедуру приведения его к

конституционной ответственности, а, следовательно, свидетельствовало, об отступлении им от принципа законности.

Изложенное позволяет, руководствуясь предложенной А.А. Керимовым классификацией, идентифицировать существовавшую в рамках Конституции Республики Польша от 23 апреля 1935 г. модель публичных взаимоотношений между собой польского Президента, правительства, Сейма и Сената, как «разделенный парламентаризм» с элементами парламентаризма «рационализированного», представляющего собой президентскую республику с главенствующей ролью в механизме государства фигуры президента, значительностью его полномочий, отсутствием обязанности нести перед кем-либо ответственность, полной зависимостью от него правительства и лишь малыми полномочиями парламентского контроля в отношении органов исполнительной власти.

Рассмотрев выявленный опыт реализации составляющих основу института парламентаризма принципов организации и деятельности механизма государства: народное представительство (народовластие), разделение властей, идеологическое многообразие и законность применительно к российской и польской правовой системе различных временных периодов, отметим следующее.

Все проанализированные модели властеотношений, формировавшиеся в рамках механизмов государства Российской Федерации образца 1993 - 2014 гг., а также механизмов государства Республики Польша по Конституции от 02 апреля 1997 г., по Конституции Польской Народной Республики от 22 июля 1952 г. и по Конституции Республики Польша от 23 апреля 1935 г. имели в своей основе названные начала. При этом формы правления этих государств и режимы осуществления государственной власти были различны, но в каждом из

¹См.: Керимов А. А. Современный парламентаризм: опыт типологизации // Известия Уральского федерального университета. Серия 3: Общественные науки. - 2011. - Т. 97. - № 4. - С. 146.

приведенных механизмов государства можно было выявить названные принципы его организации и деятельности.

Несмотря на стабильность присутствия в каждом из рассмотренных механизмов государства принципов народного представительства (народовластия), разделения властей, идеологического многообразия и законности, практика их реализации внутри них далеко неодинакова, что обусловлено факторами экономической, политической, социальной и иной конъюнктур. Но различное применение в ходе государственного строительства указанных принципов, составляющих основу парламентаризма, их вариативное сочетание между собой детерминирует появление различных моделей механизма государства, основа каждого из которых содержит институт парламентаризма.

Таким образом, изложенное позволяет нам прийти к выводу о том, что парламентаризм представляет собой некий конечный результат - форму эмпирического синтеза названных принципов в конкретный период развития государства, образующий всевозможные модели его механизма.

В связи с этим парламентаризм следует понимать как форму реализации принципов народного представительства, идеологического многообразия, разделения властей и законности посредством диалога (выражаемого, в частности, проведением избирательных кампаний, парламентских дискуссий, референдумов, ежегодных отчетов правительства перед парламентом) общества и государства.