§ 3. Ответственность правительства в странах Содружества Независимых Государств

В начале 90-х годов прошлого столетия произошедшие изменения в общественно-политической, экономической, социальной, культурной и иных сферах жизни общества вызвали центробежные процессы распада Союза ССР.

Рассмотрим позитивную ответственность органов исполнительной вла­сти по каждому отдельно взятому государству, входящему в состав СНГ, че­рез призму отношений правительства и парламента. Обращение к опыту раз­вития института позитивной ответственности, которую, как и в России, воз­можно проследить через институт парламентской ответственности бывших союзных республик, важно еще и для того, чтобы наглядно проиллюстриро­вать аргументацию тех или иных положений отечественной доктрины позитив­ной ответственности.

В странах, входящих в СНГ, за основу была взята концепция сильной прези­дентской власти, то есть глава государства является арбитром, стоящим над всеми политическими и социальными силами. Вместе с тем в последнее время наблюда­ются колебательные движения в сторону парламента как органа, обладающего действенными контрольными полномочиями (Республика Армения, Республика Молдова, отчасти Украина). Однако как Россия, так и остальные страны СНГ не восприняли американскую модель организации исполнительной власти, что, в первую очередь, обуславливается историческими особенностями происхождения и развития системы права и предопределяет отнесение национальной правовой си­стемы к романо-германской правовой семье. На основе данной доктрины, как вер­но пишет профессор С.А. Авакьян, президент республики, став центральной фи­гурой в государственном механизме стран СНГ, не относится ни к одной из вет­вей власти, являясь при этом их координатором, что дает основание квалифициро-

ватъ республики, входящие в состав СНГ, как «суперпрезидентские», или даже как «монархические республики», или «республиканские монархии» и т.д^[651]

Наиболее существенным критерием для деления стран по видам форм прав­ления служит правовой статус главы государства, реализуемый в реальных пол­номочиях и полномочиях, закрепленных в конституции страны.

Анализируя положение Президента в системе исполнительной власти в действующих Конституциях стран СНГ, можно с уверенностью утверждать, что их статус во многом идентичен. Практически одинаковы их функции, компе­тенция и во многом сходны их полномочия в отношении к исполнительной власти, то есть в пяти странах Содружества (Беларусь, Россия, Казахстан, Киргизия, Узбекистан) правительство полностью подчиняется главе государ­ства и несет ответственность в первую очередь перед ним. При этом прави­тельство ответственно позитивно до тех пор, пока глава государства не реа­

лизует возможность применения политической ответственности. В Украине и Молдове парламент осуществляет влияние на правительство, которое де-юре напрямую ответственно перед ним, особенно в вопросах бюджетной полити­ки, однако и президент в этих странах имеет довольно сильные рычаги воз­действия на парламент, вплоть до его роспуска. Исполнительная власть в Азербайджане, Таджикистане и Туркменистане вообще не попадает под пар­ламентский контроль Милли Меджлиса (парламент Азербайджана), Маджли- си Оли (парламент Таджикистана) и Меджлис (парламент Туркменистана), а осуществляется непосредственно главой государства, который является и главой исполнительной власти.

Рассматривая позитивную ответственность правительства в странах СНГ, нельзя оставить без внимания представительный орган государства - парламент, «главная функция которого в системе разделения властей заключается в осу­ществлении законодательной власти»^[654], а также в осуществлении контроль­ных функций в отношении исполнительной власти.

В условиях постсоциалистической действительности все высшие орга­ны государственной власти, являясь представительными органами государ­ственной власти, будучи либо коллегиальными (палаты Парламента), либо единоличными (Президент), избираются народом страны в ходе прямых непосредственных равных выборов при тайном голосовании^[655]. При этом, со­глашаясь с Гаджи-Заде ЭльнурАхлиманом, следует подчеркнуть, что Консти­туции Армении, Азербайджана и Украины не называют высшие органы государ­ственной власти представительными, указывая, что они являются органами, осу­

ществляющими законодательную власть^[656]. Хотя из контекста конституционных положений, определяющих их правовой статус, вытекает реализация ими и функ­ции народного представительства.

Во всех остальных странах СНГ парламенты являются представительными и законодательными органами страны. Например, в Конституции Казахстана Пар­ламент страны (статья 49) назван «представительным органом Республики, осу­ществляющим законодательные функции»^[657][658]. Таким образом, с позиций грамма­тического толкования совсем не исключается наличие иных органов, выполняю­щих такие же функции, и, как мы увидим далее, это соответствует действительно- сти^озу.

Компетенция парламентов в большинстве стран СНГ по своей сути до­статочно похожа.

клонение таких программ; осуществление контрольных функций за деятель­ностью кабинета министров в прямо оговоренных конституциями случаях.

Немаловажным критерием оценки парламентской ответственности правительства в том или ином государстве СНГ является механизм роспуска парламента, а также перечень оснований такого роспуска. В конституциях почти всех республик СНГ за Президентом закрепляется право досрочного ро­спуска парламентов или его нижней палаты (в случае наличия). Исключением здесь являются только Азербайджан и Таджикистан, где парламент может досрочно по­дать в добровольную отставку при инициативе не менее двух третей его членов.

Процедура досрочного роспуска парламента, инициируемая главой государ­ства, возможна по конституциям стран СНГ в трех случаях: при наличии суще­ственных разногласий между парламентом и правительством, которые, как пра­вило, связаны с неутверждением или непредставлением на утверждение бюджета государства; при прямой постановке вопроса парламентом республики о доверии или недоверии, как в отношении политики, проводимой правительством, так и в связи с непринятием внесенного правительством в парламент закона (например, такое право у Правительства имеется согласно ст. 75 Конституции Армении^[659]); как один из способов разрешения конфликта между парламентом и правитель­ством, наряду с досрочной отставкой правительства по инициативе представи­тельного органа страны.

Как правило, инициатива роспуска парламента исходит от главы исполни­тельной власти - премьер-министра или от большинства депутатов законодатель­ного органа, поддержавших резолюцию недоверия правительству, и осуществляет­ся указом главы государства. В некоторых странах, например, в России, Молдове такая инициатива может исходить от президента в случае трехкратного неутвер- ждения на пост премьер-министра предложенной кандидатуры главы правитель­ства. «При роспуске Парламента или его нижней палаты большое значение имеет, чтобы это право реализовалось главой государства в строгих правовых рамках и

за роспуском незамедлительно следовали новые парламентские выборы, чтобы сам по себе роспуск не подрывал конституционного статуса этого важнейшего демо­кратического института»^[660].

В отношениях Президент - Парламент глава Азербайджана в случае нарушения процедуры дачи согласия на назначение председателя правитель­ства или трехкратного ее отклонения не имеет права распустить Милли Меджлис, но назначает самостоятельно Премьер-министра Азербайджанской Республики без согласия Милли Меджлиса. Конституционное законодатель­ство многих стран Содружества определяет особые процедуры разрешения противоречий между главой республики и парламентом при возникновении конфликта главы правительства с членами, входящими в состав правитель­ства, или при неутверждении парламентом премьер-министра, «но в каждом из случаев проигравшей стороной оказывается законодательная власть, при­чем, в отличие от Азербайджанской Республики, радикальным средством разрешения конфликта является роспуск парламента»^[661].

Процедура роспуска Национального Собрания республики Армения ранее (до момента одобрения поправок в Конституцию) регламентировалась ст. 74.1^[662], наделяющей Президента правом роспуска Национального Собрания, которое два­жды подряд в течение двух месяцев не одобряет программу Правительства. Однако уже сейчас инициированные поправки по изменению Конституции Армении и одобренные 6 декабря 2015 года более чем 60% населения страны, меняют форму правления в Республике Армения с президентской на парламентскую.

ком на 7 лет, не более одного раза, - гласит статья 124. Согласно статье 125 собрание выборщиков будет состоять из депутатов Национального Собрания и равного им числа представителей, избранных от органов местного само­управления. Глава 6 новой Конституции предполагает закрепление за правительством статуса высшего органа власти. Правительство разрабаты­вает и осуществляет внутреннюю и внешнюю политику. В военное время верховным главнокомандующим является премьер-министр, отмечается в статье 154 проекта»^[663]. Особо подчеркивается, что высшим органом испол­нительной власти будет правительство, которое разрабатывает и осуществля­ет внутреннюю и внешнюю политику. На него также будет возложено общее руководство системой государственного правления. Президент будет назна­чать премьер-министром кандидата от партии или партийного блока, побе­дившего на парламентских выборах. Если в парламенте не получится догово­риться по кандидатуре главы правительства, то Национальное Собрание бу­дет распущено. Вооруженные силы также будут подчиняться правительству, а верховным главнокомандующим во время войны будет премьер-министр. Избираемый на пять лет однопалатный парламент будет состоять минимум из 101 депутата (сейчас - 131), среди которых будут представители нацмень­шинств. Если по итогам выборов в парламенте не будет стабильного боль­шинства, предполагается проводить второй тур выборов, в котором будут участвовать две партии, получившие максимальное число голосов^[664].

Фактически это первый прецедент среди стран СНГ, где усиление вла­сти проходит не за счет главы государства, а через парламент и его влияние на все политические силы, в том числе и на правительство, которое фактиче­ски становится подотчетно парламенту. По нашему мнению, проследить по­зитивные начала развития на бывшем постсоветском пространстве основ от­ветственности правительства возможно будет именно в Республике Армения.

При роспуске Парламента Казахстана, инициируемом Президентом страны, заложена процедура консультаций с председателями палат Парламента и Пре­мьер-министром, после которой может быть распущен Парламент или Ма­жилис Парламента, то есть в данном случае речь идет не о роспуске нижней па­латы, а о роспуске обеих палат. В Конституции отсутствует четкий перечень оснований проведения таких консультаций между высшими должностными лицами в Казахстане.

Отставка Парламента в Киргизской Республике также утверждается прези­дентом и возможна посредствам принятия решения Жогорку Кенеша о саморо- спуске (статья 78 Конституции)^[665], которое принимается квалифицирован­ным большинством в 2\3 голосов от общего числа депутатов Жогорку Кене­ша. Основания такого самороспуска в Конституции Киргизии не прописыва­ются. Роспуск парламента в Таджикистане согласно ст. 63 Конституции воз­можен так же, как и в Киргизии, а именно Маджлиси Милли и Маджлиси Намояндагон на совместном заседании могут досрочно самораспуститься при поддержке не менее 2/3 членов Маджлиси Милли и Маджлиси Намо­яндагон^[666].

Достаточно неопределенными выглядят полномочия Президента Узбеки­стана по роспуску парламента данной республики. Как установлено в ст. 95 Кон­ституции^[667] этой республики, Законодательная палата, Сенат Олий Мажлиса Рес­публики Узбекистан могут быть распущены решением Президента Республики Узбекистан, принятым по согласованию с Конституционным судом Республики Узбекистан, в случае возникновения в составе Законодательной палаты или Сената непреодолимых разногласий, ставящих под угрозу их нормальное функционирова­ние, или неоднократного принятия ими решений, противоречащих Конституции

Республики Узбекистан, а также возникновения непреодолимых разногласии меж­ду Законодательной палатой и Сенатом, ставящих под угрозу нормальное функци­онирование Олий Мажлиса Республики Узбекистан. В случае двукратного от­клонения Олий Мажлисом кандидатуры на должность Премьер-министра Президент Республики Узбекистан также назначает исполняющего обязанно­сти Премьер-министра и распускает Олий Мажлис Республики Узбекистан (ст. 98 Конституции)^[668]. Конституция Республики не содержит понятия «непре­одолимые разногласия», а также то, что следует считать условиями, ставящими под угрозу нормальное функционирование Олий Мажлиса Республики Узбеки­стан.

Весьма существенными полномочиями наделяет Конституция Прези­дента Туркменистана, который занимает почти все ключевые посты в госу­дарстве. Однако по отношению к парламенту президент обладает несколько меньшими полномочиями по роспуску парламента (Меджлиса), чем, напри­мер, президент Армении или Узбекистана. В соответствии со ст. 63 Консти­туции республики Меджлис может быть досрочно распущен: как по соб­ственной инициативе, так и Президентом Туркменистана в случаях несфор- мирования в течение шести месяцев руководящего состава Меджлиса.

Согласно ст. 94 Конституции Беларуси^[669] полномочия нижней палаты (Па­латы представителей) могут быть досрочно прекращены при отказе в дове­рии Правительству, выражении вотума недоверия Правительству либо при двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра. Полно­мочия Палаты представителей либо Совета Республики могут быть также до­срочно прекращены на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения палатами Парламента Кон­ституции. Решение принимается Президентом после официальных консультаций с председателями палат не позднее чем в двухмесячный срок. Правительство согласно ст. 106 заявляет Президенту об отставке в случае выражения Пала­

той представителей вотума недоверия. Так же, как и в России, в Беларуси от­ветственность правительства перед парламентом реализуется через институт главы государства, за которым остается решающее слово: состоится ли от­ставка правительства или будут объявлены новые выборы в парламент⁶⁷¹.

Таким образом, проанализировав механизм роспуска парламентов в странах Содружества Независимых Государств, можно сделать вывод о сход­стве ситуаций, влекущих за собой роспуск парламентов. Только двумя кон­ституциями, а именно Киргизии и Таджикистана, процедура роспуска парла­мента не предусмотрена. В целом во всех выше проанализированных конститу­циях стран СНГ заложена двухаспектная система ответственности. Так различает­ся внешняя форма юридической ответственности и ее отрицательный аспект негативная ответственность, которая связанна с вменением в вину противо­правного деяния, наказание за проступок и внутреннюю форму или положи­тельный аспект юридической ответственности, т.е. положительная оценка или поощрение работы правительства. Под такой ответственностью понима­ется связь правительства (исполнительной власти) с обществом, парламен­том, главой государства, а также парламентский контроль и обязательство выполнить предъявленные обществом и парламентом требования.

Достаточно сложными и юридически неопределенными являются про­цедуры роспуска парламента в Узбекистане. Крайне сложно распустить пар­ламент в Украине и Молдове, что не раз было продемонстрировано в истории данных государств, где многочисленные попытки внесения изменений в Конституции с целью перелома ситуации в пользу президентской власти успеха не имели. Эти республики наиболее близко стоят к классическому по­ниманию парламентской республики.

Как верно замечает Гаджи-Заде Эльнур Ахлиман, «Президент определяет основные направления развития государства, в том числе и деятельность Прави­тельства, но не несет за это политической ответственности. Ответственность за это перед Парламентом несет Правительство, которое также ответственно перед Пре­зидентом. Двойная ответственность Правительства перед Парламентом и перед Президентом является основным признаком полупрезидентской формы правле­ния»^[670].

671

Там же.

Таким образом, правительства в странах СНГ во всей своей деятельности ответственны перед Президентом республики и только подотчетны парла­ментам своих стран (есть и исключения, например, Туркменистан, Таджики­стан, Киргизия, где правительство подотчетно только президенту), в вопро­сах, связанных с бюджетом и докладами о предлагаемой программе перспек­тивного развития. Однако реальной ответственности перед законодательным органом правительства в странах СНГ, как правило, не несут. В этой связи мы разделяем мнение Б.Л. Назарова, считающего, что «позитивная ответ­ственность характеризуется не последствиями нарушения порядка, а каче­ством стимулятора, необходимого с точки зрения интересов общества и со­граждан, поведения, исполнения долга, возложенных обязанностей, положи­тельных социальных ролей»^[671].

При анализе конституционных актов стран СНГ автор работы приходит к выводу, что Конституции всех стран СНГ независимо от того, являются они прези­дентскими или полупрезидентскими, провозглашая Президента главой исполни­тельной власти или возлагая на Правительство осуществление функции государ­ственного управления, содержат в обязательном порядке главы (разделы) о прави­тельстве как органе, который осуществляет исполнительную власть в стране. Ис­следуя соответствующие главы (разделы) Конституций стран СНГ, остановимся более подробно на Правительстве (Совет или Кабинет Министров) в данных, странах, его взаимодействии с парламентом, полномочиях и ответственности пе­ред ним. Учреждения исполнительной власти в странах СНГ носят разные названия, так, Кабинет Министров имеется в Азербайджанской Республике, Республике Узбекистан, в Украине, в Туркменистане, Совет Министров или

Правительство - в Республике Беларусь, Правительство - в Республике Ар­мения, Казахстане, Кыргызстане, Республике Молдова, Таджикистане.

Хотелось бы отметить, что правовой статус правительства закрепляется не только в конституциях стран СНГ, но также в специальных правовых ак­тах, таких, например, как Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, «О Правительстве Республики Казахстан» от 18 декабря 1995 г. № 2688^[672]. Во всех Конституциях стран СНГ закрепляются конституционные основы формирования и деятельности исполнительных органов власти во главе с правительством, Определяются основные полномочия правительства в области экономики, социальной сфере, обеспечения безопасности, внешней и внутренней политики и многие другие вопросы. В правовых актах регла­ментирующих статус правительства, более подробно прописаны организаци­онные вопросы, связанные с его составом и порядком формирования, основ­ные направления деятельности, компетенция, подотчетность, ответствен­ность и др. При всем этом отметим, что правовой основой, определяющей работу правительства в странах СНГ, могут быть не только законы, но и по­становления самого правительства. Так, например, действующим до 2008 го­да постановлением Кабинета министров Республики Беларусь от 30 марта 1995 г. № 172 был утвержден «Регламент Кабинета министров Республики Беларусь»^[673], а впоследствии был принят Закон Республики Беларусь от 31 декабря 2009 г. № 114-3 «О Совете Министров Республики Беларусь»^[674].

Дальнейшее рассмотрение статуса правительства в странах СНГ счита­ем необходимым построить на ряде ключевых вопросов, отвечая на которые, возможно будет сложить целостную картину парламентской ответственности

правительств в странах СНГ. Важнейшим из аспектов, интересующих нас в контексте нашего исследования, является процедура назначения главы пра­вительства (Кабинета или Совета Министров) в различных странах Содруже­ства. В Таджикистане, Туркменистане Президент является одновременно главой государства и главой Правительства - Председателем Кабинета Министров (ст. 64 Конституции Таджикистана^[675], ст. 52 Конституции Туркменистана^[676]). Соответ­ственно, в этих странах вопрос о назначении главы Кабинета Министров вообще не встает, данный пост автоматически занимает избранный глава государства. В Туркменистане Кабинет Министров является исполнительным и распоряди­тельным органом (Ст. 73 Конституции), возглавляемым Президентом Турк­менистана^[677].

В ряде стран СНГ существует процедура утверждения парламентом кандидатуры, выдвинутой Президентом для занятия поста Премьер- министра, что заставляет глав государств считаться с мнением парламентов.

Однако также существует и некая контрмера со стороны главы госу­дарства, заключающаяся в роспуске парламента в случае открытого противо­действия, вызванного политическим кризисом между главой государства и парламентом (выше мы писали более подробно о роспуске парламента в странах СНГ). В России, Киргизии при трехкратном отклонении, а в Белару­си и Казахстане - при двукратном отклонении представленных для согласо­вания кандидатур на пост главы правительства Президент единолично назна­чает Председателя Правительства и распускает Парламент (в Казахстане) или нижнюю его палату (в России, Киргизии и Беларуси) и назначает новые вы­боры (ч. 4 ст. Ill Конституции России, ч. 5 ст. 106 Конституции Беларуси^[678],

ст. 63 Конституции Казахстана⁶⁸¹, ч. 2 ст. 63 и ст. 71 Конституции Кыргыз­стана⁶⁸²), и только в Азербайджане Президент вносит на обсуждение Милли Меджлиса предложение о назначении кандидатуры на пост Премьер- министра и в случае, если Милли Меджлис трижды не даст согласия для назначения на эту должность, Президент может назначить Премьер-министра Азербайджанской Республики без согласия Милли Меджлиса, при этом дан­ный орган не подлежит роспуску. Президент обладает правом представлять одного и того же кандидата сколько угодно раз или предлагать новую канди­датуру на этот пост. В остальном конституционный порядок формирования Пра­вительства является практически идентичным во всех республиках с незначитель­ными отклонениями по срокам и самой процедуре назначения главы исполнитель­ной власти.

Проследим более подробно процедуру вхождения в кабинет министров и назначения тех или иных должностных лиц в различных государствах СНГ.

В ряде стран в правительство (Кабинет Министров) входит сам глава государства. Составы Кабинета Министров в странах СНГ во многом совпа­дают, туда входят Премьер-министр (Председатель), его заместители, вице- премьер, министры и руководители других органов исполнительной власти (ст. 115 Конституции Азербайджана⁶⁸³, ст. 106 Конституции Беларуси⁶⁸⁴, ст. 83 Конституции Киргизии⁶⁸⁵, ст. 73 Конституции Таджикистана⁶⁸⁶, ст. 74 Конституции Туркменистана⁶⁸⁷, ст. 98 Конституции Узбекистана⁶⁸⁸).

http√∕www.pravo.by∕main. aspx7guid=2101(дата обращения 12.09.2014)

⁶⁸⁵ Конституция Республики Киргизия // Режим доступа http://www.gov.kg/7page_ id=263(дата обращения 19.09.2014)

⁶⁸⁶ КонституцияРеспу блики Таджикистан // Режим

flocτv∏ahttp√∕www.president.tj∕ru∕taxonomy∕term∕5∕112(дата обращения 19.10.2014)

⁶⁸⁷ Конституция Республики Туркмения // режим доступа http://www.turkmenistan.ru/?elem_id=2251&lang_id=ru&page_id=9&sort=date_desc&type=ev

В странах СНГ одинаков порядок назначения и освобождения от должности членов правительства и министров, включая заместителей Председателя (Премьер- министра), которые назначаются на должности и освобождаются от них Президен­том по представлению Председателя Правительства. Исключения составляют та­кие страны как Украина и Туркменистан, где назначение министров внутренних дел и юстиции (Туркменистан) министра обороны и иностранных дел (Украина) происходит при согласовании с парламентом данных стран по представлению пре­зидента и только в Украине остальные члены Кабинета Министров назначаются Верховной Радой Украины.

Взаимодействие правительства с парламентом в отчете по своим дей­ствиям в странах Содружества является достаточно важным аспектом парла­ментской ответственности правительства.

Основные блоки взаимодействия двух ветвей власти связаны с законо­дательным процессом, принятием бюджета и контролем за его исполнением. Без исключения во всех странах СНГ правом законодательной инициативы, а также внесения законопроектов в парламент обладает правительство.

Вопросы бюджетной сферы в странах Содружества решаются по- разному. В Казахстане Правительство представляет Парламенту республи­канский бюджет и отчет о его исполнении, а парламент согласно ст. 53 п. 2 утверждает отчеты Правительства об исполнении республиканского бюдже­та. Неутверждение Парламентом отчета Правительства об исполнении рес­публиканского бюджета означает выражение Парламентом вотума недове­рия. На наш взгляд, это дисциплинирует Правительство при исполнении бюджета страны.

Еще до внесения изменений в Конституцию Армении Правительство Республики представляло на одобрение Национального Собрания проект государственного бюджета, а также обеспечивало его исполнение, в связи с ent(дата обращения 20.09.2014)

⁶⁸⁸ Конституция Республики Узбекистан // Режим доступа http://www.turkmenistan.ru/?elem_id=2251&lang_id=m&page_id=9&sort=date_desc&type=ev ent(дата обращения 21.09.2014)

чем представляло отчет Национальному Собранию (ст. 89) ^[679]. Достаточно интересной является норма ст. 77 Конституции Армении, где Национальное Собрание обсуждает и утверждает годовой отчет об исполнении государ­ственного бюджета, что дает данному органу возможность существенно вли­ять на правительство в бюджетной области и осуществлять контроль за рас­ходованием денежных средств. Аналогичные нормы содержатся в Конститу­циях Киргизской республики (ч. 5 ст. 74 и ч. 6 ст. 88)^[680], Республики Узбеки­стан (ч. 8 ст. 78)^[681].

В таких республиках, как Азербайджан (ч. 5 ст. 95)^[682][683], Беларусь (ч. 3 ст. 107)693, Тур_{Кменистан}(₄ 5 _cτ55)^[684] бюджет в парламент представляет пре­зидент, но контроль и представление отчетов по нему в парламент возлагает­ся на правительство.

В России и Таджикистане (ст. 75 Конституции Таджикистана) бюджет представляется в парламент, но отчитываться по нему правительству не тре­буется. Так же, как и в России, каких-либо контрольных форм взаимодей­ствия парламента и правительства в этих двух странах Конституциями не предусмотрено, что фактически сводит на нет ответственность правительств перед парламентом в бюджетно-финансовой сфере.

Как представляется, парламентской ответственностью правительства в странах СНГ является отставка и прекращение полномочий правительства по инициативе парламента по тем или иным основаниям. Причем такая отставка

правительства во многих странах СНГ проходит процедуру под названием «выражение вотума недоверия правительству», на которой мы также остано­вим свое внимание.

В таких государствах, как Азербайджан, Таджикистан, Туркменистан, отставка правительства, в которой принимал участие парламент, вообще не предусматривается, так как возглавляет исполнительную власть президент, и, соответственно, перед ним и только перед ним правительство несет полную (политическую, юридическую и др.) ответственность. Какие-либо разногла­сия между парламентом или правительством разрешаются президентами данных стран по своему усмотрению.

Узбекистан ранее также относился к вышеназванным странам с отсут­ствием ответственности правительства перед парламентом, но после внесе­ния изменений в Конституцию Узбекистана в ст. 98 предусматривается воз­можность в случае возникновения устойчивых противоречий между Премь­ер-министром Узбекистана и нижней палатой парламента Узбекистана по предложению, официально внесенному на имя Президента Узбекистана де­путатами Законодательной палаты в количестве не менее одной трети от их общего числа, вопрос о выражении вотума недоверия Премьер-министру вносится на обсуждение совместного заседания палат Олий Мажлиса Рес­публики Узбекистан (ст. 98 Конституции Узбекистана).

Вотум недоверия Премьер-министру считается принятым, если за него проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов Законодатель­ной палаты и членов Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан соответ­ственно. В этом случае Президент Республики Узбекистан принимает реше­ние об освобождении Премьер-министра от должности. При этом весь состав Кабинета Министров Республики Узбекистан уходит в отставку вместе с Премьер-министром.

Процедура вотума недоверия правительству Узбекистана является все же более номинальной, чем реальной, так как предложение о вотуме недове­рия Правительству вносится на имя Президента Республики, который по сво­

ему усмотрению определяет, ли действия парламента - правительства «устойчивыми противоречиями» или нет, то есть «последнее» слово в самой процедуре вотума недоверия правительству со стороны парламента Узбеки­стана остается за Президентом Республики.

Согласно ст. 106 Конституции Беларуси^[685] Правительство в своей дея­тельности подотчетно Президенту Республики Беларусь и ответственно пе­ред Парламентом Республики Беларусь. Такая ответственность выражается в виде неодобрения парламентом доклада Премьер-министра о программе дея­тельности Правительства и отклонения им программы. Правительству Бела­руси дается два месяца на повторное представление на рассмотрение про­граммы нижней палате. Факт повторного отклонения Палатой Представите­лей программы Правительства означает выражение вотума недоверия Прави­тельству. В Республике Беларусь согласно п. 7 ст. 97 выражение вотума не­доверия Правительству возможно по инициативе не менее одной трети от полного состава Палаты представителей. Вопрос об ответственности Прави­тельства не может быть поставлен в течение года после одобрения програм­мы его деятельности. В Республике Беларусь в ее Конституции не оговари­ваются основания выражения вотума недоверия Правительству нижней пала­той, что не позволяет вести речь о завершенности института парламентской ответственности Правительства.

Отличительной особенностью функционирования института парла­ментской ответственности правительства Беларуси остаются положения норм ст. 94 Конституции Беларуси, согласно которым полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии Пра­вительству, выражении вотума недоверия Правительству либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра. Что фактически ни­велирует какую-либо ответственность правительства перед парламентом без согласия на то главы государства.

В Казахстане, как и большинстве стран СНГ, правительство несет от­ветственность прежде всего перед Президентом, и лишь в ст. 64 Конституции Казахстана закреплена ответственность перед парламентом, где Мажилис большинством голосов от общего числа депутатов по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов вправе выразить вотум недоверия Правительству (основания вотума недоверия в Конституции не содержатся) или не утвердить отчета Правительства об исполнении республиканского бюджета.

В случае вотума недоверия правительству Казахстана со стороны пар­ламента, правительство должно заявить Президенту об отставке. Президент в десятидневный срок рассматривает вопрос о принятии или об отклонении от­ставки. Принятие отставки означает прекращение полномочий Правитель­ства либо соответствующего его члена. Принятие отставки Премьер- министра означает прекращение полномочий всего Правительства Казахста­на.

Отличие Киргизской Республики от других стран СНГ выражается в недавно произведенной корректировке политической и юридической ответ­ственности правительства перед парламентом страны. Конституция Кирги­зии, принятая 27 июня 2010 г., в ст. 85 закрепляет за Правительством подот­четность Жогорку Кенешу и ответственность перед ним. Премьер-министр ежегодно представляет в Жогорку Кенеш отчет о работе Правительства. Жо­горку Кенеш по инициативе одной трети от общего числа депутатов может рассмотреть вопрос о выражении недоверия Правительству. Постановление о выражении недоверия Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов парламента. После выражения недоверия Прави­тельству Президент вправе принять решение об отставке Правительства либо не согласиться с предложением парламентариев. В случае, если Жогорку Ke-

неш в течение 3 месяцев повторно примет решение о выражении недоверия Правительству, Президент отправляет Правительство в отставку^[686].

Парламентская ответственность правительства Молдовы достаточно близка по своей сути к ответственности правительства в Киргизии и реализу­ется в виде ответственности Правительства перед Парламентом (ст. 104 Кон­ституции Молдовы), согласно которой «за свою деятельность Правительство несет ответственность только перед Парламентом и обязано отчитываться перед ним»^[687].

В Украине в соответствии с конституционным законодательством от­ветственность правительства имеет двойную природу: с одной стороны, пе­ред парламентом (Верховной Радой), с другой - перед Президентом страны согласно ст. 113 Конституции Украины. «Верховная Рада Украины по пред­ложению Президента Украины или не менее одной трети народных депута­тов Украины от конституционного состава Верховной Рады Украины может рассмотреть вопрос об ответственности Кабинета Министров Украины и принять резолюцию недоверия Кабинету Министров Украины большинством от конституционного состава Верховной Рады Украины», - говорится в ст. 87 Конституции Украины. Принятие парламентом Украины резолюции недове­рия Кабинету Министров Украины влечет за собой отставку всего состава Кабинета Министров Украины. В этом случае Верховная Рада Украины осу­ществляет формирование нового состава Кабинета Министров Украины.

Парламентская ответственность Кабинета Министров Украины, также как и в других странах СНГ, содержится в нормах Конституции данной рес­публики достаточно неопределенно. Также обращает на себя внимание двой­ственность словосочетания «может рассмотреть вопрос ...», а также отсут­ствие конституционных оснований такой ответственности, то есть конкрети­

зации противоправных деликтов или неблагоприятных действий со стороны Кабинета Министров, которые могут повлечь его отставку и наступление парламентской ответственности.

Таким образом, можно констатировать тот факт, что повсеместный контроль за деятельностью Правительства или иного органа исполнительной власти осуществляет Президент страны, который является реальным главой государства. Парламент не имеет столь обширных полномочий, чтобы кон­тролировать деятельность Правительства, В том числе исполнительных орга­нов. При этом и сам парламент зачастую контролируется главой государства. «Истребование отчета - основной признак и сущность ответственности, а по­следует ли за отчетом осуждение или наказание - это уже другой вопрос. Ко­гда общественные отношения осуществляются нормально, ответственность существует, но не проявляется. Когда же нарушаются правила поведения, то появляется необходимость в авторитарном призвании лица к ответственно­сти» ^[688]. Именно с институтом подконтрольности связывают позитивную юридическую ответственность в конституционном праве Т.Д.Зражевская^[689], в административном праве - К.С.Бельский^[690].

В механизме правового регулирования меры позитивной юридической ответственности во многом сводятся к парламентскому контролю, основная цель которого - обеспечивать достижение позитивного результата в деятель­ности органов исполнительной власти. «В отличие от позитивной моральной, политической, профессиональной, общественной ответственности, которые возлагаются на субъект отдельными социальными группами, организациями,

позитивная юридическая ответственность возлагается на участника обще­ственной жизни непосредственно государством»^[691].

Поэтому рассмотрим вопрос объективных и субъективных факторов, которые могут по-разному восприниматься при реализации института дове­рия правительству со стороны парламента, инициируемого самим правитель­ством. Возможность у правительства ставить вопрос доверия парламента правительству в таких странах, как Азербайджан, Таджикистан, Туркмени­стан, Узбекистан, в конституционном законодательстве этих стран не пред­писана.

В Беларуси согласно статье 106 Конституции Республики «Премьер- министр может поставить перед Палатой представителей вопрос о доверии Правительству по представленной программе или по конкретному поводу. Если Палата представителей в доверии отказывает, Президент вправе в деся­тидневный срок принять решение об отставке Правительства или о роспуске Палаты представителей и назначении новых выборов. При отклонении от­ставки Правительство продолжает осуществлять свои полномочия»^[692]. Эта норма ст. 106 Конституции Беларуси полностью идентична по своему содер­жанию с ч. 3 ст. 117 Конституции России с двумя только исключениями: в России на принятие решения Президенту дается семь, а в Беларуси - десять дней; в России Президент в обязательной форме принимает решение о ро­спуске Государственной Думы или об отставке Правительства, в Беларуси же Президент «вправе» принять решение, то есть Президент Беларуси может и не воспользоваться своим конституционным правом в разрешении конфликта парламента - правительства.

В Казахстане перед вновь избранным Мажилисом Парламента Премь­ер-министр Республики ставит вопрос о доверии Правительству. В случае выражения Мажилисом доверия Правительство продолжает исполнять свои

обязанности, если иное не будет решено Президентом Республики (ч. 1 ст. 70). В связи с непринятием внесенного Правительством проекта закона Пре­мьер-министр вправе поставить на совместном заседании палат Парламента вопрос о доверии Правительству. Голосование по этому вопросу проводится не ранее чем через сорок восемь часов с момента постановки вопроса о дове­рии. Если предложение о вотуме недоверия не наберет большинства голосов от общего числа депутатов каждой из палат, проект закона считается приня­тым без голосования. Однако Правительство не может пользоваться этим правом более двух раз в год (ч. 7 ст. 63)^[693]. Иных оснований ставить вопрос о доверии Правительству в Конституции Казахстана не содержится.

В Киргизии Премьер-министр не чаще одного раза в год может поста­вить перед Жогорку Кенешем вопрос о доверии Правительству. В случае от­каза Жогорку Кенешем в доверии Правительству Президент в течение 5 ра­бочих дней принимает решение об отставке Правительства либо назначает досрочные выборы в Жогорку Кенеш (ч. 1 ст. 86 Конституции Киргизии)^[694], то есть фактически в Киргизии реализуется такая же формула доверия прави­тельству со стороны парламента, как в России и Беларуси. Причины отказа в доверии не конкретизируются, но обозначен четкий регламент возможности проведения данной процедуры - один раз в год.

Ответственность министров в большинстве страна СНГ является кол­лективной в составе всего Правительства, и зачастую повлиять на того или иного члена Правительства у парламента нет никакой возможности (Азер­байджан, Беларусь, Казахстан, Киргизия, Туркменистан, Таджикистан, Узбе­кистан).

Обращаться с депутатскими запросами к членам правительства и пре­мьер-министру возможно в Беларуси, Молдове, Туркменистане, Украине. На

данный запрос должен быть дан мотивированный ответ в установленные сроки.

В Украине и Молдове возможна отставка отдельных членов Прави­тельства, инициируемая парламентом. Рассматривая вопрос, какие еще есть механизмы влияния на Правительство со стороны парламента в странах Со­дружества Независимых Государств, приходится констатировать тот факт, что законодательства всех стран СНГ, за исключением России и Украины, находятся на начальном этапе своего формирования и во многом сводятся к контролю в бюджетной и законотворческой сферах. Только в Конституции Украины 1996 г. в ч. 33 ст. 85 к полномочиям Верховной Рады Украины от­носилось «осуществление парламентского контроля в пределах, определен­ных Конституцией и законом». Однако, как изменится Конституция Украины в свете последних политических трансформаций, трудно даже предполагать. Остальные конституции стран СНГ не содержат даже такой достаточно раз­мытой и нечеткой формулировки по осуществлению парламентского кон­троля.

Анализируя особенности статуса Правительства России в сравнении с ана­логичным органом в странах СНГ, диссертант приходит к следующим выводам.

1. Очевидная ориентированность всей системы исполнительной власти на глав государств стран СНГ и возможности реальной ответственности, а не позитивной только перед президентом. Фактически все страны, за исключе­нием Армении, Украины и Молдовы, являются президентскими республика­ми по форме правления и ее содержанию, а некоторые даже суперпрезидентскими (Беларусь, Азербайджан, Таджикистан, Туркменистан). Специфический правовой статус Президента во многих государствах Содружества отражается в конституци­онном законодательстве и нетипичном характере позитивной ответственности пра­вительства. Как мы видим, с минимальной юридической составляющей премьер- министр в СНГ ответствен практически во всех случаях (перед президентом или парламентом) и почти никакой ответственности министры не несут перед парла­ментом, и только иногда перед главой правительства или президентом, что свиде­

тельствует о жесткой вертикали исполнительной власти во всех странах Содруже­ства. Деление на позитивную и негативную ответственность в этих странах не про­водится.

2. Институт парламентской ответственности правительства в большин­стве стран СНГ, как правило, характеризуется частичной подотчетностью парламенту и полной ответственностью перед президентом.

3 . Глава государства в странах СНГ выступает основным «представителем» или «носителем» исполнительной власти, и, соответственно, применение мер нега­тивной ретроспективной ответственности к правительству со стороны парламента в таком случае крайне затруднительно, однако формально порождает возможность реализации позитивной ответственности. В случае конфликта парламент - прави­тельство поводов и юридических оснований для роспуска парламента больше, чем для отставки правительства. Отсутствие в Конституциях и законодательстве стран СНГ четких критериев и оснований позитивной, как и негативной ответственности правительства перед парламентом, создает сложность применения процедур ответ­ственности к правительству.

4. В Конституциях многих стран СНГ напрямую закреплено, что правитель­ство ответственно пред президентом, но отчитывается перед парламентом, таким образом, основной формой взаимодействия правительства и парламента является ежегодный отчет, по результатам которого понести юридическую ответственность фактически невозможно.

5. Общей особенностью для всех стран СНГ (в том числе и России) яв­ляется наличие двухуровневой системы ответственности правительства. Пер­вый уровень - президент страны, который обладает реальными полномочия­ми по смещению правительства, второй уровень - законодательный орган (парламент), который имеет юридически закрепленный (но не реализуемый в практическом применении) механизм привлечения правительства к ответ­ственности перед парламентом.

6. Главным итогом нашего анализа реализации позитивной ответственности правительства перед парламентом в странах СНГ является тезис о том, что в прези­

дентских республиках, которыми является почти все страны СНГ, модель сильной президентской власти в отношении не только правительства, но и парламента явля­ется наиболее жизнеспособной и эффективной в реализации на практике.

8. Как показывает печальный опыт Украины, отступления от модели силь­ной президентской власти в отношении парламента и правительства с оставлением за ними соответствующих принципу разделения властей полномочий и реализации принципа «сдержек и противовесов» не может быть осуществлен на постсоветском пространстве. Поэтому, с учетом негативного опыта и критической обстановки, сложившейся в Украине, автор диссертационного исследования, проанализировав конституционные акты Молдовы, а также ее исторические, геополитические, меж­дународные и иные характеристики, подтвердил в своей работе опасения, связан­ные с политической нестабильностью в республике Молдова.