§ 4. Общее и особенное в механизме парламентской ответственности России и иностранных государств

Рассмотрев разнообразные механизмы ответственности, в том числе и в позитивных ее проявлениях, применяемые парламентами в разных странах мира, в разных правовых системах, возможно констатировать тот факт, что действия законодательной власти по выражению недоверия правительству, иници­ирующие его отставку, являются мощным средством сдерживания органов испол­нительной власти, а также действенным инструментом формирования правитель­ственной политики, согласованной с парламентским курсом, и в то же время - крайней мерой ответственности правительства перед парламентом.

В этой связи приведем слова известного российского теоретика доктора юридических наук, профессора А.В. Малько, который указывает, что к право­стимулирующим средствам, побуждающим к определенному поведению и означающим положительную правовую мотивацию, относят: поощрение, льготы, преимущества, рекомендации, дозволения, наказание, ответствен­

ность, запреты, ограничения, обязанности^[695]. Таким образом, возможно все нормы права поделить на стимулирующие и тормозящие^[696]. Поэтому основ­ная задача правоотношений между правительством и парламентом во всех странах мира сводится к вопросам правового регулирования стимулирующе­го характера правомерного поведения. При этом в парламентарных государ­ствах органом, который осуществляет юридическую ответственность в нега­тивном ее проявлении, является парламент, а по форме правления президент­ских государств такую функцию несет глава государства. C одной стороны, такая мера ответственности в позитивном ее проявлении выступает неким инструментом в руках парламента или главы государства по отношению к исполнительной власти. Контрольные функции парламента направлены на побуждение к политически активному правомерному поведению. Второй стороной меры позитивной ответственности выступает поощрение в виде одобрения проводимой политики или действий по достижению какого-либо полезного результата.

Однако верно замечено в юридической литературе, что «позитивная юридическая ответственность и поощрение - не совпадающие понятия»^[697]. Указывается, что понятие позитивной юридической ответственности следует понимать в более широком виде, чем понятие поощрения, хотя позитивная юридическая ответственность включает его в себя. Е.А.Носкова отмечает, что позитивная юридическая ответственность возможна как с применением поощрения, так и без такового. «Но поощрение не может быть без позитив­ной ответственности»^[698].

Таким образом, в данном параграфе предложена классификация видов пар­ламентской ответственности правительства по разнообразным критериям, отража­ющим позитивный, стимулирующий аспекты юридической ответственности в Рос­сии и за рубежом; обобщены особенности парламентской ответственности испол­нительной власти согласно законодательству тех или иных стран; рассмотрены различия законодательного регулирования парламентской ответственности в Рос­сии и иностранных государствах; проанализированы необходимость и возмож­ность развития и дальнейшего совершенствования института ответственности ис­полнительной власти перед парламентом в России.

Вопрос о классификации видов позитивной юридической ответственности в юридической науке всегда являлся дискуссионным. Однако, изучив и проанализи­ровав опыт конституционно-правового регулирования ответственности исполни­тельных органов власти в мире, автор данного исследования предлагает классифи­кацию видов такой ответственности в зависимости от тех или иных условий (кри­териев).

Дифференциация позитивной юридической ответственности в России и ино­странных государствах может определяться субъектным составом, сферой воздей­ствия, а также обуславливаться особенностями той правовой семьи, в которой дан­ная ответственность применяется к органам исполнительной власти.

1. По субъектному составу позитивная ответственность в отношении прави­тельства (органов исполнительной власти) может быть:

- коллективная (солидарная), преобладающая в большинстве стран мира, в том числе и России, и характеризующаяся отставкой всего правительства;

- индивидуальная (Австрия, Греция, Польша), применяемая к отдельному министру в виде вотума недоверия за принятое решение.

2. Позитивная ответственность Правительства, как в России, так и за ру­бежом, носит в большей степени политический характер и относится к поли­тической ответственности. В зависимости от формы правления, которая под­разделяется на: президентскую, парламентскую или смешанную, такая ответ­ственность может быть реализована:

- главой государства (США);

- парламентом (Великобритания, Италия);

- парламентом с согласия главы государства (Россия);

- главой государства с согласия парламента (Украина, Молдова).

3. Парламентская ответственность в негативном проявлении к прави­тельству (органам исполнительной власти) со стороны парламента может иметь следующие формы:

- резолюция порицания;

- вотум недоверия;

- отказ в доверии правительству по итогам ежегодного доклада или во­просам, обязательным для рассмотрения в парламенте;

- в форме доверия или недоверия работе правительства, которое ста­вится перед парламентом самим правительством (отказ в доверии);

- импичмент как форма ответственности применима больше для глав государств, однако в случае, когда глава государства имеет функции главы исполнительной власти, импичмент затрагивает непосредственно и прави­тельство страны. В президентских республиках, где не предусмотрено поли­тической ответственности правительства перед представительным органом, импичмент является тем необходимым средством взаимодействия законода­тельной и исполнительной власти в связке существующей системы «сдержек и противовесов». Как правило, импичмент реализуется в странах с двухпа­латной парламентской системой, где нижняя палата выступает в роли след­ственных и обвинительных органов, а верхняя принимает окончательной ре­шение.

Фактически в странах Европы, как и в России, доминирующим видом ответственности правительства выступает парламентская ответственность, которая может быть применена или парламентом, или президентом в зависи­мости от формы правления, но определенно с целью улучшения политиче­ской ситуации в стране. В США и ряде латиноамериканских стран форма по­литической ответственности носит характер импичмента и при соблюдении

определенных процедур может объявляться парламентом лицам, входящим в систему исполнительных органов.

4. Вотум недоверия, в свою очередь, может быть:

- конструктивным, то есть осуществляемым парламентом только при определении нового главы правительства при одновременной отставке преж­него главы и состава правительства. Данная форма вотума недоверия довольно редко применяется в зарубежном законодательстве и свойственна лишь для не­которых стран Европы.

- деструктивным, то есть голосование осуществляется по вопросу о не­доверии правительству или отдельному его члену с дальнейшей процедурой представления и одобрения кандидатуры на должность или президентом, или парламентом.

5. По процедуре вынесения недоверия со стороны парламента по составу парламента:

- инициируемая (выносимая, налагаемая) со стороны нижней палаты парла­мента. Данный вид ответственности отражен в законодательстве большинства стран мира;

- инициируемая (выносимая, налагаемая) со стороны обеих палат парламента (в случае двухпалатного парламента). Данный вид ответственности является до­вольно редким и реализуется в законодательстве Бельгии, Исландии, Италии, Ни­дерландов, Норвегии, Румынии, Швеции. В этих государствах в формировании правительства участвуют обе палаты, а соответственно, правительство несет ответственность перед обеими палатами парламента. На Американском кон­тиненте, в странах Латинской Америки, а также в странах СНГ такой вид ответ­ственности не применяется вовсе.

6. Применительно к институту доверия или недоверия парламента прави­тельству могут быть поставлены следующие вопросы:

- вопрос о доверии парламентом акту, представленному правительством;

- вопрос о доверии парламента проводимой правительством политике;

- запрос парламентского доверия правительству на этапе его формирования.

- запрос парламентского доверия, связанный с представлением парламенту правительственной программы по дальнейшей работе правительства (про­грамма действий), отклонение которой парламентом означает отказ в доверии и фактически формирование нового состава кабинета. Свойственно многим стра­нам СНГ.

7. В зависимости от условий, при наличии которых ставить вопрос в парла­менте о недоверии правительству невозможно:

- определенный срок после избрания главы правительства (например, шесть месяцев);

- в ситуации, когда отклонено предложение о выражении недоверия прави­тельству, новое предложение о вотуме недоверия по тому же основанию не мо­жет быть вынесено в течение определенного срока, обычно от шести месяцев до года;

- вопрос о доверии не может быть поставлен повторно после последнего голосования по вопросу о доверии до истечения определенного срока (например, 90 дней);

- вынесение повторного предложения о недоверии правительству в зако­нодательный орган страны невозможно в течение той же парламентской сессии.

8. По количеству голосов, поданных за принятие или отклонения вотума не­доверия правительству:

- абсолютным большинством голосов с обязательными нормами о нали­чии повышенного кворума депутатов, присутствующих на заседании парла­мента;

- вотум недоверия или резолюция порицания выносятся квалифицированным большинством голосов, обычно 2/3, что затрудняет реализацию этого полномочия со стороны парламента (например, Италия).

9. Выражение недоверия правительству в парламенте возможно с ис­пользованием процедуры:

- тайного голосования;

- поименного голосования;

- открытого голосования;

- рейтинговой формы голосования;

- письменной формы голосования.

10. Конституционные обязанности органов исполнительной власти в иностранных государствах подразделяются следующим образом:

- группа обязанностей, обращенных на выполнение определенных функций (например, расчетно-аналитическая функция, бюджетная и другие);

- обязанности, закрепленные в конституциях стран (конституционные), и законах страны; обязанности, закрепленные в иных законах; обязанности, за­крепленные в договорах; обязанности, закрепленные в судебных прецеден­тах; обязанности, закрепленные в доктринах;

- в зависимости от субъекта ответственности можно выделить обязанности премьер-министра, обязанности министров, обязанности лиц, входящих в органы исполнительной власти.

Таким образом, мы не претендуем на окончательность представленной нами классификации юридической ответственности в целом и позитивной юридической ответственности, в частности, исполнительной власти в мире, однако с уверенно­стью полагаем, что ответственность правительства (органов исполнительной власти) во всех без исключения странах носит политический характер. Сле­дует особо подчеркнуть, что основания применения позитивной юридиче­ской ответственности правительств в мире крайне сложно сформулировать и вывести в четкую структуру, в связи с чем в действиях правительства в большинстве случаев довольно сложно будет выявить признаки конституци­онного правонарушения и соответственно последующей конституционной ответственности. Но, очевидно, нормы этой ответственности вследствие ее возникновения должны применяться именно парламентами, а в России - Гос- ударственной Думой.

В.В. Мечников рассматривает случай, когда отсутствует полный пере­чень обстоятельств, конкретных оснований позитивной ответственности. В этой ситуации, по его мнению, «следует вести речь о политической ответ­ственности, хоть при этом правовые основания совершения определенных действий могут быть закреплены в законодательстве. Так, например, - указы­вает В. В. Мечников ,часть 2 статьи 117 Конституции России предусматривает право главы государства принимать решение об отставке Правительства РФ»^[699]. Законодательство многих стран, в частности США, не ограничивает главу государства какими-либо четкими основаниями отставки правитель­ства или кабинета министров, как в США, оставляя на их усмотрение реше­ние вопроса о судьбе исполнительной власти. В этой связи мы полностью разделяем позицию многих авторов, что отсутствие четких критериев для от­ставки правительства в каждом отдельном случае свидетельствует либо о пробеле в конституционном законодательстве, либо о необходимости поста­новки вопроса о сугубо политической, а не конституционной ответственно­сти правительства за те или иные действия или, наоборот, бездействие в реа­лизации тех или иных политических программ, установок, мероприятий^[700]. Если же ситуация сложилась так, что роспуск правительства связан с ненад­лежащим исполнением возложенных на органы исполнительной власти, в частности на правительство, обязанностей, в этом случае выражение недове­рия со стороны парламента выступает мерой конституционной ответственно­сти.

Особо можно отметить такую разновидность парламентской ответ­ственности, как ответственность за исполнение бюджета: неутверждение парламентом отчета об исполнении бюджета влечет в нормальных условиях

отставку правительства или постановку вопроса о доверии правительству. Как ранее отмечалось, правительство во многих странах СНГ несет за прово­димую политику солидарную ответственность, носящую позитивный харак­тер. В случае неодобрения проводимого курса органами исполнительной власти в отставку уходят все члены правительства, даже если кто-то из них в чем-то с эти курсом не был согласен.

Надо подчеркнуть, что к полномочиям правительства в большинстве стран СНГ относится отчет перед парламентом по итогам проведенной рабо­ты за год. Одобрение его является проявлением меры позитивной юридиче­ской ответственности.

Институт позитивной ответственности правительства в странах СНГ, как правило, характеризуется с частичной подотчетностью по некоторым во­просам парламенту и полной ответственностью перед президентом. Практи­чески во всех странах СНГ сформировались отношения, в которых высшие органы исполнительной власти во главе с Правительством организуют исполнение реше­ний Президента. Глава государства, в свою очередь, осуществляет руководство те­кущими делами, «смысл которой заключается в том, что Президенту принадлежат общее определение политики и принятие решений по всем важным вопросам»^[701]. Поэтому вести речь о какой-либо реальной парламентской ответственности прави­тельства перед парламентом во всех странах СНГ не представляется возможным в связи с отсутствием действенных механизмов привлечения правительства к ответ­ственности за неблагоприятные проступки, а также благодаря «защищенности» ис­полнительной власти от парламента президентом.

Фактически только в Республике Молдова ответственность правитель­ства перед парламентом может выражаться во взятии на себя добровольной ответственности за действия или заявления, которые были совершены дан­ным органом исполнительной власти. Впрочем, в этом случае речь не идет о

доверии парламента правительством в отличие от российского законодатель­ства (часть 4 статьи 117 Конституции РФ).

Основной вывод при исследовании механизмов реализации позитивной ответственности Правительства России и стран СНГ заключается в том, что функционирование всей системы исполнительной власти осуществляется по­всеместно через глав государств, и все органы исполнительной власти вхо­дящих в СНГ государств несут реальную ответственностью только перед президентами своих стран.

В законодательстве стран СНГ (Россия не является исключением) при­сутствует одна общая особенность - наличие двухуровневой системы ответ­ственности органов исполнительной власти. Первый уровень - Президент страны, который обладает реальными полномочиями по смещению прави­тельства, второй уровень - законодательный орган (парламент), который имеет юридически закрепленный механизм ответственности правительства перед этим же органом, то есть парламентом. Однако, как Президент, так и Правительство в странах Союза Независимых Государств делят между собой полномочия по управлению страной, что, как известно, является отличитель­ной чертой полупрезидентских республик, и, соответственно, вмешательство Правительства в дела Главы государства влечет его политическую ответ­ственность, а именно отставку. C другой стороны, юридически закрепленный механизм ответственности правительства перед парламентом дает сбой как из-за отсутствия четких процедур и критериев привлечения к ответственно­сти, так и из-за покровительства Президента страны органам исполнительной власти, при условии их беспрекословного подчинения. В такой ситуации парламент в государствах Содружества не имеет реальных рычагов воздей­ствия на Правительство своей страны.

Во многих иностранных государствах, таких как Австрия, Финляндия, Франция, Португалия, налицо некое «раздвоение» исполнительной власти, так как Правительство является вполне самостоятельной ветвью власти, если опирается на депутатское большинство в Парламенте своей страны. «Поэто­

му глава государства вынужден формировать Правительство из членов пар­тийной фракции или блоков партий, победивших на парламентских выбо­рах»^[702]. Двойственность природы государственной власти в странах СНГ яв­ляется весьма сомнительной и, соответственно, номинальным является и ме­ханизм парламентской ответственности Правительства.

На основании изложенного можно прийти к следующим выводам. В странах с парламентской формой правления, а также во многих монархиче­ских государствах глава государства не обладает правом самостоятельно ре­шать судьбу правительства, привлекать его к ответственности. В таких стра­нах правительство отвечает сугубо перед парламентом, который может при­менять к исполнительной власти любые санкции или поощрения. В государ­ствах с президентской формой правления исполнительная власть (члены ка­бинета) несут ответственность исключительно перед главой государства как перед лицом, возглавляющим исполнительную власть или администрацию. При смешанной форме правления неоднозначность субъектов, обладающих правом применения санкций по отношению к правительству, зачастую созда­ет еще большую запутанность и неразбериху при процедуре вынесения недо­верия правительству. Кроме того, часто в таких государствах устанавливает­ся фактическое право президента применять меры ответственности в отно­шении исполнительной власти, а у парламента имеются лишь формальные полномочия инициирования процедуры ответственности правительства (Азербайджан, Беларусь, Казахстан, Таджикистан, Узбекистан, и многие дру­гие страны СНГ).

Правовой механизм позитивной ответственности правительств в странах СНГ и характер сложившихся правовых отношений между Парламентом, Прези­дентом и Правительствам не позволяет отнести ни одну вышеописанную консти­

туционную модель формы правления в странах СНГ к какой-либо из их суще­ствующих ныне классических разновидностей: президентской, парламентарной или полу президентской.

Еще раз подчеркнем, что в странах СНГ сложились нетипичные формы правления, оказывающие влияние на весь государственно-правовой механизм, в том числе и на ответственность. Все это также свидетельствует о том, что правовое положение Правительства означает главенство Президента в управлении внутрен­ней и внешней политикой страны, несмотря на отсутствие института прямого под­чинения Правительства Главе государства (Россия, Казахстан, Беларусь). В опреде­ленной степени это можно отнести и к Украине. Это дает основание говорить «об отсутствии принципиальных различий в организации верховной управительной власти между «президентскими» и «полупрезидентскими» республиками стран СНГ»^[703]. Как верно указывается в ряде публикаций, Президент в этих республи­ках выступает как фактический глава и верховный руководитель исполни­тельной власти, осуществляющий общее, стратегическое руководство Прави­тельством, которое несет перед ним реальную политическую и иную ответ­ственность^[704].

В некоторых странах Европы при этом «индивидуальная министерская ответственность наступает в отношении лишь тех членов правительства, которые официально не возражали против решения правительства. Так, в Финляндии каж­дый министр, участвующий в рассмотрении дела в Государственном совете, от­вечает за принятое решение, если он не сделал заявление о своем несогласии, зане­сенном в протокол (§60 Конституции)»^[705].

В последнее время в юридической теории и практике бытует точка зре­

ния, с которой возможно согласиться и согласно которой недостатком рос­сийской модели парламентской ответственности Правительства РФ является отсутствие института резолюции порицания или, как ее еще называют, резо­люции недоверия, которая существует практически во всей мировой практи­ке ответственности правительств перед парламентами. Внесение соответ­ствующей нормы ответственности правительства перед парламентом в рос­сийское законодательство придало бы институту позитивной ответственно­сти более наглядный и демократический характер. Как диссертанту пред­ставляется, такая резолюция, являясь разновидностью актов Государственной Думы (наряду с парламентскими запросами и парламентскими расследовани­ями) могла бы оформляться в виде постановления палаты, что придало бы еще большую открытость и наглядность работе российского парламента.

В целом, подводя итог проведенного исследования общих и особенных черт в механизме парламентской ответственности Правительства Российской Федерации, реализуемой в том числе и через позитивные нормы, можно сделать общий вывод, что Конституция РФ и современное российское конституционное законодательство закрепляет ответственность Правительства РФ за ненадлежа­щее выполнение своих обязанностей перед Президентом России и, в меньшей степени, перед Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Анализ же конституционных положений, регламентирующих об­щий механизм взаимодействия Государственной Думы, Правительства и Прези­дента Российской Федерации в вопросах позитивной ответственности в целом, свидетельствует о том, что такая ответственность может быть реализована только в соответствии с решением главы государства. Однако решение Прези­дента РФ об отставке Правительства России ни в Конституции РФ, ни и феде­ральном законодательстве не закрепляется. Указанная особенность является от­личительной чертой российского законодательства в области парламентской ответственности и создает условия для слабо мотивированной отставки Прави­тельства РФ и объективно предполагает необходимость внесения соответству­ющих изменений в законодательство Российской Федерации.

2. Характеризуя современную правовую систему России в аспекте формирования парламентской ответственности Правительства РФ, можно утверждать, что по-прежнему актуальной задачей остается то, что в настоя­щее время ответственность Правительства РФ не только является позитив­ной, но в ней одновременно присутствуют и конституционно-правовая, и функциональная, и персональная (индивидуальная) ответственность. Пред­ставляется, что отличительная особенность российской формы правления, ее уникальность, редкость и отличие от мировой практики как раз и состоит в особом политическом состоянии ответственности Правительства РФ.

3. В современных условиях необходимо дальнейшее поступательное развитие теории позитивной юридической ответственности, систематизация и использование зарубежного опыта с целью мягкой, но правильно ориенти­рованной системы реформ, направленных на максимально широкое внедре­ние конституционно-правовых мотивов изменения самой сути парламент­ской ответственности в целом и ответственности Правительства РФ, равно как и его членов по отношению к российским парламентариям, в частности.

4. По мнению автора диссертационного исследования, сложившаяся в России модель парламентской ответственности правительства представляет собой симбиоз европейской и американской моделей ответственности испол­нительной власти. Особенность российской специфики заключается в уси­ленной ответственности Правительства РФ перед Президентом РФ, выража­емой в функционировании исполнительной власти, через фигуру главы госу­дарства, при этом функции парламента страны сведены к контрольным пол­номочиям, не обеспеченным реальной возможностью применения ответ­ственности.

Однако современные тенденции развития позитивной ответственности Правительства РФ (внесены изменения в Конституцию РФ в ст. 103 и 114, а именно об обязанности Правительства РФ представлять Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой; принят Федеральный за­

кон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле», которым уста­новлены различные формы парламентского контроля в отношении прави­тельства; существенно изменился порядок прекращения полномочий высше­го должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя выс­шего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и его взаимодействия с законодательными органами в субъекте, свидетельствуют об изменении вектора модельной ориентации и растущих тенденциях принятия за основу моделей европейских стран. Хотя, по мнению диссертанта, данный процесс должен происходить с учетом реализации идей самобытности и исторических традиций в России.