§ 2. Нормативная модель публично-правовой ответственности
Одним из перспективных подходов к изучению системной модели юридической ответственности является ее (в известной мере условная) дифференциация на нормативную модель публично-правовой ответственности и нормативную модель частноправовой ответственности, исходя из направленности обеспечиваемого/защищаемого интереса.
Как справедливо заметил О. А. Кожевников, «выделение интереса при делении системы права на публичное и частное является традиционным подходом в рос- 229сийском праве, начиная с советского периода и до настоящего времени»[228]. А. Б. Стёпин полагает, что среди основных критериев разграничения частного и публичного права следует выделить средства защиты и форму ответственности, основные начала построения законодательства, уровень развития публично-правовой и частноправовой системы, предмет правового регулирования, метод правового воздействия, а также законный инте- рес[229]. В. В. Богдан, А. Р. Манукян и А. Р. Алымов считают необходимым указать на тонкую грань между публичным и частным правом, отмечая, в частности, что такая мера ответственности как штраф может рассматри
ваться в виде частно-публичной ответственности в области защиты прав потребителей[230].
Мы сконцентрируемся на системном описании нормативной модели публично-правовой ответственности. В целях объективности исследования нами будут рассмотрены нормы юридической ответственности в широком смысле и затронуты особенности их реализации на практике.
Предварительно отметим, что категорию «публично-правовая ответственность» следует отличать от категории «ответственность публичноправовых образований», в связи с тем, что публично-правовые образования (государство, субъекты федерации, муниципальные образования) могут также выступать в качестве субъектов частного (гражданского) права и претерпевать соответствующие меры частноправовой ответственности[231].
Необходимо учесть мнения отдельных ученых, согласно которым публично-правовая ответственность как самостоятельная разновидность ответственности в праве не признается. Так, С. В. Рунец категорично заявляет: «Концепция публично-правовой ответственности не выглядит убедительной. Юридическая ответственность носит отраслевой характер и вытекает из конкретных отраслей правовой системы, что позволяет ее индивидуализировать. Наличие какой-то межотраслевой, комбинированной ответственности противоречит природе юридической ответственности, каждая из отраслей которой характеризуется собственным набором средств принудительного воздействия»[232]. Подобного рода суждения оцениваются нами критически, поскольку их дальнейшее развитие может привести к мысли об отсутствии иных классификаций юридической ответственности, кроме как по отраслевому критерию (тоже весьма неоднозначному). Выделение видов (типов) юридической ответственности по различным основаниям преследует цель углубить знания о соответствующих особенностях ответственности с целью совершенствования ее правовой конструкции и повышения эффективности применения, а не ограничиться привязкой к отраслям права и законодательства. С учетом того, что С. В. Рунец признает существование «юридической политической ответственности»[233], ее позиция представляется нам более чем спорной.
Одновременно с этим, надлежит помнить, что отраслевое деление права характерно для стран, тяготеющих к романо-германскому (континентальному) правовому типу и совершенно нехарактерно для стран с англо-саксонской правовой системой, тогда как в мусульманском праве пуб
личное и частное право в целом разграничиваются. Согласно категоричному мнению М. К. Сулейманова в мире не существует систем права, которые не знают подразделения на публичное и частное, поскольку оно имманентно присуще всем правовым системам (но в разной степени выраженности), включая континентальную, англосаксонскую и обычную[234].
Обращаясь к вопросу об онтологии публично-правовой ответственности и ее «антипода» - частноправовой ответственности уместно привести несколько позиций по этому поводу.
Например, Н. А. Бутакова и Н. П. Пирожкова полагают, что отраслевая классификация видов юридической ответственности должна быть сохранена для недопущения «нарушения устоявшегося, регламентированного порядка применения и наложения юридической ответственности... Однако развитие законодательства, восстановление деления российского права на частное и публичное, бесспорно, должно привести к углублению и наших представлений о юридической ответственности и ее видах. В настоящее время. есть все основания для основного деления всех видов юридической ответственности на два главных - публично-правовую и частноправовую»[235]. Ю. Б. Шубников и И. В. Андреянова предлагают выделять публично-правовую и частноправовую ответственность, исходя из порядка их реализации (государственное принуждение, запреты для публично-правовой и возмещение убытков и вреда для частноправовой), задач (охранительной и компенсационной) атакже опираясь на особенности структуры романо-германской правовой
237
семьи[236].
Характеристика сущности публично-правовой ответственности с точки зрения различных исследователей также отличается некоторой неопределенностью и неоднозначностью. Так, О. В. Яценко рассматривает публично-правовую ответственность как особое сочетание моральных, политических и правовых мер ответственности, субъекты которых несут ее перед гражданином, народом и населением как основными источниками публичной власти[237]. В. И. Червонюк и А. В. Семенов полагают, что для России проблема юридически ответственного (корректного) поведения государства в системе взаимодействия публичной власти и граждан является принципиальной, но ошибочно рассматривается лишь в контексте полити
ческой ответственности, вне связи с охранительно-принудительными сред-
239
ствами[238].
Г. А. Прокопович предлагает руководствоваться системой критериев разграничения юридической ответственности на типы (публичноправовую и частноправовую), включающую в себя: а) цели ответственности; б) статус субъектов правоотношения ответственности; в) характер и содержание мер ответственности г) процедуру применения мер ответственности; д) форму и способы правового закрепления мер ответственности; е) объекты и методы воздействия; ж) уровни принятия правовых решений в рамках правоотношения ответственности[239].
Исходя из позиции И. А. Умновой, публично-правовую ответственность от других видов ответственности отличает: 1) особое сочетание политических и правовых мер ответственности; 2) несение отдельными субъектами ответственности перед основными источниками публичной власти - гражданином, народом, населением[240]. И. А. Демидова считает, что отличительные черты публично-правовой ответственности заключаются в ее ориентации на защиту конституционного строя, специфике субъекта, объекта и объективной стороны, многоаспектности (позитивный и негативный аспекты)[241]. В. И. Черво- нюк и А. В. Семенов предлагают рассмотреть конструкцию публичноправовой ответственности с точки зрения элементов ее состава, по примеру состава правонарушения[242].Родовые и видовые признаки публично-правовой и частноправовой
ответственности достаточно подробно были рассмотрены Д. А. Липин-
244
ским[243].
Опираясь на высказанные позиции и имеющиеся в распоряжении аналитические данные, по нашему мнению, необходимость обособления в
системе юридической ответственности публично-правовой ответственности основана на следующих аспектах:
1) углубление знаний о публичном и частном праве как особых правовых общностях в правоохранительном контексте;
2) обеспечение самостоятельной и полноценной защиты законных интересов общества и государства (мерами публично-правовой ответственности);
3) сопровождение систематизации форм и мер юридической ответственности, а также механизмов ее реализации (применения) в сфере организации и функционирования публичной власти[244];
4) повышение эффективности правоприменительной деятельности;
5) повышение правового качества и практической ориентации актов официального толкования норм о публично-правовой ответственности и механизмах ее реализации.
Наиболее оптимальный методологический ориентир исследования мы видим в определении базовых свойств и качеств публично-правовой ответственности, обобщенное восприятие которых способно послужить надежной базой для дальнейших умозаключений о понятии и правовой природе этого вида ответственности.
Значительной ценностью, в этой связи, обладают научные изыскания
B. В. Болговой, проанализировавшей акты Конституционного Суда России, касающиеся публично-правовой ответственности. Автор обозначил следующие признаки последней: 1) считается особым видом юридической ответственности; 2) является формой государственного принуждения; 3) реализуется через публичное преследование законодательными и правоприменительными органами; 4) наступает за противоправное общественно-опасное и виновное деяние; 5) имеет своей целью защиту публичных и частных интересов (при том, что вид и мера ответственности определяются исходя из публично-правовых интересов; 6) проявляется в форме уголовной и административно-правовой ответственности; 7) обеспечена специальными процессуальными механизмами собственной реализации[245].
С учетом ранее выявленных свойств системной модели юридической ответственности, опираясь на предшествующий опыт комплексного исследования юридической ответственности, считаем возможным рассмотреть следующие особенности публично-правовой ответственности.
I. Цель установления и применения.
Целью установления публично-правовой ответственности в правовых нормах является обеспечение законных интересов государства и общества, именуемых публичными. Подразумевается, что у государственных
и муниципальных органов власти (публичных органов) имеются интересы, совпадающие с интересами общества, которые и являются основой для создания публично-правовых норм и публично-правовой ответственности за их нарушение. Применительно к нормам о недействительных сделках,
Верховный Суд РФ под публичными интересами предложил понимать «интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды»[246]. С точки зрения Конституционного Суда РФ, в случае, если юридическая ответственность выходит за границы восстановления нарушенных прав и законных интересов частных лиц, то она является средством публично-правового реагирования на противоправное поведение, в связи с чем вид и мера ответственности правонарушителя должны нормативно определяться исходя из публично-правовых, а не частных интересов соответствующих лиц[247].
Если обратиться к целеполаганию в процессе применения публично-правовой ответственности (вне отраслевого контекста), то оно заключается в обеспечении нормального функционирования норм публичного права в условиях законности и правопорядка (в условиях защищенности государства и общества от социально-вредных противоправных деяний). Воплощенное выражение цели публично-правовой ответственности находит себя в достижении правового состояния «наказанности, которое является следствием реализации ответственности в отношении конкретного правонарушителя (общественных интересов - прим. автора), и которое выступает результатом поведения последнего в рамках исполнения своей негативной обязанности»[248]. Как отметил в одном из своих актов Конституционный Суд для обеспечения полноценной реализации права граждан на свободу мирных собраний и соблюдения надлежащего общественного порядка необходимо, среди прочего, установить эффективную публично-правовую ответственность за действия нарушающие данные права или создающие угрозу их нарушения[249]. Схожую правовую аргументацию орган конституционного контроля приводит в своем постановлении от 16.07.2015 г.[250]. Согласно позиции Верховного Суда РФ (выраженной в специальном обзоре[251]), основанной на толковании ряда норм Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также Конвенции о правах ребенка - применение мер публичноправовой ответственности при вмешательстве в частную жизнь гражданина допускается лишь при условии соблюдения соразмерности такого вмешательства публично-правовым целям.
II. По сфере применения.
Сфера применения публично-правовой ответственности охватывает значительный круг различных общественных отношений, опосредованных правом. В нашей стране (тяготеющей к романо-германскому типу) безусловно признаются лишь несколько отраслей публичного права (конституционное право, уголовное право, административное право), существование иных отраслей права и их принадлежность к публичному праву (муниципальное, финансовое, экологическое, уголовно-процессуальное право и др.) порождает многочисленные дискуссии. Показательно, что Б. М. Емельянов предлагает считать отраслью публичного права даже саму теорию государства и права[252], с чем сложно согласиться, ввиду отсутствия каких бы то ни было объективных оснований для такого решения (науку не следует путать с отраслью права). Следовательно, публично-правовая ответственность возможна лишь в тех социальных связях, где общественнозначимые интересы нарушаются, либо являются объектами прямого или косвенного посягательства, то есть, прежде всего, в сфере государственного и муниципального управления. При этом необходимо учитывать специфику самих отношений и принадлежность соответствующего средства защиты к той или иной отрасли права. Например, в одном из прецедентов Конституционный Суд отметил, что компенсация морального вреда - самостоятельный способ защиты гражданских прав, выступает мерой гражданско-правовой ответственности, «правовая природа которой является единой независимо от того, в какой сфере отношений - публично-правовой или частноправовой» причиняется такой вред[253]. Обратное суждение приводит нас к мысли, что публично-правовая ответственность может также возникать за нарушения в частноправой сфере. Подтверждением этому
служит, например, норма ст. 138 Уголовного кодекса России[254] устанавливающая уголовно-правовую (публично-правовую) ответственность за нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных или иных сообщений. За нарушения прав потребителей (в силу ст. 43 Закона «О защите прав потребителей»[255]) помимо гражданско-правовой также может наступить уголовная или административно-правовая ответственность, например, за обман потребителей по ст. 14.7 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации[256]. Между тем, в постановлении Суда по интеллектуальным правам от 28.09.2015 г. № С01- 746/2015[257] справедливо отмечается, что в целях обеспечения баланса частных и публичных интересов необходимо ограничить распространение норм публично-правовой ответственности на область частного (гражданского) права.
III. По формам проявления.
Вопрос о системе публично-правовой ответственности подразумевает уяснение круга форм юридической ответственности, охватываемых данной категорией. Критерии деления юридической ответственности могут быть самые различные, но особое значение принято выделять отраслевой типизации публично-правовой ответственности. Как указал Конституционный Суд, дифференциация публично-правовой ответственности предопределяется требованиями справедливости и соразмерности «в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении тех или иных мер государственного принуждения» [258]. Так, Конституционный Суд признает в качестве разновидностей публично-правовой ответственности конституци- онно-правовую[259], уголовную и административно-правовую[260]. В п. 2.1.
ст. 317 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации261 [261] в качестве видов публично-правовой ответственности называется ответственность за совершение административных и налоговых правонарушений. В п. 78 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства»[262] к публично-правовой ответственности отнесен исполнительский сбор, обладающий (по мнению судебного органа) свойствами административной штрафной санкции. При этом взгляды относительно определения первенства в видах публичноправовой ответственности существенно разняться. Например, по мнению Г. А. Прокопович «самой публичной» следует считать конституционноправовую ответственность[263], Ю. Б.Шубников и И. В. Андреянова предлагают рассматривать в качестве центрального элемента публично-правовой ответственности уголовную и административно-правовую ответствен- ность[264], но встречаются и иные взгляды. Если по поводу отнесения к публично-правовой названных трех видов ответственности вопросов практически не возникает, то выделение иных компонентов (налоговой, муниципально-правовой, процессуальной, международно-правовой и др.) вызывает значительные споры и дискуссии, далеко выходящие за рамки предмета обсуждения. IV. По юридическому закреплению. Меры публично-правовой ответственности закрепляются на самом высоком уровне правовой системы - в законах государства. Так, в отличие от частноправовой ответственности, они не могут быть определены в договоре или соглашении. В нашей стране меры уголовно-правовой ответственности могут закрепляться исключительно в федеральных законах, а меры конституционной и административно-правовой ответственности получают также прописку в законодательстве субъектов федерации. Если же говорить о международно-правовой (публичной) ответственности, то она получает свое отражение в международных договорах и может выражаться в соответствующих межнациональных соглашениях, резолюциях международных государств и в односторонних актах государств (например, при принятии экономических или политических санкций). V. По фактическому основанию. Фактическим основанием (юридическим фактом), влекущим возникновение публично-правовой ответственности является публичное правонарушение (в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2012 г. данный акт назван публичноправовым правонарушением[265], что представляется несколько тавтологичным). По мнению автора, ответственность в публичной сфере может быть только виновной и возлагаться исключительно при наличии всех элементов состава правонарушения (объективно-противоправное деяние не должно быть фактическим основанием публично-правовой ответственности). Подтверждая данный вывод, Конституционный Суд еще в 2001 г. заявил, что при нарушении обязательств в публично-правовой сфере отсутствие вины является одним из обстоятельств, исключающих применение санкций (ввиду неполноты состава правонарушения)[266], а в 2005 г. - подтвердил, что юридическая ответственность может наступать лишь за правонарушения (с полным составом)[267]. В силу устоявшейся традиции к публичным правонарушениям относят конституционные деликты, преступления и административные проступки. Вопрос об отнесении процессуальных и международных правонарушений к публично-правовым нарушениям в общей теории права, как правило, не поднимается, но (исходя из особенностей данных противоправных деяний) в большинстве случаев он может быть решен положительно. Устранение ответственности за публично-правовое нарушение, по мнению Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «имеет место и в случае отмены обязанности, за невыполнение которой такая ответственность была установлена»[268]. VI. По субъектному составу. Весь круг субъектов публично-правовой ответственности можно разделить на две большие группы: коллективные и индивидуальные. К коллективным субъектам следует относить публичные образования, организации (международные организации, юридические лица и др.), а также социальные общности (население муниципального образования, нация, народ, человечество). К индивидуальным субъектам мы относим индивидов, выступающих в статусе граждан, иностранных граждан, лиц с несколькими гражданствами, апатридов, беженцев и вынужденных переселенцев и т. д. Иными словами, круг субъектов публично-правовой ответственности и круг субъектов права фактически совпадает. Особенности потенциальных и реальных субъектов публично-правовой ответственности следует искать в законодательных конструкциях отраслевых видов ответственности. Так, субъектами уголовно-правовой ответственности в России могут быть исключительно физические лица, в свою очередь конституционноправовая ответственность не может иметь в качестве своего субъекта гражданина (без его привязки к какому-либо органу власти, должностному положению), административно-правовая ответственность не распространяется на публичные образования и другие подобного рода особенности. VI. По форме и механизму реализации. Реализация публично-правовой ответственности может осуществляться как в принудительной форме (уголовно-правовая ответственность), так и в добровольной форме (добровольная выплата лицом суммы налоговой санкции, рассчитанной налоговым органом, до вынесения судом решения о принудительном взыскании налоговой санкции). Механизм (порядок) реализации публично-правовой ответственности закрепляется в нормах процессуального права и зависит от вида ответственности и органа (субъекта), применяющего соответствующие санкции. Так, при возложении публично-правовой ответственности в суде, разбирательство по делу осуществляется согласно требованиям, закрепленным в процессуальном кодексе, а исполнение принятого по делу решения - в соответствии с законом об исполнительном производстве[269]. Административные органы, участвующие в процессе возложения публично-правовой ответственности, также руководствуются в своей деятельности специальными административными регламентами. Если в государстве предусмотрено привлечение к ответственности непосредственно народом (избирателями), то соответст вующий процесс регламентируется предметными законами[270]. Свою специфическую правовую форму реализации имеет и международно-правовая 272 ответственность[271]. Относительно реализации публично-правовой ответственности высшими судебными инстанциями Российской Федерации было обозначено несколько правовых позиций: 1) применение мер публично-правовой ответственности должно происходить с учетом ее отраслевого предназначения (цели)[272]; 2) «применение мер публично-правовой ответственности в отношении физических лиц носит индивидуальный персонифицированный харак- 274 тер»[273]; 3) фундаментальной процессуальной гарантией «реализации права на государственную, в том числе судебную, защиту» является мотивированность акта о привлечении к публично-правовой ответственности[274]; 4) публично-правовая ответственность связана с реализацией государственных интересов по обеспечению законности и правопорядка, исходит из общеправового принципа неотвратимости наказания и конституционного принципа равенства юридической ответственности[275]; 5) публично-правовая ответственность основана на принципе соразмерности, выражающего требования справедливости (зависит от тяжести содеянного, размера и характера ущерба, степени вины и иных существенных обстоятельств)[276]; 6) публично-правовая ответственность должна быть эффективной[277]; 7) ущерб, причиненный от правонарушений, взыскивается в ходе реализации публично-правовой ответственности в доход публичного образования (государства)[278]; 8) при отступлении юридического лица от требований добросовестности и разумности и привлечении его к публично-правовой ответственности, понесенные юридическим лицом убытки, могут быть взысканы с ди- ректора[279]. Подведем промежуточные итоги. Во-первых, нормативная модель публично-правовой ответственности выражена в системе норм права, закрепляющих наказания, правонарушения, а также содержащих правовые ориентиры и процедуры, связанные с установлением, конкретизацией и реализацией публично-правовой ответственности. Во-вторых, публичноправовая ответственность - тип юридической ответственности, обладающий существенной спецификой структуры и содержания, который следует отличать от частноправовой ответственности по целому ряду критериев. В- третьих, базовые особенности публично-правовой ответственности заключаются в ее целях, сфере и формах проявления, юридическом закреплении, фактическом основании, субъектах и формах (механизме) реализации. В- четвертых, высшими судебными инстанциями России в правовых актах закреплен ряд положений, свидетельствующих о наличии общих (единых) позиций, относительно реализации (применения) норм публично-правовой ответственности; В-пятых, правовая конструкция и механизм применения публично-правовой ответственности нуждаются в дальнейших исследова ниях и совершенствовании, включая определение места и роли публичноправовой ответственности в системе права. В-пятых, теория публичноправовой ответственности в современных условиях нуждается в дальнейших комплексных исследованиях и совершенствовании как с точки зрения углубления знаний о ней, так и с позиции оптимизации практики применения данного охранительного института во всех его воплощениях.
Еще по теме § 2. Нормативная модель публично-правовой ответственности:
- § 2. Роль и место ответственности в правовом регулировании социалистических общественных отношений
- Средства обеспечения соответствия муниципальных правовых актов нормативным актам более высокой юридической силы
- § 1. Конституционная модель распределения законодательной компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации
- § 1. Методология исследования юридической ответственности
- § 3. Системная модель юридической ответственности в категориальном аппарате общей теории права
- § 3. Взаимодействие юридической ответственности с иными правовыми явлениями
- § 1. Место и роль норм юридической ответственности в системе права
- § 2. Нормативная модель публично-правовой ответственности
- § 3. Нормативная модель частноправовой ответственности
- § 2. Реализация юридической ответственности в динамике правового регулирования
- § 3. Юридическая ответственность в механизме правового регулирования
- § 3. Институционально-правовой статус носителей собственнических интересов.