§ 2. Нормативная модель публично-правовой ответственности

Одним из перспективных подходов к изучению системной модели юридической ответственности является ее (в известной мере условная) дифференциация на нормативную модель публично-правовой ответствен­ности и нормативную модель частноправовой ответственности, исходя из направленности обеспечиваемого/защищаемого интереса.

сийском праве, начиная с советского периода и до настоящего времени»^[228]. А. Б. Стёпин полагает, что среди основных критериев разграничения част­ного и публичного права следует выделить средства защиты и форму от­ветственности, основные начала построения законодательства, уровень развития публично-правовой и частноправовой системы, предмет правово­го регулирования, метод правового воздействия, а также законный инте- рес^[229]. В. В. Богдан, А. Р. Манукян и А. Р. Алымов считают необходимым указать на тонкую грань между публичным и частным правом, отмечая, в частности, что такая мера ответственности как штраф может рассматри­

ваться в виде частно-публичной ответственности в области защиты прав потребителей^[230].

Мы сконцентрируемся на системном описании нормативной модели публично-правовой ответственности. В целях объективности исследования нами будут рассмотрены нормы юридической ответственности в широком смысле и затронуты особенности их реализации на практике.

Предварительно отметим, что категорию «публично-правовая ответ­ственность» следует отличать от категории «ответственность публично­правовых образований», в связи с тем, что публично-правовые образова­ния (государство, субъекты федерации, муниципальные образования) мо­гут также выступать в качестве субъектов частного (гражданского) права и претерпевать соответствующие меры частноправовой ответственности^[231].

Необходимо учесть мнения отдельных ученых, согласно которым публично-правовая ответственность как самостоятельная разновидность ответственности в праве не признается. Так, С. В. Рунец категорично заяв­ляет: «Концепция публично-правовой ответственности не выглядит убеди­тельной. Юридическая ответственность носит отраслевой характер и выте­кает из конкретных отраслей правовой системы, что позволяет ее индиви­дуализировать. Наличие какой-то межотраслевой, комбинированной от­ветственности противоречит природе юридической ответственности, каж­дая из отраслей которой характеризуется собственным набором средств принудительного воздействия»^[232]. Подобного рода суждения оцениваются нами критически, поскольку их дальнейшее развитие может привести к мысли об отсутствии иных классификаций юридической ответственности, кроме как по отраслевому критерию (тоже весьма неоднозначному). Выде­ление видов (типов) юридической ответственности по различным основа­ниям преследует цель углубить знания о соответствующих особенностях ответственности с целью совершенствования ее правовой конструкции и повышения эффективности применения, а не ограничиться привязкой к отраслям права и законодательства. С учетом того, что С. В. Рунец призна­ет существование «юридической политической ответственности»^[233], ее по­зиция представляется нам более чем спорной.

Одновременно с этим, надлежит помнить, что отраслевое деление права характерно для стран, тяготеющих к романо-германскому (конти­нентальному) правовому типу и совершенно нехарактерно для стран с анг­ло-саксонской правовой системой, тогда как в мусульманском праве пуб­

личное и частное право в целом разграничиваются. Согласно категорично­му мнению М. К. Сулейманова в мире не существует систем права, кото­рые не знают подразделения на публичное и частное, поскольку оно имма­нентно присуще всем правовым системам (но в разной степени выражен­ности), включая континентальную, англосаксонскую и обычную^[234].

Обращаясь к вопросу об онтологии публично-правовой ответствен­ности и ее «антипода» - частноправовой ответственности уместно привес­ти несколько позиций по этому поводу.

также опираясь на особенности структуры романо-германской правовой

237

_семьи^[236]_.

Характеристика сущности публично-правовой ответственности с точки зрения различных исследователей также отличается некоторой не­определенностью и неоднозначностью. Так, О. В. Яценко рассматривает публично-правовую ответственность как особое сочетание моральных, по­литических и правовых мер ответственности, субъекты которых несут ее перед гражданином, народом и населением как основными источниками публичной власти^[237]. В. И. Червонюк и А. В. Семенов полагают, что для России проблема юридически ответственного (корректного) поведения го­сударства в системе взаимодействия публичной власти и граждан является принципиальной, но ошибочно рассматривается лишь в контексте полити­

ческой ответственности, вне связи с охранительно-принудительными сред-

239

_ствами^[238]_.

Г. А. Прокопович предлагает руководствоваться системой критериев разграничения юридической ответственности на типы (публично­правовую и частноправовую), включающую в себя: а) цели ответственно­сти; б) статус субъектов правоотношения ответственности; в) характер и содержание мер ответственности г) процедуру применения мер ответст­венности; д) форму и способы правового закрепления мер ответственно­сти; е) объекты и методы воздействия; ж) уровни принятия правовых ре­шений в рамках правоотношения ответственности^[239].

Родовые и видовые признаки публично-правовой и частноправовой

ответственности достаточно подробно были рассмотрены Д. А. Липин-

244

_ским^[243]_.

Опираясь на высказанные позиции и имеющиеся в распоряжении аналитические данные, по нашему мнению, необходимость обособления в

системе юридической ответственности публично-правовой ответст­венности основана на следующих аспектах:

1) углубление знаний о публичном и частном праве как особых право­вых общностях в правоохранительном контексте;

2) обеспечение самостоятельной и полноценной защиты законных интересов общества и государства (мерами публично-правовой ответст­венности);

3) сопровождение систематизации форм и мер юридической ответ­ственности, а также механизмов ее реализации (применения) в сфере ор­ганизации и функционирования публичной власти^[244];

4) повышение эффективности правоприменительной деятельности;

5) повышение правового качества и практической ориентации ак­тов официального толкования норм о публично-правовой ответственно­сти и механизмах ее реализации.

Наиболее оптимальный методологический ориентир исследования мы видим в определении базовых свойств и качеств публично-правовой ответственности, обобщенное восприятие которых способно послужить надежной базой для дальнейших умозаключений о понятии и правовой природе этого вида ответственности.

Значительной ценностью, в этой связи, обладают научные изыскания

B. В. Болговой, проанализировавшей акты Конституционного Суда Рос­сии, касающиеся публично-правовой ответственности. Автор обозначил следующие признаки последней: 1) считается особым видом юридической ответственности; 2) является формой государственного принуждения; 3) реализуется через публичное преследование законодательными и право­применительными органами; 4) наступает за противоправное обществен­но-опасное и виновное деяние; 5) имеет своей целью защиту публичных и частных интересов (при том, что вид и мера ответственности определяются исходя из публично-правовых интересов; 6) проявляется в форме уголов­ной и административно-правовой ответственности; 7) обеспечена специ­альными процессуальными механизмами собственной реализации^[245].

С учетом ранее выявленных свойств системной модели юридической ответственности, опираясь на предшествующий опыт комплексного ис­следования юридической ответственности, считаем возможным рас­смотреть следующие особенности публично-правовой ответственно­сти.

I. Цель установления и применения.

Целью установления публично-правовой ответственности в право­вых нормах является обеспечение законных интересов государства и об­щества, именуемых публичными. Подразумевается, что у государственных

и муниципальных органов власти (публичных органов) имеются интересы, совпадающие с интересами общества, которые и являются основой для создания публично-правовых норм и публично-правовой ответственности за их нарушение. Применительно к нормам о недействительных сделках,

Верховный Суд РФ под публичными интересами предложил понимать «интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды»^[246]. С точки зрения Конституционного Су­да РФ, в случае, если юридическая ответственность выходит за границы восстановления нарушенных прав и законных интересов частных лиц, то она является средством публично-правового реагирования на противо­правное поведение, в связи с чем вид и мера ответственности правонару­шителя должны нормативно определяться исходя из публично-правовых, а не частных интересов соответствующих лиц^[247].

ховного Суда РФ (выраженной в специальном обзоре^[251]), основанной на толковании ряда норм Конвенции о защите прав человека и основных сво­бод, а также Конвенции о правах ребенка - применение мер публично­правовой ответственности при вмешательстве в частную жизнь граждани­на допускается лишь при условии соблюдения соразмерности такого вме­шательства публично-правовым целям.

II. По сфере применения.

Сфера применения публично-правовой ответственности охватывает значительный круг различных общественных отношений, опосредованных правом. В нашей стране (тяготеющей к романо-германскому типу) безус­ловно признаются лишь несколько отраслей публичного права (конститу­ционное право, уголовное право, административное право), существование иных отраслей права и их принадлежность к публичному праву (муници­пальное, финансовое, экологическое, уголовно-процессуальное право и др.) порождает многочисленные дискуссии. Показательно, что Б. М. Емельянов предлагает считать отраслью публичного права даже саму теорию государства и права^[252], с чем сложно согласиться, ввиду отсутствия каких бы то ни было объективных оснований для такого решения (науку не следует путать с отраслью права). Следовательно, публично-правовая от­ветственность возможна лишь в тех социальных связях, где общественно­значимые интересы нарушаются, либо являются объектами прямого или косвенного посягательства, то есть, прежде всего, в сфере государственно­го и муниципального управления. При этом необходимо учитывать специ­фику самих отношений и принадлежность соответствующего средства за­щиты к той или иной отрасли права. Например, в одном из прецедентов Конституционный Суд отметил, что компенсация морального вреда - са­мостоятельный способ защиты гражданских прав, выступает мерой граж­данско-правовой ответственности, «правовая природа которой является единой независимо от того, в какой сфере отношений - публично-правовой или частноправовой» причиняется такой вред^[253]. Обратное суждение при­водит нас к мысли, что публично-правовая ответственность может также возникать за нарушения в частноправой сфере. Подтверждением этому

служит, например, норма ст. 138 Уголовного кодекса России^[254] устанавли­вающая уголовно-правовую (публично-правовую) ответственность за на­рушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграф­ных или иных сообщений. За нарушения прав потребителей (в силу ст. 43 Закона «О защите прав потребителей»^[255]) помимо гражданско-правовой также может наступить уголовная или административно-правовая ответст­венность, например, за обман потребителей по ст. 14.7 Кодекса об админи­стративных правонарушениях Российской Федерации^[256]. Между тем, в по­становлении Суда по интеллектуальным правам от 28.09.2015 г. № С01- 746/2015^[257] справедливо отмечается, что в целях обеспечения баланса ча­стных и публичных интересов необходимо ограничить распространение норм публично-правовой ответственности на область частного (граждан­ского) права.

III. По формам проявления.

Вопрос о системе публично-правовой ответственности подразумева­ет уяснение круга форм юридической ответственности, охватываемых данной категорией. Критерии деления юридической ответственности мо­гут быть самые различные, но особое значение принято выделять отрасле­вой типизации публично-правовой ответственности. Как указал Конститу­ционный Суд, дифференциация публично-правовой ответственности пре­допределяется требованиями справедливости и соразмерности «в зависи­мости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обу­словливающих индивидуализацию при применении тех или иных мер го­сударственного принуждения» ^[258]. Так, Конституционный Суд признает в качестве разновидностей публично-правовой ответственности конституци- онно-правовую^[259], уголовную и административно-правовую^[260]. В п. 2.1.

ст. 317 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации^{261 [261] в качестве видов публично-правовой ответственности называется ответст­венность за совершение административных и налоговых правонарушений. В п. 78 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О применении су­дами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникаю­щих в ходе исполнительного производства»[262] к публично-правовой ответ­ственности отнесен исполнительский сбор, обладающий (по мнению су­дебного органа) свойствами административной штрафной санкции. При этом взгляды относительно определения первенства в видах публично­правовой ответственности существенно разняться. Например, по мнению Г. А. Прокопович «самой публичной» следует считать конституционно­правовую ответственность[263], Ю. Б.Шубников и И. В. Андреянова предла­гают рассматривать в качестве центрального элемента публично-правовой ответственности уголовную и административно-правовую ответствен- ность[264], но встречаются и иные взгляды. Если по поводу отнесения к пуб­лично-правовой названных трех видов ответственности вопросов практи­чески не возникает, то выделение иных компонентов (налоговой, муници­пально-правовой, процессуальной, международно-правовой и др.) вызыва­ет значительные споры и дискуссии, далеко выходящие за рамки предмета обсуждения.}

IV. По юридическому закреплению.

Меры публично-правовой ответственности закрепляются на самом высоком уровне правовой системы - в законах государства. Так, в отличие от частноправовой ответственности, они не могут быть определены в дого­воре или соглашении. В нашей стране меры уголовно-правовой ответст­венности могут закрепляться исключительно в федеральных законах, а ме­ры конституционной и административно-правовой ответственности полу­чают также прописку в законодательстве субъектов федерации. Если же

говорить о международно-правовой (публичной) ответственности, то она получает свое отражение в международных договорах и может выражаться в соответствующих межнациональных соглашениях, резолюциях между­народных государств и в односторонних актах государств (например, при принятии экономических или политических санкций).

V. По фактическому основанию.

Фактическим основанием (юридическим фактом), влекущим возник­новение публично-правовой ответственности является публичное правона­рушение (в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Рос­сийской Федерации от 22.06.2012 г. данный акт назван публично­правовым правонарушением^[265], что представляется несколько тавтологич­ным). По мнению автора, ответственность в публичной сфере может быть только виновной и возлагаться исключительно при наличии всех элемен­тов состава правонарушения (объективно-противоправное деяние не должно быть фактическим основанием публично-правовой ответственно­сти). Подтверждая данный вывод, Конституционный Суд еще в 2001 г. заявил, что при нарушении обязательств в публично-правовой сфере от­сутствие вины является одним из обстоятельств, исключающих примене­ние санкций (ввиду неполноты состава правонарушения)^[266], а в 2005 г. - подтвердил, что юридическая ответственность может наступать лишь за правонарушения (с полным составом)^[267]. В силу устоявшейся традиции к публичным правонарушениям относят конституционные деликты, престу­пления и административные проступки. Вопрос об отнесении процессу­альных и международных правонарушений к публично-правовым наруше­ниям в общей теории права, как правило, не поднимается, но (исходя из особенностей данных противоправных деяний) в большинстве случаев он может быть решен положительно. Устранение ответственности за публич­но-правовое нарушение, по мнению Высшего Арбитражного Суда Россий­ской Федерации «имеет место и в случае отмены обязанности, за невыпол­нение которой такая ответственность была установлена»^[268].

VI. По субъектному составу.

Весь круг субъектов публично-правовой ответственности можно разделить на две большие группы: коллективные и индивидуальные. К коллективным субъектам следует относить публичные образования, орга­низации (международные организации, юридические лица и др.), а также социальные общности (население муниципального образования, нация, на­род, человечество). К индивидуальным субъектам мы относим индивидов, выступающих в статусе граждан, иностранных граждан, лиц с нескольки­ми гражданствами, апатридов, беженцев и вынужденных переселенцев и т. д. Иными словами, круг субъектов публично-правовой ответственности и круг субъектов права фактически совпадает. Особенности потенциаль­ных и реальных субъектов публично-правовой ответственности следует искать в законодательных конструкциях отраслевых видов ответственно­сти. Так, субъектами уголовно-правовой ответственности в России могут быть исключительно физические лица, в свою очередь конституционно­правовая ответственность не может иметь в качестве своего субъекта гра­жданина (без его привязки к какому-либо органу власти, должностному положению), административно-правовая ответственность не распространя­ется на публичные образования и другие подобного рода особенности.

VI. По форме и механизму реализации.

Реализация публично-правовой ответственности может осуществ­ляться как в принудительной форме (уголовно-правовая ответственность), так и в добровольной форме (добровольная выплата лицом суммы налого­вой санкции, рассчитанной налоговым органом, до вынесения судом реше­ния о принудительном взыскании налоговой санкции). Механизм (поря­док) реализации публично-правовой ответственности закрепляется в нор­мах процессуального права и зависит от вида ответственности и органа (субъекта), применяющего соответствующие санкции. Так, при возложе­нии публично-правовой ответственности в суде, разбирательство по делу осуществляется согласно требованиям, закрепленным в процессуальном кодексе, а исполнение принятого по делу решения - в соответствии с зако­ном об исполнительном производстве^[269]. Административные органы, уча­ствующие в процессе возложения публично-правовой ответственности, также руководствуются в своей деятельности специальными администра­тивными регламентами. Если в государстве предусмотрено привлечение к ответственности непосредственно народом (избирателями), то соответст­

вующий процесс регламентируется предметными законами^[270]. Свою спе­цифическую правовую форму реализации имеет и международно-правовая

272

ответственность^[271].

Относительно реализации публично-правовой ответственности выс­шими судебными инстанциями Российской Федерации было обозначено несколько правовых позиций:

1) применение мер публично-правовой ответственности должно про­исходить с учетом ее отраслевого предназначения (цели)^[272];

2) «применение мер публично-правовой ответственности в отноше­нии физических лиц носит индивидуальный персонифицированный харак-

274

_тер»^[273]_;

3) фундаментальной процессуальной гарантией «реализации права на государственную, в том числе судебную, защиту» является мотивиро­ванность акта о привлечении к публично-правовой ответственности^[274];

4) публично-правовая ответственность связана с реализацией госу­дарственных интересов по обеспечению законности и правопорядка, исхо­дит из общеправового принципа неотвратимости наказания и конституци­онного принципа равенства юридической ответственности^[275];

5) публично-правовая ответственность основана на принципе сораз­мерности, выражающего требования справедливости (зависит от тяжести содеянного, размера и характера ущерба, степени вины и иных существен­ных обстоятельств)^[276];

6) публично-правовая ответственность должна быть эффективной^[277];

7) ущерб, причиненный от правонарушений, взыскивается в ходе реализации публично-правовой ответственности в доход публичного обра­зования (государства)^[278];

8) при отступлении юридического лица от требований добросовест­ности и разумности и привлечении его к публично-правовой ответственно­сти, понесенные юридическим лицом убытки, могут быть взысканы с ди- ректора^[279].

Подведем промежуточные итоги. Во-первых, нормативная модель публично-правовой ответственности выражена в системе норм права, за­крепляющих наказания, правонарушения, а также содержащих правовые ориентиры и процедуры, связанные с установлением, конкретизацией и реализацией публично-правовой ответственности. Во-вторых, публично­правовая ответственность - тип юридической ответственности, обладаю­щий существенной спецификой структуры и содержания, который следует отличать от частноправовой ответственности по целому ряду критериев. В- третьих, базовые особенности публично-правовой ответственности заклю­чаются в ее целях, сфере и формах проявления, юридическом закреплении, фактическом основании, субъектах и формах (механизме) реализации. В- четвертых, высшими судебными инстанциями России в правовых актах за­креплен ряд положений, свидетельствующих о наличии общих (единых) позиций, относительно реализации (применения) норм публично-правовой ответственности; В-пятых, правовая конструкция и механизм применения публично-правовой ответственности нуждаются в дальнейших исследова­

ниях и совершенствовании, включая определение места и роли публично­правовой ответственности в системе права. В-пятых, теория публично­правовой ответственности в современных условиях нуждается в дальней­ших комплексных исследованиях и совершенствовании как с точки зрения углубления знаний о ней, так и с позиции оптимизации практики примене­ния данного охранительного института во всех его воплощениях.