ИСТОРИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА И ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ

Начало формирования российской государственности относится к IX в. н.э. Два крупнейших политических центра древних славян, Киевский и Новгородский, объединились в результате захвата г.Киева князем Олегом в 862 году.

Создание государства осуществлялось и за счет насилия, и путем

57 добровольного вхождения в него. Киевскую Русь можно рассматривать как первую историческую попытку интеграции собственно славянских и неславянских народов. По форме правления Киевская Русь была ближе всего к монархии. Великому князю принадлежала вся полнота законодательной власти. Он же возглавлял администрацию и выполнял функции военачальника и высшего судьи. Однако существовали также органы, ограничивающие его власть - совет при князе, феодальные съезды, вече. Несмотря на могущество и величие этого государства, оно распалось в XII в. из-за междоусобиц и отсутствия прочной экономической основы.

Вторая попытка объединить племена и народы в рамках общерусского государства была предпринята в XIV в. На этот раз центр объединения уже переместился в Москву.

История объединения русских земель показывает, что процесс этот не всегда сопровождался вооруженной борьбой. Зачастую князья заключали между собой договоры, а также передавали власть в определенных пределах Москве, оставляя отдельные полномочия за собой. Это можно трактовать как проявление элементов федерализма, хотя развитие российской государственности в целом шло к унитаризму, т.е.

Основы единого российского государства были заложены во времена Куликовской битвы (1380 г.), когда Дмитрий Донской сумел объединить восточнославянских князей в борьбе против общего врага. Во время царствования Ивана IV (1530-1584 гг.) Россия уже достигла огромных размеров, площадь которой составила 2,8 млн.кв.м, и население ее достигло 8 млн. человек.

. 58

Централизованно управлять этим государством при делении его на удельные княжества стало невозможно. Поэтому было введено административно­территориальное деление государства, основанное сначала на четвертях, затем на приказах. Функции приказов постепенно расширялись - от сбора налогов (податей) до управления казенными заводами и судопроизводства.

Формирование российского государства продолжил Петр I. В России установилась абсолютная монархия, и российское государство было провозглашено империей. В этот период в состав России также вошел ряд территорий. Присоединение и управление ими происходило разным образом.

Так, Восточная Армения была присоединена к России после русско- иранской войны. Из Эриванского и Нахичеванского ханств была образована Армянская область. Управлялась она областным правлением во главе с начальником. Область делилась на округа во главе с окружными начальниками, а округа - на магалы, которые управлялись чиновниками из местных дворян.

В Азербайджане шла борьба между сторонниками России и силами, ориентировавшимися на Иран. Вхождение азербайджанских земель в Россию началось в 1801 году. После присоединения в 1806 году большинства азербайджанских ханств территория Азербайджана была поделена на несколько провинций во главе с комендантами, назначавшимися из числа русских офицеров. Провинции делились на магалы, управляемые местными феодалами Позже для управления всем Закавказьем царь назначил наместника в качестве верховного правителя Закавказского края.

Процесс присоединения Северного Кавказа к России был сложным и противоречивым. Северный Кавказ всегда был многонациональным. Многие горские племена принимали русское подданство, но затем легко от него отказывались. Например, Кабарда еще в XVI в. приняла подданство России, но впоследствии несколько раз то выходила, то опять входила в состав России. В более позднее время Северный Кавказ был полностью присоединен к России, ,

59

в основном военными действиями. Наряду с силовыми методами применялась и дипломатия. Там, где горцы добровольно входили в состав России, сохранялось самоуправление, устанавливалось сотрудничество с местной феодальной аристократией.

На территории Средней Азии, вошедшей в состав Российской империи, образовался Туркестанский край. Для руководства регионом было создано Управление Туркестанским краем во главе с генерал-губернатором. В областях края назначались военные губернаторы, которые в своей работе по управлению опирались на местную администрацию. За Бухарским эмиратом и Хивинским ханством сохранялись атрибуты самостоятельных государств, находившихся под протекторатом России. Следует заметить, что в российском государстве, особенно на его окраинах, существовали элементы местного самоуправления.

Первую кардинальную административно-территориальную реформу, ориентированную на создание "вертикали" государственной власти, провел Петр I. Он разделил Россию первоначально на 8 губерний, к которым затем было добавлено еще три. Позднее, при Екатерине II губернии были разукрупнены. В губерниях губернаторы осуществляли всю полноту государственной власти. Была создана трехуровневая система управления территориями: губернии делились на уезды, возглавляемые капитанами- исправниками; в свою очередь уезды делились на волости, которыми управляли земские начальники. В губерниях и уездах были созданы дворянские собрания и волостные сходы. C 1775 года начали создаваться генерал-губернаторства, объединявшие в себя по несколько губерний.

Финляндия была присоединена к России в 1809 году в результате русско- шведской войны (1808-1809 гг.).

60

главе исполнительной и судебной власти. Законодательным органом был Сейм.

Королевство Польское, имевшее также особый статус в России, было образовано из части бывшего Варшавского княжества, которое отошло к России по решению Венского конгресса в 1815 года. Польша, как и Финляндия, управлялась на основе своей конституции и имела собственную армию. Только после 1831 года была отменена конституция Королевства Польского и проведена реформа управления, ограничившая самостоятельность Польши в составе России.

Краткий анализ исторического процесса формирования российской государственности позволяет сделать вывод о том, что она во многом строилась на договорных началах, а не только на насильственном захвате. Войны и завоевания тоже сыграли свою роль, но мотивами завоеваний были скорее необходимая оборона и желание обезопасить свои границы от постоянных набегов и разорительных войн.

К концу XIX в. территория Российской империи, в целом, сложилась и составляла более 22 млн км². В стране проживало более 20 млн. человек, более 150 национальностей. Россия представляла собой крайне сложное, и по-своему уникальное государственное образование^[41].

Одна из основных особенностей развития российского государства состояла в том, что входящие в его состав территории и их население не теряли при объединении возможностей своего самоуправления. Свидетельством этому являются такие правовые акты, как Русская Правда, Новгородская и Псковская судебные грамоты, Судебники 1477 и 1550 годов, Соборное Уложение 1649 года, Свод законов Российской империи^[42].

К началу XX века в России был накоплен богатый опыт децентрализованного

61

развития унитарного государства, который учитывал географические, территориальные, социально-экономические, национальные и культурно­исторические особенности различных регионов.

Значительные права были даны также различным сословиям Закавказья. Представители местных дворян занимали высокие посты в центральных и местных органах власти Широкие права имели согласно Своду законов Российской империи представители высшего мусульманского сословия в Закавказье.

Другой формой децентрализации в унитарной России были автономии Польши и Финляндии Польша имела собственную Конституцию и свою законодательную власть - Сейм. Финляндия также имела свои органы власти и управления, свою судебную систему, свое законодательство, обособленное от законодательства Российской империи.

Характерной * особенностью децентрализованного развития российского государства было управление народами Урала, Сибири, Дальнего Востока и Средней Азии Эти народы имели свои традиционные органы управления, действовавшие в рамках своих предметов ведения. Законами Российской империи поддерживалось культурно-историческое развитие этих регионов, сохранялись традиционные уклады и пр.

Децентрализация управления в унитарном российском государстве проявилась также в существовании протекторатов (Хивинское ханство, Бухарский эмират и др.). Протектораты обладали правами внешних сношений, торговли, военной защиты российским государством.

В конце XIX века политика царского правительства в области государственного строительства постепенно меняется. Начинают преобладать

62 тенденции к централизации власти, ограничивающие до минимума проявление местных и национальных особенностей. Традиции равноправия народов, уважения их обычаев, религий стали нарушаться. Учет этнических, бытовых, географических особенностей был сведен к минимуму.

Была проведена административная реформа, унифицирующая систему управления. В соответствии с нею думы и управы заменялись органами волостного управления. Все прежние административные единицы, созданные по родовому принципу, были заменены территориальными. Управление на местах было построено по принципу бюрократического централизма. Генерал-губернаторы обладали широчайшими правами. В национальных районах управление осуществлялось министерством внутренних дел и военным ведомством^[43]. Уничтожалось самоуправление, существовавшее веками и законодательно закрепленное в 1822 году "Уставом об управлении инородцев", разработанным М.М.Сперанским.

По своей сути Россия была империей и представляла собой авторитарно­бюрократическое государство, основанное на абсолютной власти монарха. Единственно возможной формой государственного устройства, обеспечивающей нормальное функционирование подобного режима, могла быть только унитарная форма государства. Причем исключения из этой конструкции в виде ограниченной автономии Польши и Финляндии объясняются лишь более поздним вхождением их в состав России и невозможностью уничтожения в них элементов государственности без угрозы для территориальной целостности империи.

Издание Свода Основных Государственных законов в апреле 1906 года не повлияло на сущность государства. Неизменным остались государственное устройство и структура государственной власти. "Государство Российское, - гласила ст.1, - едино и нераздельно. Великое Княжество Финляндское,

63

составляя нераздельную часть Государства Российского, во внутренних делах управляется особыми установлениями на основании особого законодательства. Русский язык есть язык общегосударственный и обязателен в армии, во флоте и во всех государственных и общественных установлениях. Употребление местных языков и наречий в государственных и общественных установлениях определяется особыми законами"^[44].

Начавшийся переход к индустриальному обществу требовал соответствующих реформ в политико-территориальном устройстве государства. Решительную попытку реализовать децентрализацию государственного управления на основе комплексной реформы административно-территориальной структуры государства предпринял Председатель Совета Министров П.Столыпин. Он предлагал создать в России 11 по возможности однородных в этническом и экономическом отношении крупных областей, в каждой из которых предусматривалось создание областного земского собрания и областного правительства. Области получили бы широкие права законодательной деятельности по предметам ведения, не имевшим общегосударственного значения. Одновременно с этим считалось необходимым усилить государственную власть Российской империи ("вертикаль" власти) - от уездного начальника до губернатора^[45]. В планах реформ П.Столыпина не шла речь о создании федеративного государства, но основные идеи реформ, несомненно, имели связь с теорией федерализма. Как известно, реформы П.Столыпина не были реализованы.

Россия исторически сформировалась как многонациональное государство. В конце XIX и в начале XX веков национальный вопрос широко обсуждался как политическими деятелями, так и учеными. В многочисленных публикациях по проблемам автономии и федерации присутствовали самые разнообразные точки зрения. Высказывались идеи о "единой и неделимой

64

России", "России для русских", о создании областных союзов для самоуправления, введении местной автономии и культурного самоопределения народов России, о федеративном устройстве России с введением культурно­национальной автономии, самоопределении наций вплоть до отделения^[46]. Однако в территориальном устройстве государства этнический принцип не учитывался.

После февральской буржуазно-демократической революции перед Временным правительством встал ряд серьезных проблем, и одной из важнейших была национальная. Национальные движения стали заметной силой, проявившей себя в Финляндии, на Украине и в Прибалтике, где местная буржуазия высказывалась за национальное самоопределение. В связи с этим появлялись различные предложения в поддержку идей автономии: национально-территориальной, национально-культурной и других. В частности, за автономию высказался I Съезд безземельных крестьян Латвии; Центральной Радой Украины был принят "Первый Универсал", в котором провозглашалась автономия Украины^[47].

Все это заставило Временное правительство обратиться к вопросу о формах государственного устройства и управления на местах и вынудило предпринять ряд мер в целях решения национальных проблем. Был принят "Акт об утверждении Конституции Великого княжества Финляндского". Закон не предусматривал суверенитета Финляндии, а ограничивался культурной автономией и обещанием в будущем расширить права Сейма в отношении суда, свободы печати, союзов, доходов и расходов казны^[48]. В отношении Польши Временное правительство обсуждало вопрос о независимом государстве при условии свободного военного союза с Россией. .

65

Были сделаны некоторые уступки другим национальным окраинам России. Например, в постановлении о проведении границ между Эстляндской и Лифляндской губерниями и создании там земских Советов указывалось, что язык делопроизводства и обращения определяется самими этими учреждениями. Государственным языком оставался русский. Обещало правительство рассмотреть вскоре и вопрос об устройстве Литвы. Также правительство разрешило употреблять в Казанской Губернии национальный язык в делопроизводстве, торговых книгах, а также в частных учебных заведениях.

На Кавказе было ликвидировано наместничество. Вместо него был учрежден Особый закавказский комитет. Но в это время вопрос о независимости не возникал, а обсуждались лишь проблемы культурно-национальной автономии^[49].

Генерал-губернаторы Российской Империи заменялись комиссарами Временного правительства; в порядке децентрализации управления была учреждена административная автономия, при которой местные политические и национальные группы сами могли определять форму и методы местной политики^[50].

Появление административной автономии сыграло большую роль в процессе формирования новой российской государственности, поскольку это означало, что в унитарной России в межреволюционный период стали вызревать новые формы государственного устройства.

Вопрос о путях развития и формах российской государственности, о принципах обустройства и взаимоотношений различных этносов и роли русского народа в этом процессе проходит через всю российскую историю^[51]. В политической истории явно прослеживаются две линии развития - унитарная и

66 федеративная. Первая линия была реализована в Российской империи. Вторая линия проявлялась в многочисленных шагах по объединению различных территорий и этносов, прежде всего для защиты от внешнего врага, и активно развивалась общественно-политическими деятелями и движениями. Элементы федерализма были использованы в построении Российской империи на ранних этапах ее формирования.

Идею устройства российского государства на федеративных началах высказывали ученые и политики в разные периоды российской истории. По мнению историка Н.Костомарова "Русь стремилась к федерализму, и федерация была формой, в которую она начала облекаться"^[52].

Вопросы государственного устройства были глубоко разработаны декабристами, которые использовали западно-европейский и американский опыт. C точки зрения декабриста Н.Муравьева, федеративное правление есть противовес бюрократическому централизованному государству, мешающему свободному развитию гражданского общества. По его мнению, федеральное или Союзное правление способствовало бы развитию малых народов, которые страдают от внешних нашествий, и развитию многочисленных народов, которые в руках деспотической власти являются орудием для подавления слабых^[53].

Проект Конституции Н.Муравьева предполагал административное деление России на 13 или 14 самоуправляемых регионов (держав), по аналогии с США. Разделение !!.Муравьевым России на самостоятельные примерно равнозначные и взаимосвязанные друг с другом державы опиралось на существующие в то время экономические регионы, с учетом географических принципов. Интересно отметить, что Н.Муравьев включал в состав государства также три региона (державы), образованные по национально-территориальному принципу, и предлагал не назначать столицами держав крупные города, которые являлись центрами самостоятельных народностей. Н.Муравьев видел Россию не как

67 федерацию самостоятельных нации, а как федерацию естественных равнозначных самостоятельных экономических регионов. Им было предложено также административное деление каждой державы на уезды, и деление уездов - на волости, взаимодействие которых должно было строиться на договорной основе. Существующие в то время губернии он предлагал сохранить в качестве судебных округов. .

В Конституции Н.Муравьева была предложена структура государственной власти в России на основе трех ветвей власти - "правительствующей, исполнительной и судной". Во главе государства должен был стоять "наследственный монарх" в роли главы исполнительной власти. Законодательная власть должна была принадлежать двухпалатному Народному Вече, состоящему из Верховной Думы, выражающей волю отдельных держав, и Палаты народных представителей, выражающей волю нации в целом. Аналогично, в державах исполнительная власть возлагалась на державного правителя, а законодательная власть принадлежала Правительствующему собранию, состоящему из Палаты Выборных и Думы.

Другой известный декабрист П.Пестель был категорическим противником идеи федеративного устройства российского государства^[54]. Его доводы в пользу этой точки зрения очень важны для понимания проблем современного, в том числе российского, федерализма. Главное - это обширность пространства и многонациональность страны. Следствием этого является, во-первых, стремление отдельных народов, входящих в федерацию, к политической самостоятельности и независимости, что создает неустойчивость в государстве. Во-вторых, невозможность добиться повсеместного исполнения законов. Если же, по мнению П.Пестеля, область не пожелает повиноваться законам; то придется применять насилие (по современной терминологии— федеральное вмешательство, воздействие), что приведет к "междоусобной войне" и

68

разрушению государства. В-третьих, П.Пестель считал, что федеративное устройство приводит к ослаблению связей между центром и отдельными областями, которые "будут считать, что лучше устроят все дела без вмешательства верховной власти", что также способствует разрушению государства. Кроме сказанного, П.Пестель считал, что во время войн слабо связанные между собой области (субъекты федерации) будут преследовать прежде всего свои интересы и защищать только "свою частную область" на основе своего местного патриотизма.

П.Пестель понимал проблемы, связанные с многонациональностью российского государства, и занимал жесткую позицию в национальном вопросе. Он считал, что "малые народности", объединяясь с российским государством, должны "соединиться с ним органически, забыв свою прежнюю бессильную народность и слить свою народность с народностью господствующего народа". В российском государстве все должны быть русскими, и различные названия народов нужно уничтожить.

Говоря о политико-территориальном устройстве российского государства, П.Пестель рассматривал унитарную структуру при делении России на 10 областей по 5 округов или губерний в каждом, и 3 удела. Округа и уделы должны делиться на уезды, которые, в свою очередь, состоят из волостей.

Два, во многом противоположных, направления обустройства российского государства, развиваемые декабристами Н.Муравьевым и Н.Пестелем, показывают борьбу идей среди наиболее известных ученых и общественных деятелей того времени. Следует подчеркнуть, что ни тот, ни другой не рассматривали государство как объединение самостоятельных наций, тем более с закрепленными за ними территориями. Государство должно строиться на основе естественных равнозначных самостоятельных экономических регионов.

Идеи федерализма активно развивали известные мыслители-анархисты М.Бакунин и П.Кропоткин, поскольку автономия и самоуправление, характерные для федерализма, соответствовали концепции анархического

69 общества, в основе которой лежали представления о полной свободе индивида и любого сообщества. Предложенная М.Бакуниным федерация славянских земель должна создаваться "снизу вверх" путем объединения (по-видимому, на основе договоров) разнородных субъектов - индивидов, союзов, артелей, ассоциаций, наций и народов и существовать на основе самоуправления на всех уровнях, равенства всех участников федеративного союза и гармонизации отношений как между частями федерации, так и отношений между центром федерации и ее частями.

Гармонизация отношений предполагает гарантии сохранения общественного устройства, не допуская как усиление центральной власти, так и ее ослабление, поскольку это могло бы нарушить справедливую систему отношений. Гармония в отношениях между субъектами федерации, т.е. справедливые и равные отношения во всех вопросах развития федерации, относится также к территориальному устройству федерации на основе справедливого проведения границ между субъектами. По М.Бакунину, границы устанавливаются волей самих народов, и территориальные области должны иметь чисто административный характер и не иметь никакой связи с национальными отношениями.

Последовательным сторонником федерализма, федеративного устройства российского государства был П.Кропоткин. Он был председателем Лиги федералистов, объединившей в 1917 году сторонников федерации. П.Кропоткин считал, что в многонациональном государстве федерация создает реальное единство страны, в то время как централизация власти ведет "к раздору и распадению". Лига федералистов считала, что "единственное спасение России - это превращение ее в тесный союз (федерацию) свободных областей и народов" на основе федеративного договора, при безусловном отказе русского народа от стремления к преобладанию над окружающими его народами. Договорный принцип П.Кропоткин считал главным условием создания федеративного государства.

70

!!Кропоткин рассматривал государственный федерализм как переходную ступень к безгосударственному федерализму, что соответствовало его анархистской философии. Напротив, для большевиков федерализм был приемлем только как переходная ступень к социалистическому унитаризму, что и сказалось на следующем историческом периоде развития российской государственности.

Основы советского этапа развития государственности в России были заложены в национальной программе большевиков. В проекте Программы социал-демократической партии, подготовленным В.Лениным в декабре 1895 года, были отражены основные ее принципы. Первоначально национальная программа большевиков отличалась ярким классовым подходом, основанным на принципе пролетарского интернационализма. Однако развитие к началу XX века национального движения заставило социал-демократов более внимательно отнестись к национальному вопросу. Уже на I Съезде российской социал-демократической партии в марте 1898 года впервые был выдвинут тезис права наций на самоопределение^[55]. Впоследствии, в июле-августе 1903 года, это требование получило официальное закрепление в Программе партии, принятой на II Съезде РСДРП^[56].

Наиболее четкое обоснование это тезис получил в работах В.Ленина. Право наций на самоопределение тесно связывалось большевиками с теорией классовой борьбы. И это определило все их дальнейшие конструкции государственного устройства страны.

В.Ленин, вслед за К.Марксом и Ф.Энгельсом, которые отдавали предпочтение крупному, демократическому централизованному государству, обеспечивающему тесное единство рабочего класса в борьбе с буржуазией, полагал, что унитаризм более соответствует интересам пролетариата, чем

71

федерализм, который, по его мнению, "не дело пролетариев"^[57].

Несмотря на признание в Программе партии большевиков еще в 1903 года права наций на самоопределение, В.Ленин вовсе не стремился к тому, чтобы призывать народ разрушить единство российского государства. Но уже после 1913 года В.Ленин впервые признал: "Социал-демократы России должны во всей своей пропаганде настаивать на праве всех наций образовывать отдельное государство или свободно выбирать то государство, в составе которого они желают быть"^[58].

Следует подчеркнуть, что именно В.Лениным была высказана мысль о праве наций на отделение от единого государства, т.е. о праве на разрушение (нарушение целостности) государства. Представляется, что тезис о праве наций на отделение от государства органически вписался в общую направленность большевиков на разрушение российского государства. Эта теория активно развивается определенными кругами и в настоящее время.

В дальнейшем, на VΠ (апрельской) Всероссийской конференции РСДРП(б) (1917 г.) В.Ленин еще более четко сформулировал свое отношение к этому вопросу: "За всеми нациями, входящими в состав России, должно быть признано право на свободное отделение и на образование самостоятельного государства"^[59].

В 1913 году на совещании ЦК РСДРП с рабочими - членами партии в Поронино впервые появилась специальная резолюция по национальному вопросу, детально излагающая требования к областной автономии. При этом в письме к С.Шаумяну (ноябрь 1913 года) В.Ленин указал на отрицательное отношение большевиков к федерации и неприемлемость ее в России. Он писал: "Демократический централизм не исключает, а предполагает автономию

72

соответствующей области. Но в отличие от автономии требование федерации в России действительно противоречит интересам централизации и экономического развития страны". Далее он подчеркивает: "Мы в принципе против федерации, она ослабляет экономическую связь, она негодный тип для одного государства"^[60]. Таким образом, В.Ленин полагал, что автономия, в отличие от федерации, не мешает тому, чтобы превратить Россию в единое демократическое централизованное государство.

В.Ленин высказывался также против национально-культурной автономии, представляя ее как форму изъятия из ведения государства национально-культурных дел и передачу их в руки своего рода национальных сеймов. "Национально-культурная автономия", - писал он, - "искусственно размежевывается по принадлежности к той или иной национальной культуре, то есть усиливает связь рабочих с буржуазной культурой отдельных наций"^[61].

Кроме того, в программных требованиях большевиков появился новый пункт о единстве всех организаций пролетариата независимо от национальной принадлежности рабочих. Интересы рабочего класса занимали ведущее место, а право наций на самоопределение оказывалось подчиненным этому требованию.

Таким образом, хотя в некоторых работах В.Ленина и присутствует идея федерализма, но это не означает, что партия большевиков в то время допускала возможность образования федерации именно в России. Наоборот, как известно, именно тогда В.Ленин неоднократно подчеркивал, что федерализм вступает в противоречие с интересами пролетариата, и считал, что марксисты должны выработать враждебное отношение к федерации^[62].

В апреле 1917 года ВЛенин выдвинул идею национальной автономии в

73 отличие от прежней областной автономии. Национальная автономия понималась как "полная свобода отделения, самая широкая местная автономия, детально разработанные гарантии права национальных меньшинств"^[63].

Под влиянием конкретных политических событий, учитывая требования националистических правительств Финляндии, Украины, регионов Закавказья, Туркестана и казачьих областей, буржуазно-националистических элементов Украины, Белоруссии, Литвы, Латвии, Эстонии В.Ленин был вынужден изменить свою точку зрения и признать федерацию как возможную форму государственного устройства многонациональной России. По мере дальнейшего анализа процессов государственного строительства в национальных районах России В.Ленин приходит к мысли о возможности федеративного устройства всей будущей социалистической республики на основе национально-территориальных принципов реализации прав наций на самоопределение.. Эта идея получила закрепление в решениях I Всероссийского съезда Советов в июне 1917 года: "Пусть Россия будет союзом свободных республик"^[64].

При этом большевиками не признавались многочисленные работы ученых- правоведов того времени, показывающих несостоятельность теории построения структуры государства на этнической основе^[65], не принимались во внимание труды цитированных выше известных декабристов и анархистов.

В августе 1917 года В.Ленин подчеркнул, что федерация как одно из средств решения национального вопроса допустима и целесообразна в определенных условиях. Тем не менее, признание В.Лениным федерации как государственной формы не означает отрицания идеи автономии, которая бьша заложена в Программе партии. Необходимость и целесообразность федеративного устройства России была подтверждена В.Лениным лишь

74

после октября 1917 года. Заметим, что В.Ленин рассматривал федерализм именно как средство решения национальных проблем, не признавая эффективность федеративного устройства государства.

В первые месяцы после Октябрьской революции Российская республика Советов была организована по административно-территориальному принципу и сохраняла унитарную форму в границах бывшей Российской империи. Советы на местах представляли собой только форму местного самоуправления.

На П Всероссийском съезде Советов не поднимался вопрос об изменении состава Российской республики или об изменении формы государственного устройства. Тем не менее, в принятой "Декларации прав народов России" были закреплены основы советской национальной политики: равенство и суверенитет народов России; право народов России на свободное самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Был создан специальный орган - Наркомат по делам национальностей при Совете Народных Комиссаров (CHK).

В решениях Съезда в отношении будущего советского государственного устройства не было названо ни одной конкретной формы. Можно предположить, что первоначально у руководства большевистской партии было намерение сохранить унитарный тип государственного устройства в России или, по крайней мере, не торопиться с реализацией декларированного права наций на самоопределение.

Начавшаяся гражданская война и усиление сепаратизма и национализма привели к тому, что власть в центре стала бороться за свое выживание. По мнению английского историка Э. Карра, после взятия власти перед большевиками встала задача смягчить противоречия между тенденциями национального самоопределения, ведущими к распаду государства, и необходимостью более тесного соединения^[66].

75

Последующий после взятия власти большевиками период характеризуется попытками реализовать на практике разрушающий великое российское государство принцип самоопределения наций вплоть до отделения. В течение ноября-декабря 1917 года от Советской России отделились Украина, Финляндия. CHK выступил за "действительное самоопределение Польши, Литвы, Курляндии". Был утвержден Декрет CHK, в котором поддерживалось право армян на свободное самоопределение вплоть до полной независимости^[67].

III съезд Советов в январе 1918 года принял "Декларацию прав трудящихся и эксплуатируемого народа", в которой провозглашалось образование Российской Республики Советов, основанной на добровольном союзе свободных наций, как федерации советских национальных республик. В Декларации предлагалось рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своих полномочных съездах, желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном Правительстве и в других федеральных советских учреждениях.

Из текста Декларации можно сделать вывод, что начало формироваться новое федеративное государство преимущественно по национально­территориальному принципу. Однако четко определить границы национальных образований было сложно (впрочем, как и в настоящее время). Полной ясности в понятие федерации Декларация не внесла. В ней отсутствует указание на то, что подразумевается под Россией как федерацией советских национальных республик. В ней использованы разные названия для обозначения Российского государства.

В резолюции съезда "О федеративных учреждениях Российской республики" применительно к субъектам федерации использовались неравнозначные термины: "советские республики отдельных областей" и "области, отличающиеся особым бытом и национальным составом". В чем состоит

' 76

различие между ними, оставалось не ясным. В Декларации не указывалось, как образуются субъекты Российской Федерации. Очевидно, в условиях интервенции и гражданской войны Всероссийская Федерация советских национальных республик, провозглашенная на III съезде Советов, не могла быть реализована в полном объеме.

Новые подходы к государственному устройству России получили закрепление в первой Конституции РСФСР 1918 года. В статье И Конституции говорится, что области, отличающиеся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых находятся областные Съезды Советов и их исполнительные органы.

"Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа" вошла в Конституцию 1918 года в качестве первого раздела. Однако имелись существенные расхождения между текстом Декларации и основным текстом Конституции.

Во-первых, Декларация объявляла Россию федерацией советских национальных республик, а по Конституции федерация строится из автономных областных союзов. В Конституции впервые употреблялся термин "автономные" как признак областных (национальных) союзов, входивших в РСФСР "на началах федерализма", в отличие от всяких других областных объединений. "Автономия" законодательно признавалась элементом федерации, тогда как прежде "этот термин обычно применялся в отношении частей государства, не влиявших на устройство центральной его власти и не являвшихся федеративными"^[68].

При разграничении предметов ведения федеральных органов и органов власти субъектов федерации в Декларации и Резолюции съезда подчеркивалось, что "разграничение сферы деятельности федеральных и

77

областных учреждений Российской Республики определяется ВЦИК и ЦИК этих республик", а "центральная советская власть представляет Российскую Федерацию Советов в ее целом" (ст.5, 6 Резолюции). Аналогично и в Конституции 1918 года раздел "Конструкция Советской власти" включает часть, озаглавленную "Организация центральной власти", без использования термина "федеральной".

Согласно Конституции ВЦИК обладал законодательными, распорядительными и контрольными функциями, а общее управление делами РСФСР принадлежало Совету народных комиссаров. ВЦИК принадлежало право отменять и приостанавливать всякое постановление или решение CHK. Установление и изменение границ, а равно и отчуждение частей территории РСФСР или принадлежащих ей прав относилось к компетенции Всероссийского съезда Советов и ВЦИК. Съезд Советов и ВЦИК осуществляли "принятие в состав РСФСР сочленов советской республики и признание выхода из Российской Федерации отдельных частей ее" (ст.49, п. "д"). В Конституции не было главы, посвященной взаимоотношениям федерации и ее составных частей. В целом, первая Конституция РСФСР не включала таких элементов нормативного регулирования, которые отражали бы федеративное устройство государства.

По сравнению с Декларацией, в Конституции 1918 года более четко проведено разделение двух форм территориальных образований - национально-территориальной и административно-территориальной, т.е. "автономных областных союзов" и "обычных областных объединений". Последние, как административные части РСФСР, не входили в состав федерации. Понятия автономии и федерации сплелись в Конституции РСФСР 1918 года в единое целое, что на многие годы определило дальнейший путь развития государственного устройства России. В этом проявилось прежнее отношение правящей партии к идее федерации как к негодной для пролетариата форме государственного устройства.

78

Согласно теории права и государства, "автономия может быть территориальной и экстерриториальной. Территориальная автономия - это определяемая конституцией или законом государства самостоятельность части населения государства в решении определенных вопросов социально­экономической и культурной жизни на территории проживания этой части населения. ...На территории автономного образования действуют не только законы государства, но и нормативные акты, издаваемые органами автономии в пределах их компетенции"^[69]. Экстерриториальная автономия не предполагает проживания населения, образовавшего культурную автономию, на одной территории.

На первом этапе государственного строительства для административно­хозяйственного управления были образованы 8 крупных экономических районов: Северный, Центрально-промышленный, Южный, Приволжский, Уральский, Западно-Сибирский, Кавказский и Туркестанский. Губернии были упразднены, вместо них было создано 6 крупных областей и 8 краев. В этот период начато создание национально-территориальных образований.

Первой автономной (национальной) республикой в составе РСФСР стала Туркестанская АССР, образованная в апреле 1918 года. В апреле 1921 года Президиум ВЦИК одобрил основные положения Конституции Туркестанской ACCP и принял декрет об организации Туркестанской ССР, в котором Туркестанская CCP именуется "автономной частью РСФСР".

В 1918 году возникли Терская и Кубано-Черноморская Советские республики. Затем Кубано-Черноморская, Терская и Ставропольская республики объединились в единую Северо-Кавказскую Советскую республику. Тогда же образовалась Донская Союзная Республика, находившаяся в автономных отношениях с Россией^[70]. Просуществовали они не долго, до захвата белогвардейцами и интервентами юга России. В отличие от Туркестанской

79

АССР, эти советские автономии создавались стихийно своей властью как форма реализации права народов на самоопределение. Объявив себя республиками, они одновременно признавались автономной частью РСФСР; они самостоятельно образовывали свои правительства, однако взаимоотношения между ними и РСФСР не были определены^[71].

В течение 1920-22 гг. были образованы Башкирская и Татарская автономные республики, Киргизская АССР, Горская АССР, Дагестанская АССР, Крымская АССР, Якутская АССР, Бурят-Монгольская Автономная Республика, Карельская ACCP^[72].

Процесс формирования автономных республик, возникших в указанный период, осуществлялся тремя способами: 1) путем создания народами республик своих национально-государственных образований (пример - Туркестанская АССР); 2) путем восстановления на новом уровне своей национальной государственности, фактически ликвидированной в годы гражданской войны; 3) путем реорганизации в иную национально-государственную форму уже существующих автономий.

В тот же период на территории РСФСР появились новые формы автономий - автономные области и автономии национальных меньшинств - трудовые коммуны. В 1920 году провозглашено создание Вотякской, Калмыцкой, Марийской, Чувашской автономных областей, а в 1922 году образовался еще ряд автономных областей: Монголо-Бурятская, Карачаево-Черкесская и Кабардино-Балкарская, Ойротская, Черкесско- Адыгейская и Чеченская.

Декретом ВЦИК от 08 июня 1920 года Карелия была провозглашена трудовой коммуной. В октябре 1918 года CHK РСФСР принял декрет "О немецких колониях Поволжья", в котором говорилось, что местности, заселенные немцами - колонистами Поволжья, образовывают областные

80

объединения с характером трудовых коммун. Съезд Советов депутатов выделенной территории с немецким населением избирает Исполнительный Комитет. Устанавливалась допустимость употребления немецкого языка в администрации, в школах, в суде^[73].

Трудовые коммуны создавались с учетом национальных интересов и считались одной из форм автономии, но их правовой статус, как и правовой статус автономной области, не был определен. Конституция РСФСР 1918 года определила субъекты федерации как "автономные областные союзы", но не фиксировала государственно-правовой статус автономных образований в составе России. Формы автономных образований и их правовое положение определялись постепенно по мере их развития и становления.

Следует отметить, что все автономные единицы были провозглашены декретами ВЦИК и CHK составными частями РСФСР, но они не были равны по правовому положению. Правовой статус ACCP был более широким, чем правовой статус автономной области и трудовой коммуны.

Анализ правового статуса автономных образований показывает, что определяющими факторами при формировании автономий разных уровней были: численность нации, размеры территории, на которой она проживала, экономический, политический и культурный уровень ее развития, что и являлось основанием для самоопределения того или иного народа в форме автономной республики или автономной области (трудовой коммуны)^[74]. Однако роль органов Советского правительства и ЦК РКП(б) была решающей при выборе тех или иных форм автономии. Многие автономные области декретом ВЦИК получали название, но не имели представления ни о своем правовом статусе, ни о территории.

В юридической литературе того времени признавалось, что только

81

автономные республики являются типичными автономными единицами и имеют право самостоятельного законотворчества. Автономные республики, отмечал В.Н.Дурденевский, "представляют уже не провинции, а государственные образования. Конечно, они не могут претендовать на суверенность"^[75]. "Они не государство и не просто губерния - это промежуточное явление"^[76]. Характеризуя правовой статус автономных республик, автономных областей и трудовых коммун, отмечалось, что автономная республика обладает большей самостоятельностью по сравнению с автономной областью и трудовой коммуной^[77].

Как известно, на территории РСФСР кроме автономных образований существовали другие административно-территориальные единицы, большинство населения которых составляли русские. Тем не менее, по Конституции РСФСР 1918 года эти образования не входили в число субъектов федерации, а были представлены в государстве лишь своими местными органами государственной исполнительной власти, которые подчинялись высшим и центральным органам РСФСР. Таким образом, двойственность федерации, неоднородность ее структуры и, следовательно, неравноправие отдельных частей государства - эти характерные черты российского федерализма возникли в первые годы советской власти.

Нужно подчеркнуть, что, начиная с 20-х годов, в советской государственно-правовой литературе неоднократно высказывалась точка зрения об образовании федеративного субъекта русской нации^[78]. Эта идея так и осталась нереализованной, но данное обстоятельство помогает более точно оценить сущность Советской Федерации, которая сводилась лишь к учету национальных интересов малых и средних народов, но не титульной нации,

82

давшей имя всей стране. Иначе говоря, создание федерации было попыткой решить в основном национальные вопросы в России.

Своеобразие исторического процесса возникновения и развития федеративных отношений в России определило специфику ее юридического статуса. РСФСР не являлась федерацией в общепринятом смысле этого слова. Это государство не было результатом какого-либо объединения ранее независимых государственных образований или автономий. Оно было республикой, внутри которой, наряду с территориальными образованиями, создавались иные автономные республики и автономные области, населенные в основном той нацией, которая давала имя конкретному образованию. Отношения РСФСР с автономными республиками и областями были основаны на принципе "внутреннего" федерализма, что нашло свое отражение в Конституции РСФСР 1925 года, статья 13 которой выделяла национальные меньшинства (подразумевая, что в стране есть и национальное большинство в лице русского народа), предоставляя им право свободного решения вопроса о создании автономных образований.

Конституция РСФСР 1925 года в сравнении с предшествующей Конституцией, в которой вопросы внутреннего устройства федерации были только намечены, содержала специальную главу "Об автономных советских социалистических республиках и автономных областях". Вторая Конституция РСФСР более подробно регламентировала различия в правовом положении автономных образований всех уровней.

Автономным республикам предоставлялось право иметь свои Конституции (утверждаемые ВЦИК и Всероссийским съездом Советов), в то время как Съезды Советских автономных областей могли принимать только свои Положения, утверждаемые затем ВЦИК (ст.44). Конституцией РСФСР 1925 года предусматривалась следующая система органов власти автономных республик: Съезд Советов республик, ЦИК и его Президиум, которые являлись высшими органами власти на территории автономной республики. ЦИК должен

83

был формировать свои исполнительные органы - Советы народных комиссаров, состав которых определялся федеральной Конституцией. В отношении высших органов власти автономных областей Конституция 1925 года упоминала только ЦИК и его Президиум.

Российская Федерация, войдя в состав СССР, формально не изменила свое внутреннее государственное устройство, основанное на автономии отдельных национальных образований. Правовое положение РСФСР как союзной республики непосредственно было закреплено в Конституции СССР, а правовой статус автономных образований в составе РСФСР впоследствии регламентировался союзными Конституциями 1936 и 1977 гг.

В процессе развития национального самоопределения в РСФСР в конце 20-х годов XX века появился новый вид автономных образований для малочисленных народов Севера - национальные округа. Национальные округа создавались как автономные образования народов, которые впервые обрели элементы собственной государственности. Это была новая форма автономии, сложившаяся в составе краев и областей (Мордовский национальный округ - 1928 г.; Ямальский национальный округ в составе Уральской области - 1930 г. и др.)

В результате сложных процессов становления государственности в СССР развились все формы национально-государственных образований: союзные республики, автономные республики, автономные области и автономные округа, национальные округа, одновременно расширилась и сеть национальных районов и сельских советов. В 1933 году в РСФСР насчитывалось более 3 тысяч национальных сельских советов и 117 национальных районов, а к 1937 году число последних возросло до 580. К концу 30-х годов процесс создания национальных образований замедляется.

Формы национально-государственных автономий в составе РСФСР в государственно-правовой литературе классифицировались по-разному. Так, С.Ошеров относил автономные республики и автономные области к числу

84

форм национально-территориальной автономии, а национальные округа - к обычным административно-территориальным образованиям^[79][80]. Я.Уманский считал, что ACCP и автономные области - это формы административно-политической автономии. В более поздних работах он относит автономные республики уже к числу национальных государств, входящих в состав союзной республики и осуществляющих свою власть

■ 80 автономно .

АЛепешкин относил к числу государственно-политических образований только автономные республики, а автономные области и национальные округа считал формой административно-политической автономии, хотя подобное деление считал во многом условным^[81]. Такой же точки зрения в отношении юридического статуса автономной республики придерживался и В.Рахлевский^[82].

Одновременно с созданием национально-территориальных образований в основу структурирования РСФСР был положен другой принцип территориально-государственного устройства РСФСР — было проведено административное районирование и образованы области и края.

Сложившаяся сложная государственная структура требовала определения правового статуса национально-территориальных автономий, входивших в состав сформированных краев и областей, определения принципов их взаимоотношений с органами региональной государственной власти и органами власти Российской Федерации. В связи с этим в октябре 1926 года ВЦИК и CHK РСФСР приняли специальное постановление о взаимоотношениях между автономными областями, вошедшими в состав краевых (областных) объединений, и органах краевой (областной) власти, в* котором определялись самостоятельные полномочия областных и краевых

85 структур власти, разграничивались полномочия органов государственной власти краев, областей и федерального центра^[83]. Затем было принято Постановление об условиях вхождения автономных советских социалистических республик (ACCP) в состав районированных структур - краев и областей^[84].

Указанные правовые акты утверждали основные принципы в регулировании взаимоотношений между административно­территориальными единицами - краями, областями - и национально­территориальными образованиями, такие как добровольность объединения, сохранение за вошедшими в состав краев автономными областями самостоятельности, соблюдение общего принципа распределения компетенции в соответствии с делением наркоматов на общесоюзные, объединенные и необъединепные и др. На практике оказалось трудно успешно соединить административное экономическое районирование с национальным самоопределением.

К середине 30-х годов XX века нормативно-правовое положение краев и областей как субъектов административно-территориального деления РСФСР укрепилось. Их статус был определен нормами Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года (ст.5-6), где впервые перечислены наряду с автономными республиками и иными автономными образованиями края и области в составе РСФСР. К 1977 году количество краев в РСФСР выросло до 6, а областей - до 49. Но, в отличие от автономных республик, края и области в составе РСФСР не обладали правовым статусом субъектов РСФСР, а относились к системе органов местной государственной власти.

Конституция РСФСР 1937 года определила правовой статус автономных республик и областей. За автономной республикой признавалось право иметь свои высшие органы власти, управления и правосудия, принимать собственную

86

Конституцию и законодательство, подлежащие утверждению Верховным Советом РСФСР, и иметь собственное гражданство. Правовой статус автономной области был определен в самых общих чертах. Были названы органы власти и управления автономной области, входящие в систему местных государственных органов. Конституция РСФСР 1937 года предоставила автономным республикам право разрабатывать и представлять на утверждение Верховного Совета РСФСР "Положение об автономных областях", учитывающие их национальные особенности.

В Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года были внесены существенные изменения в правовой статус Российской Федерации и ее субъектов. Конституция РСФСР признала субъектами федерации 10 автономных (бывших национальных) округов, подтвердила число субъектов Федерации (16 автономных республик и 5 автономных областей). В Конституциях отсутствует положение о том, что конституция автономной республики утверждается Верховным Советом Союзной республики. Впервые республики признаются Советскими социалистическими государствами и им предоставляется право законодательной инициативы в Верховном Совете РСФСР. Верховный Совет РСФСР подобно Верховному Совету СССР стал двухпалатным органом, состоящим из Совета Республик и Совета Национальностей. Главы правительств ACCP вошли в состав Совета Министров РСФСР. Правительство РСФСР утратило функции непосредственного руководства правительствами автономных республик и стало осуществлять общую координацию их деятельности.

Коренное изменение федеративных отношений в России и СССР начинается лишь после 1985 года. Этому положил начало сентябрьский (1989 года) Пленум ЦК КПСС, на котором М.Горбачев развил идею придания нового статуса советской автономии⁸⁵. Верховный Совет СССР, который осознал

^8sГорбачев М.С. Доклад "О национальной политике партии в современных условиях" и выступления на

Пленуме ЦК КПСС 19-20 сентября 1989 г. M., 1989.

87

опасность распада страны в процессе суверенизации и отделения от СССР прибалтийских республик, принял серию нормативно-правовых актов, таких как Законы СССР "Об основах экономических отношений Союза ССР, Союзных и автономных республик" от 10 апреля 1990 года, "О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР" от 3 апреля 1990 года, и Закон СССР "О разграничении полномочий между Союзом CCP и субъектами федерации" от 26 апреля 1990 года^[85]. Этот закон выравнивал правовой статус автономных и союзных республик. Впервые автономные образования стали считаться субъектами союзной федерации - Союза ССР. "Автономные республики, автономные образования входят в состав союзных республик на основе свободного самоопределения народов, обладают всей полнотой государственной власти на своей территории вне пределов полномочий, переданных ими в ведение Союза CCP и союзных республик"^[86]. Расширяется компетенция автономных республик, которые практически получают такие же права самоуправления, как и союзные республики. Автономные республики, наряду с союзными республиками, рассматривались как потенциальные субъекты договорных отношений. Они имели право участвовать в заключении нового Союзного Договора, обладая статусом "суверенных" государств.

Однако указанные законы СССР не сыграли ожидаемую роль в совершенствовании федеративных отношений между центром и республиками, в укреплении союзного государства, а наоборот, подтолкнули республики к борьбе за суверенитет и территориальную независимость.

Проведенный краткий анализ становления российской государственности на различных исторических этапах с точки зрения развития федеративных отношений показывает, что Россия до 1993 года никогда не была полноценным

88

федеративным государством. Исторический анализ подтверждает, что на всем протяжении существования российской государственности в России господствовали авторитарные политические режимы, и управляемость страной обеспечивалась на основе унитарной модели государственного устройства. На всех этапах истории России ей были присущи черты империи, которые выражались в неравноправном положении входящих в единое государство составляющих частей и их "многослойности"^[87]. Фактически федерализм был органически несовместим с политическими режимами, хотя элементы федерализма имели место в процессе становления и развития российского государства. Попытки объединения с целью укрепления государства при сохранении определенной самостоятельности региональных структур, в том числе национально-территориальных образований, заканчивались. усилением центральной государственной власти, переходом к монархии и диктатуре. В отдельные исторические периоды некоторые государственные образования, входившие в состав Российской империи, например, Финляндия, Польша, обладали по существу правами субъектов федерации.

В начале 90-х годов XX века процесс распада Советского Союза, кризисные явления в политической и экономической сферах, в области национально-государственных отношений, усиление центробежных тенденций вызвали необходимость проведения в России глубоких социально­экономических, политических и правовых реформ. В этот период решался вопрос, какой путь развития выберет Россия - строительство федеративного демократического государства или возрождение унитарного. Подписание 31 марта 1992 года Федеративного договора и принятие 12 декабря 1993 года, в результате всенародного референдума, Конституции Российской Федерации определило исторический выбор России в пользу федеративного устройства государства.

89

Согласно действующей Конституции "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления" (ч.1 ст.1).

В течение последнего десятилетия Россия пережила период становления и развития федерализма и федеративных отношений, который сопровождался обострением ряда противоречий между Российской Федерацией и ее субъектами. Именно поэтому представляются весьма актуальными и обоснованными с теоретической и практической точек зрения попытки анализа развития федерализма и федеративных отношений, с учетом сложившейся ситуации,.

Основной теоретической проблемой для Российской Федерации в настоящее время являются разработка модели российского федерализма, учитывающей сложные процессы, проходящие в России, и соответствующей историческому опыту, особенностям состава и структуры российского государства.

Практическая направленность задач, которые предстоит решить, состоит в выявлении основных направлений развития российского федерализма, путей оптимизации территориальной структуры российского государства, анализе и развитии взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Федерации, определении основных конституционно-правовых аспектов, принципов и механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, решении проблем укрепления федерации при безусловном сохранении ее целостности. При этом предполагается жизненно важным связать решения указанных задач с теоретико-правовыми основами федерализма, учитывая при этом исторические и новейшие представления о концепциях и моделях федерализма.

От того, насколько эффективно будут решены проблемы государственного устройства Российской Федерации, зависит целостность и

90

единство российского государства, благополучие его народов.

Конституцией Российской Федерации (1993 года) закреплено федеративное устройство российского государства. Россия - многонациональное государство, обладающее огромной территорией и богатейшими природными ресурсами. Население различных субъектов Российской Федерации отличается по численности, национальному составу, уровню социально-экономического развития, историческому опыту и традициям. Управление столь сложным государством как Россия требует особых подходов, методов и средств и, по нашему мнению, возможно только на федеративной основе. При этом демократическому пути развития российского государства наиболее органично соответствует принцип федерализма.

Конституцией Российской Федерации субъектам федеративного государства предоставляется самостоятельность в решении внутренних проблем. Однако самостоятельность субъектов не должна вступать в противоречие с соблюдением интересов государства - целостностью (единством), безопасностью и развитием для удовлетворения жизненных потребностей всего населения.

Чрезвычайно динамичное развитие федеративных отношений в стране, которое определяется рядом назревших болезненных для государства проблем, требует оперативного анализа и переоценки взглядов и представлений по основным принципам федерализма в условиях России на современном этапе. Тенденции к децентрализации, наметившиеся в течение последнего десятилетия и вызванные бурными политическими событиями В СВЯЗИ C распадом Советского Союза, зашли настолько далеко, что угроза разделения Российской Федерации на ряд независимых государств стала вполне реальной. Объявление "суверенитета" рядом субъектов Федерации по существу означало преобразование государства в конфедерацию или вообще его полный распад. Отсутствие законодательных основ для четкого разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами привело

91

к заключению многочисленных двусторонних договоров, дающих различные преференции отдельным субъектам в использовании природных ресурсов, в перераспределении налоговых поступлений и пр. В этих условиях огромные полномочия получили выборные руководители высших органов исполнительной власти субъектов федерации - президенты, главы администраций (губернаторы, мэры), деятельность которых не всегда способствует укреплению федеративных отношений.

Проблемы совершенствования территориальной организации российского государства являются важнейшими для государственного строительства в условиях политических и социально-экономических преобразований, которые реализуются в России после распада Советского Союза. Территориальная организация любого государства - это сложнейший государственно-правовой механизм, охватывающий все стороны политического, административного, экономического и географического деления территории, при обязательном (безусловно, для России) учете национальных проблем.

Насущная необходимость реформирования в области государственного строительства, в процессе становления демократии в России в 90-х годах XX века и в начале XXI века явилась причиной особого интереса ученых и политиков к проблемам развития идей федерализма, проблемам совершенствования федеративного устройства государств.

92