Исследовательские парадигмы института парламентаризма

Вопросы теории и практики парламентаризма представляют собой комплекс проблем, решение которых представляется целесообразным осуществлять, в первую очередь, путем общеправового подхода, не оставляя в стороне при этом возможность предложить соответствующие решения с позиций и междисциплинарного подхода, который обнаруживает себя в анализе точек зрения на проблему парламентаризма как в плоскости юридических наук, так и философии, политологии, социологии.

Длительное время в юридической науке и других областях знаний используется термин «парламентаризм», характеризующий собой соответствующий государственно-правовой институт. Несмотря на его хрестоматийность и общеупотребительность, о единодушии в ученой среде при определении содержательного наполнения института парламентаризма говорить не приходится. Очень часто в научных работах можно встретить констатацию

факта отсутствия достаточно определенного, развернутого и признанного всеми представления о парламентаризме как государственно-правовом институте^[2].

Отчасти это обусловлено развитием в нашей стране в постперестроечное время институтов демократии и либерализма с присущим им широким плюрализмом мнений по различным вопросам, поскольку отпала необходимость придерживаться в своих рассуждениях коммунистического фарватера. Существование различных позиций по данному вопросу само по себе проблемы не представляет, поскольку неоднозначное понимание парламентаризма обусловлено прежде всего его дуалистической, политико-правовой, природой, а также тем обстоятельством, что парламентаризм как комплексное явление, по определению А.И.

Но, учитывая, что любая конструктивная дискуссия должна начинаться с уяснения понятий, которыми оперируют, дабы предупредить бессодержательные разговоры, представляется целесообразным подробно рассмотреть существующие определения парламентаризма и уточнить их. Ведь сегодня зачастую можно увидеть в исследованиях различной гуманитарной направленности случаи неуместного употребления понятия «парламентаризм» при попытке описать им все, что, так или иначе, связано с деятельностью законодательного органа.

Парламентаризм известен уже давно. Еще в 1725 г. на нормативном уровне в Великобритании была установлена ответственность исполнительного органа перед законодательным. Затем по прошествии времени появилось и партийное правительство, основной политической силой которого была партия, победившая

на парламентских выборах^[4]. Именно с этого периода времени отсчитывает практическую историю институт парламентаризма, но идеи об устройстве и месте представительных учреждений в механизме государства можно увидеть и в воззрениях мыслителей Древнего мира, и Средневековья.

Началом исчисления практики функционирования института парламентаризма в рамках отечественной правовой системы следует признать 1905 г., когда были приняты различные манифесты и законы, регламентирующие политические права граждан, а также статус Государственной Думы как законодательного (представительного) органа^[5]. При этом истоки российского парламентаризма можно выявить уже и сквозь призму деятельности Новгородского вече, Боярской думы, Земских соборов и др.

Практика функционирования института парламентаризма исторически обставлялась его теоретико-правовым обоснованием, однако мыслители придавали парламентаризму различные толкования.

Разброс мнений существует и поныне, при этом, несмотря на то, что институт парламентаризма являет собой базисный государственно-правовой институт, имеющий методологическое значение для остальных категорий государства и права, его определения в контексте предмета общей теории государства и права даются крайне редко.

но семантика которых по существу соответствует вышеназванным категориям : «государственный строй», «система политической организации государства» , «система организации государственной власти», «особая система государственного руководства обществом».

Для адекватного подтверждения данного умозаключения необходимо проанализировать существующие определения парламентаризма, причем даваемые как отечественными правоведами, так и зарубежными мыслителями.

В.И. Герье исследуя вопросы парламентаризма, под последним понимал исключительно парламентскую монархию. Он указывал, что конституционная монархия равно как и парламентская монархия являет собою законченный образ правления. При всем внешнем сходстве между этими формами правления - существование короля и народного представительства - различие между конституционной монархией и парламентаризмом значительно. При конституционной монархии высшая власть и правительство сосредоточены в руках Государя, а при парламентской монархии (парламентаризме) - у парламента^[6].

Другими словами, В.И. Герье рассматривал парламентаризм как одну из форм правления.

В таком же ключе понимал парламентаризм и В.М. Гессен. По его мнению, монолитность власти государственной обеспечивается благодаря парламентарному строю. Противостояния между парламентом и монархом в парламентарных государствах исключены, ибо верховенство законодательной власти над властью исполнительной обеспечивается политической ответственностью министров. Именно в возможности выражения парламентом вотума недоверия правительству, влекущим за собою его отставку, и кроется истинное значение парламентаризма.

его мнению, вторичны. Они характерны для него постольку, поскольку следуют из его базового начала^[7][8][9].

М.М. Ковалевский, рассуждая о парламентаризме, говорил, что он наличествует в том случае, если президент или монарх формирует подотчетное правительство из депутатов фракций политических партий, получивших большинство мест в парламенте.

Таким образом, мнение М.М. Ковалевского о природе парламентаризма схоже с мнениями и Гессена В.М., и В.И. Герье. Он также вел разговор о парламентаризме в контексте изучения форм правления.

С.А. Котляревский видел парламентаризм в согласованной деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти. Он писал, что эти ветви власти оказываются, с одной стороны, автономными, и что гарантия равновесия достигается или их совместным участием в одном и том же государственном акте, или их солидарностью, то есть парламентаризмом¹.

Элемент формы правления в рассуждениях С.А. Котляревского прослеживается в той мере, в какой правительство по его идее образуется посредством расстановки сил в парламенте, а это не что иное, как парламентская форма правления. По его мнению, требовалось формирование в среде народного представительства стабильного большинства, при этом не имело значения то обстоятельство, что обеспечивалось бы это большинство одной политической партией или их коалицией. В связи с чем структура правительства не предполагала его однопартийности .

В словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона парламентаризм представлен в виде системы государственного устройства, где парламенту отводится ведущее место с целью придания ему статуса верховного контролирующего и законодательного органа^[10][11][12].

А.А. Алексеев, исследуя природу парламентаризма, характеризует его через понятия: «режим», «строй», «политическая система», «система управления». Но по контексту употребления и общей смысловой нагрузке труда видно, что парламентаризм А.А.

Приведем несколько заметок со страниц его научного труда «К учению о парламентаризме»: «Учреждение, служившее первоначально орудием

королевского произвола превращается постепенно в средство, с помощью которого парламент сумел закрепить за собой отвоеванную им у короны власть и приобрел доминирующее влияние в государственной жизни, вылившееся в форме, известной под именем парламентарного правительства»²; «При парламентарном режиме во главе государства становится безответственное лицо, - будет ли оно называться наследственным монархом или выборным президентом, - это не имеет существенного значения, ибо парламентаризм развившись в условиях монархического строя, тем не менее не исключает возможности и республиканской формы государственного устройства, что мы видим на примере современной Франции»³; «ответственность министров составляет жизненный нерв парламентарного строя, его «двигательную

пружину»^[13]; «при парламентарном режиме действительное управление страной сосредоточивается в руках кабинета, составленного из представителей партии, располагающей большинством в парламенте»^[14]; «парламентаризм представляет собою партийное правительство лишь постольку, поскольку господствующее большинство является выразителем общественного настроения страны. И если у кабинета имеются достаточные основания предполагать, что господствующая парламентская партия расходится со взглядами избирателей, он может и должен воспользоваться прерогативой главы государства и посоветовать ему распустить парламент до истечения срока его полномочий и назначить новые выборы»^[15], «Что же представляет собою парламентаризм, как политическая система, - является ли он лишь фактическим соотношением сил, действующих в обществе, или же он облекается в форму права и становится правовым институтом?»^[16].

П.Г. Мижуев под парламентаризмом понимает специфическую организацию управления государством, представленную в виде отношений между законодательным и исполнительным органом, в которых доминирующую роль играют парламенты^[17].

Из этого положения следует, что П.Г. Мижуевым парламентаризм рассматривается скорее как государственный (политический) режим осуществления власти^[18], проявляющийся в способе организации функционирования политической системы, посредством верховенства парламентских учреждений, нежели чем как форма правления.

К.Н. Соколов полагал, что с позиции парламентаризма парламентарные государства могут быть определены не иначе, как представительные государства, главы которых в процессе реализации своих представительных прерогатив обременены конституционно-правовой ответственностью, наступающей в случае не соответствия проводимой политики правительства потребностям и интересам большинства депутатов^[19].

Данное утверждение, безусловно, свидетельствует о трактовке К.Н. Соколовым парламентаризма в ключе парламентарных форм правления.

Представляется целесообразным и обращение к мнению зарубежной юридической науки. Так, французский ученый Ч. Бенуа характеризует парламентаризм как правительственную систему, действующую посредством разделения, сношения и равновесия публичных властей^[20].

Брайс, описывая английскую систему управления, в своем труде «Американская республика 1889 г.» констатирует, что «во главе государства одно лицо, от имени которого делаются все административные распоряжения и которое безответственно и несменяемо. Распоряжения этого лица делаются по совету и под ответственностью министров, которые номинально им назначаются, но которые в действительности назначаются народными представителями и обыкновенно, хотя необязательно, выбираются между членами законодательного собрания. Поэтому на деле оказывается, что страною управляют эти представители через посредство избранных ими агентов. Таким образом и исполнительная власть, и власть законодательная в сущности принадлежат большинству палаты представителей»^[21] .

Английский исследователь А. Дайси полагал, что при парламентаризме парламент наделен правом принятия и отмены любого закона. И никому в этом государстве не принадлежало право обходить стороной исполнение актов парламента. Невзирая на всю самодостаточность парламента в системе отношений с другими государственными органами, права парламента поставлены в зависимость от нравственных законов и общественного долга^[22].

Данным выводом А. Дайси по существу признает возможность существования парламентаризма только на почве парламентарной формы правления.

Таким образом, ученые дореволюционной эпохи в контексте отечественной исторической периодизации достаточно однообразно понимали институт парламентаризма. Практически все рассуждения о нем велись в сущности как о форме правления, т.е. как о порядке образования и организации высших органов государственной власти, их взаимоотношениях друг с другом и населением^[23]. Исходя из этого, государства классифицировались на парламентарные монархии и парламентские республики. Лишь в некоторых из приведенных формулировок парламентаризма можно вычленить признаки государственного (политического) режима.

Вопреки распространенному мнению о том, что вопросы теории организации и функционирования законодательных органов, вопросы парламентарной формы правления, вопросы разделения властей в советское время

не получили специального целенаправленного исследования^[24], отметим, что непринятие приверженцами идей социализма всего капиталистического порождало постоянную необходимость исследования вопросов организации и деятельности парламента, поскольку «при строительстве и государственном оформлении системы Советов тем не менее постоянно возникала проблема соотношения ее с парламентаризмом. Даже резолюция ВЦИК от 4 ноября 1917 г. уже говорила о «советском парламенте рабочих масс»^[25][26]. В.И. Ленин не отрицал представительный характер власти и не вел речь о полном истреблении парламентских учреждений. По его мнению, в случае отсутствия

представительного учреждения нет и демократии, в том числе и пролетарской, однако в случае отсутствия парламентаризма речь об отсутствии демократии

3

вести невозможно .

По этому поводу Л.А. Григорян отмечал, что среди политических заявлений того времени приверженцев буржуазного парламентаризма своей откровенной абсурдностью выделялись те, которые утверждали якобы провозглашение коммунистами идей неприятия парламента и всяких представительных учреждений . «Никогда Маркс, Энгельс и Ленин не отрицали необходимости представительных учреждений. Более того, имеющееся в трудах основоположников марксизма-ленинизма определенное признание ряда положительных черт парламентарных республик по сравнению с иными формами государства основано именно на том, что в этих республиках существует парламент как представительное учреждение. Они не мыслили себе никакой

демократии, в том числе и социалистической, без представительных учреждений. Но они никогда не отождествляли представительные учреждения, в том числе и парламент, с парламентаризмом, против которого они решительно выступали»^[27].

Последователи коммунистической идеологии старались воплотить на практике именно слияние исполнительной и законодательной ветвей власти в одном лице. В.И. Ленин полагал, что Коммуна должна была быть одновременно законодательствующим и исполняющим законы органом, а не парламентским учреждением^[28][29][30]. И Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет позволял соединить пользу парламентаризма с выгодами демократии, то есть соединять законодательное и исполнительное начала в лице представителей

3

народа³.

Таким образом, рассуждения о парламентаризме в это время велись

4

исключительно как о парламентаризме советского типа , отличном от его классического понимания. По словам А.И. Лукьянова, И.В. Сталин основательно изучил конституцию периода Веймарской республики с целью создания советского строя по образу и подобию, предложенного Веймарской конституцией, где также должна была существовать представительная система с объявлением Верховного Совета законодательным органом. В итоге Конституция СССР 1936 г. в определенной мере переняла накопленный германский опыт, но установила советскую парламентскую систему^[31].

Проведем обзор определений парламентаризма, предложенных учеными - правоведами периода советской власти, учитывая при этом мнения относительно понимания парламентаризма представителей зарубежной науки этого же времени.

Л.А. Григорян, характеризуя парламентаризм, отмечает, что «буржуазный парламентаризм предполагает особое положение депутатов, которое они занимают после своего избрания, и порядок работы парламента, превращающий его в «говорильню», а также принципы его взаимоотношений с правительством, со всеми исполнительными органами государства, а также с выборными органами местного самоуправления»^[32]. В продолжение данной мысли И.М. Степанов говорил о том, что парламентаризм - система, основанная на привилегированном положении депутатов, на отделении законодательной работы от исполнительной, управленческой и контрольной - от оперативно-распорядительной^[33][34] .

По словам Я.М. Бельсона, основанным на незыблемых постулатах марксистско-ленинских взглядов, суть буржуазного парламентаризма сводится к парламентской системе, строящейся на существовании в парламенте нескольких партий, якобы определяющих политику правительства, но на самом деле лишь

3

проводящих в жизнь интересы партийной элиты .

Другими словами, Я.М. Бельсон вел речь о парламентской форме правления, при которой имеется подотчетный парламенту исполнительный орган.

Вторил Я.М. Бельсону в своих рассуждениях и Б.С. Крылов, утверждавший, что форма правления, при которой парламент действительно осуществляет функции законодательствования, определения бюджета и налогов, осуществления контроля за деятельностью правительства, получила название

парламентаризм^[35]. В своей работе он писал: «Буржуазные юристы под парламентаризмом понимают политический режим, при котором в государственном аппарате хотя бы не фактически, а лишь формально руководящую роль играет парламент»^[36][37].

И.Д. Левин отмечал, что «буржуазная наука понимает под парламентаризмом режим,характеризуемый парламентскими кабинетами и

3 парламентской ответственностью правительства» .

Несколько иначе понимал парламентаризм А.А. Мишин, разумеющий под ним государственную систему руководства обществом, характеризующуюся разделением исполнительного и законодательного труда при привилегированном положении парламента^[38]. При этом он подчеркивал, что «парламентаризм не только не является формой правления, но он не знает никакой специфичной для него формы правления, так как он существует и в монархиях, и в республиках. Юридическим выражением парламентаризма является контроль парламента над деятельностью правительства»^[39].

Рассуждения А.А. Мишина о парламентаризме сводились к анализу парламентаризма лишь как одного из элементов формы правления, а именно: взаимоотношения государственных органов между собой, в данном случае - законодательного и исполнительного.

Г.М. Трегуб рассматривал парламентаризм в качестве системы организации государственной власти и общественного устройства, условием

существования которой являлось четкое разграничение функций исполнительных и законодательных органов с закреплением господствующей роли парламента^[40].

В Энциклопедии государства и права парламентаризму дается определение, согласно которому под ним понимается развитый политический строй буржуазного государства с полным осуществлением классового представительства, именуемого буржуазной общественностью народным представительством^[41][42].

В справочнике «Парламенты зарубежных стран» парламентаризм приводится в двух значениях: 1) буржуазная представительная система, характеризуемая важностью занимаемого парламентом места среди других высших органов государства и состоящего из избранных населением представителей, при этом власть законодательная и исполнительная отделены друг от друга ввиду того, что депутаты принимают участие лишь в издании законов, а непосредственным претворением их в жизнь - оторванный от народа бюрократический аппарат; 2) упорядоченная совокупность отношений, складывающихся между правительством буржуазного государства и парламентом, при существовании политической ответственности кабинета

3 министров перед депутатами .

Авторы Большой советской энциклопедии понимали парламентаризм как систему правления с выборным законодательным органом власти - парламентом буржуазного государства^[43].

Французский исследователь вопросов парламентаризма Г. Бюрдо в своих трудах высказывал мысль о том, что парламентаризм может быть основан только на триаде принципов: равенство законодательной и исполнительной власти, их взаимодействие и наличие инструментов воздействия законодательной власти на власть исполнительную и наоборот^[44]. То есть, здесь ни парламенту, ни правительственным структурам не предоставлено какое-либо преобладание друг над другом. Иными словами, Г. Бюрдо ведет речь о парламентаризме как о смешанной форме правления.

Таким образом, трактовка института парламентаризма как отечественными учеными в период советской эпохи, так и учеными зарубежной науки этого же времени диаметрально противоположно не отличается от дореволюционного понимания. Они так же определяли парламентаризм через понятия «форма правления» либо «государственный (политический) режим».

Основываясь на достижениях дореволюционной и советской юридической мысли, а также учитывая позиции зарубежных правоведов относительно проблематики парламентаризма, современная юридическая наука продолжила изучение вопросов теории и практики функционирования института парламентаризма в рамках современной правовой системы, в том числе и исследование сути самого понятия «парламентаризм». Ученые современности также дают самые разнообразные его толкования.

Так, авторы Большого юридического словаря определяют парламентаризм в качестве системы правления, характеризующейся четким распределением законодательной и исполнительной функций при юридическом верховенстве представительного (законодательного) органа^[45].

М.В. Баглай видит в парламентаризме государственный строй, основанный на верховенстве парламента в системе органов государства^[46].

Исследователь вопросов проявления парламентаризма в правовых системах различных правовых семей М.А. Могунова предлагает понимать под парламентаризмом разновидность государственного режима, при котором обеспечено не только юридическое, но и фактическое верховенство высшего представительного учреждения, подчиненность и подконтрольность ему правительства^[47].

В свою очередь И.П. Рыбкин в работе «Становление и развитие парламентаризма в России», анализируя отечественную практику функционирования института парламентаризма, исходит из того, что парламентаризм - это политическая система, где суверенная воля народа находит свое воплощение в избираемом на основе всеобщего и тайного голосования, в условиях многопартийности и разделения властей высшем представительном учреждении, которое осуществляет законодательную деятельность и контроль за органами исполнительной власти и гарантирует защиту интересов как большинства, так и меньшинства граждан^[48][49].

О.О. Миронов в работе «Истоки российского парламентаризма» исследует его как сложный и многогранный феномен, как некую шкалу социальных ценностей, где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой» .

Кроме названных определений парламентаризма, можно встретить его интерпретации и в качестве определенной системы:

а) политической организации государства, при которой четко разграничены функции законодательной и исполнительной властей и наблюдается привилегированное положение парламента^[50];

б) государственного руководства обществом, характеризующейся четким распределением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении законодательного органа - парламента по отношению к другим государственным органам^[51][52][53];

в) организации государственной власти, структурно и функционально основанной на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной

3 справедливости и правопорядка ;

г) государственно-политического порядка, в рамках которой парламент имеет высший статус и играет ведущую роль в осуществлении государственной

4

власти ;

д) государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента^[54].

С целью объективности исследования приведем для анализа и точки зрения зарубежных современных ученых относительно трактовки института парламентаризма.

Так, А. Мелон понимает под парламентаризмом демократический механизм, посредством которого проводятся в жизнь потребности конкретной группы населения^[55] . В свою очередь, авторы работы, посвященной вопросам республиканской формы правления, видят парламентаризм как форму представительной демократии^[56], а К. Хубит предлагает рассматривать его в виде системы управления обществом^[57].

Таким образом, на основании вышеизложенного даваемые современными учеными определения парламентаризма можно свести к следующим: парламентаризм - это форма правления; парламентаризм - это государственный (политический) режим; парламентаризм - это политическая система; парламентаризм - идея.

Данный разброс мнений не случаен по причине того, что в научной абстракции и реальном государственно-правовом институте «парламентаризм» совмещаются и элементы формы правления (организация высших органов государственной власти и их связь между собой и населением), и государственного (политического) режима (процессуальные особенности осуществления государственной власти посредством определенных средств и способов), и политической системы (модель взаимоотношений государственных органов между собой и с населением).

Рассмотрение множества дефиниций парламентаризма в рамках данной начальной части исследования, имеет методологическое значение для подробного изучения правовой природы института парламентаризма. Методологическое значение проявляется в том, что по итогам разбора всех вышеизложенных

понятий парламентаризма видно, что при дефинитивном определении парламентаризма ударение исследователями делается на одной из упомянутых категорий: форма правления, государственный (политический) режим,

политическая система. При этом учеными практически всегда подчеркивается, что парламентаризм в своей основе предполагает разделение властей, причем ключевое значение имеет соотношение законодательной и исполнительной ветви в системе публичной власти, и необходимость функционирования представительных учреждений как головных структур в механизме государства. Именно с акцентом на это и будет осуществлено настоящее исследование.

1.2.