<<
>>

Иерархия муниципальных нормативных правовых актов

Говоря об иерархии муниципальных правовых актов прежде, всего следует иметь в виду ряд положений, имеющих общее методологическое значение для иерархического построения источников права на федеральном, региональном и муниципальном уровнях[102].

Во-первых, термин «иерархия» применим исключительно для характеристики системных объектов и явлений. Там, где нет системы, нет и не может быть иерархии. При этом иерархия применима не в любой системе, а лишь в той, которая является многоуровневой или, по крайней мере, двухуровневой. Одноуровневые системы не иерархичны.

По мнению А.И. Уемова, «исходными при метатеоретическом анализе понятия «система» являются принципы целостности и иерархичности, согласно которым утверждается первичность системы как целого над ее элементами и принципиальная иерархическая организация любой системы»[103].

Для любой исследуемой системы минимально требуются три разных уровня ее описания: 1) с точки зрения понимания данной системы как подсистемы более широкой системы; 2) с точки зрения присущих ей

99 внешних, целостных свойств; 3) с точки зрения ее внутреннего строения и «вклада» ее компонентов в формирование целостных свойств системы[104].

В вертикальном (иерархическом) срезе системы законодательства Российской Федерации, отражающем иерархию органов власти и нормативных правовых актов по их юридической силе, правовые акты местного самоуправления занимают место после Конституции, законов, указов Президента, постановлений Правительства, нормативных правовых актов других органов исполнительной государственной власти.

Федеративное строение системы законодательства, в основе которого лежит федеративная структура российского государства, а также принцип децентрализации правового регулирования обусловили образование трех уровней нормативных правовых актов, из которых нижний занимают акты местного самоуправления: 1) федеральное законодательство (Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти); 2) законодательство субъектов РФ (конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ); 3) нормативные правовые акты местного самоуправления (уставы муниципальных образований, нормативные акты представительных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления).

Принцип единства строения системы российского законодательства позволяет рассматривать правовые акты местного самоуправления как подсистему системы законодательства субъекта Федерации, которая в свою очередь является подсистемой системы законодательства РФ.

Систему правовых актов местного самоуправления вполне можно назвать микромоделью, в общем и главном копирующую принципы и системные связи правовой системы государства в целом.

IOO

Нижнюю ступень в иерархии источников занимают акты, принимаемые на уровне предприятий, учреждений и организаций (локальные правовые акты).

Во-вторых, теоретическое обоснование иерархического построения любой системы (подсистемы) нормативных правовых актов осуществляется посредством факторного анализа: Основными факторами являются: иерархия государственных (муниципальных) органов (субъектов нормотворчества); степень непосредственности выражения воли народа; степень общности (абстрактности) норм права; значимость (важность) регулируемых общественных отношений; кодифицированный характер акта; делегирование нормотворческих полномочий, надведомственный характер компетенции; совместное нормотворчество1.

В-третьих, любое теоретическое обоснование иерархического приоритета одних нормативных правовых актов по отношению к другим есть не более чем рекомендация законодателю установить нормативный приоритет.

С.В. Поленина и Н.В. Сильченко задолго до принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации обратили внимание на то, что «до тех пор, пока более высокая юридическая сила акта не имеет своего правового обоснования, таковой у него нет и не может быть»2. Но что значит правовое обоснование?

Думается, что абсолютная, непререкаемая иерархическая зависимость между нормативными правовыми актами может существовать только при прямом указании на это закона. Любое теоретическое обоснование, не получившее отражение в законе посредством той или иной правовой формы выражения иерархической зависимости, нельзя рассматривать, с одной стороны, в качестве факта существования двух иерархических уровней, с другой - в качестве правовой основы применения иерархического принципа

1 См.: Толстик В.А.

Указ. раб. — С. 41.

2 См.: Поленина С.В., Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. - M., 1987. - С.63.

IOl

для разрешения соответствующих коллизий.

2. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[105] по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (ст. 7). Данным законом предусмотрена систе­ма муниципальных правовых актов: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); норма­тивные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постанов­ления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмот­ренных уставом муниципального образования (ч. 1 ст. 43).

В каждом отдельном муниципальном образовании складывается своя система правовых актов. Они могут быть более или менее похожими в рамках одной административно-территориальной единицы, одного субъекта Федерации и существенно различаться в пределах всей территории государства. При этом отдельные черты будут иметь место в каждой из них. Это обусловлено объективными причинами. Местное самоуправление действует на правовой основе, которую составляют федеральные законы, законы субъекта Федерации и собственные правовые акты. Законодательно разграничена правотворческая компетенция федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам местного самоуправления. Общие принципы организации местного самоуправления, закрепленные федеральным законодательством - тот костяк, который должен объединять все муниципальные образования России.

Нормативные положения, закрепленные законами субъектов Федерации, должны

102 объединить муниципальные образования на территории этого субъекта. А собственная нормотворческая деятельность муниципального образования объективно обусловит своеобразие системы актов данного муниципального образования[106].

Таким образом, объективно существующее в Российской Федерации многообразие муниципальных образований предопределяет существование в каждом из них относительно самостоятельных систем муниципальных нормативных правовых актов. Очевидно, что в подобных условиях неизбежно наличие и относительной специфики иерархического построения каждой отдельной из рассматриваемых систем. Однако это обстоятельно отнюдь не препятствует выявлению общих закономерностей их иерархического построения и создание на этой основе некой рамочной модели, которая будет выступать надежным методологическим основания для построения иерархии муниципальных правовых актов в любом муниципальном образовании.

3. Для теоретического обоснования иерархического построения рамочной модели муниципальных правовых актов целесообразно использование следующих факторов: иерархия субъектов муниципального нормотворчества; степень непосредственности выражения воли населения; значимость (важность) регулируемых общественных отношений; делегирование нормотворческих полномочий, совместное нормотворчество.

Такие факторы как кодифицированный характер акта, степень общности (абстрактности) норм права и надведомственный характер компетенции могут f использоваться в качестве вспомогательных.

4. Анализ действующего российского законодательства позволил выявить и обосновать существование ряда правовых форм выражения иерархической зависимости, используемых законодателем (в широком смысле этого слова) для установления иерархической зависимости между различными источниками муниципального права.

В числе таких форм используются: «не может (не должен)

103 противоречить (включая иные адекватные, по своим правовым последствиям, разновидности); установление особого порядка принятия, внесения изменений, дополнений или отмены нормативного правового акта или его части; установление перечня муниципальных правовых актов в статьях, в которых перечисляются соответствующие источники (ч.

1 ст. 43

Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», соответствующие статьи уставов муниципальных образований).

Предпримем попытку на основе приведенных выше методологических положений построить рамочную модель иерархии муниципальных правовых актов.

Правовой основой для формирования системы муниципальных правовых актов являются общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В ч. 2 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится: «Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории

104 муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан)».

Приведенное положение не оставляет сомнений в том, что в системе муниципальных правовых актов верхние уровни иерархии занимают устав и акты, принятые на референдуме. Если принять во внимание уже приводившуюся часть 1 рассматриваемой статьи, не трудно будет заметить, что в системном перечне муниципальных правовых актов на первое место поставлен именно устав, а акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан) расположены на следующем нижестоящем уровне.

Такова позиция законодателя, выраженная посредством соответствующей правовой формы.

Возникает вопрос, насколько обоснованна такая позиция? Для того чтобы на него ответить аргументировано, необходимо обратиться к установленному порядку принятия устава муниципального образования.

Федеральный закон 1995 года предусматривал два альтернативных варианта принятия устава муниципального образования: представительным органом местного самоуправления и населением непосредственно. В каждом отдельном случае население самостоятельно определяло порядок разработки, принятия и изменения рассматриваемого документа.

Согласно информации Центральной избирательной комиссии Российской Федерации большинство уставов приняты представительными органами местного самоуправления, в 24 регионах — населением непосредственно на референдумах.

При этом практика дала еще один «путь принятия устава муниципального образования, который получил признание на федеральном уровне. В соответствии со ст. 73 Закона Омской области "О местном самоуправлении в Омской области" одной из форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении является конференция граждан, к исключительной компетенции которой относится

105 принятие устава муниципального образования. Данная статья достаточно подробно регламентировала основные положения относительно конференции. Эта форма оказалась жизнеспособной, поскольку позволила более оперативно и с меньшими затратами (по сравнению с референдумом) принимать устав муниципального образования, обеспечив при этом достаточно широкое участие населения в обсуждении и принятии устава (по сравнению с представительным органом)[107].

Федеральный закон 2003 года в вопросе принятия устава безальтернативен. Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан (ч. 3 ст. 44). Вопрос о порядке принятия устава решается не населением, а в зависимости от численности поселения. В поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более ста человек сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (ч. 2 ст. 25).

Не трудно заметить, что законодатель фактически отказался от таких форм принятия устава муниципального образования как местный референдум и конференция граждан. Вместе с тем отказ в праве принимать устав на референдуме не лишает население муниципального образования возможности принимать иные акты на местном референдуме. Это обстоятельство актуализирует проблему иерархического соотношения устава и соответствующих актов.

По общему правилу для теоретического обоснования иерархического приоритета в данном случае должен быть использован фактор «степень непосредственности выражения воли населения». Одним из ключевых

106 положений этого фактора является вывод о том, что нормативный правовой акт, принятый в порядке непосредственной демократии (на референдуме), должен иметь приоритет перед актом, принятым в порядке опосредованной демократии1.

Следовательно, с точки зрения теоретического обоснования на первом уровне рассматриваемой подсистемы должны размещаться акты, принятые на референдуме. Непосредственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ст. 3 Конституции РФ). Источником государственной власти области является население как неотъемлемая часть народа Российской Федерации (ст. 4 Устава Нижегородской области)2. Источником власти любого муниципального образования является население соответствующего муниципального образования.

Следовательно, акт, принятый на референдуме муниципального образования, должен иметь более высокую юридическую силу, чем любой иной акт, принятый, любым органом местного самоуправления. Теоретически такой приоритет должен быть универсальным. Однако, как убедительно обоснованно в научной литературе применительно к федеральному уровню и уровню субъектов Федерации учредительный акт, даже в том случае, если он принимается не на референдуме, тем не менее имеет более высокую юридическую силу, так как для таковой существует правовое обоснование. Аналогичным подходом следует руководствоваться и при определении соотношения юридической силы уставов муниципальных образований (актов о внесении изменений и дополнений в устав) и актов, принимаемых на референдуме.

Правовой формой выражения такой иерархической зависимости является перечень, установленный в ч. 1 ст. 43 Федерального закона 2003 года: «В систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования;

1 См.: Тол стик В.А. Иерархия источников российского права. - Нижний Новгород, 2002. - С. 45.

2 См.: Нижегородские новости. - 2003. - 4 июня.

107

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования».

Обратим внимание на то, что отдельные представители науки муниципального права считают ошибочными распространенные в теории взгляды на устав муниципального образования как на акт наибольшей юридической силы среди правовых актов, принимаемых населением и органами местного самоуправления. Так, по мнению А.А. Сергеева, правовые решения, принятые непосредственно населением, могут превосходить по юридической силе нормы устава. Действующее федеральное законодательство не только не запрещает принимать на местном референдуме решения, противоречащие уставу муниципального образования, но и обязывает приводить положения устава в соответствие с решениями, принятыми на референдуме[108]. Полагаем, что приводившиеся выше положения нового федерального закона «снимают» вопрос об ошибочности, хотя противоречие между теоретическим обоснованием и позицией законодателя остается и будет существовать до тех пор, пока уставы, как акты высшей юридической силы, не будут приниматься на местном референдуме. Для Российской Федерации такой подход был бы в полной мере конституционным.

Конституция Российской Федерации в статье 130 устанавливает, что ме­стное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

108

Иной подход к соотношению институтов непосредственной и представительной демократии содержится в Европейской хартии местного самоуправления[109]. В ней на первое место поставлены органы местного самоуправления, а затем уже предполагается участие населения в принятии решений с помощью форм прямой демократии.

Заметим, что принятие решений непосредственно населением рассматривается как «не самый лучший способ организации местного самоуправления и трудно достижимый в современных условиях функционирования местного самоуправления в России. Для нас сейчас более актуальной является проблема оптимальной модели принятия решений именно органами местного самоуправления»[110].

По мнению А.А. Кривачева, в условиях низкой правовой культуры населения, решения принимаемые путем референдума, могут не способствовать достижению общего блага, а приводить к негативным результатам. И чтобы этого не случилось, необходимыми становятся следующие действия: разъяснение результатов принятия на референдуме определенного решения; обеспечение текстами проектов нормативно-правовых актов, выносимых на референдум; организация публичных лекций, встреч, дискуссий, в ходе которых разъяснялось бы назначение нормативно-правового акта, особенности его содержания и предполагаемые результаты от его принятия или отклонения. Решение этих вопросов должно исходить не от инициативной группы (наоборот, это должно быть запрещено, т.к. создается возможность для введения в заблуждение потенциальных избирателей относительно результатов принятия определенного решения и, как итог, влияние на результаты голосования), а от государства, исходя из принципа демократии и правового государства[111].

109

Практика нормотворчества неизменно свидетельствует о том, что к негативным результатам могут приводить и значительно чаще приводят не только решения, принимаемые на референдуме, но и решения принимаемые органами государственной власти. Что касается ссылок на низкий уровень правовой культуры, то в последние десятилетия это положение стало общим местом. Поэтому, с нашей точки зрения, речь должна идти не о противопоставлении форм непосредственной и представительной демократии, а о поиске и нахождении оптимальной модели их соотношения. Вопросы, имеющие принципиальный, долгосрочный характер по общему правилу должны выноситься на референдум1. Вместе с тем, вопросы текущего, оперативного плана должны регламентироваться органами местного самоуправления.

В контексте рассмотрения юридической силы актов, принимаемых в форме непосредственной демократии нельзя обойти вниманием вопрос, касающийся юридической природы решений, принимаемых на сходе граждан и в форме территориального общественного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» 1995 года устанавливает, что в муниципальном образовании для решения вопросов местного назначения могут созываться собрания (сходы) граждан. Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации.

Заметим, что в ряде субъектов Российской Федерации специальные законы об организации и деятельности собраний (сходов) граждан не приняты, а в законах о местном самоуправлении информация по этим вопросам занимает незначительное место.

1Например, в муниципалитетах многих штатов США местные референдумы проводятся не реже 2-3 раз в год. По ряду вопросов (например, принятие местного бюджета, установление новых местных налогов и др.) проведение местного референдума является обязательным.

по

Прежде всего необходимо определиться с юридической природой решений, принимаемых на сходах граждан и других формах непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

В законодательстве субъектов Федерации и юридической литературе рассматриваемые вопросы решаются неоднозначно.

Так, закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» определяет, что решения, принятые на сходах, сборах, собраниях, конференциях жителей, являются обязательными для исполнения всеми органами, учреждениями, организациями, находящимися на территории населённого пункта, а также гражданами. Порядок созыва и проведения схода, собрания жителей, принятия и изменения решений, пределы компетенции устанавливаются в уставе муниципального образования в соответствии с законодательством края1.

Закон Ивановской области «О местном самоуправлении в Ивановской области», кроме выше названных положений, добавляет, что для принятия ре­шений с учётом мнения и интересов большинства населения органы местного самоуправления вправе организовывать обсуждение населением вопросов ме­стного значения, проектов решений органов местного самоуправления, опросы общественного мнения на собраниях (сходах) граждан. Результаты обсуждений и опросов имеют рекомендательный характер для органов местного самоуправления2.

Исследуя юридическую природу рассматриваемых актов на примере законодательства Республики Башкортостан, Г.З. Фахрисламова обратила внимание на отсутствие ясности в вопросе юридической силы решения схода граждан и его место в правовой системе местного самоуправления. C одной стороны, законом РБ «О сходах (собраниях) граждан в РБ» этим решениям

1 Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» от 22 ноября 1995 г. // Кубанские новости. - 1995. - 29 ноября.

2 Закон Ивановской области «О местном самоуправлении в Ивановской области» // Сборник нормативных документов Ивановской области. - 1996. - № 4. - С. 52.

Ill

придается обязательный характер для граждан, проживающих на соответствующей территории, органов местного самоуправления и должностных лиц организаций, находящихся на соответствующей территории (п.Гст. 9). Решения схода не нуждаются в утверждении какими-либо органами местного самоуправления. Они направляются для исполнения соответствующим органам местного самоуправления, органам территориального общественного самоуправления, руководителям организаций, задействованным в исполнении решения схода. Решение, принятое на сходе, может быть обжаловано в судебном порядке в случае противоречия его законодательству, что по крайней мере уравнивает его с актами органов и должностных лиц местного самоуправления. C другой стороны, сход граждан является формой осуществления местного самоуправления в республике, проводится по месту жительства граждан в сельсовете, поссовете, отдельных поселениях, а также на части территории сельсовета, поссовета, улиц, дворов и других территориях (соответствующая территория), то есть сход чаще всего отражает волеизъявление части населения муниципального образования. Стало быть, придание решению части местного населения приоритета или равного значения с решением органов и должностных лиц местного самоуправления, представляющих интересы всего местного сообщества не корректно. В случае же выполнения сходом функций представительного органа местного самоуправления, его решения занимают место после решений местного референдума, до актов исполнительного органа, если таковой образуется1.

Не трудно заметить, что неоднородность нормативного регулирования и неопределенность в доктринальном осмыслении предопределяется прежде всего смешением различных по своей политической и юридической природе форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Федеральный закон (1995 года) предполагает принятие правовых актов собранием (сходом) граждан (ст. 24) в двух формах:

1 См.: Фахрисламова Г. 3. Указ. раб. - С. 125.

112

1) как формой непосредственного участия граждан в местном самоуправлении, когда она связана с выполнением функций представительного органа местного самоуправления;

2) как формой территориального общественного самоуправления, приме­няемой наряду с деятельностью местного самоуправления.

Политическая и юридическая природа названных форм принципиально различна и столь же различны принимаемые в данных формах правовые акты. Разрешение существующего противоречия видится в пересмотре законодательной позиции.

Такая попытка предпринята в новом законе. Так, в статье 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 года), которая называется более четко «Сход граждан» установлено, что в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. В данных поселениях сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

При таком понимании сход граждан рассматривается как форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления в рамках соответствующего муниципального образования в целом, а не какой- либо его отдельной части.

Соответственно, решения, принятые на сходе граждан (в таком понимании), подлежат обязательному исполнению на территории поселения всеми субъектами права. Такие решения являются, несомненно, правовыми. Законодатель установил два важных положения. Во-первых, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с

113

разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Заметим, что обеспечение исполнения решений осуществляется, в том числе, и посредством привлечения правонарушителей к юридической ответственности. Во-вторых, решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Полагаем, что обязательному опубликованию должны подлежать все нормативные правовые акты, принятые сходом граждан, а ненормативные могут быть доведены до сведения населения любым иным способом.

Учитывая то обстоятельство, что сход граждан проводится в муниципальных образованиях с численностью населения менее 100 человек (в иных образованиях для решения соответствующих вопросов должны проводиться местные референдумы), решения, принятые на сходе граждан будут располагаться на втором иерархическом уровне, после устава муниципального образования.

Совершенно иная юридическая природа у актов, принимаемых непосредственно населением в формах территориального общественного самоуправления. Сразу заметим, что федеральный закон 2003 года предусматривает здесь проведение не схода граждан, а собраний или. конференций (ст. 27).

В соответствием с указанным законом под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения (подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и

114 конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.

На собрании граждан ведётся протокол, в котором указываются дата и место проведения собрания граждан, общее число граждан, проживающих на соответствующей территории и имеющих право участвовать в собрании граждан; количество участвующих в собрании граждан; фамилия, имя, отчество председателя и секретаря собрания граждан; повестка дня, содержание выступлений, итоги голосования и принятые решения. Протокол собрания граждан подписывается председателем и секретарём и передаётся в соответствующий орган местного самоуправления или орган территориального общественного самоуправления.

Итоговыми документами проведения собраний граждан могут быть реше­ния, протоколы, обращения, проекты правовых актов органов местного самоуправления и другие.

Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

По своей природе территориальное общественное самоуправление - это общественная организация. Формально ее решения юридически обязательны только для ее членов, а отнюдь не любого человека, проживающего на соответствующей территории и тем более расположенной на ней организации. Следовательно, нормы (акты), принимаемые такой организацией являются не нормами права, а корпоративными нормами.

115

По вопросу обязательности решений территориального общественного самоуправления и его органов в соответствующих законах имеются различные позиции. Одними законами устанавливается обязательность выполнения реше­ний органов территориального общественного самоуправления всеми предпри­ятиями, гражданами, и должностными лицами на соответствующей территории (Ярославская область, Тюменская область), другими - обязательность рассмотрения и принятия по ним мер в установленные законодательством сроки теми органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также[112][113] юридическими лицами, кому они адресованы (Алтайский край), третьими - определяется рекомендательный характер решений органов общественного самоуправления (Республика Калмыкия)1.

Внутренне противоречивой видится позиция Л.А. Андреевой. C одной стороны она совершенно справедливо полагает, что «особое положение, вне системы органов местного самоуправления занимают сходы граждан и их решения, акты старост, председателей уличных и домовых комитетов, товариществ собственников жилья. Принимаемые ими решения облекаются в форму протоколов. Правовыми актами они не являются». C другой без сколько- нибудь убедительной аргументации отмечает, что «отдельные вопросы,, получившие одобрение большинством присутствующих на собраниях, являются обязательными для всех проживающих на территории данного

2 товарищества, деревни, поселка ит.д.» .

В контексте выявленной политической и юридической природы территориального общественного самоуправления мы не можем согласиться с тем, что решения территориального общественного самоуправления, принятые на собраниях, конференциях или соответствующими органами обязательны для исполнения всеми органами, должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, жителями соответствующей территории.

116

Несомненно, такие решения носят не обязательный, а рекомендательный характер. Говорить об обязательности таких решений можно лишь в смысле обязательности их рассмотрения соответствующими органами местного самоуправления. Последние не вправе полностью игнорировать решения, принятые на собраниях, конференциях или соответствующими органами. Они обязаны их рассмотреть, что отнюдь не означает обязательность их безусловного исполнения.

Весьма наглядно сказанное можно проиллюстрировать на примере правовых последствий такой формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления как правотворческая инициатива граждан (ст. 26). C правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан (в том числе территориальное общественное самоуправление - прим, автора), обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовом актом представительного органа муниципального образования. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Таково общее правило. Однако из любого правила могут быть исключения. Так, в соответствии с Законом Тюменской области «О местном самоуправлении» от 6 декабря 1995 года решения органов территориального общественного самоуправления, принятые в пределах переданных им органами местного самоуправления полномочий, обязательны для

117

выполнения предприятиями, организациями, учреждениями, должностными - 1

лицами и гражданами на соответствующей территории .

Подобный вариант нормативного регулирования можно было бы признать вполне приемлемым, если бы возможность делегирования соответствующих полномочий была предусмотрена федеральным законодателем и достаточно детально регламентирована. Здесь вполне уместной была бы аналогия делегирования нормотворческих полномочий в системе «субъект Федерации - орган местного самоуправления». До тех пор, пока этого не произойдет, легитимность нормы приведенного выше Закона Тюменской области будет весьма сомнительной.

В юридической литературе обоснованно было обращено внимание на то, что даже частичная передача нормотворческой компетенции одним государственным органом другому органу государства либо общественной организации неправомерна, за исключением тех случаев, когда возможность делегирования полномочий специально предусмотрена в законе или ином нормативно-правовом акте[114][115].

Обратим внимание на еще одно обстоятельство. Рядом уставов муниципальных образований предусмотрено, что представительными и исполнительными органами местного самоуправления могут устанавливаться сферы совместного ведения с органами территориального общественного самоуправления по согласованию с ними, а также перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с органами территориального общественного самоуправления[116]. Заметим, что ни федеральное законодательство, ни законодательство субъектов Федерации не содержит правовых оснований для подобного рода самоограничения. Такая позиция представляется оправданной. В противном случае не исключены ситуации, когда

118

принятие решения, в котором заинтересовано все население муниципального образование будет блокировано отсутствием согласования со стороны органов территориального общественного самоуправления. Иной вопрос — необходимость учета мнения населения, проживающего на части территории муниципального образования. Здесь вполне допустимо согласование проектов муниципальных правовых актов. Однако такое согласование не должно, как было отмечено, носить императивный блокирующий характер.

Таким образом, по общему правилу, акты территориального общественного самоуправления не являются правовыми актами и, следовательно, не входят в общую систему муниципальных правовых актов.

Исключение могут составлять лишь акты, принятые в рамках делегированных нормотворческих полномочий. Для определения иерархического места таких актов должен использоваться фактор «делегирование нормотворческих полномочий». Общий вывод, вытекающий из этого фактора, состоит в том, что нормативный правовой акт, принятый в: рамках делегированных полномочий, по общему правилу, должен наделяться юридической силой, равной силе актов, принимаемых делегирующим органом[117].

Переходя к рассмотрению иерархии правовых актов (кроме устава и акта о внесении в него изменений и дополнений), принимаемых органами и должностными лицами местного самоуправления следует иметь в виду, что на соотношение таких актов в какой-то мере проецируется соотношение актов органов государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.

Как уже отмечалось, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно­распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган

119 муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Заметим, что в соответствии с новым законом обязательным является наличие в структуре органов местного самоуправления не только представительного органа муниципального образования (было предусмотрено законом 1995 года), но и главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), за исключением случаев, предусмотренных законом.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает і

решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Здесь следует обратить внимание на то, что в тех случаях, когда глава исполнительной власти избирается населением муниципального образования на основе всеобщего, равного, прямого голосования, он обладает вполне определенными представительными началами. Существуют концепции, в соответствии с которыми мэр рассматривается как имеющий даже более широкие представительные начала, чем депутаты коллегиального представительного органа, поскольку он избирается всем населением муниципального образования, а не населением соответствующего избирательного округа. Создается впечатление, что с точки зрения представительских начал он может «конкурировать» с представительным органом местного самоуправления, что зачастую и проявляется в уставах муниципальных образований. Как следствие, подобная конкуренция может трансформироваться в конкуренцию

120 соответствующих правовых актов. И здесь следует обращаться к правовым формам выражения иерархической зависимости.

В законодательстве субъектов и особенно уставах муниципальных образований используются различные правовые формы выражения иерархического приоритета актов представительных органов по отношению к актам иных органов местного самоуправления. Авторы комментария к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года выявили ряд наиболее типичных формулировок. В одном случае (законы Воронежской и Омской областей) устанавливается, что правовые акты местной администрации не могут противоречить актам, принятым соответствующим представительным органом. В другом (Устав г. Хабаровска) определяется, что акты главы муниципального образования (он же глава администрации) издаются в соответствии с решениями представительного органа. Вместе с тем, в отдельных случаях отсутствует прямое указание закона на приоритет актов представительного органа. Так, в уставе г. Ярославль указывается, что акты главы муниципального образования (он же глава администрации - мэрии) издаются только во исполнение законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и законов субъекта Федерации. В подобной ситуации обоснование авторами комментария иерархического приоритета актов представительных органов местного самоуправления представляется недостаточно убедительным. Они пишут: «Этот глава руководит администрацией, выполняющей исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения муниципального образования. В конечном счете, получается, что акты представительных органов обладают большей юридической силой, чем акты глав муниципальных образований и глав

%

121 администраций[118].

Не случайно, что в процессе подготовки нового закона законодатель более внимательно отнесся к рассматриваемой проблеме. По сути, им использованы не одна, а две правовые формы выражения иерархической зависимости. Во-первых, речь идет о перечне актов. В ч. 1 ст. 43 нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования названы после устава муниципального образования и правовых актов, принятых на местном референдуме (сходе граждан), но перед правовыми, актами главы муниципального образования, постановлениями и распоряжениями главы местной администрации и иными актами. Во-вторых, законодатель использовал один из вариантов (заметим, что не самый удачный) правовой формы «не должен противоречить». В ч. 4 ст. 43 говорится: «Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения...».

Таким образом, третье место в иерархии правовых актов местного самоуправления занимают нормативные решения представительных органов (разумеется, за исключением устава и акта о внесении в него изменений и дополнений).

Следующую ступеньку в иерархии муниципальных правовых актов занимают акты главы муниципального образования.

В соответствии с новым законом глава муниципального образования может являться как председателем представительного органа муниципального образования (в этом случае он издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования), так и главой местной администрации (в этом

122

случае он издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации).

Очевидно, что в первом случае, когда глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования lкаких-либо коллизий (в том числе иерархических) возникать не должно, поскольку ни один другой орган местного самоуправления не имеет полномочий на регулирование соответствующих вопросов. Здесь могут быть только коллизии компетенции.

В соответствии с новым законом в структуре органов местного самоуправления должна быть местная администрация, которая является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. При этом главой местной администрации может является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту.

Как уже было отмечено глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами

123 субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации (ч.1. ст. 43).

Законодательство отдельных субъектов предусматривает право главы местной администрации отклонять правовые акты, принятые представительным органом, и приостанавливать их действие. Так, например, в Воронежской области - это право опротестовывать решения представительного органа, адресованные местной администрации. В этом случае действие решения приостанавливается1. Обратим внимание на то, что в данном случае речь идет не о праве «вето», то есть праве отклонить принятый (но еще не вступивший в действие нормативный правовой акт), а об опротестовании действующего. C нашей точки зрения, подобное полномочие является не только не обоснованным, но и незаконным. Во-первых, глава местной администрации не полномочен опротестовывать правовые акты, это прерогатива прокуратуры. Вместе с тем, он вправе оспорить соответствующий акт в судебном порядке. Во-вторых, приостановление нижестоящим актом вышестоящего противоречит природе иерархического соотношения нормативных правовых актов и, с этой точки зрения, является недопустимым.

В зависимости от уровня муниципальной единицы в структуре местной администрации создаются структурные подразделения, занимающиеся вопросами здравоохранения, образования, строительства, жилищно- коммунального хозяйства, архитектуры и градостроительства, транспорта и связи, сельского хозяйства, ведающие земельными ресурсами и земельной реформой, управлением муниципальным имуществом и др.

Каждое структурное подразделение возглавляет руководитель, который действует на основе единоначалия, подчиняется главе администрации и несет персональную ответственность за принятие решения и работу соответствующей службы, отдела, управления в целом.

1См.: Скобелкин В.Н., Передерии С.В., Чуча С.Ю., Семенюта Н.Н. Трудовое процедурно­процессуальное право: Учебное пособие / Под ред. В.Н. Скобелкина. - Воронеж, 2002. - С. 79.

124

Часть 7 ст. 43 «Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования». Правовые акты должностных лиц местного самоуправления являются не нормативными.

Самостоятельное значение имеет проблема иерархического соотношения правовых актов в сложносоставных муниципальных образованиях.

Позиция в этом вопросе достаточно последовательна. В соответствии со ст. 17 Федерального закона 2003 года подчиненность органа- местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

В науке эта идея конкретизирована применительно к правовым актам. Так, Т.С. Масловская пишет: «В местном самоуправлении нет иерархии юридических актов выше- и нижестоящих муниципальных органов, и проблема их законности окончательно решается судебными органами»[119].

Законодательное и доктринальное решение указанной проблемы представляется с одной стороны чрезмерно категоричным, с другой — не в полной мере соответствующей природе управленческих отношений, возникающих в подсистеме «муниципальный район - поселения».

Не случайно был подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"

Предлагалось дать соответствующие дефиниции:

125

муниципальное образование первого уровня — муниципальное образование, в границах территории которого имеются другие муниципальные образования;

муниципальное образование второго уровня — муниципальное образование, находящееся в границах территории другого муниципального образования.

А абзац 1 п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изложить в следующей редакции:

«В случае, если на территории субъекта Российской Федерации имеются муниципальные образования двух, уровней, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются уставом муниципального образования первого уровня».

Аналогичные дополнения предлагалось внести в п. 7 ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»: «В случае, если на территории субъекта Российской Федерации имеются муниципальные образования двух уровней, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются уставом муниципального образования первого уровня»[120].

Несмотря на то, что данный проект был отклонен, проблема остается и на практике она решается либо в том порядке, который предлагался проектом, либо на договорной основе. Легальным основанием для последнего варианта является ст. 15 Федерального закона 2003 года, в соответствии с которой органы местного самоуправления отдельных, поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части

126

своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Не трудно заметить, что по своей сути передача полномочий в подсистемах «муниципальный район — поселение» и «органы государственной власти — муниципальное образование» совпадают. И если это так, становится непонятным наличие двух принципиально различных подходов законодателя к регулированию идентичных по сути отношений.

C нашей точки зрения, существует достаточно оснований для вывода о том, что в рассматриваемых случаях должны устанавливаться иерархические отношения как между соответствующими органами местного самоуправления, так и принимаемыми ими правовыми актами.

127

<< | >>
Источник: Леонтенков Андрей Викторович. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ В СИСТЕМЕ ИСТОЧНИКОВ РОССИЙСКОГО ПРАВА. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Нижний Новгород - 2005. 2005

Еще по теме Иерархия муниципальных нормативных правовых актов:

  1. § 3. Институционально-правовой статус носителей собственнических интересов.
  2. § 5. Общественный контроль в сфере обеспечения правовой защиты осужденных
  3. §3. Виды нормативных правовых актов, принимаемых субъектами
  4. Понятие, правовая сущность и виды информационных систем
  5. § 2. Информационно-правовое регулирование общественного контроля в контексте развития новых информационно - коммуникационных технологий
  6. Глава муниципального образования как высшее должностное лицо местного самоуправления и политико-правовая сущность института досрочного прекращения его полномочий
  7. Отзыв избирателями
  8. § 1.2. Эволюция правового регулирования оплаты труда медицинских работников
  9. § 4. Законодательство о правовом режиме земель поселений и сфера его действия
  10. 2.1. Правосознание государственных и муниципальных служащих, как отра­жение специфики их профессиональной деятельности
  11. 1.2. Технология альтернативного разрешения правового конфликта
  12. СОДЕРЖАНИЕ
  13. ВВЕДЕНИЕ
  14. Виды муниципальных правовых актов
  15. Иерархия муниципальных нормативных правовых актов
  16. Проблемы обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству
  17. 3, Кодифицированные правовые акты в системе нормативных актов.
  18. §4. Подзаконные нормативные акты: современное состояние и перспективы
  19. § 4. Виды коллизий правовых актов.
  20. § 1.1. Административно-правовая природа, понятие и концептуальные основания государственной жилищной политики