Государственно-частное партнерство и функции государства

В теории государства подходы к определению природы и содержания функций государства в целом сложились еще в советский период развития отечественной юридической науки. Проблемам функций государства были посвящены труды М.И.

В 90-е г. ХХ в. теория функций государства получила новый импульс в связи с возникновением современных направлений деятельности государства, изменением идеологической основы Российского государства.

Но в целом сложившиеся еще в советский период подходы к определению функций государства сохранились. С достаточной степенью условности их можно разделить на две группы.

Согласно первому подходу, в основе определения понятия «функция государства» лежит этимологическое значение термина. В Толковом словаре русского языка функция - это обязанность, круг деятельности^[82]. В.В. Лазарев, например, определяет функции государства как выражающие его сущность и социальное назначение основные направления деятельности^[83]. В том же ключе функции государства определяет В. А. Затонский, подчеркивая что это, в первую очередь, деятельность, которую государство обязано осуществлять^[84].

А.В. Мелехин в числе характеристик направлений деятельности государства называет их объективность, системность и взаимную обусловленность^[85]. Таким образом, сторонники данного теоретического направления рассматривают

функции государства как направления его деятельности.

Согласно второму подходу, функция государства - это предмет, содержание и средства деятельности^[86].

На наш взгляд, необходимо согласиться с представителями первого из указанных теоретических направлений, так как их подход к определению функций государства позволяет разграничивать собственно функцию и деятельность по ее реализации, что более продуктивно с гносеологической точки зрения.

В целом можно констатировать преемственность в исследовании проблем функций государства, что, в принципе, не вызывает возражений. Но несмотря на устойчивость соответствующих теоретических конструкций, исследование проблематики, связанной с функциями государства, не теряет своей актуальность и наполняется новым содержанием.

Функции государства в современном правоведении анализируются с использованием деятельностного подхода, который позволяет сформировать адекватное представление и о пределах действий государства, и о его эффективности, и тех сферах, где ресурсы государства использовать нецелесообразно^[87][88]. Мы согласны с тем, что деятельность государства необходимо оценивать с точки зрения ее эффективности в той или иной области общественных отношений, однако хотелось бы, чтобы представителя так называемого «деятельностного» подхода к определению функций государства предложили сколько-нибудь определенную методику оценки подобной эффективности.

Весьма интересна точка зрения С.В. Бабаева, который выделяет элементы содержания функции государства: предмет, цели, методы, формы и средства

3 осуществления поставленных целей .

Этот автор предлагает вполне жизнеспособную схему исследования функций государства, применение которой позволяет дать развернутую характеристику отдельных направлений его деятельности. Также одним из современных направлений теории функций государства является выделение так называемой «генеральной функции» как направления деятельности государства по отношению к обществу, отражающему предназначение государства. В целом подобный подход может, на наш взгляд, быть весьма полезным при изучении проблем взаимодействия государства и гражданского общества^[89], а контексте нашего исследования - для характеристики интереса, лежащего в основе государственно-частного партнерства.

Новации в теории функций государства в части определения содержания соответствующего понятия, в принципе, не затрагивают основы теоретического подхода, согласно которому функция государства - направление его деятельности.

А любая деятельность, очевидно, требует неких ресурсов, средств для ее осуществления. Традиционно в теории функций государства, говоря о формах и средствах их реализации, исследователи описывали те или иные формы деятельности собственно государственных органов (правотворчество, правоприменение, организационно-идеологическую деятельность и т. д.). Но деятельность современных государство демонстрирует множество примеров тому, как традиционные направления государственной деятельности осуществляются с привлечением частных субъектов, в том числе с использованием государственно-частного партнерства. Более того, как указывалось выше, большинство государств воспринимает партнерство не только как средство функционирования, но и как своеобразный ресурс для обеспечения возможности действовать в той или иной области. На наш взгляд, можно с достаточной степенью уверенности сегодня говорить о государственно-частном партнерстве в аспектах реализации функций государства.

Рассмотрение вопроса о соотношении государственного и частного при реализации функций государства было бы неполным, если бы мы не затронули проблему их классификации. Большинство исследователей сегодня сходятся во мнении, что функции государства видоизменяются на различных этапах его исторического развития. Но, характеризуя современный этап развития государства, ученые не единодушны в оценке значимости современных функций государства и формируют различные перечни функций, используя при этом самые разные основания для классификации. В теории функции государства классифицируются: а) по направленности - внутренние и внешние; б) по времени реализации - постоянные и временные; в) по связи с правовой формой - законодательные, управленческие и судебные; г) по связи с государственным механизмом - основные и неосновные; д) по формам осуществления - правовые и неправовые; е) по сфере общественных отношений - экономические, социальные, экологические, фискальные, правоохранительные и т.

Помимо множественности подходов к классификации функций государства, необходимо обратить внимание на то, что в современной теории «подвижной» является оценка значимости того или иного основания для разграничения функций государства на виды^[91]. Так, если деление этих функций на внешние и внутренние достаточно традиционно рассматривалось как основополагающее, базовое для исследования отдельных направлений деятельности государства, то сегодня все чаще отмечается, что в современных условиях разграничить государственные функции на внутренние и внешние, как минимум, сложно. Глобальность финансовых, экономических, экологических процессов, проблемы национальной безопасности сегодня таковы, что деятельность государства сложно квалифицировать однозначно как реализуемую внутри страны или в

международных отношениях^[92]. Все чаще в теории констатируется необходимость закрепления новой научной классификации функций государства на основе анализа современной среды существования самого государства^[93].

Проблемы классификации функций государства лежат за пределами нашего исследования, поэтому лишь выразим свою солидарность с теми исследователями, которые обращают внимание на необходимость научного описания новых условий и новых направлений деятельности современных государств.

Но выстраивая те или иные перечни государственных функций, обосновывая необходимость выделения тех или иных направлений государственной деятельности, следует, на наш взгляд, ориентироваться на сформулированный подход, согласно которому при установлении функций необходимо выявлять не все направления государственной деятельности, а только такие из них, без которых данное государство на данном историческом этапе либо на всем протяжении своего развития не может обойтись ^[94].

На наш взгляд, речь должна идти о таких направлениях деятельности, которые позволяют государству обеспечивать свой суверенитет, территориальную целостность, способность к правотворчеству и воздействию на общественные отношения.

Таким образом, о направлении деятельности государства как о его функции можно говорить в следующих случаях: 1) данное направление деятельности необходимо для самого государства на определенном этапе его существования.

Подчеркнем, именно для государства; 2) деятельность государства направлена на однородную группу общественных отношений; 3) реализуется эта деятельность посредством совокупности однородных действий.

При всей относительности указанных критериев они могут использоваться для оценки обоснованности характеристики того или иного направления деятельности государства именно как функции.

Известно, что в современной науке при характеристике функций государства, особенно внутренних, выделяется множество их разновидностей: функции обеспечения народовластия, экономическая, социальная,

налогообложения, экологическая, охраны прав и свобод граждан, обеспечения законности и правопорядка (Л.А. Морозова); экономическая, политическая, социальная, фискальная, экологическая и правоохранительная (Л.П. Рассказов); установление и охрана правового порядка, охрана прав собственности, иных прав и свобод граждан, экономическая, культурная, социальная, экологическая (В .В. Лазарев); экономическая, социальная, финансового контроля, охраны правопорядка, экологическая (В.Н. Хропанюк); экономическая, социальная, развития культуры, науки, образования, налогообложения и взимания налогов, экологическая, охраны прав и свобод граждан, а так же всех форм собственности и правопорядка (правоохранительная) (М.И. Байтин, В.Н. Сенякин);

охранительная, экономическая, социальных услуг, обеспечения и защиты граждан, культурно-воспитательная, природоохранная (Т.Н. Шестаев).

Как видно, сфомированные перечни во многом совпадают, а следовательно, принципиальных расхождений в оценке значимости отдельных направлений деятельности для существования современного государства в современной правовой науке нет.

деятельности, поскольку в конечном итоге все функции государства направлены именно на сохранение государства как способа организации политической власти.

На наш взгляд, отмеченное выше отсутствие принципиальных противоречий по вопросам выделения тех или иных внутренних функций государства позволяет нам согласиться с теми исследователями, которые говорят о возможности их объединения в две группы: - регулятивные функции и охранительные^[96].

Вопрос о соотношении государственно-частного партнерства и конкретной функции государства, на наш взгляд, должен решаться с учетом ряда ключевых моментов.

Во-первых, государственно-частное партнерство всегда реализуется по инициативе государства, для которого на определенном этапе развития сотрудничество с частным субъектом становится средством решения конкретных задач. Необходимость подобного сотрудничества в разные исторические периоды обусловливалась и несформированностью аппарата публичной власти, и необходимостью в дополнительных государственных доходах, и потребностью в оптимизации государственных расходов. Видимо, в какие-то периоды указанные причины действовали в совокупности, но одна из них все же может быть охарактеризована как доминантная. Выше в работе в зависимости от такой доминанты мы выделили три периода эволюции институтов государственно­частного партнерства.

С учетом соответствующих целей государства можно, на наш взгляд, оценить потенциал использования государственно-частного партнерства для осуществления той или иной функции государства. В условиях слабости организации аппарата публичной власти государственно-частное партнерство будет использоваться преимущественно в тех направлениях деятельности, которые требуют максимальных усилий со стороны государства, в том числе в части трансляции государственного принуждения. На этих этапах существования

государства государственно-частное партнерство будет одним из средств осуществления фискальной функции. Необходимость в наращивании государственных доходов при ограниченности административных ресурсов также является причиной использования государственно-частного партнерства для осуществления фискальной деятельности. А в условиях сфомированного, разветвленного государственного аппарата, реализующего идеи социального государства, возникает необходимость в оптимизации государственных расходов, так как фискальные ресурсы объективно ограничены. И тогда государственно­частное партнерство становится средством оптимизации расходов в тех областях государственной деятельности, где они наиболее высоки: в экологической, социальной, культурно-образовательной сферах. Не отказываясь от суверенных полномочий, государство оптимизирует использование публичных ресурсов, в том числе имущества, продолжая выполнять некую «генеральную функцию» во взаимодействии с обществом.

Таким образом, современные государства, как правило, используют государственно-частное партнерство для реализации тех функций, которые требуют значительного объема ресурсов.

Во-вторых, государство самостоятельно задает общие горизонты использования государственно-частного партнерства для тех или иных направлений деятельности, как правило, огранивая возможности и применения правовых средств, образующих правовую форму партнерства, конкретными областями. Так, например, в ст. 7 Закона о государственно-частном партнерстве исчерпывающим образом определены объекты, которые могут быть предметом соглашения о партнерстве (всего выделено 16 групп таких объектов). Закон о концессиях этот перечень расширяет (еще 8 групп объектов). Анализ соответствующих положений закона показывает, что государственно-частное партнерство в России не может быть средством реализации правоохранительной функции государства, так как объекты, составляющие «охранительную» инфраструктуру в соответствующем перечне не названы. Некоторые страны соответствующих ограничений не устанавливают (например, в США

распространенной является практика функционирования пенитенциарных учреждений на принципах государственно-частного партнерства). В 1983 г. в США была создана одна из первых и самых мощных частных компаний в «тюремном» секторе экономики - Corrections Corporation of America (ССА). В следующем году ССА заключила договор и приняла в управление тюрьму в округе Гамильтон, Теннесси. Это был первый случай, когда государство полностью отдало тюрьму частному оператору. Сейчас в управлении ССА более 150 исправительных учреждений. В тех же США можно найти более или менее успешные примеры передачи полномочий полиции частным предприятиям. Правда, речь идет лишь о передаче функции охраны правопорядка. Например, в городе Ремайндервиль функции частной полиции с 1981 по 1983 г. выполняла компания Corporate Security Inc. В 1975 г. в городе Оро Вэлли был заключен контракт с компанией Rural Metro Corporation, по которому она должна была выполнять функции частной полиции. И хотя по требованию властей штата Аризона контракт был прекращен спустя два года, до сих пор его вспоминают как удачный пример эффективной деятельности при экономии бюджетных средств. В 2009 г. город Окленд заключил контракт с охранным предприятием International Services Inc. на патрулирование района Ист Окленд, наиболее криминального в городе. Но справедливости ради, необходимо заметить, что приведенные примеры, характерные для американской практики, являются скорее исключением, чем правилом. Большинство государств рассматривает охранительную деятельности как исключительную сферу суверенных полномочий государства и проектов государственно-частного партнерства в этой сфере не реализует.

Самоограничение, которое в данном случае использует государство, является, на наш взгляд, проявлением двух основных факторов. Во-первых, государство четко обозначает области, где свои суверенные полномочия считает исключительными и сотрудничества с частными субъектами не предполагает (атомная энергетика, производство вооружений, пенитенциарная система, оборона и т.д.). Во-вторых, как указывалось выше, государственно-частное

партнерство как комплекс правовых средств включает в себя и средства-гарантии, применение которые без четких границ создавало бы угрозу бюджетной и фискальной безопасности государства.

Наконец, по своей природе государственно-частное партнерство - это прежде всего сотрудничество публичных и частных партнеров. Любое сотрудничество предполагает в своей основе равенство партнеров, иначе речь шла бы о принуждении, а не во взаимодействии. Не случайно Закон о государственно­частном партнерстве в ст. 4 в числе принципов государственно-частного партнерства называет отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом. На ранних этапах государственности такое равенство носило скорее характер баланса между сувереном с ограниченными ресурсами и вассалом, имеющим большие возможности для обеспечения своей деятельности. Не случайно, например, при всем недовольстве деятельностью откупщиков Франция отказалась от этого института лишь в XVIII в., а Россия еще позже - в середине XIX в. Современные государства, экономической основой которых выступает рыночное хозяйство, равенство партнеров обеспечивают законом. При этом для частного партнера через систему нормативно-правового регулирования создаются дополнительные гарантии защиты от произвольного изменения правил соглашения по воле публичного партнера, а отсутствие таких гарантий традиционно рассматривается как препятствие для развития государственно-частного партнерства^[97].

Таким образом, государственно-частное партнерство - средство реализации конкретных функций государства, возможность использования которого имеет объективные пределы, связанные, в первую очередь, с задачами государства, с фактическими объемами его ресурсов и характером общего типа взаимодействия с обществом («с генеральной функцией»).

Соотношение государственно-частного партнерства и конкретных функций государства видоизменяется в ходе исторического развития. Государства, находящиеся в процессе формирования аппарата публичной власти, имеющие

ограниченные административные ресурсы, как правило, используют государственно-частное партнерство для осуществления фискальной функции. Современные государства прибегают к государственно-частному партнерству в тех областях, где для достижения выраженного социального эффекта необходима концентрация ресурсов в условиях потребности в оптимизации государственных расходов. Государственно-частное партнерство, таким образом, становится средством повышения эффективности государственной деятельности.

Практика современных государств показывает, что, как правило, государственно-частное партнерство используется для реализации регулятивных функций государства и в меньшей степени характерно для охранительной деятельности.

Говоря о практике Российской Федерации, на основе анализа положений ст. 7 Закона о государственно-частном партнерстве, Федерального закона от 21 июня 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», статистических данных о реализации проектов государственно-частного партнерства, размещенных на информационном портале Центра развития государственно-частного партнерства^[98]. Можно сделать вывод о том, что данный институт в России используется в процессе реализации государством своей экономической, социальной, экологической функций, а также функций развития культуры, науки и образования.

2.1