<<
>>

Государственно-частное партнерство и организационные формы осуществления функций государства

Как уже отмечалось, одной из форм ГЧП являются различные типы долевого участия публичных субъектов в разного рода хозяйственных обществах, фондах и т.д., цели деятельности которых напрямую связаны с публичными интересами и функциями государства.

Подобные формы его деятельности требуют определенного правового оформления, например, в виде решения о создании структуры, но, в данном случае значение имеет все же внешнее проявление деятельности, которое носит фактический характер, в связи с чем относим их к организационным формам государственной деятельности.

Особые экономические зоны. В соответствии с Федеральным законом от 20 июня 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»[147] особые экономические зоны - это определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности.

Первые годы отбор заявок на создание ОЭЗ проводился на конкурсной основе. Так, в 2008 г. на конкурсе победили 3 заявки из 20 на право создания портовых ОЭЗ: две - аэропортового типа в Красноярске и Ульяновске и одна - морского типа в порту Советская Гавань.

В конце 2009 г. в закон об ОЭЗ были внесены поправки, согласно которым Правительство Российской Федерации «в исключительных случаях» может создавать ОЭЗ без проведения конкурса по отбору заявок. Это не намного, но активизировало процесс создания ОЭЗ: сразу появились статус ОЭЗ в Тольятти, на острове Русский, в Мурманской области, ОЭЗ промышленно­производственного типа «Титановая долина» и др.

Сегодня в стране 17 действующих и вновь создаваемых особых экономических зон. Из 17 действующих зон 4 специализируются на развитии промышленного производства, 4 - на технологических инновациях, 7- на развитии туристско-рекреационного бизнеса, 2 - на развитии портово-логистических и транспортных узлов[148].

Идеология создания особых экономических зон основана на принципах проектного финансирования. Большую роль играет институциональный аспект - решение политических, социальных проблем регионов, компромисс между группами интересов[149].

Действующее законодательство Российской Федерации об особых экономических зонах предусматривает четыре типа таких зон: промышленно­производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые ОЭЗ, а также определен порядок функционирования ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях. При этом федеральные законы от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», от 10 января 2006 г. № 16-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской

Федерации»[150] и от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ «Об особой экономической зоне в Магаданской области»[151][152][153] предусматривают различный порядок создания и прекращения существования ОЭЗ. Все ОЭЗ имеют налоговые льготы с учетом специализации зоны. Резиденты освобождаются от налога на землю и налога на имущество, а также от налога на прибыль и транспорт в той части, которая идет в местный бюджет. Во всех ОЭЗ (за исключением туристско-рекреационных) действует режим свободной таможенной зоны, иностранные товары размещаются и используются без уплаты таможенной пошлины и НДС, а российские - без уплаты вывозной пошлины, но с уплатой акцизов.

Налоговые и иные льготы, предоставляемые в период осуществления проекта, подлежат восполнению в федеральном бюджете после реализации в период 3

окупаемости затрат инвестора .

На официальном сайте Минэкономразвития России в разделе «Особые экономические зоны» в качестве одной из преференций для резидентов названа готовая инфраструктура: «Инвесторам предоставляется земельный участок, к которому подводятся все инженерные сети: тепло, электричество, газ, вода, телекоммуникации и т.д.

Учитывая, что, как правило, инвесторы особых экономических зон не платят за технологическое подключение, предоставляемая государством готовая инфраструктура позволяет существенно снижать издержки

4

на создание новых предприятий, а также экономить время» .

Резиденты особых экономических зон среди наиболее серьезных проблем, с которыми они сталкиваются, называют как раз высокую стоимость затрат на подключение к коммуникациям. Д. Масловский, например, отмечает: «В нашей стране уникальные правила. Бизнесмен, который хочет построить промышленный объект, самостоятельно занимается его подключением ко всем сетям. Отсюда появляются бешеные тарифы на так называемую услугу по подключению. Правительство пытается навести в этом вопросе порядок, и выпустило в прошлом

году постановление, запрещающее взваливать на потребителя эти расходы. Строящийся объект должен оплачивать только «последнюю милю», которая будет непосредственно его запитывать»[154].

Срок действия ОЭЗ зависит от ее типа (вида). Так, в соответствии с ч. 6 ст. 6 Закона № 116-ФЗ промышленно-производственные, технико-внедренческие и туристско-рекреационные ОЭЗ создаются на 20 лет, а портовые - на 49 лет. При этом срок существования ОЭЗ продлению не подлежит.

Закон предусматривает возможность досрочного прекращения существования ОЭЗ в следующих случаях:

- это вызвано необходимостью защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

- в течение трех лет с даты создания ОЭЗ не заключено ни одного соглашения об осуществлении (ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности и (или) деятельности в портовой ОЭЗ либо все ранее заключенные соглашения расторгнуты;

- в течение трех лет подряд в ОЭЗ ее резидентами не осуществляется

промышленно-производственная, технико-внедренческая, туристско-

рекреационная деятельность или деятельность по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов инфраструктуры морского порта, речного порта, аэропорта.

Решение о досрочном прекращении существования ОЭЗ принимается Правительством РФ.

Досрочно прекращено существование ОЭЗ туристско-рекреационного типа «Новая Анапа», победившей в конкурсе 2006 г. Правда, ей решили придать статус туристической зоны регионального уровня. Однако, учитывая, что с момента ее создания в 2007 г. в Краснодарском крае так и не нашлось инвесторов, ее

перспективы оптимизма не вселяют. Опасения вызывают перспективы развития ПОЭЗ в Совгавани и Мурманске.

В аспектах рассматриваемой нами темы существенный интерес представляет механизм управления ОЭЗ. Казалось бы, раз сами объекты, передаваемые под размещение ОЭЗ, находятся в государственной собственности, решение по созданию и прекращению деятельности ОЭЗ принимает Правительство РФ, систему льгот инвесторам разрабатывают также на уровне государства, то и механизм взаимодействия государства и резидентов ОЭЗ должен был бы быть традиционным для ГЧП: «государство - инвестор». Причем именно такая система взаимодействия востребована хозяйствующими субъектами! Директор порта в Совгавани Д. Масловский отмечает: «Когда действовало Федеральное агентство по

управлению особыми экономическими зонами, я всегда знал, к кому конкретно идти со своими бедами и вопросами, при этом те люди, как представители федерального агентства обладали определенными полномочиями. А теперь есть лишь один из департаментов в Минэкономразвития». И даже этот департамент не является органом, координирующим работу ОЭЗ в России.

В 2006 г. было создано Открытое акционерное общество «Особые экономические зоны», которому переданы полномочия и в распоряжение которого переданы средства для развития ОЭЗ в России. По организационно-правовой форме ОАО «Особые экономические зоны» - коммерческая организация, хозяйственное общество со 100%-ным государственным участием.

Для управления конкретной ОЭЗ, создаваемой на территории Российской Федерации, создается система двухуровневого управления. Во-первых, на территории начинает действовать филиал ОАО «Особые экономические зоны».

Во- вторых, учреждаются новые акционерные общества, например, ОАО «Особая экономическая зона туристско-рекреационного типа «Бирюзовая Катунь», акционерами которого выступают ОАО «Особые экономические зоны» и соответствующий субъект РФ. При этом подобные «территориальные» ОАО созданы сегодня только в семи зонах.

Подобная многоуровневая структура, по мнению идеологов ее создания, должна помочь преодолеть кризис административного управления, создать более понятную и прозрачную систему, а также преодолеть проблемы, связанные с расходованием бюджетных средств. На практике, как отмечалось выше, участники соответствующих проектов испытывают проблемы с организацией своей деятельности, управление ОЭЗ неэффективно. Например, закупки товаров, работ, услуг для нужд ОЭЗ «Тольятти» осуществляются в Москве[155].

Венчурные фонды (компании). Региональное законодательство о ГЧП прямо относит создание венчурных компания, фондов к формам государственно-частного партнерства (например, закон от 16 октября 2006 г. № 240-ОЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Томской области»).

В экономике под венчурными компаниями (фондами) обычно понимают организации, целью деятельности которых является инвестирование средств в инновационные продукты, во вновь формирующиеся предприятия, фирмы.

Мировая практика венчурных инвестиций показывает, что данный вид бизнеса одновременно высокорисковый и высокодоходный. Тот же мировой опыт свидетельствует о том, что запрос на венчурное финансирование формирует бизнес- сообщество, да и само финансирование такого рода - формат частной предпринимательской инициативы.

Сегодня хорошо известен пример создания и деятельности Американской научно-исследовательской корпорации, основанной Джорджизом Дориотом, проекты Силиконовой долины и пр.

Россия, обозначив в числе приоритетов своего развития, модернизацию, объявила о необходимости инвестирования в высокотехнологичные производства, инновационные продукты и наращивает темпы активности в этой области.

Исследование Dow Jones VentureSource, посвященное итогам венчурного финансирования в 2012 г., показало, что в России наблюдается инвестиционный венчурный бум, позволивший стране подняться на 4-е место в Европе по объемам

вложений в высокотехнологичные отрасли. В 2006 г. по данным исследования VentureSource, инвестиции в высокотехнологичный сектор России составили всего 5 млн евро. Объем вложений вырос почти в 10 раз: с 25,9 млн евро в 2009 г. и 37,76 млн евро в 2010 г. до 185,79 млн евро в 2011 г. и 236,55 млн евро в 2012 г.[156].

Возможность использования механизма ГЧП для развития системы инвестицирования в инновационные продукты признается во всех государствах, не является исключением и Россия, правда, конструкции, которые создаются в отечественном правопорядке, вызывают, скорее вопросы.

Основной организационной структурой, призванной координировать и стимулировать деятельность по развитию инвестиций в инновационные, высокотехнологичные производства в России, является Открытое акционерное общество «Российская венчурная компания» («РВК»).

ОАО «РВК» было создано в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 июня 2006 г. № 838-р. Указанное распоряжение закрепило в качестве основой цели деятельности ОАО «РВК» стимулирование создания в России собственной индустрии венчурного инвестирования и значительное увеличение финансовых ресурсов венчурных фондов.

Уставный капитал ОАО «РВК» составляет 30 011 320 700 руб., причем 100% капитала РВК принадлежит Российской Федерации в лице Федерального агентства по управлению государственным имуществом Российской Федерации (т.е. Росимуществу).

Основной формой расходования средств ОАО «РВК» является создание венчурных фондов, в которые на долевых началах предполагается привлекать средства частных инвесторов. Общее количество фондов, сформированных ОАО «РВК», достигло 15 (включая два фонда в зарубежной юрисдикции), их суммарный размер - 25,2 млрд руб. Доля ОАО «РВК» - более 15,7 млрд руб.

Сходный механизм используется и на региональном уровне, правда, вложения государственных средств осуществляются непосредственно в венчурный фонд, без использования промежуточной структуры. На начало 2013 г. в России действовало 22 региональных венчурных фонда инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере, созданных в 2006-2013 г. Минэкономразвития РФ совместно с администрациями регионов, общим объемом 8,9 млрд руб. В Самарской области Венчурный фонд действует с 2009 г. 50% его активов - это бюджетные средства, а 50% - средства регионального банка ЗАО «ФИА-БАНК».

ОАО «РВК» осуществляет контроль за деятельностью всех региональных фондов. Так, представители ОАО «РВК» входят в состав попечительских советов всех региональных фондов. Начиная с января 2010 г. все проекты, являющиеся соискателями инвестиций региональных венчурных фондов инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере, в обязательном порядке направляются на экспертизу в ОАО «РВК» (таблица 4).

В рамках настоящей работы мы не ставим цели изучать эффективность и результативность процесса государственных венчурных инвестиций, заметим, правда, что ряд моментов вызывает у нас некоторые вопросы.

Во-первых, политика ОАО «РВК» не исключает возможности расходования средств (бюджетных!) на финансирование проектов, реализуемых в зарубежных государствах.

Таблица 4

Инновационные проекты, проинвестированные фондами с участием капитала ОАО «РВК» 1

№ п/п Портфельная компания Фонд Сектор экономики Город
1 Alion, Inc Russian Venture Capital I LP Энергетика USA
2 Bright Source Energy, Inc Russian Venture Capital I LP Энергетика USA
3 DCM VI Russian Venture Capital IVFRT LP Информационные технологии, интернет- USA

1URL: http://www.rusventure.ru/ru/innovative_projects/.

Федеральные и региональные проекты

Окончание табл.4

технологии и сервисы
4 International Service and Advisory Management ООО «Инфрафонд

РВК»

Консалтинг и образование Luxembourg
5 IVP XIII Russian Venture Capital IVFRT LP Информационные технологии, интернет- технологии и сервисы USA
6 IVP XIV Russian Venture Capital IVFRT LP Информационные технологии, интернет- технологии и сервисы USA
7 RusVC Advisory international, GmbH ООО «Инфрафонд

РВК»

Финансовые услуги Вена

(Австрия)

8 Soft Machines, Inc Russian Venture Capital I LP Электроника USA
9 Trident Capital Fund VII Russian Venture Capital IVFRT LP Информационные технологии, интернет- технологии и сервисы USA

Во-вторых, вызывает вопросы география финансирования. Из 133 проектов, указанных в портфеле ОАО «РВК», 79 реализованы в Москве. В-третьих, направления, по которых осуществляется инвестирование, как минимум, не вполне совпадают с обозначенными в Российской Федерации технологическими платформами. А примеры успешных коммерческих проектов в России, указанных в сетях «ВКонтакте», «Майлру», «Одноклассники», показывают, что они не связаны с государственным финансированием и крайне далеки от того, что называются прорывными технологиями.

В целом анализ того, что происходит в России в области создания и финансирования инноваций, позволяет сделать несколько обобщений. Во-первых, само возникновение венчурного рынка стало не следствием частной инициативы, отвечающей на потребности производителей и потребителей, а результатом государственно-управленческих решений. Во-вторых, развитие инноваций фактически подменено созданием некой инновационной инфраструктуры. В-третьих, создавая квазичастные образования в этой области, искусственно моделируя систему государственно-частного партнерства, Российское государство по каким-то причинам так не создало государственного органа, отвечающего за реализацию государственной инновационной политики. Хотя во всех странах мира стартом

инновационном процесса было создание именно такого органа[157]. И, наконец, перевод системы государственного финансирования венчурного бизнеса из бюджетной во внебюджетную сферу фактически свел на нет возможность контроля за расходованием таких средств. И, как следствие, каких-либо очевидных, прорывных результатов инновационной политики сегодня мы не видим.

Во многом схожая с вышеуказанными схема реализована при создании инновационного центра «Сколково». Правовой режим этого образования определен Федеральным законом Российской Федерации от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»[158].

Целями деятельности инновационного центра закон называет следующие направления:

1) энергоэффективность и энергосбережение, в том числе разработка инновационных энергетических технологий;

2) ядерные технологии;

3) космические технологии, прежде всего в области телекоммуникаций и навигационных систем (в том числе создание соответствующей наземной инфраструктуры);

4) медицинские технологии в области разработки оборудования, лекарственных средств;

5) стратегические компьютерные технологии и программное обеспечение (п. 8 ст. 10 Федерального закона).

Заметим, что для «Сколково» создан особый правовой режим, не совпадающий ни с режимом особой экономической зоны, ни со статусом наукоградов в России.

Цели создания центра «Сколково», безусловно, заслуживают поддержки и одобрения. Но возможно ли объединение столь разных научных направлений в рамках одной научной площадки? И нужно ли это при условии, что в России

существуют наукоград Обнинск, где занимаются исследованиями в области ядерной физики, атомной энергетики и др.; Дубна и Троицк - центры ядерных исследований, наукограды Жуковский, Королев и Реутов - центры исследований в области авиационной техники, исследованиями в сфере фармакологии, эпидемиологии, вирусологии и бактериологии занимаются Бийск и Кольцово; информационные технологии и проекты связи - специализация Петергофа. При этом, в отличие от «Сколково», объекты научной инфраструктуры действующих наукоградов не меняют титула собственника, а расходование средств на их развитие подчиняется правилам бюджетного процесса.

Федеральный закон «Об инновационном центре «Сколково» устанавливает, что решения в отношении объектов и политики центра принимает управляющая компания. Ее организационно-правовая форма законом не определена. В законе лишь сказано, что управляющей компанией может стать российское юридическое лицо, действующее по поручению Президента Российской Федерации.

Сегодня функции управляющей компании Сколково выполняет некоммерческая организация «Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий» (далее - Фонд) под руководством Виктора Вексельберга.

Казалось бы, перед нами хороший пример государственно-частного партнерства в одной из его классических форм. Публичный субъект передает имущество (первоначально передан земельный участок площадью 375 га, затем возникла необходимость выкупа земель из частной собственности Романа Абрамовича и Ольги Шуваловой. Общий объем участка должен в итоге стать 600 га). Государство выделяет средства, а частный субъект осуществляет строительство, управление объектом, выполняя задачи, изначально поставленные перед ним при заключении сделки.

Однако правовой статус управляющей компании вызывает, как минимум, множество вопросов. Подчеркнем, что организационно-правовой формой для нее избрана некоммерческая организация, но, как выясняется, единственная в своем роде. Фонду в собственность (!) переданы все земельные участки, выделенные

под инновационный центр. Географически - это территория, граничащая с Барвихой, рыночная стоимость - около 1,5 млн долл. за 1 га. Передача произведена безвозмедно.

Фонд руководит деятельностью проекта, в том числе научно­исследовательской. В соответствии с нормами ст. 13 Федерального закона Фонд самостоятельно принимает решение о применении на территории центра «Сколково» технических регламентов, сводов, стандартов и т.д., причем не только российских. Аналогичные полномочия Фонд имеет в таможенной (ст. 11), санитарно-эпидемиологической (ст. 14), градостроительной (ст. 15) сферах, в сфере здравоохранения (ст. 17) и т. д. Государственные органы, уполномоченные в соответствующих областях компетенции, лишь ставятся в известность о решениях Фонда.

Фактически в нарушение ст. 131 Конституции Российской Федерации на территории «Сколково» отменено местное самоуправление, население лишено право участвовать в общественных слушаниях. С учетом того, что на территории центра планируется проводить ядерные, медицинские исследование, безусловно, вопросы защиты публичных интересов должны стоять достаточно остро.

В 2010 г. государство на финансирование проекта выделило 3,991 млрд руб., из них 401,2 млн руб. потрачены на содержание самой управляющей компании, штат которой составляет 104 чел.

Ситуация для нашего права беспрецедентная. Некоммерческая организация, полностью существующая на государственные средства, вправе отменять действия законов государства и его же территории. Таким образом, осуществление в указанных сферах полномочий органами государственной власти и органами местного управления на территории «Сколково» не допускается; создается модель «государства в государстве», уникальная ситуация, когда управляющая компания имеет право ограничивать действие закона на своей территории. Подобный статус организации, совмещающий частноправовые и публично-правовые начала, позволяет нам относить ее к квазичастным образованиям.

Мы далеки от обсуждения результатов и эффективности деятельности инновационного центра «Сколково», хотя бы потому, что само государство, инициировав создание проекта, не выработало каких-либо критериев успеха. Планы, целевые показатели, к слову, разрабатывает сама управляющая компания. Мал и временной отрезок существования «Сколково», для реализации по- настоящему серьезных проектов времени нужно больше. Думается, что не вполне обоснованными будут и сравнения с неудачным опытом малазийского «города будущего» Киберджайя и индийского Бангалора. Сколько-нибудь показательного опыта реализации проектов «Сколково» пока нет.

Сам институт инновационного центра, также как и особых экономических зон, венчурных компаний и фондов, представляет для нас интерес с точки зрения анализа процессов государственно-частного партнерства в условиях российского государства.

1. Как уже отмечалось выше, ГЧП - форма взаимодействия, возникающая в областях собственно публичного интереса либо интереса, который государство позиционирует как публичный. Подобный интерес как среда для формирования ГЧП в любом случае нуждается в конкретизации. В России же при формировании организационных структур обеспечения государственно-частного партнерства целевые показатели, публичные критерии удовлетворения интересов не устанавливаются.

2. В системе ГЧП всегда выступают как партнеры субъекты публичного и частного права. Особенностью российской практики является тот факт, что специфическим субъектом партнерских отношений выступают квазичастные образования - юридические лица, правосубъектность которых возникает на основе норм частного права, но по инициативе и за счет публичного субъекта. Распространена практика наделения таких квазичастных образований собственно публичными полномочиями.

3. Основной причиной распространения ГЧП в мире является ограниченность финансовых ресурсов государства для обеспечения своих функций при необходимости сохранения суверенных полномочий. В России к

указанной причине необходимо добавить и потребности в создании специальных правовых режимов, позволяющих исключить определенные объемы государственных ресурсов из общих механизмов контроля за публичными финансами.

<< | >>
Источник: Черномырдина Елена Владимировна. Государственно-частное партнерство в механизме реализации функций современного государства. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Самара - 2016. 2016

Еще по теме Государственно-частное партнерство и организационные формы осуществления функций государства:

  1. § 2. Российская Федерация как социальное государство
  2. § 1 Понятие теократического государства
  3. Коррекция организационно-правовых основ налогового контроля в соответствии с современными условиями развития Российской Федерации
  4. § 3. Содружество Независимых Государств (СНГ)
  5. § 1. Специфика осуществления денежно-кредитной и валютной политики в Европейском союзе: правовая природа Европейского валютного союза
  6. Введение
  7. § 3. Теоретический анализ методов и форм административно-правового регулирования экономики
  8. Библиографический список
  9. Содержание
  10. Введение
  11. Теоретические проблемы определения понятия государственно-частного партнерства
  12. Модели государственно-частного партнерства
  13. Государственно-частное партнерство и функции государства
  14. Государственно-частное партнерство и экономическая функция государства