2.2. Факторы, определяющие качественные характеристики профессио­нального правосознания государственных и муниципальных служащих

Исследуя правовое сознание государственных и муниципальных служащих, целесообразно не только теоретически объяснить закономерности его становления и развития, но и определить факторы его обуславливающие.

Для изучения обозначенного вопроса обратимся к помощи современных ме­тодов познания окружающего мира, в том числе материалистической диалектики.

Материализм подчеркивает вторичность, обусловленность общественного сознания и всех без исключения его форм социально-экономическими, политиче­скими, духовными и иными условиями жизни людей. «Сознание вообще отражает бытие». Это общее положение всего материализма. Однако следует подчеркнуть активную роль сознания и его сферы - правосознания, т.е. его влияние на бытие. И все же сознание носит явно выраженный характер целенаправленного отражения действительности, т.к. его установки всегда содержат в себе определенное отно­шение к внешнему миру, тем или иным явлениям жизни. Сказанное свидетельст­вует о том, что положение о материальной обусловленности сознания имеет уни­версальный характер не только для общественного сознания в целом, но и для ос­новных его форм, социальными носителями которых выступают профессиональ­ные группы. Следовательно, правовое сознание государственных и муниципаль-

118 ных служащих отражает общественное бытие и обусловлено им. Очень сущест­венным во все времена, особенно в переходные периоды, является обратное воз­действие правового сознания государственных и муниципальных служащих на жизнь общества, в первую очередь на социально-экономические отношения. Это объясняется тем, что правовое сознание тесно связано с практикой, от его уровня во многом зависит эффективное функционирование политико-правовой надстрой­ки общества, выполнение государством своих функций.

Акцентирование внимания на материальной обусловленности профессио­нального правосознания вовсе не исключает, а, наоборот, предполагает изучение всех факторов, объективно влияющих на его функционирование и развитие¹. Та­кими факторами может быть огромное число экономических, социальных, обще­ственно-политических и духовных условий жизни общества.

Попытаемся выявить те факторы, которые оказывают определяющее влияние на правовое сознание государственных и муниципальных служащих и обозначить их иерархию.

Как отмечалось ранее, деятельность государственных и муниципальных слу­жащих носит государственно-властный характер, т.е. политический характер. Вот почему правовое сознание указанных служащих неразрывно связано с их полити­ческим сознанием. Нельзя забывать, что сфера политики составляет ключевой промежуточный слой между материальными отношениями и правом. Для того, чтобы найти свое законодательное признание, материальные потребности общест­венной жизни должны предварительно пройти через сферу политического созна­ния. Ф. Энгельс отмечал, что «все юридическое в своей основе имеет политиче­скую природу»². Вот почему правовое сознание государственных и муниципаль­ных служащих выступает, как правило, в виде необходимого условия органичной части их политического сознания. Особенно, если учесть, что те или иные события юридического характера, например, принятие нового государственного решения (решение об образовании союза Белоруссии и России) становится в эпицентр об-

’ Соколов Н.Я., Профессиональное сознание юристов, M., 1988, С. 34

‘ Энгельс Ф., Положение в Англии, соч. 2-е изд., Т.1, С. 635

Щественно-политическоЙ жизни. При этом политическая целесообразность не должна быть выше закона.

.ф Исследуя взаимовлияние правового и политического сознания государствен-

* ных служащих, необходимо отметить следующий аспект этого соотношения.

' Практически все развитые в экономико-правовом отношении государства всегда

стремятся сформировать такой государственный аппарат, который был бы свобо­ден от политического влияния извне^[147].

миться разрушить его во имя государства, каким оно должно быть по их представ­лению»³.

Такое ограничение права на участие в политике государственных и муници­пальных служащих вполне оправдано.

і

В условиях столкновения интересов организованных социальных групп необ­ходима государственная власть, приверженная интересам всего общества и госу­дарства в целом. В связи с этим важнейшей предпосылкой построения правового государства является осуществление государственными служащими своих функ­ций на основе принципа политического нейтралитета. Однако в реальной жизни в условиях многопартийности государственные решения разрабатываются внутри конкретных политических партий. Поэтому в государственной службе действуют I два вида служащих - «политические чиновники» и «чиновники - специалисты».

і

Политические чиновники уходят с государственной арены с приходом к власти представителей других партий, формирующих новый правительственный кабинет.

Чиновники - специалисты постоянно осуществляют государственные функции не- ф зависимо от того, какие политические изменения происходят в государстве, в

структурах управления при регулярной смене власти. Таким образом, они обеспе­чивают непрерывность служебно-управленческого процесса.

Так как государственная и муниципальная служба являются важнейшими элементами политической системы, то они в значительной степени влияют на по­литические процессы в стране.

Государственный и муниципальный чиновники не должны заниматься поли­тикой, но тем не менее, они участвуют в решении экономических и политических проблем. Полноценно и эффективно решать государственные задачи государст­венный служащий сможет только при наличии у него достаточно высокого уровня политического сознания. А это значит, что государственный и муниципальный служащий должны обладать определенным уровнем политических знаний, иметь политические взгляды и ориентации.

Следует также учитывать тот факт, что практически ни один государственный служащий (особенно руководящего уровня) не может уклониться от участия в по­литических процессах. Многие из их решений, по мнению Д. Хоаза, обусловлены их деятельностью и несут на себе естественно, печать их убеждений^[148]. Автор верно заметил, что все люди «делают политику», когда пытаются убедить других людей в правильности своей точки зрения на ту или иную проблему, оказывая при этом иногда явное или скрытое давление.

Также поступают и профессиональные чиновники, а так как им дана - в боль­шем или меньшем объеме - власть, то им крайне сложно не использовать ее в со­ответствии со своими мнениями, убеждениями и т.д. Этот элемент политики прак­тически неизбежен, его можно только попытаться свести к минимуму.

Таким образом, запрет на занятие политикой еще не означает, что у государ­ственных и муниципальных служащих отсутствует политическое сознание. Оно в

тесной взаимосвязи с их правосознанием помогает им эффективно и грамотно ре­шать задачи политико-правового характера.

Деятельность государственных и муниципальных служащих должна соответ­ствовать не только правовым нормам, регламентирующим их работу, но и требо­ваниям морали, нравственности. Применительно к государственным и муници­пальным служащим это объясняется тем, что их работа самым неразрывным обра­зом связана с такими нравственными представлениями как справедливость, граж­данское мужество, честность, гуманизм. Постоянное следование им в повседнев­ной жизни служащих является обязательным условием их эффективной деятель­ности.

Между правовым сознанием и нравственным сознанием устанавливается ус­тойчивая внутренняя связь, однако в полном смысле органичной она может быть только тогда, когда в обществе будет достигнут высокий уровень сознания как ря­довых граждан, так и лиц, занимающих высокие государственные должности. Правовое сознание государственных и муниципальных служащих несовместимо с бюрократизмом, который означает формальное, бездушное толкование и приме­нение правовых норм, отсутствие творчества и индивидуального подхода к людям.

Преодолеть или хотя бы минимизировать силу этого негативного явления возможно только путем формирования у государственных чиновников «здорово­го» и «зрелого» нравственного и правового сознания; создание действенной сис­темы ответственности власти перед гражданами; внедрения практики гласного об­суждения и контроля действий руководителей всех уровней со стороны общества.

Сегодня возникла настоятельная необходимость разработки и принятия эти­ческого кодекса государственного и муниципального служащего. Он поможет чи­новнику ориентироваться в нравственных требованиях к государственным служа- * щим; будет полезен как критерий в оценке сложных нравственных проблем пове­дения работника государственного органа. Этический кодекс должен сообразо­

вываться с утвердившейся политической и правовой системами, т.е. он не должен противоречить нормам права, содержащимся в Конституции РФ. Этические нормы государственного и муниципального служащего должны быть более строгими, чем обычные моральные нормы. Это объясняется тем, что государственные и муници­пальные служащие наделены властью и полномочиями, которые могут оказывать как позитивное, так и негативное воздействие на жизненные интересы многих лю­дей.

Чем выше статус государственного служащего, тем более строгими должны быть этические требования к нему.

Политическое, правовое и нравственное сферы сознания являются теми фор­мами профессионального сознания государственных служащих, которые во мно­гом предопределяют его содержание и сущность.

Исследуя правовое сознание государственных и муниципальных служащих, следует отметить его тесную связь с требованием профессионализма. Важной чер­той профессионализма является компетентность, в т.ч. вопросах права. Федераль­ный Закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации» (ст.6 п.З) среди основных требований к государственным служащим прямо выделяет уровень профессионального образования и уровень правовых знаний. Высокий уровень правового сознания неотделим от умения управлять государством, осуще­ствлять государственную деятельность. Жизнь показывает, что нарушение прин­ципа компетентности в этом аспекте порождает такие отрицательные черты как субъективизм и волюнтаризм. Чем выше должностное положение государственно­го и муниципального служащего, тем обязательнее для него условие компетентно­сти. Это и понятно, ведь чем выше ранг должностного лица, тем более широкий круг общественных отношений охватывают принимаемые им решения.

Современное общество уже не может мириться со все еще имеющимся не­профессионализмом государственного управления, с непредсказуемостью ряда действий властей, в т.ч. и на высшем уровне. Снижение профессионализма кадров государственного аппарата стало одной из причин дезорганизации управленческих процессов, резкого снижения исполнительской дисциплины, что отмечалось в

Указе Президента РФ от 06.06.96г. «О мерах по укреплению дисциплины в систе­ме государственной власти». Важно создать такие условия, при которых государ­ство и каждый его служащий были бы взаимно заинтересованы в росте профес­сионализма всего персонала государственной службы и конкретного работника, в повышении эффективности управленческого труда. На наш взгляд, добиться по­вышения профессионализма государственных и муниципальных служащих можно через:

- совершенствование отбора и приема работников на государственную и муниципальную службу с предъявлением уже на этом этапе опреде­ленных требований к уровню их профессионализма (по принципу приема на государственную службу в Англии - «не кого ты знаешь, а что ты знаешь»);

- обеспечение системности, последовательности роста профессиональ­ного уровня служащих в ходе их служебного передвижения;

- создание новой системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих;

- создание условий и гарантий для закрепления на государственной и муниципальной службе специалистов, формирования у них заинтере­сованности в своем профессионально-квалификационном росте.

Следует отметить и негативное воздействие на правовое сознание государст­венных и муниципальных служащих такого фактора как «практицизм» их профес­сионального мышления, когда узковедомственные интересы преобладают над за­конностью. Это приводит к тому, что принятие того или иного решения происхо­дит не в соответствии с требованиями закона, а с точки зрения перспективы даль­нейшего «прохождения вопроса» (например вопреки Конституции РФ, ст. И Фе­дерального закона «О порядке выезда и въезда в Российскую Федерацию» преду­сматривает дополнительный денежный сбор с граждан, пересекающих границу России). По данным нашего исследования 65% респондентов на вопрос часто ли в Вашей служебной деятельности при решении конкретного вопроса целесообраз­ность преобладает над законностью дали утвердительный ответ. Полученные ре­

зультаты свидетельствуют о весьма высоком проценте государственных и муни­ципальных служащих, имеющих нигилистическое отношение к праву, закону.

Кроме того, для профессионального правового сознания государственных и муниципальных служащих характерны, как правило, крайне узкая специализация, ориентированность лишь на нормы непосредственно регламентирующие их дея­тельность. К тому же имеет место текучесть кадров. По данным Госкомстата Рос­сии на 01.01.95г. среди руководящих работников федерального уровня (исполни­тельной власти) за последнее время обновилось 58,5% служащих, регионального - 30%. У более чем половины вновь принятых государственных служащих профиль работы не соответствует специальности, полученной в высшем учебном заведе­нии. Абсолютное большинство государственных служащих имеют техническое, инженерно-экономическое и сельскохозяйственное образование. Даже среди фе­деральных государственных служащих, работающих в центральном аппарате РФ дипломированные специалисты в области юриспруденции составляют 3,7%, эко­номики и управления - 20,1%, государственного и муниципального управления - 0,6%^[149]. Предпринимаются меры к улучшению положения. Так, практически во всех субъектах Федерации открыты филиалы Российской Академии государственной службы. В решении этой задачи участвуют также и другие вузы страны. Правда вызывает некоторое недоумение тот факт, что в самой Академии государственной службы на дневном обучении обучается всего 25 слушателей. И это при том, что только докторов наук в данном учебном заведении трудится 125 человек.

Среди объективных факторов, оказывающих значительное влияние на про­фессиональное правосознание государственных служащих, следует также выде­лить социально-экономическую и политическую ситуации в стране. Так, стабиль­ная экономическая система, обеспечивающая достойный жизненный уровень чле­нов общества, способствует и созданию стабильной правовой системы, и вместе с тем устойчивого профессионального правосознания. И, наоборот, экономическая неустойчивость, кризисы, снижение жизненного уровня членов общества могут

вызывать накопление негативных правовых явлений, нестабильность законода­тельства и режима законности, а в общественном сознании - рост правового ни­гилизма. Это негативно воздействует и на профессиональное правосознание госу­дарственных служащих, осложняя формирование их правовых убеждений и пра­вовой активности.

Более того, в России в условиях системного (экономического, политического, правового и идеологического) переходного периода приобрела особую кримино­логическую остроту и политическую значимость проблема коррупции в государ­ственных органах. Под коррупцией международное сообщество понимает зло­употребление государственной властью для получения выгоды в личных целях¹. Коррупция не сводится к примитивному взяточничеству, особенно в условиях ры­ночной экономики, свободной торговли и демократии. Лоббизм, фаворитизм, про­текционизм, взносы на политические цели, традиции перехода политических ли­деров и государственных чиновников на должности почетных президентов корпо­раций и частных фирм, инвестирование коммерческих структур за счет средств госбюджета - все это является завуалированными формами коррупции.

Коррупция в России достигла небывалых размеров. Так, в 1995 году выявлено 14,5 тыс. должностных преступлений, 5 тыс. из них взяточничество, однако осуж­дено только 50 человек^[150][151]. Только в Москве каждый день передается госслужащим 3 - 5 тыс. взяток^[152]. В последние годы положение в этой области не улучшилось.

О коррупции государственных служащих постоянно говорится не только в средствах массовой информации, наших и зарубежных, но и на самом высоком го­сударственном уровне^[153]. Однако реальные сдвиги в борьбе с этим явлением прак­тически ничтожны. Возникает резонный вопрос почему.

Высокопоставленные чиновники из правоохранительных органов при ответе на данный вопрос нередко апеллируют к несовершенству, недостаточности право­вой базы для борьбы с этим злом.

Однако это утверждение не в полной мере соответствует действительности. В ст. 11 и 12 федерального Закона «Об основах государственной службы в РФ» 1995г. определены ограничения для чиновников, связанные с государственной службой и предусматривающие меры, предупреждающие коррупцию. В целях усиления борьбы с этим опасным явлением еще ранее, 04.04.92г., был издан Указ Президента России №361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». Той же цели (борьбе с коррупцией) посвящен Указ Президента России №981 от 02.07.93г. «О загранкомандировках должностных лиц центральных феде­ральных органов исполнительной власти», который устанавливает запрет на слу­жебные поездки должностных лиц и ответственных работников за счет прини­мающей стороны или за счет предприятий, учреждений, организаций и граждан.

Существует также ряд законов, регулирующих полномочия органов государ­ственной власти, направленных на борьбу с коррупцией в них самих. Примером этой группы законов является Закон «О федеральных органах налоговой полиции» (№5238-1 от 24.06.93г.), а также Закон Российской Федерации №40-ФЗ 2 апреля 1995г. «Об органах федеральной службы безопасности в РФ».

Таким образом, можно констатировать, что в последние годы проделана дос­таточно серьезная работа по разработке антикоррупционного законодательства.

Однако для эффективной работы по минимизации явления коррупции этого не достаточно. Необходима политическая воля руководителей самых разных уров­ней государственной власти для организации борьбы с коррупцией на уровне ми­ровых стандартов. В реальной жизни ее то как раз часто недостает. Ярким приме­ром этому служит судьба законопроекта «О борьбе с коррупцией». Данный зако­нопроект, принятый еще в 1993году и прошедший международную экспертизу, под разными предлогами (не выдерживающими серьезной критики) неоднократно отклонялся то Советом Федерации РФ, то Президентом России. Не предвидится его принятие и в ближайшей перспективе.

Когда такая воля есть, к ответственности за злоупотребление государственной властью привлекаются самые высокопоставленные чиновники (дело бывшего Ми­нистра Юстиции РФ Ковалева C., дело бывшего Генерального Прокурора РФ Ску­ратова Ю. И ряд других аналогичных примеров).

Важно, чтобы эта политическая воля была результатом не каких либо полити­ческих интриг, «разборок», а преследовала интересы защиты закона.

Таким образом, назрела необходимость принятия кардинальных политико­правовых мер, направленных на обуздание коррупции в государственной и муни­ципальной службе. К таким мерам следует отнести:

1) усиление надведомственного контроля и надзора в отношении всех го­сударственных и муниципальных органов, независимо от того, к какой ветви власти они относятся;

2) общественный контроль - со стороны средств массовой информации, института по правам человека (служба омбудсмена), института общест­венной экспертизы при органах исполнительной власти;

3) политический контроль за органами власти и муниципальными органа­ми со стороны общества через различные политические партии и дви­жения;

4) контроль институализированной в рамках 3-х ветвей государственной власти (парламентский, административный, судебный);

5) через осознание того факта, что «дешевый» чиновник обходится обще­ству и государству намного дороже, когда его берут на «содержание» преступные группировки, разработать и принять комплексную про­грамму, направленную на повышение имиджа государственной служ­бы;

6) реальное, а не декларируемое осуществление принципа гласности в деятельности государственных и муниципальных органов;

7) разработка и принятие основополагающих антикоррупционных зако­нов;

8) четкая правовая регламентация карьеры государственного служащего как важнейшая гарантия стабильности всей системы государственной службы;

9) усиление юридической ответственности государственных служащих как уголовной, так и дисциплинарной за:

а) действия, приводящие к подрыву авторитета государственной власти;

б) за нарушение присяги государственного служащего;

в) за оскорбление чести и достоинства граждан;

г) за нарушение законности.

Также необходимо определить круг государственных должностей, связанных с повышенным риском коррумпированности, с полномочиями по распределению займов, субсидий, ссуд, выдачи разрешений, лицензий и т.д., ввести периодиче­скую ротацию лиц, замещающих эти должности, дополнительные формы и сред­ства контроля за осуществлением этих полномочий; предусмотреть обязатель­ность декларирования доходов государственных и муниципальных служащих (вплоть до привлечения к уголовной ответственности за неисполнение указанного требования).

Существенное влияние на правосознание государственных и муниципальных служащих оказывает наличие в правовой системе такого института как юридиче­ская ответственность. Эффективность его функционирования во многом определя­ет состояние законности в служебной деятельности чиновников, уровень корруп­ции в их среде. Этот тезис подтверждается и результатами нашего исследования. Так, 41% опрошенных работников государственной и муниципальной службы по­лагают, что четко отлаженный, основанный на правовых принципах институт юридической ответственности и механизм его практической реализации, оказыва­ют весьма значительное превентивное воздействие на их правосознание, влекут уменьшение фактов нарушения служебной дисциплины и правонарушений.

Ответственность государственных и муниципальных служащих наступает за нарушение законности и служебной дисциплины, неисполнение либо ненадлежа­щее исполнение ими своих должностных обязанностей. Государственные и муни­

ципальные служащие могут нести уголовную, административную, дисциплинар­ную и материальную ответственность.

В настоящее время как за рубежом, так и в нашей стране стали признавать на­личие особого вида ответственности - конституционной¹. Эта проблема для совре­менной России, где в последние годы принимались неэффективные решения, ка­сающиеся многих сфер жизни общества, весьма актуальна. Сегодня в нашей стра­не отсутствует правовая база для привлечения к юридической ответственности го­сударственных должностных лиц не за конкретные противоправные деяния, пре­дусмотренные уголовным, административным, гражданским или трудовым зако­нодательством, а за ненадлежащее осуществление публичной власти. Ни феде­ральный Закон «Об основах государственной службы РФ» 1995г., ни другие нор­мативно-правовые акты, регламентирующие государственную службу, не содер­жат оснований и процедурных норм привлечения к юридической ответственности лиц, упомянутой категории.

Основанием наступления конституционной ответственности должны быть не­эффективные, нерациональные, неразумные решения, принимаемые государст­венными служащими в процессе своей деятельности, которые нарушили закон и повлекли или могли повлечь ущерб для прав и свобод и законных интересов граж­дан, а также интересов общества и государства в целом^[154][155].

К субъектам конституционной ответственности следует отнести: высшие, ре­гиональные, местные органы власти, депутатов, должностных лиц высокого уров­ня, т.е. те структуры и люди, которые принимают наиболее важные государствен­ные решения. Некоторые авторы на основании ст. 15 Конституции РФ расширяют круг субъектов конституционной ответственности и вводят в него общественные

объединения и физических лиц¹. Мы придерживаемся точки зрения, согласно ко­торой, физические лица и члены общественных объединений являются субъектами уголовной, административной, материальной ответственности, а не конституци­онной.

Анализ исследуемой проблемы, позволяет сделать вывод о том, что сущест­вует ряд факторов политико-правового характера, мешающих эффективному функционированию механизма привлечения государственных и муниципальных служащих к юридической ответственности. К таким факторам относятся:

1. Отсутствие достаточной законодательной базы, определяющей различные аспекты юридической ответственности государственных и муниципальных слу­жащих. Так, например, федеральный Закон «Об основах государственной службы РФ» 1995г. ограничивается определением ответственности служащих, отнесенных к категориям «Б» и «В» государственной службы, не упоминая государственных служащих категории «А», реализующих функции политико-административного характера.

2. Проникновение представителей преступного мира во властные государст­венные структуры. Это позволяет лоббировать им свои интересы, а также тормо­зить разработку и принятие законов, направленных на борьбу с преступностью, в т.ч. и с коррупцией. Здесь уместно напомнить, что проект Федерального закона «О борьбе с коррупцией» находится на рассмотрении в Государственной Думе с 1994 года’?

3. Конституционное закрепление депутатской неприкосновенности, которая распространяется не только на депутатов Государственной Думы, но и на и на высших представителей исполнительной власти - президентов республик, глав ад­министраций, губернаторов субъектов России, что делает их практически непод­судными.

4. Отсутствие механизма оценки правомерности и целесообразности действий должностных лиц России и ее регионов, а также законодательного закрепления

общих принципов правовой ответственности органов государственной власти всех уровней.

5. Крайне низкая эффективность контроля за деятельностью чиновников го­сударственной службы.

Сегодня назрела необходимость определить и законодательно закрепить круг государственных органов, наделенных полномочиями выявлять, раскрывать и пре­секать правонарушения, связанные с коррупцией в государственном аппарате и в органах местного самоуправления, разграничить функции и урегулировать взаи­моотношения между ними. Заслуживает внимания идея о целесообразности созда­ния Комитета государственного контроля РФ, наделенного полномочиями приос­танавливать действия незаконных правовых актов управления, отстранять госу­дарственных служащих от занимаемых должностей^[CLVI].

Следует разработать и законодательно оформить механизм отстранения от должности губернаторов, мэров, глав местных администраций за совершение пра­вонарушающих деяний. Отсутствие такого механизма приводит к:

а) ослаблению исполнительской дисциплины во властных структурах;

б) распространению коррупции;

в) безответственности, обозначенных категорий государственных и муници­пальных служащих, за решения нередко посягающие на конституционно закреп­ленные права и свободы граждан.

6. Отсутствие законодательно оформленного Кодекса чести государственного служащего, о необходимости создания которого говорил в одном из своих радио­обращений Президент России Б.Н.Ельцин еще 3 года назад.

Заслуживает пристального внимания исследование такого немаловажного фактора, влияющего на формирование правосознания государственных и муници­пальных служащих, как общепризнанные принципы и нормы международного права.

Признав человека, его права и свободы высшей ценностью, Конституция РФ 1993 года определила, что они признаются и гарантируются согласно общепри­знанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Консти­туцией. В результате эти принципы и нормы заняли высшее положение в системе права страны.

Иными словами, конституция решила проблему соотношения внутреннего и международного права в духе времени и в соответствии с природой правового го­сударства. Однако сегодня стало ясно, что от конституционного решения сложной проблемы до его претворения в жизнь дистанция значительных размеров.

Практическому воплощению общепризнанных норм и принципов междуна­родного права в деятельности государственных и муниципальных служащих ме­шает ряд причин:

1. Российская правовая система в прошлом не была готова к активному взаи­модействию с международным правом. Правовое регулирование общественных отношений часто заменялось руководящими указаниями высокопоставленных должностных лиц, нарушалось грубым произволом власти, не считавшейся ни с собственными законами, ни с нормами международного права. Ограничение де­мократии и грубые нарушение законности представителями государственной вла­сти сопровождались и не могли не сопровождаться явным умалением значения международного права, пренебрежением его принципами и требованиями. У чи­новников сложились определенные стереотипы тоталитарного и неправового мышления и поведения. К сожалению правосознание значительной части государ­ственных и муниципальных служащих до настоящего времени не свободно от этих стереотипов, что крайне негативно сказывается на их профессиональной деятель­ности, и в том числе на восприятии ими общепризнанных принципов и норм меж­дународного права. Об этом же свидетельствуют и результаты нашего исследова­ния. Так, только 27% респондентов ответили положительно на вопрос играют ли общепризнанные нормы и принципы международного права существенную роль в их служебной деятельности. Остальная часть респондентов на данный вопрос от­ветили отрицательно или вообще затруднились дать на него ответ.

2. Служебная деятельность государственных служащих категории «Б» и «В», а также муниципальных служащих довольно детально регламентирована право­выми нормами. Поэтому воплощение общепризнанных принципов и норм между­народного права в реальные правовые отношения не возможно без их имплемен­тации во внутреннее право государства. Однако и в этом вопросе нет четкой пози­ции законодателя. Так, даже в правовых актах о министерствах и ведомствах, свя­занных с внешними сношениями, нормы международного права поставлены после постановлений и распоряжений Правительства. Такую картину мы наблюдаем в Положении о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденном указом Президен­та от 18 июля 1996г., в Положении о Федеральной службе контрразведки. А в по­ложении о Министерстве иностранных дел, утвержденном Указом Президента от 14 марта 1995 года, нет даже упоминания международных договоров. Не лучше обстоит дело и в законах о федеральных ведомствах. Закон «Об органах государ­ственной службы безопасности в РФ» 1995г. в статье о правовой основе деятель­ности ФСБ перечисляет все нормативные правовые акты федеральных органов го­сударственной власти, а после этого отдельным образом устанавливает: «Деятель­ность органов государственной службы безопасности осуществляется также в со­ответствии с международными договорами РФ»^[CLVII]. О международном праве не го­ворится ни слова. Вот вам и основополагающий принцип приоритета междуна­родного права.

Таким образом, как законы, так и акты Президента не находятся в соответст­вии с положениями Конституции о нормах международного права, как части пра­вовой системы страны.

3. Несовершенство механизма обеспечения реализации норм международного права во внутригосударственных отношениях.

4. Отсутствие у государственных и муниципальных

служащих достаточного опыта по разрешению конкретных правовых ситуа­ций с использованием норм международного права.

В решении обозначенной проблемы ведущая роль принадлежит судебной системе. Рост роли судов в осуществлении норм международного права - харак­терная черта международной правовой системы. Судья Международного Суда профессор Р. Дженингс указывает: «Одно из наиболее важных изменений в меж­дународном праве за последние десятилетия состоит в тех масштабах, в каких оно подлежит применению национальными судами»^[CLVIII].

Международное право существенно упрочило свои позиции в результате того, что все большая часть его норм стала применяться судами, а в случае необходимо­сти они принудительно обеспечиваются всем арсеналом средств судебной власти. В определенном смысле судебная практика может служить моделью и для других органов государства.²

Анализируя судебную практику в нашей стране следует отметить негативное воздействие на нее опыта советского периода. В целом советская правовая система была замкнутой, ориентированной на минимальное взаимодействие с междуна­родным правом и правовыми системами других стран. Судебная практика редко обращалась к международному праву. Судьи предпочитали избегать малоизвест­ную область. Однако сегодня положение в этой области существенно изменилось. Судьи все чаще при рассмотрении дел, связанных с правами и свободами граж­дан, апеллируют к нормам международного права. Особо следует отметить дея­тельность Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. Их деятельность сегодня имеет определяющее значение для обеспечения прав человека в соответ­ствии с международными нормами.

5. Сохранившееся до сих пор среди значительной части чиновников разного уровня представление о праве как системе норм, что предполагает приоритет го­сударства над правом. Бытует мнение, что основные права и свободы человека

не даны ему от рождения, не вытекают из социальной природы личности, а даро­ваны ему властью, государством, правительством^[CLIX].

Сказанное свидетельствует о необходимости разработки скоординированных, научно обоснованных мер научно-правового характера, направленных на устране­ние причин, тормозящих практическое воплощение общепризнанных принципов и норм международного права в реальные правоотношения. К таким мерам мы бы отнесли:

- издание Министерством юстиции РФ и Министерством иностранных дел РФ сборников актов, содержащих общепризнанные нормы и принципы междуна­родного права;

- создание в России центра гармонизации внутреннего и международного права с участием Министерства юстиции РФ и Министерства иностранных дел РФ, Института законодательства и сравнительного правоведения, Центра частного права и других заинтересованных сторон;

- широкое использование международного опыта при решении вопросов взаимосвязи норм внутреннего законодательства и международного (для этой цели необходимо разрабатывать и реализовывать совместно с зарубежными партнерами целевые проекты и программы по международному сотрудничеству, создавать со­вместные исследовательские и учебные центры;

- выработать в теоретическом, методологическом и практическом отношениях основные направления сопоставительного анализа норм международного и внут­реннего права, критерии нахождения общих или совпадающих объектов правового регулирования, способы сближения и унификации национальных правовых сис­тем.

При разработке указанных мер необходимо учитывать ряд немаловажных об­стоятельств:

«Слепой» перенос норм международного права во внутреннее законо­дательство, без учета особенностей российского менталитета, нацио­

нальных, культурных, политических и правовых традиций, может при­вести к результату обратному от желаемого^[CLX].

2) Согласование внутренней правовой системы с международной право­вой системой предполагает согласование не только норм права нацио­нальной правовой системы, но и согласование в области правовых, от­ношений и правосознания.

3) Без восприятия индивидуальным, правовым и общественным правосоз­нанием общепризнанных общечеловеческих ценностей решение всех выше обозначенных задач нереально. Особенно это касается правосоз­нания государственных и муниципальных служащих, так как именно они в процессе своей профессиональной деятельности обеспечивают реализацию и защиту основных прав и свобод граждан.

В современной России, несмотря на то, что новая Конституция законодатель­но установила курс на построение правового государства и провозгласила права и свободы человека высшей ценностью, в правовой теории и практике доминирует нормативистское правопонимание. Это самым негативным образом сказывается на правосознании и на профессиональной деятельности государственных и муници­пальных служащих, а в конечном итоге и на обеспечении реализации гражданами своих прав и свобод. Так, социологические опросы населения свидетельствуют, что респондентов почти в равной степени беспокоит возможность пострадать от произвола правоохранительных органов и стать жертвой преступников. Кроме то­го, в последние годы обществу усиленно навязывается западная идея абсолютного приоритета личных интересов над общественными.

Восприятие этой идеи общественным и индивидуальным правосознанием чревато самыми негативными последствиями как для общества, так и для государ­ства. Тем более, нельзя допустить имплементации постулатов данной идеи в пра­восознание государственных и муниципальных служащих. Так как в этом случае

будет низложен один из основополагающих принципов их профессиональной дея­тельности - служение Отечеству.

Таким образом, при формировании правосознания государственных и муни­ципальных служащих должны учитываться черты русской ментальности. Это по­зволит избежать серьезных просчетов в этом процессе. В первую очередь это от­носится к тем, кто еще находится в стенах учебных заведений и в дальнейшем хо­чет связать свою судьбу с государственной и муниципальной службой. Будущим чиновникам необходимо привитие чувства государственной озабоченности инте­ресами страны, идеи о том, что без коллективистского начала не может существо­вать социум. Как студенты, так и те кто уже сегодня трудится на почве служения отечеству и государству, должны в полной мере осознать, что права и свободы че­ловека не дарованы добрым государем или законодателем, а принадлежат ему объективно от рождения.

Формирование, функционирование и развитие правосознания государствен­ных и муниципальных служащих находится в тесной взаимосвязи с достигнутым в обществе уровнем демократии и законности.

Режим законности может существовать лишь в условиях реальной демокра­тии, свободного выражения личности и различных социальных групп, их активно­го участия в процессе правотворчества и применения права. Чем выше уровень демократии, тем более несовместимо с ней неуважительное отношение к право­вым предписаниям, правопорядку. Особенно, если речь идет о государственных и муниципальных служащих.

Демократия предполагает не только провозглашение и закрепление соответ­ствующих принципов в законодательстве, но и их последовательное, повседнев­ное, реальное осуществление. Этого невозможно достичь вне государственного управления. Таким образом, законность, преломляясь в деятельности государст­венных и муниципальных служащих, не просто взаимодействует с демократией, но и во многом обуславливает ее развитие.

Законность невозможно представить не только без системы нормативных предписаний, а также соответствующего ей поведения, но и правосознания. В за-

конности в этой связи необходимо видеть не только практическую, деятельную сторону, связанную с превращением нормативных предписаний в правовой режим жизни общества, но и субъективную, связанную с представлениями, взглядами, установками, ценностными ориентациями личности, общества, составляющих его социальных групп.

Так, П.И. Стучка подчеркивал, что для законности характерно не формальное «внешнее», основанное на принуждении соблюдения закона, а «внутреннее», ор­ганически связанное с убеждением в его правильности, гуманности и справедли­вости¹.

Правосознание - органическая внутренняя сторона законности, ее субъектив­ное содержание. В связи с этим уместно вспомнить законодательно закрепленное положение о том, что правоприменители основывают свои решения руководству­ясь законом и правосознанием.

Сказанное, позволяет исследовать правосознание государственных и муници­пальных служащих как существенный компонент в системе законности, находя­щийся с ней в постоянном диалектическом взаимодействии. Невозможно говорить о законности в современных условиях нашего общества без учета достигнутого уровня правосознания государственных и муниципальных служащих.

Отставание правосознания государственных и муниципальных служащих от потребностей общественного развития, искаженное их отражение, приводят, как правило, к нарушению всей системы правового регулирования, а в итоге к нару­шениям законности.

В то же время состояние законности оказывает определяющее влияние на формирование правосознания государственных и муниципальных служащих.

Подводя итог анализу исследуемой проблемы, попытаемся выделить наибо­лее характерные черты профессиональногоправового сознания государственных и муниципальных служащих. Такое сознание:

■ отражает общественное бытие и обусловлено им;

оказывает существенное влияние на социально-правовую активность как самих государственных и муниципальных служащих, так и других субъектов правоотношений;

определяется спецификой их деятельности (осуществлением властных полномочий, управленческих и правоохранительных функций);

тесно взаимосвязано с политическим и нравственным сознанием; обладает нормативностью, свойством регулировать поведение государ­ственных и муниципальных служащих в юридически значимых ситуа­циях;

по глубине познания окружающей действительности является практи­ческим (в отличии от обыденного имеет большую четкость и организо­ванность; обеспечивает усвоение новых правовых знаний; опирается на опыт государственно-правового воздействия на общественные отноше­ния);

отличается от правового сознания граждан, других социальных групп определенным, более высоким уровнем правовой подготовки, устойчи­во положительным отношением к праву, умением его применять; структурно состоит из тесно взаимодействующих между собой ценно­стного (идеологического) и эмоционального (психологического) ком­понентов;

обязательным элементом правосознания государственных и муници­пальных служащих является установка на активное правомерное и про­фессионально значимое поведение;

правосознание государственных и муниципальных служащих, являю­щееся механизмом осуществления их профессиональной деятельности также должно быть рассмотрено как правовая ценность, приобретаю­щая особое значение в условиях формирования правового государства; существенное преобладание в профессиональном правосознании значи­тельной части государственных и муниципальных служащих политиче-

ской целесообразности над правовой, что приводит к искаженному пра- вопониманию и ошибкам в правореализационной деятельности.

Следует отметить, что такие из вышеуказанных признаков, как связь с поли­тическим сознанием и преобладание политической целесообразности над право­вой не характерны ( и не должны быть характерны) для профессионального право­сознания работников правоохранительных органов.

2.3.