<<
>>

Эволюция института государственно-частного партнерства

Государственно-частное партнерство - это, в первую очередь, сотрудничество государства и иных лиц, осуществляемое для достижения целей государства. Это сотрудничество может иметь разные формы, но, как показывает исторический анализ, государственно-правовые системы, формируясь автономно

друг от друга, использовали весьма схожие модели государственно-частного партнерства.

Так, по сведениям, дошедшим до нас, древние государства практиковали систему откупов, передавая право взимания налогов частным лицам.

М. Ростовцев, например, писал о том, что в V в. до н.э. такая система была полностью сформирована в Греции[40]. Откупщики за определенную плату покупали право собирать налоги в течение года, рискуя своим имуществом в случае недобора, но одновременно претендуя на значительную выгоду[41].

В Египте при Птолемеях была воспроизведена греческая система откупов, и налоги на земельную собственность, подушный налог взимались исключительно таким способом[42]. Цицерон подробно описывает систему откупа, сформированную на Сицилии в соответствии с Lex Hieronica[43].

Распространена система откупов и в Средние века. Во Франции с XIII в. большая часть налогов собиралась частными лицами. В период правления Генриха IV проводится специальная реформа откупов. Ее автор министр Сюлли выделил четыре основные группы откупов. Существовало еще 18 местных статей откупа. Откупы в каждой группе передавались с торгов. Реформа была завершена в 1681 г. Кольбером. Права на откуп, ранее принадлежавшие отдельным лицам, были переданы обществу финансистов, плативших в казну ежегодно 56 670 тыс. ливров.

В России система откупов начала формироваться в XV в. Введенные винные откупы составляли значимый источник государственных доходов[44]. Петровский указ от 15 декабря 1712 г.[45] определил правовую форму винного откупа - договор с казной, по которому откупщик за плату получал от государства разрешение на торговлю.

В петровский период откупные платежи - разновидность

обязательных (фискальных) доходов государства, составлявших в первой четверти XVIII в. более 20% всех государственных доходов.

С развитием государственности откупная система постепенно отмирает. В России, например, система винных откупов была отменена в 1861 г. Усиление государства, расширение возможностей административного аппарата, совершенствование системы собственно налогообложения делают возможными отказ от откупов, сосредоточение на фискальной системе доходов. Государство со временем начинает воспринимать откуп как угрозу своей безопасности, активно реализует принудительные меры в отношении откупщиков. Подобные примеры имели место и во Франции в период Великой французской революции, и в России в XIX в.

Если такая форма партнерства, как откуп, отмирает с развитием государственности, то сотрудничество государства и частных лиц по вопросам создания объектов инфраструктуры, имеющее столь же древние корни[46], оказалось более жизнеспособным. Примеров долгой истории такого взаимодействия множество. Во Франции в 1554 г. была заключена концессия для постройки канала в долине Кро[47]. На правах концессии строили Лангедокский канал (с 1666 по 1681 г.). Треть стоимости объекта было оплачено Пьером-Полем Рике.

В Австрии строительство железнодорожной сети также осуществлялось в рамках государственно-частного партнерства[48]. В 1874 г. по концессионному соглашению была построения Железная дорога кронпринца Рудольфа. Частный консорциум получил право эксплуатации дороги. Показательно, что само осуществление данного проекта стало возможным только после заключения договора о концессии, по которому стали доступны государственные гарантии финансирования.

В Испании первая концессия на право добычи полезных ископаемых была предоставлена в 1256 г[49]. Королевский декрет от 10 июня 1761 г., которым был принят первый в Испании план по строительству дорожной сети, содержал указание на привлечение частных средств для ее проектирования и строительства.

В Соединенных Штатах Америки концессии развиваются с XVII в., причем именно они оказали решающее влияние на строительство дорожной сети[50]. Первая платная дорога (Филадельфия - Ланкастер) была построена в 1792 г. в Пенсильвании, 50 платных дорог проложено в штате Коннектикут, 67 - в Нью- Йорке и Массачусетсе[51].

В России первый подобный проект был реализован в в 1555 г. По соглашению с государством английская компания получила право добычи и плавления железной руды[52]. В 1632 г. голландцу Виниусу разрешили построить железные заводы под Тулой. После этого практика выдачи разрешений на строительство частным лицам только нарастала, причем обычно с условием передавать выделенное железо в казну, а по истечении установленного срока - платить пошлину[53][54].

Берг-привилегия 1719 г. разрешала «во всех местах, как на собственных, так

6

и на чужих землях искать, плавить, варить и чистить всякие металлы» .

Активно развиваются концессии в России и в XIX - начале XX в. Эта форма партнерства используется для городского строительства, для прокладки железных дорог. Последняя российская концессия - Китайско-Восточная железная дорога (КВЖД), которая управлялась Русско-Азиатским банком.

Обратим внимание, что с помощью механизмов государственно-частного партнерства решались не только насущные задачи развития инфраструктуры и сохранения (пополнения) государственных финансов, но и другие задачи, признаваемые государством значимыми на определенном этапе своего развития: приобретался необходимый опыт, заимствовались технологии.

Правовые средства, используемые для опосредования отношений государственно-частного партнерства в дореволюционной России, в большей степени были средствами частного (гражданского) права. И хотя некоторые специалисты отмечали дуалистическую природу соглашений о концессии (Л.С.Таль), все же частноправовые начала в них преобладали.

В советском государстве система государственно-частного партнерства использовалась в период НЭПа и была полностью свернута в 1930-е гг.

Другие же страны, демонстрируя примеры поступательного развития рыночной экономики, не имели столь резких переходов от принятия до полного отрицания возможности сотрудничества публичных и частных субъектов для достижения государственных целей, что вполне объяснимо.

Сама суть партнерства, позволяющего привлекать частные средства в области, которые составляют предмет государственного интереса либо государственной собственности, обеспечивает жизнеспособность данного института. Государство всегда нуждается в ресурсах для своего функционирования, а государственно-частное партнерство в этом смысле представляет собой альтернативный (по отношению к фискальному) источник таких ресурсов.

Само терминологическое обозначение явления, его концептуализация связываются с периодом 1980-х гг., когда в Европе активно шел процесс перераспределения прав собственности на предприятия, которые так или иначе обеспечивали коммунальное хозяйство. Наиболее активно этот процесс шел в Великобритании, Швеции, Ирландии. В 1992 г. было объявлено о формировании системы Private Finance Initiative (PFI). Ее основной принцип - передать ряд объектов, находящихся в государственной собственности, предпринимателям.

Причем передача планировалась в отношении социальных объектов - школ, больниц, тюрем.

Однако следует согласиться с мнением Стивена Х. Линдера, что, «несмотря на импульс, полученный в конце восьмидесятых, и статус необходимой реформы, государственно-частное партнерство не ново для властей. Более чем за десять лет до этого, без фанфар и реформистской печати, подобные партнерства разворачивались федеральным правительством в Соединенных Штатах в качестве инструмента для стимулирования частных инвестиций в городскую инфраструктуру»[55].

Вопрос далеко не в том, кому отдать пальму первенства в изобретении института государственно-частного партнерства. Как показывают исследования, это результат естественного развития системы взаимодействия государства и общества.

Причем само явление в равной степени присуще любой государственности, кроме, пожалуй, советской, исключающей вместе с частной собственностью и саму возможность существования частных субъектов. Вопрос, видимо, в том, позиционируется ли развитие государственно-частного партнерства как направление (или даже приоритет) государственной политики либо нет. И в этом, безусловно, первенство за Великобританией, объявившей формирование и расширение PFI в качестве одной из целей своей деятельности.

Приведенный выше весьма общий анализ эволюции ГЧП позволяет нам выделить три основных этапа, характеризующих этот процесс. Отметим, что вполне сознательно мы не привязываем их к неким хронологическим рамкам, поскольку во всех государствах темпы развития исследуемого явления различны.

Первый этап. Формирование и развитие системы откупов. Необходимость в указанном институте в данном случае объясняется ограниченностью административных ресурсов государства, спецификой строения государственного аппарата. Причем первоначально это был способ реализации атрибутивной

функции государства по взиманию налогов и сборов. Со временем откупная система расширяется и захватывает различные области государственного регулирования.

Второй этап. Формирование концессий как в сугубо частноправовой, так и в административной форме. Само развитие данной формы сотрудничества между государством и частными субъектами объясняется расширением системы целей государства и, как следствие, возникновением новых функций. При этом все та же ограниченность административных ресурсов при значительных объемах государственной собственности, процветание политики протекционизма вызывают необходимость в подобных формах сотрудничества государства и частных субъектов. Государственно-частное партнерство на этом этапе - способ получения государственного дохода (альтернативный фискальному способу).

Третий этап. Мы выделяем его в связи с тем, что, на наш взгляд, для современных государств характерна трансформация целей, для достижения которых осуществляется сотрудничество с частными субъектами.

Если на втором этапе основная цель - это получение дохода, то в настоящее время - сокращение и повышение эффективности государственных расходов. Как правило, государственно-частное партнерство сегодня реализуется в тех сферах государственной деятельности, где государство, оставляя за собой номинал функции, скорее выполняет обязанность. А сотрудничество с частным субъектом осуществляется для снижения издержек на исполнение обязанности.

По данным Центра развития государственно-частного партнерства в России, подготовленным к Международному инвестиционному форуму «Сочи - 2015», в настоящее время в России на разных стадиях реализации находятся 1285 проектов государственно-частного партнерства, из которых 908 (71%) - это проекты, связанные со строительством и реконструкцией объектов коммунальной инфраструктуры (системы производства и передачи тепловой энергии, электрической энергии, водоснабжения и водоотведения). На втором месте - 71

проект (5,5%) - автомобильные дороги, объекты дорожной инфраструктуры и сервиса. На третьем - 63 проекта (4,9%) - объекты здравоохранения[56].

По данным британского портала PFI, с 2000 г. было реализовано более 600 проектов общей стоимостью свыше 1 миллиарда фунтов стерлингов. Сюда входят около 100 проектов в области здравоохранения, более 100 проектов в области образования, 43 проекта в сфере транспортной инфраструктуры и более 300 проектов в таких областях, как безопасность, культура, досуг и отдых, жилищно­коммунальное хозяйство[57].

Особенностями современного этапа являются развитие системы идеологического обоснования партнерства и создание образовательных центров, различных форм обучения потенциальных участников таких проектов. Например, в России создан специализированный портал[58]. Информационное обеспечение проектов государственно-частного партнерства в Великобритании осуществляется с использованием портала PFI[59]

Именно государство сегодня - это инициатор самих проектов и гарант условий их реализации. Причем вовлечение частных партнеров в соответствующие проекты относится к приоритетам деятельности. В Российской Федерации, например, темпы реализации государственно-частного партнерства - один из параметров оценки эффективности региональных органов власти, критерий для рейтинга регионов[60].

Развитие системы государственно-частного партнерства - один из показателей оценки деятельности государства и с точки зрения международных организаций. Например, подобные рейтинги формирует ОЭСР, согласно данным которой Россия в региональном рейтинге из 25 стран Восточной Европы и СНГ занимает 8-е место, а в мировом рейтинге из 58 стран, в который вошли также страны Азиатско-Тихоокеанского региона и Латинской Америки, - 19-е место[61].

Изменились и целевые установки государств. В начале 90-х гг. ХХ в. государственно-частное партнерство обычно рассматривается как инструмент, позволяющий увеличить темпы экономического роста. Сегодня большинство государств относится к государственно-частному партнерству как к средству обеспечения исполнения своих текущих обязательств, прежде всего, в социальной сфере. И заинтересованность публичного субъекта в его существовании, как правило, выше нежели, чем у частных лиц.

Таким образом, рассматривая процессы эволюции государственно-частного партнерства, можно сделать следующие выводы. Во-первых, процессы сотрудничества между государством и частными субъектами для достижения целей государства характерны в той или иной степени для всех периодов существования государственности. Во-вторых, в зависимости от целей государства, достигаемых посредством сотрудничества с частными субъектами, можно выделить три основных этапа эволюции государственно-частного партнерства. Первый этап. Формирование и развитие системы откупов и государственных регалий. Государственно-частное партнерство на этом этапе - средство для получения налоговых доходов государства при ограниченности административных ресурсов и отсутствии полностью сформированного территориального аппарата публичной власти. Второй этап. Формирование системы концессий, которые служат достижению цели формирования государственных доходов (альтернативных фискальным), а также и используются для формирования инфраструктуры, необходимой для осуществления государственных функций (строительство дорог, развитие металлообработки и т.д.). Третий, современный этап. Формируется в условиях расширения функций государства при ограниченности ресурсов. Государственно-частное партнерство в этих условиях служит цели повышения эффективности государственных расходов посредством их переноса в сферу бизнеса.

1.3

<< | >>
Источник: Черномырдина Елена Владимировна. Государственно-частное партнерство в механизме реализации функций современного государства. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Самара - 2016. 2016

Еще по теме Эволюция института государственно-частного партнерства:

  1. § 1. Специфика осуществления денежно-кредитной и валютной политики в Европейском союзе: правовая природа Европейского валютного союза
  2. СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
  3. § 1. Правовая природа экономических споров и анализ алгоритмов их разрешения
  4. Библиографический список
  5. § 4. Этап демократизации деятельности полиции (1980 г. – н. вр.): приоритет охраны, защиты и соблюдения конституционных прав всех членов общества
  6. I. 3. Правовые основы деятельности региональных интеграционных образований и их компетенция в сфере правовой охраны изобретений, полезных моделей и промышленных образцов.
  7. ВВЕДЕНИЕ
  8. § 1.2. Эволюция правового регулирования оплаты труда медицинских работников
  9. Содержание
  10. Введение
  11. Теоретические проблемы определения понятия государственно-частного партнерства
  12. Эволюция института государственно-частного партнерства
  13. Государственно-частное партнерство и функции государства
  14. 3.1 Государственно-частное партнерство и проблемы эволюции форм осуществления функций государства
  15. Заключение
  16. Список литературы
  17. СПИСОК использованной литературы
  18. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ источников И НАУЧНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
  19. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ