ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Довольно четко проявившаяся к началу 16 в. тенденция падения эффек­тивности деятельности наместничьей администрации со всей очевидностью поставило перед правительством вопрос о необходимости коренных преоб­разований в сфере местного управления в соответствии с новой классовой структурой общества и новыми задачами государства.

В период, когда бюрократия в России находилась в стадии станов­ления, а наместники и волостели оказались неспособными эффективно управлять вверенной им территорией, созданные органы самоуправления отвечали и интересам самой центральной власти, которая в местном обще­стве искала как самих претендентов на выборные должности, так и матери­альные средства, позволяющие управлять волостями без затрат, а также пе­редать новым органам осуществление ряда государственных функций.

Материал, собранный из источников разного характера, свидетель­ствует об определенном различии в функциональном плане прежних и но­вых учреждений, заключавшемся в том. что. несмотря на данный и выбор­ным органам довольно широкий объем полномочий, по основным своим направлениям совпадающий с функциями кормленщиков, в деятельности выборного аппарата можно усмотрегь определенные ростки специализа­ции: губных органов - на уголовно-полицейской деятельности, а земских - на финансовом направлении.

Исходя из анализа деятельности земских властей вряд ли можно со­гласиться, что самоуправления отбывалось как тяжелая повинность и ос­новной целью новых органов была лишь забота о казенных нуждах и интс- ние контроля московских приказов за органами самоуправления, усиление ответственности выборных перед центральной властью означало дальней­шее развитие процесса централизации в местном управлении.

ресах*.

Широкая компетенция выборных властей, тесная связь с местными жителями, и как следствие, значительная осведомленность обо всех делах, происходящих в округе, позволяли правительству использовать эти учреж­дения ,и прежде всего губных старост, в качестве более надежного орудия (нежели наместников и волостелей) в проведении государственной полити­ки на местах, особенно в борьбе как с преступными элементами, так и с ан­тифеодальными выступлениями.

В сравнении с институтом земского представительства, выборные власти которого были поставлены в зависимость прежде всего от изби­рающего их населения, что обеспечивалось действием механизмов общин­ного управления (выборности, подотчетности и ежегодной сменяемости), безграничная власть губных учреждений, классовый характер должности губного старосты, неоплачиваемость службы и безграничност ь сроков пре­бывания в должности и в то же время, отсутствие действенных механизмов контроля со стороны выборщиков, - все это приводило к росту злоупотреб­лений губных старост и дальнейшему развитию противоречий между мест­ным обществом и губными властями.

Уделяя значительное внимание совершенствованию деятельности ор­ганов самоуправления, законодатель усганавливаст жесткие требования к властям по надлежащему осуществлению возложенных на них задач и осо­бенно по обеспечению правопорядка на управляемой территории, наделяет глав местных ведомств рядом полномочий, которых не было у кормленщи­ков, позволяющих и предупреждать и пресекать правонарушения.

’ I Богословсхий М.М. Ука». соч. Т. 2. С. ЗН); Кнніькпк Ука». соч. С.70.

Несовершенство организации выборных органов, отсутствие четкой законодательной регламентации деятельности губных и земских учрежде­ний. особенно в случае их параллельного функционирования на одной тер­ритории, а внутри выборного аппарата и имевшая место еще не устоявшая­ся специализация должностных лиц, приводили к конкуренции новых ин­ститутов друг с другом в смежных сферах деятельности, к переплетению и дублированию функций выборных властей.

Организация и комплектование местного аппарата, объем полномочий должностных лиц в каждом из самоуправляющихся округов имели свои особенности, определявшиеся величиной управляемой территории и объе­мом дел, а также сложившейся в местном управлении специализацией и другими обстоятельствами.

Земское самоуправление не могло соперничать с самоуправлением дворянским, представленным губными учреждениями. Земские органы, не обладая необходимым аппаратом принуждения, не могли оперативно и достаточно жестко осуществлять политику центра и в силу этого доста­точно часто обращались за содействием к центральной власти. Втягивание же последней в область местных дел меняло характер земских учреждений и подрывало самостоятельность новых органов.

Земское самоуправление мало согласовывалось с развитием самодер­жавия, что выражалось в снижении самостоятельности общин в результате усиления дворянства и развития закрепоститсльного процесса. Па террито­рии всего государства реформа проведена не была, так как в центральных районах, где преобладало поместно-вотчинное землевладение, земские ор­ганы не учреждались. Только в Поморье и некоторых районах Северо - Восточного Поволжья реформа была проведена полностью.

Губные учреждения, имеющие в своих руках необходимый каратель­ный аппарат для реализации решений и связанные с широкими слоями ме­стного дворянства, а также обеспеченные поддержкой крестьянского и по­садского населения, обязанных грамотами содействовать губным властям, представляли собой "достаточно крепкий и по условиям того времени дос­таточно действенный орган местного управления с ясно выраженным клас­совым лицом’’^[171].

Совершенствование системы управления в Русском государстве спо­собствовало дальнейшему развитию централизации государственных орга­нов. В подчинении земских учреждений центральным финансовым орга- нам-Четям, губных- Разбойному приказу, расширении контрольных пол­номочий центральных ведомств в отношении местных учреждений прояв­лялось стремление царской власти поставить органы самоуправления под более жесткий контроль со стороны бюрократического аппарата, роль ко­торого резко возрастала.

В ходе реформ была создана новая система материального обеспече­ния служилого класса. Если ранее доходы кормленщиков поступали в рас­поряжение местных администраторов, то с организацией земских учрежде­ний. введенный вместо наместничьих доходов единый государственный на­лог земство платило непосредственно в казну, доходы которой резко уве­личились и появилась возможность провести реорганизацию военной службы и получить дополнительный источник финансирования дворянст­ва.

Посредством участия в деятельности губных учреждений и решения наряду с внутренними делами и важнейших государственных вопросов поднимающееся дворянство значительно укрепило свои позиции, получив право на создание своих сословно-дворянских органов управления в лице губных старост.

Значительные уступки в ходе реформирования местного суда и управления были сделаны и зажиточным слоям посадского и крестьянского населения, которые получили возможность самостоятельного управления и решения земских дел через выборные органы.

В компромиссном характере реформы, проявившемся в нацеленно­сти ее на удовлетворение интересов боярства, дворянства и "лучших" по­садских и волостных людей, с одной стороны, и в подчинении новых орга­нов все возрастающему контролю со стороны центральных учреждений, с другой стороны, проявились свойственная процессу эволюции центрально­го и местного аппарата Русского государства взаимодействие и борьба вы­борного и приказного начал.

Но при всей своей половинчатости реформы, начатые в правление Ивана Грозного, были шагом вперед на пути реформирования системы ме­стного управления и приспособления ее к потребностям и задачам, стояв­шим перед центральной власт ью, не имевшей в своем арсенале средств на создание эффективно действующих казенных местных властей.

Органы губного и земского самоуправления, органично вписавшие­ся в новую фазу развития государственности и ставшие стержнем системы управления вплоть до их официальной отмены, явились опорой Москов­ского правительства и надежными проводниками государственной полити­ки на местном уровне.