ВВЕДЕНИЕ

Трудности формирования и развития российской государственности в постсоветский период свидетельствуют о сложности процесса, составной частью которого стал поиск вариантов оптимальной системы управления, как на центральном, так и на региональном уровне.

В числе условий, необходимых для обеспечения эффективного управ­ления государством, обычно называют сильную центральную власть, опти­мальное разграничение полномочий между центром и окраинами, создание соответствующей этому разграничению системы местного управления. В Российской империи, унитарной по внешним характеристикам формы госу­дарства, проблема внутреннего единства была одной из самых актуальных, и ее практическое решение привело к формированию реально многонацио­нальной державы с поливариантной системой местного управления.

На современном этапе российское общество осознает, что новая го­сударственность может быть выстроена только с учетом предшествующего опыта ее развития. Это проявляется в тенденции возврата как внешних символов (герб, флаг - очевидно отсылающие нас к имперскому опыту, гимн - сохраняющий преемственность с советским периодом), так и к ин­ституциональной системе, сложившейся в разные периоды развития Рос­сийской империи.

ской эпохи, а Государственная дума - явно ассоциируется с завершающим периодом ее существования.

В этих условиях обращение к прошлому опыту государственного строительства приобретает особую актуальность и обусловливает значимость заявленной темы исследования. На примере административного освоения «своеобразных окраин», какими были арендованные территории, централь­ная власть показала умение применять накопленный к концу XIX в. опыт формирования местных администраций с учетом региональных особенно­стей и в нестандартных условиях - на территориях, формально принадле­жавших иному государству, но включенных в политическое, хозяйствен­ное и правовое пространство Российской империи.

Хотя процесс этот не имел естественного завершения (для Квантуна он был прерван русско-японской войной, а для Китайской восточной же­лезной дороги (далее - КВЖД) - революцией 1917 г.), изучение достигну­тых результатов позволяет глубже понять общеимперский механизм ин­корпорации новых территорий и осмыслить принципы регионального ад­министрирования. Различные аспекты подобного опыта могут быть ис­пользованы в деле современного государственного строительства и ре­формирования российской административной системы на всех ее уровнях, а также в практической реализации условий действующих договоров меж­дународной аренды территорий, заключенных Российской Федерацией (например, российско-казахстанский договор 1994 г. об аренде ракетного комплекса «Байконур»).

Анализ исторического контекста заключения контракта железнодо­рожной концессии 1896 г. на строительство КВЖД и договора междуна­родной аренды Порт-Артура 1898 г. позволяет поставить под сомнение сложившийся стереотип о России как о державе, у которой после продажи Аляски, не было «заморских колоний» (не имеющих общей границы с рос­сийской территорией). Именно «Маньчжурский вопрос» доказывает, что, будучи континентальной империей, как Австро-Венгрия и Османская им­перия, Россия активно участвовала в переделе мира и борьбе за контроль над океанскими коммуникациями.

Проблема территорий, переданных на различных основаниях Рос­сийской империи Китаем, привлекала внимание исследователей. Однако аспект, ставший для нас предметом исследования, оказался упущенным. В связи со значительным объемом исследований, где в различной степени

затрагивались вопросы истории КВЖД и Квантунской области, нами было принято решение вынести историографический обзор в отдельный (вто­рой) параграф первой главы^[1]. Здесь же нам хотелось бы только обозначить общий вывод, связанный со степенью изученности проблемы. Для боль­шинства исследователей история данных территорий привлекала внима­ние, прежде всего, своими международными аспектами: взаимоотношения держав (с Китаем, с Японией, с США, с европейскими странами); получе­ние незамерзающих портов для России в контексте ее геополитических устремлений или необходимости обороны дальневосточных рубежей; как часть истории русско-японской войны и т.п. либо привлекательным для исследователей оказывалась ситуация, связанная с экономическим внедре­нием России в Китай и изучение «русского Харбина». Но исследование системы управления этих территорий как единого предмета, как нового и уникального для России опыта администрирования выпало из поля зрения исследователей. В лучшем случае оказались фрагментарно затронуты от­дельные аспекты проблемы.

В монографии автор исследует систему гражданского управления территориями, переданными на различных основаниях Российской импе­рии Китаем - полосой отчуждения КВЖД и Квантунской областью.

Особо стоит обратить внимание на терминологические тонкости, встречающиеся в монографии. Понятие «арендованная территория» в пол­ном объеме применимо только к территории Квантунского полуострова, поскольку он перешел под юрисдикцию России именно по договору арен­ды, заключенному между суверенными государствами. Территория полосы отчуждения КВЖД была не арендована, а именно «передана» китайским правительством в ведение частной российской компании под строительст­во железнодорожного производственного комплекса по договору концес­сии, заключенного между китайским правительством и Русско-китайским банком (Россия).

Основное внимание в монографии уделено не реализации властных полномочий российских органов центрального управления по освоению

территорий полосы отчуждения и Квантунского полуострова, а непосред­ственно структуре местного управления. Исследовать местный и цен­тральный уровни управления отдельно друг от друга невозможно, но для нас первостепенным было именно исследование специфики структуры ор­ганов местного управления. С позиции общеадминистративных полномо­чий рассматривается и полиция. Создание таких частей управления, как военное, морское, судебное, почтово-телеграфное, горное, управление на­родным просвещением, рассматривается автором в той степени, в какой они относились к системе общего гражданского (административно­полицейского) управления. Лишь в некоторой степени рассматриваются процессы формирования бюрократии в Квантунской области и подбора кадров для службы в Обществе КВЖД. Эти аспекты сознательно оставле­ны автором за рамками работы, т. к. они имеют все основания быть выде­лены в отдельный предмет исследования.

Хронологически монография охватывает временной отрезок с сере­дины 90-х гг. XIX в. до февраля 1917 г.

Середина 90-х г. XIX в., как начальная дата, определяется окончани­ем японо-китайской войны (1894-1895 гг.), изменившей геополитическую ситуацию в Юго-Восточной Азии. В этот же период Особые совещания принимают решения о строительстве части Транссиба по территории Ки­тая и о приобретении незамерзающего порта на Тихом океане, что повлек­ло заключение двух договоров:

- контракта на строительство КВЖД (гражданско-правовой договор железнодорожной концессии), заключенного 27 августа (8 сентября) 1896 г. между правительством богдыхана и Русско-китайским банком, в результа­те чего российской компании для реализации условий контракта были пе­реданы соответствующие территории, с возможностью осуществления ад­министративных и судебных полномочий;

- конвенции 15 (27) марта 1898 г.

Февраль 1917 г., как завершение хронологических рамок, связан с изменениями государственного строя России и высшего уровня управле­ния КВЖД, вызванными революцией. Определенным рубежом является заключение Портсмутского договора (август 1905 г.). По его условиям Квантунский полуостров передавался Китаем Японии. Следствием этого стала ликвидация Квантунской области и наместничества.

Для полосы отчуждения КВЖД 1905 г. также является рубежным, поскольку с окончанием войны отдельные направления деятельности до­роги из подчинения военному ведомству вновь были переданы в ведение Министерства финансов. А уже с 1906 г. начинаются работы по введению на территории полосы отчуждения местного (гражданского) управления и общественного самоуправления в поселениях вдоль линии дороги. Эти да­ты определи авторскую периодизацию в исследовании и освещении заяв­ленной темы.

В монографии освещаются события на территориях, переданных Рос­сийской империи правительством богдыхана, которые с 1903 по 1905 гг. подчинялись «Наместнику Его Императорского Величества на Дальнем Востоке» либо как непосредственному руководителю (Квантунская об­ласть), либо находились под его высшим надзором (полоса отчуждения КВЖД). В настоящее время они составляют неотъемлемую часть северо­восточных провинций Китайской народной республики (КНР).

В процессе освоения этих территорий русскими людьми они обозна­чались различными терминами: «Русская Маньчжурия», «Желтороссия», «Дальний» или «Крайний» Восток. Географическая составляющая понятий «Русская Маньчжурия» и «Желтороссия» точно соответствовала границам переданных территорий.

Первоначально в середине XIX в. под термином «Крайний Восток» понимали регион Японии, Маньчжурии, Кореи, Российского Дальнего Востока, которые имели выход к Японскому морю - окраинному (для Рос­сии) морю Тихого океана (Сахалин включали в Крайний Восток только до решения вопроса о разграничении территории между Россией и Японией, после 1875 г. он стал «российским Дальним Востоком»).

Впоследствии А. Н. Корф на I съезде сведущих людей в 1885 г. ввел понятие «российский Дальний Восток», подразумевая Приамурское гене­рал-губернаторство, но осталась привязка данной территории на выход к морю. После этого, под «Дальним Востоком» подразумеваются именно

российские территории, а «Крайний Восток» означает более широкое по­нятие. Этот термин часто использовали моряки, подразумевая включение сюда территорий, выходящих к Японскому морю, во влиянии на которые Россия была заинтересована.

Позже в понятие «Дальний Восток» включили и переданные в арен­ду территории. Таким образом, в терминологии XIX - начала ХХ вв. «Дальний Восток» - это зона российского присутствия. Это термины не географические, а геополитические, они отражают видение Россией своих интересов в данном регионе мира.

Важная для данного исследования категория «управление» характе­ризует деятельность социальных институтов, отвечающих за упорядочение взаимодействия составных частей природы, общества, человека¹.

Субъектом и объектом взаимодействия в государственном управле­нии выступают люди и их объединения различных уровней^[2][3][4]. Это позволя­ет определить государственное управление как деятельность, в рамках ко­торой, в том числе, через особую систему органов (должностных лиц) реа­лизуется исполнительная власть. Органы и должностные лица должны быть наделены полномочиями, закрепленными в законе. Основное направ­ление их деятельности - исполнение нормативных актов посредством рас-

3

поряжения .

Государственное управление как система представляет взаимосвязь разнопрофильных и разноуровневых органов исполнительной власти^[5].

Орган исполнительной власти (или должностное лицо, выполняющее те же функции) выступает как основной элемент этой системы, реализую­щий свои полномочия в административном - внесудебном - порядке в масштабах всего государства. В связи с этим синонимом «исполнительной власти» выступает понятие «административная власть»^[6].

Существенную теоретико-методологическую проблему в моногра­фии представляет адекватная интерпретация терминологии, использовав­

шейся во второй половине XIX - начале ХХ вв., и «перевод» этой терми­нологии на язык современной науки. Неадекватное понимание языка ис­точников, особенно законодательных, может исказить смысл явлений прошлого.

Российское законодательство пореформенного периода сформирова­ло взгляд на управление как на деятельность, направленную на достижение определенных целей, регламентировав ее определенными правилами¹. В Своде законов Российской империи это определялось следующим образом:

«Власть каждого управления вообще состоит:

1) в определении к должностям, коих замещение ему предоставлено;

2) в надзоре за подчиненными местами и лицами;

3) в решении дел и в принятии мер к исполнению законов;

4) в представлении высшему начальству»^[7][8][9].

В соответствии с тогдашним пониманием управления государством, при классификации по критерию субъекта осуществления полномочий оно включало:

«1) управление верховное, выполняемое лично императором;

2) управление подчиненное, принадлежащее отдельным правитель-

3 ственным учреждениям» .

В системе административных органов в то время выделялись органы распорядительные (губернатор) и органы исполнительно­

распорядительные (губернское правление). Полиция была «собственно­исполнительным» органом^[10]. Функциональное наполнение термина «поли­ция» с XVIII до начала ХХ века неуклонно сужалось, что привело к огра­ничению функций полиции обеспечением правопорядка^[11].

В настоящее время понятие «полиции» отличается от употребления этого термина в середине XIX - начале ХХ века. Современное понимание «полиции» исходит из того, что это орган исполнительной власти, осуществ­

ляющий охрану общественного порядка¹. Деятельность полиции в ее сего­дняшнем понимании не включает такие сферы, как хозяйственная, санитар­ная, строительная и пр. ^[12][13]В Российской империи правоохранительная деятель­ность была частью полномочий исполнительно-распорядительных органов власти, что проявлялось, прежде всего, в структуре местного управления.

Функция внутреннего управления в России принадлежала Мини­стерству внутренних дел (МВД). Оно осуществляло руководство органами местного управления на территориях, управляемых на основании Общих Учреждений губернских. Территории Азиатской России управлялись на основании особенного законодательства, часто передававшего высшее за­ведование управлением от МВД другим ведомствам. Для Русской Мань­чжурии такими ведомствами выступали военное, морское или финансовое. Уточненная терминология позволяет адекватно отражать систему государ­ственного управления XIX - начала ХХ вв. в современных понятиях.

При формировании методологии исследования автором также ис­пользовались понятийный аппарат и положения концепций, связанных со спецификой функционирования империй^[14], концепция «фронтира»^[15] и кон­цепция неоколониализма¹.

Мы исходили из того, что одним из законов существования империй является расширение, то есть приращение территорий. Данная задача мо­жет решаться различными способами в зависимости от исторических усло­вий. К концу XIX в. возможности расширения путем прямого и несвязан­ного со значительной опасностью военных конфликтов присоединения территорий для Российской империи были исчерпаны, а ряд причин (сла­бая освоенность и заселенность восточных окраин, отсутствие здесь силь­ного флота, не значительных воинских контингентов и т.д.) привели к вы­движению иных методов расширения: экономического внедрения путем заключения договора концессии (например, КВЖД) и международного публичного договора аренды территорий (Квантунская область). Это при­вело к формированию фронтира - зоны, находящейся под смешанным влиянием России и другого государства (в данном случае Китая). Россия стремилась к тому, чтобы эта фронтирная зона стала территорией ее гео­политического влияния, а в перспективе, возможно, предполагала пойти и дальше (косвенно об этом может свидетельствовать объединение собст­венно российских и арендованных территорий в рамках единого Дальнево­сточного наместничества).

Монография написана на архивных документах, часть из которых впервые вводится в научный оборот. С источниковой базой монографии читатель может ознакомиться в третьем параграфе первой главы.

Работа выполнена на стыке истории, юриспруденции, государствен­ного управления и политологии (геополитика).