§5. Скоры и пошлины в городских окщинах в XVIII
«.если уже действующія системы податей не всегда подчиняются научной (точнее, раціональной) классификаціи и терминологии, то темъ более можно сказать это о системахъ прошлыхъ вековъ.»1
Врассматриваемый период существовало большое количество сборов и пошлин, их можно классифицировать по различным основаниям.
А.А. Кизеветтер считал, что в течение первой четверти XVIII столетия состав платежей, взимаемых с городского населения, отличается большой пестротой и неустойчивостью. Посады платили подворный налог - «стрелецкие деньги», налог с животов и промыслов - «десятую деньгу», «запросные сборы», т. е. экстренные, назначавшиеся то с двора, то с рубля десятой деньги, и кабацкие, канцелярские и таможенные деньги, взимавшиеся по установленным окладам верными сборщиками или откупщи- ками[679][680].
М. Клочков видел систему денежных сборов по-прежнему ре- партиционной, однако с начала столетия начинают появляться новые сборы, которые изменили систему1.
Эта система страдала многими недостатками, тяжелым бременем она ложилась на плательщиков и в то же время была невыгодна и для самой казны: дробность, многообразие различных сборов, невыдержанность основных начал обложения, неустойчивость в составе сборов не способствовали ни экономическому развитию городов ни пополнению казны. По словам В.О. Ключевского «эта система, возвышая налоги по мере увеличения нужд казны, отягощала народный труд, не помогая ему стать более производи- тельным»[681][682].
Что касается видов сборов и пошлин, взимаемых с городского населения в XVIII веке, видится правильным согласиться с классификацией П.Н. Милюкова, он разделяет окладные и неокладные доходы государства, окладные, в свою очередь делятся на «данныя и оброчныя» (условно можно назвать прямыми) и «таможенныя и кабацкія»[683](косвенные).
Как уже отмечалось, на рубеже XVII-XVIII веков Петром была проведена реформа городского управления, основной целью которой стало пополнение казны за счет посадского населения. Исходя из замысла законодателя, главной задачей земских изб становился сбор государственных доходов, это раскрывается в последующих законодательных актах:
Именной указ от 3 ноября 1699 года «О принятии у откупщиков денег по расчету, об отдаче Государственных крестьян в ведомство Бурмистрам, и о наказании за несправедливую жалобу на Бурмистров», по которому откупщики отдавали свои полномочия по сбору таможенных и кабацких денег в руки земских бурмистров;
Именной указ от 3 февраля 1700 года «О сборе пошлин на сельских торжках выборным и Бурмистрам», где указано «стряпчимъ и вотчинниковымъ людемъ...чтобъ они помешательства никакого в сборахъ не чинили...во всемъ были Бурмистромъ по- слушны»[684];
Именной указ от 1 марта 1700 года «О сборе пошлин с хомутов», в соответствии с которым пошлины такого рода собирались таможенными бурмистрами;
Наказ Брянским Бурмистрам из Московской Бурмистрской Палаты от 30 сентября 1700 года «О выборе земских Бурмистров и о наблюдении за исправностью таможенных и питейных сборов», по нему воеводам не велено ведать сборами, это прерогатива бурмистров;
Память из Ратуши Земским Бурмистрам от 29 ноября 1700 года «О неверности счетов, представленных в Ратушу от городовых Бурмистров по Таможенным делам; о правилах Таможенного и питейного сборов, с прописанием узаконений, которым Брянские Бурмистры в управлении оными должны руководствоваться»;
Приговор Ратуши от 1 января 1703 года «О заведении шнуровых книг и о выдаче оных за скрепою Земских Бурмистров тамо
женным и кабацким целовальникам для повседневной записки поступающих пошлин, и по питейной части употребленных припасов на курение вина и денег, вырученных от продажи оного», по которому на бурмистров возлагается обязанность «смотреть и беречь накрепко, которые купецкіе и торговые и промышленные люди и чернослободцы и прежніе изъ городовъ, живучи въ слободахъ и у беломестцовъ, а податей не плататъ: и техъ, имъ Бурмистрамъ податьми обложить вновь, и съ промысловъ ихъ имать пошлину по торговому Уставу, чтобъ живучи в слободахъ и у беломестцовъ, безъ подктей не были, и безъ пошлин не торговали и не промыш- ляли»[685];
Именной, объявленный из Главной Ингеманландской Канцелярии в Канцелярию медового сбора от 23 декабря 1704 года «Об отдаче из оной некоторых сборов в ведомство Ратуши и присылкесобранных по оным денег из Ратуши в Ингеманландскую Канцелярию».
Служба земских бурмистров была государственной, и сборы, осуществляемые бурмистрами, не имели никакого отношения к городу как совокупности общин и очень малое - к торгово-ремесленному сословию. Земские выборные лица становились в этом случае простой заменой приказных должностных лиц. Отношение земских бурмистров к Бурмистрской палате аналогично отношению воевод к приказу, управлявшему городом, в который послан воевода.
Таким образом, производились отстранение местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин и объединение посадского населения в одно целое, выделение его
из общей массы уездного населения. Была сделана попытка создать собственно городскую систему управления, «не размытую» в функциях уездного управления.
Все подати и налоги в рассматриваемый период были государственными, по своему назначению, они шли на удовлетворение нужд и потребностей государства, а не конкретной общины. Земские избы не могли расходовать собранные деньги по своему усмотрению, они могли распоряжаться ими только по указу монарха, изданному Ратушей за печатью президента и Бурмистров. Все собранные на местах деньги, стекались в московскую Ратушу, которая могла их расходовать на тех же основаниях1. То есть, не только отдельные сословные общины не имели собственного капитала на удовлетворение собственных нужд, его не имело целое сословие, центральное учреждение которого являлось исключительно государственным.
Земские бурмистры сами непосредственно не участвовали ни в раскладке податей и повинностей, ни в их сборе. Таможенные, кабацкие и тому подобные сборы производились через земских старост, таможенных и кабацких бурмистров. Земские бурмистры выполняли, скорее, надзорную функцию над таможенными и кабацкими бурмистрами[686][687].
В полномочия московских бурмистров входило принятие окладных податей и неокладных сборов со всех посадов, они храни
ли собранные деньги и выдавали их в расход по ассигновкам, только по указу государя, отдавая оставшиеся за расходами суммы в приказ Большой казны.
Всем приходам и расходам они вели отчетность, которую должны были ежегодно в сентябре по окончании срока своей должности представлять также в Большую казну. Таким образом, ведомство московских бурмистров получало значение центральной всероссийской кассы, куда должны были притекать окладные и неокладные, прямые и косвенные сборы со всех городов государства и откуда должны были идти по ассигновкам свыше ресурсы на разные государственные нужды.Как уже говорилось, Петр довольно скоро понял, что созданные учреждения не выполняют тех задач, которые он ставил перед ними, и уже через два года постепенно начинает сложение с них обязанностей. В 1701 году из Ратуши в Стрелецкий приказ переносится обязанность «ведать и всякія крепости на дворы ихъ писать»1 и записывать не только относительно жителей новонемецкой слободы, но и всего промышленного населения Москвы[688][689], вслед за этим в Печатный приказ передается сбор печатных пошлин. Однако, этим законодатель не устраняет земских выборных, в приказы и канцелярии передаются лишь сами суммы сборов, производство же их по-прежнему является обязанностью выборных бурмистров. Они сохраняют эти функции и после создания губерний, подчиняясь
теперь не ратуше, а губернаторам, в соответствии с указом от 9 января 1710 года во всех приказах и в ратуше необходимо было «учинить ведомости и отослать къ Губернаторамъ тотчасъ, прописавъ каждый городъ и въ немъ доходы, а Губернаторамъ изъ техъ ведомостей сделать противъ того же по нижеописанному»1. Но царь, сделав губернаторов промежуточным звеном при составлении отчетов о государственных доходах, ограничивает их функции в сфере регулирования сборов, так, по указу от 16 января 1712 года губернаторам нельзя «накладывать на народъ ни какихъ податей безъ ведома Сената»[690][691].
После создания главного магистрата и подчиненных ему магистратов городов административно-финансовые функции были переданы этим учреждениям, в соответствии с главой XII Регламента сборами занимается камер-коллегия и «хотя такія дела до главнаго магистратскаго правленія и не подлежатъ; однакожъ ему о каждомъ городе иметь попеченіе»[692].
Магистрату было предоставлено право раскладки податей и повинностей через старост и старшин. На магистраты возлагались обязанности производить сборы неимевшие прямого отношения к городскому населению - сборы общесословные, например, кабацкие, таможенные. Освобождение от этих сборов началось с 1718 года, когда к такого рода сборам были приставлены отставные солдаты.
Взимая подати и повинности, магистраты были обязаны заботиться о «полноте» посада, возвращая беглых, так как от этого зависела равномерность раскладки.
Магистраты были лишены основного права - распоряжения собранными суммами по своему усмотрению: «никакого расположенія на гражданъ не раскладывать и не сбирать, подъ опасеніемъ взысканія штрафа по Его Императорскаго Величества Указу»[693].
Всю первую четверть XVIII столетия Россия вела непрерывные войны, соответственно была необходимость в содержании армии и флота. Огромное количество денег, собираемого, как со всего населения страны, так и с городского населения, тратилось на военные цели. Экономика страны находилась в упадке, необходимо было срочно принимать меры, начиная с 1704 года один за другим вводились сборы: поземельный, померный и весчий, хомутеный, шапочный и сапожный, подужный, посаженный, кожный, пчелиный, банный, с найма домов, с наемных углов, пролубной, ледокольный, погребной, трубный, с дров, с продажи съестного, с арбузов, с огурцов, орехов, так же «оплачивались» борода и усы и т. д. Также предлагалось ввести налоги с рождений и браков, согласимся с мнением В. О. Ключевского, который говорит о потере здравого смысла при изобретении оснований для введения новых налогов
и сборов: «дивится надо, как могли прожекторы и прибыльщики проглядеть налог на похороны. работа прибыльщиков любопытна тем, что вскрывает одно из основных правил финансовой политики Петра: требуй невозможного, чтоб получить наибольшее из воз- можного»[694].
Постепенно сборы падали, увеличивались недоимки, именно с этим связана податная реформа, проведенная Петром I.
В соответствии с реформой, с 1724 года многообразные и дробные сборы, налагавшиеся на посадское население, заменяются единым подушным налогом с каждой ревизской посадской души. С установлением подушного налога все другие прямые сборы подлежали упразднению. На первый взгляд эта реформа должна была принести для тяглого населения важные преимущества сравнительно с прежней системой обложения. Вводилось простое и единообразное основание обложения: количество ревизских душ, с объединением прямого налога устранялась и путаница между сборами различных наименований и возможность неожиданных запросных сборов. Однако нельзя не отметить тяжесть вновь введенного подушного налога, уже через четыре года после введения подушной подати обозначились два явления, красноречиво свидетельствовавшие о том, как сильно напрягла новая подать и без того немалое податное бремя посадских обществ, это большое количество челобитий о сбавке подушного оклада и наличие недоимок в ведомостях подушного сбора. Но высотой подушного оклада податное отягощение не ограничивалось. Обещание законодателя заменить подушной податью все прочие прямые сборы не было исполнено, на посады по-прежнему сыпались так называемые запросные сборы, не прекращавшиеся в течение всего XVIII столетия. Они были весьма разнообразны, начиная от сборов на укомплектование кавалерии лошадьми и заканчивая обязательной покупкой изданных при академии книг. Естественным последствием такого положения вещей служило быстрое нарастание недоимок по прямым сборам. Подушная недоимка начала нарастать с первого же года функционирования подушной подати.
Подушная подать уже при Петре была превращена законом в репарационный налог. Числом ревизских душ, записанных за общиной, определялся лишь размер общего подушного оклада, падавшего на общину, а затем этот оклад разводился между дворами посадских тяглецов «по рассмотрению их в пожитках состояния» (по инструкции городовым магистратам). Развод, учиненный для подушного сбора, применялся затем и для мирских сборов, которые вотировались на сходах «с рубля подушного оклада». Развод производился избранными на сходах окладчиками и окончательно утверждался на сходе. Ясно, что принятие того или иного порядка развода глубоко затрагивало интересы различных групп посадского населения, и легко себе представить, какими бурными оказывались те сходы, на которых устанавливались основания раскладки и вырабатывались инструкции окладчикам. Результат оценки пожитков и выражался в разводе по дворам окладных душ. Количество окладных душ, падавшее на дворы, не совпадало с количеством ревизских душ, за каждым отдельным двором записанных. Окладная душа - технический термин, обозначавший условную счетную единицу налога. Количеством ревизских душ определялось общее число этих единиц со всего посада. Затем то или другое количество этих единиц, причитаемое на отдельный двор, выражало степень пожиточности двора, и по числу этих единиц двор платил свою долю в общий оклад всей общины. На этом основании более пожиточные дворы должны были принимать на себя навалочные оклад
ные души сверх записанных за ними ревизских, тогда как дворы малопожиточные сплошь и рядом облагались окладом, который не достигал размеров даже одной окладной души. В любой окладной книге городового посада XVIII столетия можно встретить все одну и ту же картину; среди массы мелкоты, оклады которой пестрят мелкими долями в 1/2 и 1/4 души, возвышается несколько первостатейных столпов с окладами в несколько десятков навалочных душ. Описанный порядок порождал ряд весьма важных последствий. С одной стороны, он делал для общины крайне необходимым присутствие в ее составе крупных первостатейных тяглецов. Будучи в глазах правительства опорой платежеспособности общины они служили и для общины обороной от высоких окладов.
После смерти Петра I при его преемниках многие реформы были отменены или постепенно прекратили свое действие, финансовая же система России существовала в том же виде, в каком была создана Петром I, за исключением отдельных незначительных изменений.
Правители середины XVIII столетия, в большинстве своем, не делали различия между казенными и своими расходами.
При Екатерине I в 1727 г. была учреждена комиссия по податям, призванная искать пути совершенствования взимания подушной подати. Комиссия была распущена в 1730 г. при Анне Иоанновне, ее предложения реализованы не были.
Об экономии в государстве перестали заботиться во времена Анны Иоанновны, понятие «бироновщина» до сих пор является символом расточительства, паразитизма и коррупции. Отрасли торговли превратились в разорительные для государства частные монополии.
Нововведением в сфере сборов и пошлин можно назвать право самообложения без указа верховной власти, «если, по совету старшинъ съ гражданами, на необходимые гражданъ расходы сверхъ
подушныхъ прочихъ по казу, сборовъ, общимъ согласіем собратъ определенно будетъ», объявлять об этом велено в ратушу»1.
Интересным является тот факт, что «недоборы отъ перемены торговъ (одного города) доплачиваются по указу Главного Магистрата, и изъ сборов другихъ городов, где торги распространились»[695][696]. Городские суммы, состоявшие из так называемых «переборов» шли на собственные нужды города лишь если они были «никуда не нужны», т. е. не отбирались на общегосударственные нужды.
С начала 50-х годов бремя косвенного обложения существенно сокращается, благодаря отмене внутренних таможен и целого ряда канцелярских сборов, всего до 17 статей. По инициативе графа Шувалова в 1754 г. были отменены внутренние таможенные сборы и мелочные сборы, серьезным образом мешавшие развитию внутренней торговли. В то же время были увеличены пошлины на иностранные товары, установленные Петром I. В 1749 г. была восстановлена государственная монополия на табак, отмененная в 1727 г. Екатериной I. Вместе с тем питейный налог по-прежнему отдавался на откуп.
Уже в начале 60-х годов расходы по управлению ввиду растущего и осложняющегося административного механизма России, а также и развитие военных потребностей неизбежно приводили и к новому напряжению податного бремени. Как раз в это время был
повышен оклад подушной подати с купечества до 2 рублей с души; впервые появлялся внешний и внутренний долг - иностранные займы и бумажные деньги. Тогда же обращено было серьезное внимание и на повышение косвенного обложения. Манифест 1763 г. вводил целый ряд новых косвенных сборов, отмененных в 50-е годы. Новая отмена этих сборов относится уже к 70-м годам XVIII века.
Большой вклад в укрепление российского государства и его финансовой системы внесла Екатерина II, предпринятые ей финансовые меры наряду с приобретением новых земель на юге и западе страны привели к умножению доходов уже в начале ее царствования.
В годы царствования Екатерины II было принципиально изменено направление всей налоговой политики государства. Если при Петре I основой доходов казны были прямые налоги, в частности подушная подать, которая давала в 1725 г. более половины всех доходов, то Екатерина II делала упор на косвенные налоги. Косвенные налоги она считала более справедливыми, потому что «в любом государстве налог наименее тяжелый это тот, который падает на товары, потому что гражданин уплачивает его, не замечая»[697].
Следует сказать, что в эти годы иногда принимались решения, дающие быстрый финансовый эффект, но их вряд ли можно признать полезными в целом. Так, в 1765 г. было признано необходимым отдать на откуп винную торговлю. Через два года откупы приобрели массовый характер и вводились везде, кроме Сибири. Отдаваемые на четыре года на откуп кабаки переименовывались в «питейные дома», на которых устанавливались государственные
гербы. Служба откупщиков была признана государственной. Вино откупщикам отпускалось только с казенных складов и должно было продаваться по казенной цене. Кроме того, откупщикам впоследствии было разрешено самим заготовлять вино. Все эго позволило существенным образом увеличить доходы казны за счет косвенных налогов. Так, косвенные налоги в 1793 г. составляли 43 %, причем половину из них приносили питейные сборы. Увеличив доходы, такая система породила пьянство, злоупотребления в винной торговле, тайное изготовление и продажу водки.
Общая сумма подушного налога уменьшилась за счет реформы налогообложения купечества, была введена так называемая гильдейская подать. Все купцы были распределены по трем гильдиям в зависимости от их имущественного положения. Капитал объявлялся каждым купцом «по совести». Проверки имущественного состояния не проводились, доносы на утайку имущества не принимались. Для включения в третью гильдию нужно было иметь капитал не менее 500 руб. Во вторую гильдию включались купцы с капиталом от 1 тыс. до 10 тыс. руб., и в первую - свыше 10 тыс. руб. Лица, имевшие капитал менее 500 руб., причислялись к мещанам и должны были уплачивать подушную подать. Первоначальная ставка гильдейского сбора была установлена в размере 1 % от объявленного капитала. В 1785 г. было утверждено Городовое положение, которое, с одной стороны, более точно определило права и преимущества купцов каждой гильдии, с другой - увеличило размеры объявляемых капиталов для зачисления в ту или иную гильдию. Так для первой гильдии - свыше 10 тыс. руб., для второй - от 5 тыс. до 10 тыс. руб., для третьей - от 1 тыс. до 5 тыс. руб. При этом ставка осталась неизменной.
Екатерина II осуществила преобразования системы управления государственными финансами. Указом от 7 ноября 1775 г. ею были учреждены губернские финансовые органы - Казенные
палаты, на которые возлагалось осуществление «казенного управления», она есть «не что иное, какъ соединенный Департаментъ Камеръ и Ревизіонъ-Коллегіи, которому поручаются въ смотреніе домостроительныя и казенныя дела той Губерніи, какъ-то: ведомости о числе народа, ревизіонныя сказки, сведеніе о приходе и расходе, ревизія счетов, соляныя дела, винный откупъ и подряды, казенныя всякія права, казенныя и публичныя строенія и ихъ содержаніе в той Губерніи»[698].
В дальнейшем за Казенными палатами остались в основном только финансовые функции: наблюдение за своевременным поступлением доходов и расходованием средств в пределах установленных для губерний ассигнований, ревизия отчетности и т. п.
В 1780 г. указом императрицы была создана Экспедиция о государственных доходах, подчиняющаяся канцелярии генерал-прокурора. В 1781 г. Экспедиция разделяется на четыре самостоятельные экспедиции: первая ведала государственными доходами, вторая - расходами, задача третьей состояла в осуществлении контроля и проведении ревизии, а четвертая экспедиция занималась взысканием недоимок, недоборов и начетов.
К концу царствования Екатерины II общая сумма доходов составляла 68,5 миллионов рублей: подушная подать приносила казне 24 721 тыс. руб. или 36 % доходов. Косвенные налоги давали 43 % доходов, причем более половины этой суммы приносил питейный сбор (22 %). Таможенные пошлины давали 8,7 %, соляные откупа - 7 %. Гербовый сбор приносил около 150 тыс. руб., т. е. около 0,2 %.
Прямые налоги при Екатерине увеличились менее чем в три раза, доход с питей - более чем в шесть раз[699].
Итак, состояние посадского общинного хозяйства в XVIII веке ярко отражало тяглый, закрепощенный характер посадских обществ того времени. У городского населения было стремление к лучшему устройству посадского быта, но действительность того времени не представляла благоприятных условий для его развития, все непривилегированные слои городского населения несли тяжелые повинности в виде все возрастающих сборов и пошлин. Агрессивная внешняя политика первой половины столетия опустошала казну быстрее, чем население могло пополнить ее, городским учреждениям было запрещено расходовать собранные средства по своему усмотрению, должностные лица городского самоуправления зачастую превышали свои полномочия, ставя городское население в еще более тяжелое податное и повинностное положение, что не могло способствовать развитию податного сословия и прогрессу городской жизни.