<<
>>

§4. Система управления в городских окщинах в XVIII

«...въ рукахъ Петра оказалась все та же безответная, пассивная масса посадского населенія, не сознающаго ни своихъ обще­ственныхъ, ни государственныхъ интересовъ; масса разроз­ненная, чуждая всякаго духа общенія, масса въ теченіедвухъ вековъ бывшая объектом всякхъ экспериментовъ со сороны правительства, масса, свыкшаяся съ таким положеніемъ, ожи­дающая всякаго облегченія только отъ правительства, обра­щающаяся къ нему со всякими невзгодами, даже съ пустыми мелочами.»1

январе 1699 г.

Петр I провел преобразование город­ского управления. Это была первая общероссийская реформа, вызвавшая значительные перемены в государственном аппарате благодаря созданию нового учреждения - Бурмистрской палаты как органа самоуправления городского населения, она была учреждена указом от 30 января 1699 года «...для ведомства всякихъ расправныхъ делъ между Гостями и посадскими людьми, для управ­ленія казенными сборами и градскими повинностями, и объ исклю­ченіи Гостей и посадскихъ людей изъ ведомства Воеводъ и Прика­зовъ»[634][635], в соответствии с этим указом «Гостей и Гостиныя сотни и всехъ сотенъ и слободъ всего Московскаго Государства посад­скихъ и купецкихъ и промышленныхъ людей и чернослободцевъ

во всякихъ ихъ расправныхъ и купецкихъ делахъ и въ сборахъ Его Великаго Государя доходовъ ведать Бурмистрамъ ихъ, а къ темъ ихъ расправнымъ и купецкимъ деламъ и сборамъ въ Бурмистры выби­рать имъ Гостямъ и Гостиныя сотни и всехъ сотенъ и слободъ посад­скимъ и купецкимъ и прмышленнымъ людямъ межъ себя погодно, изъ Гостей и изъ Гостиныя сотни и изо всехъ сотенъ и слободъ доб­рыхъ и правдивыхъ людей, кого они межь себя и по скольку человек похотятъ.»1, то есть президент и члены (бурмистры) этого нового центрального органа управления и суда были выборными, что осво­бождалоих от воеводского управления. Этот орган не был подчинен ни одному из приказов, что говорит о его уникальности.

В других городах, кроме Москвы, были созданы подчиненные московской Бурмистрской палате (Ратуше[636][637]) выборные бурмистрские (земские) избы, указ об их создании был принят в тот же день[638]. Земская изба в качестве местного государственного учреждения управляла не всем городом, так как кроме торговцев и ремесленников здесь жили и служилые люди, крестьяне, священнослужители, приказные люди, иностранцы. К тому же население занималось торгово-ремес­ленной деятельностью не только в посадах и слободах, но и в уезде. Будучи, с одной стороны, выбранными только частью городского

населения, земские бурмистры, с другой стороны, были выборными не только от посадов и слобод, но и от населения уезда.

Как высшее центральное учреждение этой системы москов­ская Ратуша входила с докладом прямо к царю и стала своего рода министерством городов и городских сборов, наделенным к тому же судебными функциями. То, что предшественники Петра толь­ко начинали осознавать и пытались не всегда последовательно осуществить, он осуществил, создав действительно важное уч­реждение.

Необходимость реформы объяснялась многочисленными случаями поборов, и взяток со стороны воевод и других лиц местно­го приказного управления, законодатель непосредственно в тексте указа говорит об освобождении городского населения «отъ Воеводъ и отъ приказныхъ людей въ обидахъ и въ налогахъ и въ поборахъ и во взяткахъ»[639], посадские торговые и промышленные люди терпе­ли большие убытки, что вело к недоимкам и недоборам и, как след­ствие, нарушению государственно-финансовых интересов. В связи с этой целью, основной функцией вновь созданных учреждений яв­лялось пополнение казны, а вовсе не осуществление местного само­управления. Бурмистрская палата (Ратуша) занималась не столько управлением города, сколько осуществляла контроль над деятель­ностью торгово-промышленного населения городов.

Можно указать на основные недостатки реформы: срок служ­бы московских бурмистров указан - год; срок службы местных вы­борных учреждений законодателем не обозначен.

Не указан срок вступления новых учреждений в действие. Что касается результатов

реформы, новые учреждения оказались таковыми лишь по форме, земские избы, как и приказные, оказались чужды интересов мест­ных общин. По истечении не очень большого промежутка времени, начались те же проблемы, которых пытались избежать, проводя эту реформу: в одном городе земские старосты с товарищами «выбор­ныхъ своихъ таможенныхъ и кабацкихъ Бурмистровъ отъ сборовъ отставили за то, что имъ по ихъ старостину прошенію ни чего не дали, и выбрали на места иныхъ, взяли за то съ нихъ 120 рублевъ»1. Земские власти брали взятки не хуже приказных: при сборах, при выборах, при раскладке податей и повинностей. Кроме того, воево­ды не желали расставаться со своей властью и продолжали вмеши­ваться в посадские дела.

Как же выглядела система городского управления после про­веденной реформы? Торгово-промышленные люди в городах изъя­ты из ведомства воеводской власти, самоуправление торгово-про­мышленных людей и крестьян в виде выборных, которые, заседая в земской избе, заменяют для посадского и волостного населения власть воеводы, ведают их по тем финансовым и судебным делам, по которым прежде их ведал воевода; в Москве - коллегия бурмистров, избранная корпорациями московского посада, ведающая посадское население Москвы как местный орган и в то же время имеющая зна­чение центрального объединяющего органа для всего торгово-про­мышленного населения государства, заменяющего собой многие прежние приказы, о земских старостах и целовальниках нет практи­чески никаких данных, однако из упомянутого указа «О наказании посадских людей.» явно следует, что они существовали и можно

сделать вывод, что они подчинялись в своей деятельности земским бурмистрам - таковы приблизительные очертания новых уч­реждений.

Уже тогда наблюдались попытки поиска новых форм мест­ного управления. В 1704 году в городах было велено выбрать в над­смотрщики «изо всяких чиновъ людей, въ знатности добрыхъ», они были созданы с целью «лучшаго въ делахъ крепостныхъ усмотренія, и Великаго Государя казны къ собраниію пополненія»1.

Все указанные меры не привели к желаемым результатам и 18 декабря 1708 года издается указ о разделении России на 8 гу- берний[640][641], целью этой реформы законодатель называет всенародную пользу. В соответствии с указом были созданы следующие губер­нии: Московская (39 городов), Ингерманландская (29 городов), Ки­евская(56 городов), Смоленская (17 городов), Архангелогородская (20 городов), Казанская (71 город), Азовская (77 городов), Сибир­ская (30 городов), итого 339 городов. Очевидно, что губернии име­ли значительные территориальные различия. Губернии возглави­ли губернаторы, в компетенцию которых входило «о денежныхъ сборахъ и о всякихъ делахъ присматриваться, и для доношенія Ему Великому Государю о техъ Губерніяхъ готовымъ быть»[642]. Губерна­торы командовали расположенными в губернии войсками и, в то

же время, были главными начальниками гражданского управления. Глава губернии имел помощника (вице-губернатора), который мог управлять частью губернии, обер-комиссара и обер-провиантмей- стера (денежные и хлебные сборы), в подчинении которого нахо­дились провиантмейстеры, так называемого ландрихтера (ведал правосудием) и различных комиссаров.

Губернии первоначально делились на уезды с комендан­том (воеводой) во главе, вскоре было принято решение «Учинить Ландратовъ въ большихъ Губерніяхъ по 12, въ среднихъпо 10, въ меньшихъ по 8; дела ихъ, то что они все дела с Губернаторомъ де­лать и подписывать и Губернаторъ у нихъ не яко властитель но яко Президентъ, и иметь оному только два голоса, а прочимъ по одно­му, и никакого дела безъ оныхъ не делать, тако жъ Ландрихтеровъ Губернаторамъ не ведать, ни добръ ихъ но судимымъ им быть въ Сенате, и буде ихъ или изъ нихъ какое преступление будетъ, писать Губернаторамъ на нихъ въ Сенатъ. Вицъ-Губернаторамъ по три доли, а Оберъ Комендантамъ въ полы противъ своихъ Губернато­ровъ иметь Ландратовъ, где будутъ оные въ особыхъ городахъ той Губерніи, а не при Губернаторе. Ландрихтеромъ быть каждому подъ вышеперечисленнымъ Консиліумомъ въ своей провинціи, а Губер­наторамъ присылать Кандидаторовъ во все те чины (вышеописан­ные) двойнымъ числомъ, подписывать такимъ образомъ, какъ в Се­нат; также и присягу чинить темъ же образомъ»1.

Предполагалось, что губернатор не будет властвовать на совете ландратов, а будет руководить им, имея два голоса при принятии решений. Несмотря

на попытку сделать совет ландратов выборным органом, в итоге они назначались сенатом по представлению губернаторов.

Губернская канцелярия не справлялась со множеством уез­дов, и поэтому вскоре была введена новая, промежуточная админи­стративная единица - «провинция» во главе с обер-комендантом. С 1715 г. губернии стали делиться на провинции (числом - 50), а провинции делились уже не на уезды, а «доли» о главе с лан- дратом. В провинции основными административными звеньями были комендант, земский камерир (земский надзиратель), орга­низующий сбор налогов, и рентмейстер (земский казначей), воз­главлявший местное казначейство (рентерею) провиантмейстер, ведавший хлебными казенными сборами. Низшей единицей об­ластного деления был дистрикт. В дистриктах земские комиссары в первую очередь отвечали за сбор налогов и выполняли полицей­ские функции. Создание провинций не было единовременной ме­рой, они создавались постепенно, по соображениям целесооб­разности.

Земские избы не прекратили своего существования, однако изменилась их подчиненность, теперь они находились в полной зависимости от губернаторской власти, которая заботилась о том, «чтобъ Ратушскіе чины угодными и искусными персоны были снаб- дены»1.

Необходимость более глобального реформирования сложив­шейся системы управления было очевидно, и Петр I принял реше­ние обратить внимание на опыт западноевропейских городов. Цель создания новых учреждений, осталась прежней, «чтобъ везде изъ

того простиралася наивящшая Государственная польза»1, то есть глава государства перенял только форму западноевропейских уч­реждений, но не их содержание.

Законодатель взял за основу структуры магистратов городов количество их жителей, всего получилось 5 разрядов: первый раз­ряд с количеством дворов более 2000, там предполагалось наличие четырех бурмистров и одного президента, второй - 1500-2000, три бурмистра и президент, третий - 500-1500, четвертый - 250-500, как и в третьем два бурмистра, пятый - менее 250 был лишен коллеги­ального управления, магистрат заменялся должностью бурмистра.

Города не были независимы, учреждение и открытие магистратов было поручено главному магистрату, который и относил города к то­му или иному разряду. После выборов на местах, проводившихся по принципу простого большинства голосов, происходило утвержде­ние избранных бурмистров в главном магистрате с отправлением указа в городовой магистрат. Функции вновь созданных учрежде­ний мало чем отличались от функций земских изб и заключались в административном управлении, отправлении правосудия и соби­рании финансов с населения, кроме того законодатель возлагал на магистраты наблюдение за внутренним порядком и благоустрой­ством городов, не смотря на то, что специальные полицейские орга­ны на тот момент уже существовали, регламент, однако не говорит о дублировании функций полицмейстеров и обер-полицмейстеров. В регламенте отмечается, что «оная спосопшествуетъ въ правахъ и въ правосудіи, раждаетъ добрые порядки и нравоученіи, всемъ безопасность подаетъ отъ разбойниковъ, воровъ, насильниковъ и обманщиковъ и симъ подобныхъ, непорядочное и непотребное

житіе отгоняетъ, и принуждаетъ каждаго къ трудамъ и къ чстно- му промыслу, чинить добрыхъ досмотрителей, тщательныхъ и до­брыхъ служителей, города и въ нихъ улицы регулярно сочиняетъ, препятствуетъ дороговизне, и приноситъ довольство во всемъ по­требномъ къ жизни человеческой»1.

Что касается разделения власти между магистратами, гу­бернаторами и воеводами, в регламенте главному магистрату написано «понеже Магистратъ яко глава и начальство есть всему гражданству.того ради они губернаторамъ и воеводамъ не долж­ны подчинены быть въ томъ, что до градского суда и экономіи ка- сается»[643][644]. Отсюда видится, что губернская и магистраткая власти не находятся в отношениях власти-подчинения, но постановление о том, что «губернаторы, вице-губернаторы и воеводы по послан­ным изъ Главного Магистрата указамъ должны исполнять»[645]. Это положение ставит губернскую власть в подчинение главному ма­гистрату, тогда остается не совсем понятным вопрос об отноше­ниях губернатора с местными магистратами, которые так же под­чиняются главному магистрату. Думается, что это должны быть отношения двух независимых друг от друга учреждений, но тот же регламент в главе XIII вменяет губернаторам и воево­дам «чинить Магистратамъ всякое вспоможеніе» относительно размещения в городе постоя. Кроме того губернаторы играли зна­чительную роль при создании магистратов, они созывали перво­статейных граждан и наблюдали за выборами. Кроме того появля­ется указ, предписывающий магистратам пересылать «свои сказки

о посадскихъ людяхъ»[646]в главный магистрат не прямо, а через гу­бернаторов и воевод.

Магистратский регламент Петра I рассматривает русский го­род как культурный центр, как рассадник торгово-промышленного прогресса, просвещения и благоустройства и, соответственно этому, наделяет город правами и органами самоуправления в виде систе­мы магистратских учреждений. Эти мечты преобразователя, несо­мненно, опережали русскую действительность того времени.

Помимо магистратов на местах существовал мирской посад­ский сход, который в гораздо большей степени являлся органом мирского самоуправления. Члены магистратских присутствий, хотя и выбираемые населением, не были слугами и органами избравшего их общества ни по содержанию своей деятельности, ни по порядку присвоенной им ответственности и отчетности. Земские по выбор­ному составу, эти учреждения являлись органами бюрократической централизации в сфере управления.

Мирской посадский сход не был представительным собра­нием, на нем участвовали все совершеннолетние тяглецы данно­го посада. Не было определено и законного минимума присут­ствующих, необходимого для открытия схода, поэтому по числен­ности участников сходы могли различаться. Будучи юридически общепосадским, фактически сход превращался преимущественно в собрание первостатейных тяглецов, без которых сход терял свое значение, но которые могли обходиться и без малотяглой массы. Сходы могли издавать обязательные постановления по местному

благоустройству, а также возбуждать мирские ходатайства о мест­ных нуждах перед государственными органами. Если говорить о действительном положении дел, право выбора должностных лиц и мирского контроля над ними парализовалось зависимостью этих лиц, с мирским старостой во главе, от магистратского начальства, право распоряжения местным благоустройством было пересекае­мо полицейской властью воеводской канцелярии и магистратского присутствия. Реально сходы пользовались только правом подачи мирских челобитий о нуждах и желаниях посада, таким образом, мирское самоуправление было поставлено в такие условия, при которых оно являлось орудием осуществления фискальных задач и интересов.

Из рассмотренного видно, что Петр во время своего правле­ния постоянно пытался создать систему органов, позволяющую эффективно управлять городами и, что самое главное, увеличивать государственную казну, ни сколько не задумываясь о нуждах само­го города. Большое количество органов с размытыми функциями, зачастую дублирующими друг друга не способствовало гармонич­ному становлению, как местного самоуправления, так и админи­стративного управления на местах. Как логично заметил С.М. Со­ловьев, «в течение нескольких лет нельзя было переменить утвер­дившихся веками привычек и взглядов; учреждением магистратов нельзя было вдруг обогатить купцов, вдруг приучит их к широкой, дружной и разумной деятельности...несмотря на множество види­мых изменений, нравственное состояние народа мало изменилось к лучшему»[647], но все же Петр I, в отличие от своих предшественников добился определенных успехов в сфере городского управления.

Со смертью Петра Великого созданный им механизм городско­го устройства начал постепенно разрушаться. По указу от 15 июля 1726 года «Об определении во все города для исправления судных и розыскных дел Воевод и о принесении жалоб на их решения в Над­ворных Судах» было решено «во всехъ городахъ, въ которыхъ бывали прежде сего Воеводы, определить ныне для всякихъ судныхъ и розыск­ныхъ делъ, въ какомъ бы иску ни было, Воеводъ же, и во управленіи техъ делъ дать имъ инструкціи изъ Сената»1, у главного магистрата сужается круг обязанностей, поскольку принимается ряд актов, пре­дающих их функции вновь назначенным воеводам[648][649]. Законодатель скоро приходит к выводу, что «въ Санктпетербурге Главному Маги­страту не быть»[650], его функции переданы воеводам и губернаторам.

В результате этих преобразований во главе каждого города стоит воевода, причем воеводы малых городов в расправных и судных делах подчиняются теперь воеводам провинциальных го­

родов1, а те в свою очередь подчиняются губернаторам, городовые магистраты, называемые теперь ратушами, находятся в полном подчинении от этой власти. Ратуши собирают всякого рода подати и сборы с посадского торгово-промышленного населения и с уезд­ного населения в целом. Доходы государства очевидно не увели­чивались от замены одного магистрата массой воевод, процветает казнокрадство и поборы с городского населения.

Такое положение дел просуществовало до прихода к власти дочери Петра, которая в продолжение политики «Вседержайшего Родителя» 11 декабря 1742 года на заседании сената, состоявшемся в ее присутствии, указала «об учреждении Главного Магистрата Пра­вительствующему Сенату иметь рассуждение и оной по силе преж­них указов немедленно учредить»[651][652], на что сенат в указе от 21 мая 1743 года провозгласил «магистратамъ быть»[653][654].

Но просто указа о восстановлении магистратов было явно не достаточно, необходимо было напомнить, чтоб «всемъ правитель­ствамъ всего государства о Магистратскихъ делахъ и с купечеством поступить во всемъ по силе регламента Главного Магистрата»1.

Между восстановленными магистратами городов устанав­ливается строгая иерархическая связь: магистраты приписных го­родов должны были подчиняться провинциальным магистратам, а те магистратам губернским, причем в приписных магистратах не было должности президента, независимо от количества насе­ления.

Главный магистрат замыкает на себе управление всеми ма­гистратскими учреждениями страны: переход торгово-промыш­ленных людей из одного города в другой мог состояться лишь с его ведома, в соответствии с указом от 24 июля 1744 года «о переводе из городовъ и о написании по желаніям ихъ. разсмотреть и решеніе учинить Главному Магистрату...и впредь о такихъ купеческихъ де- лахъ писать въ Главный Магистратъ»1, в главный магистрат посы­лаются городовые рапорта о сборах, расходовать средства без ве­дома главного магистрата запрещено. Главный магистрат, в свою очередь, находился под непосредственным надзором сената.

Если говорить об отношениях магистратов с воеводами и гу­бернаторами, они претерпели изменения по сравнению с петров­скими временами, так по указу от 19 сентября 1745 года бурмистры городских магистратов помимо рапортов для главного магистрата должны были ежемесячно подавать ведомости «о сборе и отдаче» в губернаторские и воеводские канцелярии[655][656], воеводы и губернато­ры получают право арестовывать бурмистров в случае неуплаты

ратушами и магистратами сбора, и «доколе не заплатятъ, держать ихъ подъ карауломъ»1. Не может не обратить на себя внимание противоречие: наделив губернаторов такими полномочиями в от­ношении бурмистров, законодатель в то же время пытается огра­дить выборы этих должностных лиц от влияния и вмешательства губернаторов и воевод, «Губернаторамъ и Воеводамъ и прочимъ управителямъ до выборовъ ни чемъ и ни какъ не касаться, и при­метокъ не чинить, и собою не переменять, и другихъ выбирать не принуждать»[657][658].

В целом функции воссозданных магистратов не отличаются от петровских, нововведением в сфере сборов и пошлин можно на­звать право самообложения без указа верховной власти, «ежели, по совету старшинъ, съ гражданъ, на необходимые гражданскіе расхо­ды, сверхъ подушныхъ и прочихъ по указамъ сборовъ, общимъ со­гласіемъ собрать определено будетъ: и тотъ сборъ чинить, а о томъ расположеніи в Ратушу объявлять»[659].

Елизавета Петровна, восстанавливая городские учреждения Петра, продолжала закрепощение посадского населения. Во време­на от смерти Петра до реформ Екатерины посадское население на­ходилось в плачевном состоянии: реформы городского управления

не только не облегчали его участь, наоборот ужесточали и без того тяжелое материальное положение.

Екатерина II с самого начала своего правления придавала большое значение торгово-промышленному городскому населе­нию, несмотря на все старания ее предшественников узаконить де­ятельность как выборных, так и государственных должностных лиц в городах, там процветал произвол местных управителей. Большое количество городов по своему внешнему виду и благосостоянию мало отличались от деревень.

Взаимоотношения между губернаторами, воеводами и бур­мистрами остаются поначалу в том же виде, что и при Елизавете Петровне, позже магистраты попадают в еще более зависимое по­ложение от губернской власти, в городах и пригородах члены ма­гистратов и ратуш стали выбираться в присутствии губернаторов, воевод и прежних магистратских и ратушских членов1.

До 1766 года все городские учреждения были по своей сути сословными, так как ведали они торгово-промышленное население, а не весь город в целом, ни одна из выборных должностей не пред­ставляла все городское население в совокупности. Екатерина в сво­ем наказе велит присылать в уложенную комиссию «отъ каждого города по одному Депутату»[660][661], подразумевалось, что это будет пред­ставитель от всего населения города. Императрица хотела предо­ставить право выбора депутатов городским жителям, отстранив от

этого процесса губернаторов и воевод, магистраты и ратуши. Для того, чтобы руководить избранием депутата, городские жители должны были избрать сначала особое лицо, получившее название городского головы, председателя избирательных собраний. Город­ской голова избирался не только с названной выше целью, после окончания формирования уложенной комиссии он продолжал осу­ществлять свои полномочия в соответствии с наказом избирателей «дая оному выбранному нашимъ Головою полную доверенность на два года, не только при нынешнемъ выборе, но и при случаяхъ, если даны будутъ отъ верховныя власти какія особыя повелениія, принадлежащія до нашего общаго разсужденія и положеніявсехъ живущихъ въ нашемъ городе»1. Особо значительной роли голова го­рода в его жизни не играл, однако само создание такой должности является новым шагом для российской действительности, по мыс­ли законодателя он должен был стать представителем всего насе­ления, а не только торгово-промышленной прослойки. По учрежде­нию о губерниях голова города становится главой сиротского суда.

Очередной вехой в управлении городов стало принятие «Уч­реждения о губерниях», в котором Екатерина высказывает мысль о том, что «по великой обширности некоторыхъ губерній, они недо­статочно снабжены, какъ правительствами, такъ и надобными для управления людьми»[662][663].

В указанном документе четко обозначаются функции губер­натора: ему подчинены все губернские учреждения, как судебные,

так и административные, но сам он лично не является ни судьей ни администратором. Его обязанностью является контроль за соблю­дением законности всеми подчиненными ему лицами и учреждени­ями. Структура магистрата претерпевает значительные изменения, в городах-посадах остаются ратуши, состав которых обуславлива­ется количеством населения посада1, в городах функционируют го­родовые магистраты, в губерниях количество магистратов зависит от «обширности губернии». Губернский магистрат для всех прочих магистратов играет ту же роль, что и упраздненный главный ма­гистрат.

В «Учреждении о губерниях» указывалось: «Распртстраненіе пределовъ государства, умноженіе в ономъ народа, его обогащеніе и просвещеніе» невозможно там, где процветает «медленность и упущенія и волокита, а отсюда своевольство и ябеда обще со мно­гими пороками», порядок по мнения императрицы не мыслим до тех пор, пока «въ одномъ и томъ же месте, где ведомо управленіе гу­берній, казенные доходы и счеты, обще съ благочиніемъ и полиціею, сверхъ того еще уголовныя дела и гражданскіе суды отправляются; что таковымъ же неудобствамъ техъ же губерній въ провин­ціяхъ и уездахъ правленія не меньше подвержены, ибо въ одной воеводской канцеляріи совокуплены находятся дела всякаго рода и званія»[664][665]. Отсюда становится понятным, что императрица ставит своей целью разделение властей. Как видно из главы XX Уложения, ратуши и магистраты должны выполнять преимущественно судеб­ные функции, многие ранее осуществляемые полномочия переданы ими городской полиции. Однако чуть позже можно увидеть, что на магистраты продолжают возлагаться не только судебные функции:

по указу от 10 октября 1776 года «О ежегодной присылке ведомо­стей из городов в Сенат, по прилагаемой форме, о числе купцов и мещан и о принадлежащим с них в казну доходе», магистраты со­вместно с городовыми правлениями «собравъ отъ купцовъ добро­вольное по совести каждого о капиталахъ объявленіе, разделитъ ихъ на три гильдіи»1.

Свой взгляд на город императрица в очередной раз высказы­вает в Наказе уложенной комиссии, она посвящает городу и город­скому устройству главу XVII: «есть города разного существа, более или менее важные, по своему положенію...сколь ни есть разныхъ положеній городамъ, только в томъ они вообще сходствуют, что имъ всемъ нужно иметь одинакій законъ, который бы определил: что есть город, кто въ ономъ почитается жителемъ, и кто состав­ляетъ общество того города, и кому пользоваться выгодами по свойству естественного положенія того места, и какъ сделаться городским жителемъ»[666][667]. Касаемо городского населения, в главе XV Екатерина говорит о том, что «в городахъ обитаютъ мещане, ко­торые упражняются въ ремеслахъ, въ торговле, въ художествахъ и на- укахъ»[668], далее она объясняет «сей родъ людей, о которомъ говорить надлежит, и отъ котораго Государство много добра ожидаетъ, если твердое на добронравіи и поощреніи къ трудолюбію основанное по­ложеніе, есть средний, оный, пользуясь вольностію, не причисляется

ни ко дворянству, ни къ хлебопашцамъ»1. Императрица прямо гово­рит уложенной комиссии о необходимости создания одного закона, регулирующего городское управление и городское устройство.

Такой документ был создан лишь спустя двадцать лет, созда­тели текста Жалованной грамоты городам использовали как рус­ские, так и зарубежные источники - прусские, шведские уставы, па­мятники магдебургского права и пр. В городовом положении зако­нодатель дает ответы на вопросы, поставленные в наказе: что есть город и кто такие жители города, по словам Щепкина М.П. «Горо­довое Положеніе» Екатерины II, начала котораго лежатъ въ основе всехъ последующихъ городскихъ преобразованій, разумеетъ подъ городскими обывателями всехъ техъ, которые: въ томъ городе или старожилы, или родились, или поселились и имеютъ въ немъ домъ, или иное строеніе, или место, или землю; записаны въ гильдію или цехъ; отправляли службу городскую или записаны въ окладъ и по тому городу носятъ службу или тягость[669][670], «городовымъ обывате­лямъ каждаго города жалуется дозволеніе собираться въ томъ го­роде, и составить общество градское, и пользоватися нижеописан­ными правами и выгодами»[671].

Раньше выборные сословно-городские должности по сути своей не представляли интересы ни городского населения, ни горо­да, они были представителями центральной власти, выражающими интересы государства.

По положению 1785 года должностные лица города начина­ют осуществлять возложенные на них функции именно в силу своей выборности, пусть это проявляется не в полной мере, но Екатери­на II положила начало такому положению выборных лиц город­ского управления. Прежде всего, законодатель говорит о собрании городских обывателей: «городовые обыватели собираются по при­казанію и дозволенію Генералъ-Губернатора или Губернатора, какъ для дозволенныхъ городовымъ обывателямъ выборовъ, такъ и для выслушанія предложеній Генералъ-Губернатора, или Габернатора всякіе три года въ зимнее время»1. В грамоте не говорится ни о том, кто председательствует в этом собрании, ни о порядке его проведе­ния, только о самой возможности его проведения. Законодатель так же позволяет «городовымъ обывателямъ...составить общую Город­скую Думу», а «общая Городская Дума избираетъ шестигласную Го­родскую Думу изъ своихъ Гласныхъ»[672][673]. Члены общей городской думы являются представителями не всего городского общества в целом, а лишь определенной его части, «Городскую Общую Думу составля­ютъ Городской Глава и Гласные отъ настоящихъ городовыхъ обыва­телей, отъ гильдіи, отъ цеховъ, отъ иногородныхъ и иностранныхъ гостей, от именитыхъ гражданъ и отъ посадскихъ»[674]. Исходя из ана­лиза текста грамоты, можно сделать вывод о совершенно неравно­мерном представительстве горожан в названных выборных органах.

Общая городская дума в соответствии с грамотой выполняла только одну существенную функцию: создавала думу шестиглас­ную, ведь она существовала три года, но фактически собиралась один раз, хотя и могла это делать еще «когда нужда и польза город­ская потребует» или по просьбе шестигласный думы, «в случае со­

мнения по важности или трудности дела». Оба эти положения ни­как не раскрываются в грамоте, то есть степень «нужности» и «труд­ности» дел должна определяться в каждом конкретном случае.

Что касается деятельности городской шестигласной думы, она «собирается всякую неделю однажды» «в доме общества град­ского» и обладает самыми широкими полномочиями в управлении городом, предметом ее деятельности являются «пользы и нужды города». В статье 167 законодатель уточняет, что дума долж­на «1. Доставить жителямъ города нужное пособіе къ ихъ прокорм­ленію, или содержанію. 2. Сохранять городъ отъ ссоръ и тяжебъ съ окрестными городами, или селеніями. 3. Сохранять между жителя­ми города миръ, тишину и доброе согласіе. 4. Возбранять все, что доброму порядку и благочинію противно, оставляя однако жъ отно­сящееся къ части полицейской, исполнять местамъ и людямъ, для того установленнымъ. 5. Посредствомъ наблюденія доброй веры, и всякими позволенными способами поощрять привозъ въ городъ и продажу всего, что ко благу и выгодамъ жителей служить можетъ. 6. Наблюдать за прочностію публичныхъ городскихъ зданій, ста­раться о построеніи всего потребнаго, о заведеніи площадей, для стеченія народа по торгу, пристаней, анбаровъ, магазиновъ и тому подобнаго, что можетъ быть для города потребно, выгодно и по­лезно. 7. Стараться о приращеніи городскихъ доходовъ на пользу города и для распространенія заведеній по Приказу Общественна­го Призренія. 8. Разрешать сомненія и недоуменія по ремесламъ и гильдіямъ, въ силу сделанныхъ о томъ положеній»[675]. Не смотря на очерченный в законе круг обязанностей, новые учреждения не были вполне самостоятельны при их осуществлении. В грамоте не говорится о подчинении думы губернатору, однако «въ управленіи

городовыхъ доходовъ и расходовъ дума. посылаетъ ведомости и отчетъ Губернатору и въ Казенную Палату»1.

В грамоте можно заметить не характерное для XVIII столе­тия разделение административно-должностных полномочий от судебных, статья 168 прямо запрещает городской думе «мешаться въ дела судныя между жителями того города»[676][677], эти функции оста­лись у магистратов и ратуш.

По словам Ключевского: «Городовое самоуправление, очевид­но, было нужнее самому правительству, чем городам, и оно прямо высказывало эту нужду в указах», он указывает на одну из значи­тельных проблем российского управления, «это - борьба прави­тельства, точнее, государства. со своими собственными органами, лучше которых, однако, ему приискать не удавалось»[678]. Исходя из изложенного, видится, что о самоуправлении общества можно го­ворить лишь тогда, когда оно, осознавая свои потребности, может удовлетворять их из своих средств, но это было прямо запрещено законодателем, общественной жизни в наших городах не существо­вало практически до конца столетия, так как не существовало са­мого общества как активного элемента общественно-политической жизни. Не смотря на все проблемы, существовавшие в государстве, городское право пусть медленно, но шло по эволюционному пути, государи видели в городе экономическую поддержку, старались сделать из него основу государственной казны. Русский город за XVIII век претерпел множество изменений, только к концу столетия стало возможным говорить о городе, как юридическом лице, отно­сительно самостоятельной единице политической жизни.

<< | >>
Источник: Источники русского городского права XIII-XVIII вв. : монография / И. А. Александров, Ю. В. Оспенников, Р. В. Фоменко, Л. Е. Ютяева ; под общ. ред. Ю. В. Оспенникова. Самара,2016. 352 с.. 2016

Еще по теме §4. Система управления в городских окщинах в XVIII:

  1. §4. Система управления в городских окщинах в XVIII
  2. §5. Скоры и пошлины в городских окщинах в XVIII
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -