§4. Система управления в городских окщинах в XVIII
«...въ рукахъ Петра оказалась все та же безответная, пассивная масса посадского населенія, не сознающаго ни своихъ общественныхъ, ни государственныхъ интересовъ; масса разрозненная, чуждая всякаго духа общенія, масса въ теченіедвухъ вековъ бывшая объектом всякхъ экспериментовъ со сороны правительства, масса, свыкшаяся съ таким положеніемъ, ожидающая всякаго облегченія только отъ правительства, обращающаяся къ нему со всякими невзгодами, даже съ пустыми мелочами.»1
январе 1699 г.
Петр I провел преобразование городского управления. Это была первая общероссийская реформа, вызвавшая значительные перемены в государственном аппарате благодаря созданию нового учреждения - Бурмистрской палаты как органа самоуправления городского населения, она была учреждена указом от 30 января 1699 года «...для ведомства всякихъ расправныхъ делъ между Гостями и посадскими людьми, для управленія казенными сборами и градскими повинностями, и объ исключеніи Гостей и посадскихъ людей изъ ведомства Воеводъ и Приказовъ»[634][635], в соответствии с этим указом «Гостей и Гостиныя сотни и всехъ сотенъ и слободъ всего Московскаго Государства посадскихъ и купецкихъ и промышленныхъ людей и чернослободцевъво всякихъ ихъ расправныхъ и купецкихъ делахъ и въ сборахъ Его Великаго Государя доходовъ ведать Бурмистрамъ ихъ, а къ темъ ихъ расправнымъ и купецкимъ деламъ и сборамъ въ Бурмистры выбирать имъ Гостямъ и Гостиныя сотни и всехъ сотенъ и слободъ посадскимъ и купецкимъ и прмышленнымъ людямъ межъ себя погодно, изъ Гостей и изъ Гостиныя сотни и изо всехъ сотенъ и слободъ добрыхъ и правдивыхъ людей, кого они межь себя и по скольку человек похотятъ.»1, то есть президент и члены (бурмистры) этого нового центрального органа управления и суда были выборными, что освобождалоих от воеводского управления. Этот орган не был подчинен ни одному из приказов, что говорит о его уникальности.
В других городах, кроме Москвы, были созданы подчиненные московской Бурмистрской палате (Ратуше[636][637]) выборные бурмистрские (земские) избы, указ об их создании был принят в тот же день[638]. Земская изба в качестве местного государственного учреждения управляла не всем городом, так как кроме торговцев и ремесленников здесь жили и служилые люди, крестьяне, священнослужители, приказные люди, иностранцы. К тому же население занималось торгово-ремесленной деятельностью не только в посадах и слободах, но и в уезде. Будучи, с одной стороны, выбранными только частью городскогонаселения, земские бурмистры, с другой стороны, были выборными не только от посадов и слобод, но и от населения уезда.
Как высшее центральное учреждение этой системы московская Ратуша входила с докладом прямо к царю и стала своего рода министерством городов и городских сборов, наделенным к тому же судебными функциями. То, что предшественники Петра только начинали осознавать и пытались не всегда последовательно осуществить, он осуществил, создав действительно важное учреждение.
Необходимость реформы объяснялась многочисленными случаями поборов, и взяток со стороны воевод и других лиц местного приказного управления, законодатель непосредственно в тексте указа говорит об освобождении городского населения «отъ Воеводъ и отъ приказныхъ людей въ обидахъ и въ налогахъ и въ поборахъ и во взяткахъ»[639], посадские торговые и промышленные люди терпели большие убытки, что вело к недоимкам и недоборам и, как следствие, нарушению государственно-финансовых интересов. В связи с этой целью, основной функцией вновь созданных учреждений являлось пополнение казны, а вовсе не осуществление местного самоуправления. Бурмистрская палата (Ратуша) занималась не столько управлением города, сколько осуществляла контроль над деятельностью торгово-промышленного населения городов.
Можно указать на основные недостатки реформы: срок службы московских бурмистров указан - год; срок службы местных выборных учреждений законодателем не обозначен.
Не указан срок вступления новых учреждений в действие. Что касается результатовреформы, новые учреждения оказались таковыми лишь по форме, земские избы, как и приказные, оказались чужды интересов местных общин. По истечении не очень большого промежутка времени, начались те же проблемы, которых пытались избежать, проводя эту реформу: в одном городе земские старосты с товарищами «выборныхъ своихъ таможенныхъ и кабацкихъ Бурмистровъ отъ сборовъ отставили за то, что имъ по ихъ старостину прошенію ни чего не дали, и выбрали на места иныхъ, взяли за то съ нихъ 120 рублевъ»1. Земские власти брали взятки не хуже приказных: при сборах, при выборах, при раскладке податей и повинностей. Кроме того, воеводы не желали расставаться со своей властью и продолжали вмешиваться в посадские дела.
Как же выглядела система городского управления после проведенной реформы? Торгово-промышленные люди в городах изъяты из ведомства воеводской власти, самоуправление торгово-промышленных людей и крестьян в виде выборных, которые, заседая в земской избе, заменяют для посадского и волостного населения власть воеводы, ведают их по тем финансовым и судебным делам, по которым прежде их ведал воевода; в Москве - коллегия бурмистров, избранная корпорациями московского посада, ведающая посадское население Москвы как местный орган и в то же время имеющая значение центрального объединяющего органа для всего торгово-промышленного населения государства, заменяющего собой многие прежние приказы, о земских старостах и целовальниках нет практически никаких данных, однако из упомянутого указа «О наказании посадских людей.» явно следует, что они существовали и можно
сделать вывод, что они подчинялись в своей деятельности земским бурмистрам - таковы приблизительные очертания новых учреждений.
Уже тогда наблюдались попытки поиска новых форм местного управления. В 1704 году в городах было велено выбрать в надсмотрщики «изо всяких чиновъ людей, въ знатности добрыхъ», они были созданы с целью «лучшаго въ делахъ крепостныхъ усмотренія, и Великаго Государя казны къ собраниію пополненія»1.
Все указанные меры не привели к желаемым результатам и 18 декабря 1708 года издается указ о разделении России на 8 гу- берний[640][641], целью этой реформы законодатель называет всенародную пользу. В соответствии с указом были созданы следующие губернии: Московская (39 городов), Ингерманландская (29 городов), Киевская(56 городов), Смоленская (17 городов), Архангелогородская (20 городов), Казанская (71 город), Азовская (77 городов), Сибирская (30 городов), итого 339 городов. Очевидно, что губернии имели значительные территориальные различия. Губернии возглавили губернаторы, в компетенцию которых входило «о денежныхъ сборахъ и о всякихъ делахъ присматриваться, и для доношенія Ему Великому Государю о техъ Губерніяхъ готовымъ быть»[642]. Губернаторы командовали расположенными в губернии войсками и, в то
же время, были главными начальниками гражданского управления. Глава губернии имел помощника (вице-губернатора), который мог управлять частью губернии, обер-комиссара и обер-провиантмей- стера (денежные и хлебные сборы), в подчинении которого находились провиантмейстеры, так называемого ландрихтера (ведал правосудием) и различных комиссаров.
Губернии первоначально делились на уезды с комендантом (воеводой) во главе, вскоре было принято решение «Учинить Ландратовъ въ большихъ Губерніяхъ по 12, въ среднихъпо 10, въ меньшихъ по 8; дела ихъ, то что они все дела с Губернаторомъ делать и подписывать и Губернаторъ у нихъ не яко властитель но яко Президентъ, и иметь оному только два голоса, а прочимъ по одному, и никакого дела безъ оныхъ не делать, тако жъ Ландрихтеровъ Губернаторамъ не ведать, ни добръ ихъ но судимымъ им быть въ Сенате, и буде ихъ или изъ нихъ какое преступление будетъ, писать Губернаторамъ на нихъ въ Сенатъ. Вицъ-Губернаторамъ по три доли, а Оберъ Комендантамъ въ полы противъ своихъ Губернаторовъ иметь Ландратовъ, где будутъ оные въ особыхъ городахъ той Губерніи, а не при Губернаторе. Ландрихтеромъ быть каждому подъ вышеперечисленнымъ Консиліумомъ въ своей провинціи, а Губернаторамъ присылать Кандидаторовъ во все те чины (вышеописанные) двойнымъ числомъ, подписывать такимъ образомъ, какъ в Сенат; также и присягу чинить темъ же образомъ»1.
Предполагалось, что губернатор не будет властвовать на совете ландратов, а будет руководить им, имея два голоса при принятии решений. Несмотряна попытку сделать совет ландратов выборным органом, в итоге они назначались сенатом по представлению губернаторов.
Губернская канцелярия не справлялась со множеством уездов, и поэтому вскоре была введена новая, промежуточная административная единица - «провинция» во главе с обер-комендантом. С 1715 г. губернии стали делиться на провинции (числом - 50), а провинции делились уже не на уезды, а «доли» о главе с лан- дратом. В провинции основными административными звеньями были комендант, земский камерир (земский надзиратель), организующий сбор налогов, и рентмейстер (земский казначей), возглавлявший местное казначейство (рентерею) провиантмейстер, ведавший хлебными казенными сборами. Низшей единицей областного деления был дистрикт. В дистриктах земские комиссары в первую очередь отвечали за сбор налогов и выполняли полицейские функции. Создание провинций не было единовременной мерой, они создавались постепенно, по соображениям целесообразности.
Земские избы не прекратили своего существования, однако изменилась их подчиненность, теперь они находились в полной зависимости от губернаторской власти, которая заботилась о том, «чтобъ Ратушскіе чины угодными и искусными персоны были снаб- дены»1.
Необходимость более глобального реформирования сложившейся системы управления было очевидно, и Петр I принял решение обратить внимание на опыт западноевропейских городов. Цель создания новых учреждений, осталась прежней, «чтобъ везде изъ
того простиралася наивящшая Государственная польза»1, то есть глава государства перенял только форму западноевропейских учреждений, но не их содержание.
Законодатель взял за основу структуры магистратов городов количество их жителей, всего получилось 5 разрядов: первый разряд с количеством дворов более 2000, там предполагалось наличие четырех бурмистров и одного президента, второй - 1500-2000, три бурмистра и президент, третий - 500-1500, четвертый - 250-500, как и в третьем два бурмистра, пятый - менее 250 был лишен коллегиального управления, магистрат заменялся должностью бурмистра.
Города не были независимы, учреждение и открытие магистратов было поручено главному магистрату, который и относил города к тому или иному разряду. После выборов на местах, проводившихся по принципу простого большинства голосов, происходило утверждение избранных бурмистров в главном магистрате с отправлением указа в городовой магистрат. Функции вновь созданных учреждений мало чем отличались от функций земских изб и заключались в административном управлении, отправлении правосудия и собирании финансов с населения, кроме того законодатель возлагал на магистраты наблюдение за внутренним порядком и благоустройством городов, не смотря на то, что специальные полицейские органы на тот момент уже существовали, регламент, однако не говорит о дублировании функций полицмейстеров и обер-полицмейстеров. В регламенте отмечается, что «оная спосопшествуетъ въ правахъ и въ правосудіи, раждаетъ добрые порядки и нравоученіи, всемъ безопасность подаетъ отъ разбойниковъ, воровъ, насильниковъ и обманщиковъ и симъ подобныхъ, непорядочное и непотребноежитіе отгоняетъ, и принуждаетъ каждаго къ трудамъ и къ чстно- му промыслу, чинить добрыхъ досмотрителей, тщательныхъ и добрыхъ служителей, города и въ нихъ улицы регулярно сочиняетъ, препятствуетъ дороговизне, и приноситъ довольство во всемъ потребномъ къ жизни человеческой»1.
Что касается разделения власти между магистратами, губернаторами и воеводами, в регламенте главному магистрату написано «понеже Магистратъ яко глава и начальство есть всему гражданству.того ради они губернаторамъ и воеводамъ не должны подчинены быть въ томъ, что до градского суда и экономіи ка- сается»[643][644]. Отсюда видится, что губернская и магистраткая власти не находятся в отношениях власти-подчинения, но постановление о том, что «губернаторы, вице-губернаторы и воеводы по посланным изъ Главного Магистрата указамъ должны исполнять»[645]. Это положение ставит губернскую власть в подчинение главному магистрату, тогда остается не совсем понятным вопрос об отношениях губернатора с местными магистратами, которые так же подчиняются главному магистрату. Думается, что это должны быть отношения двух независимых друг от друга учреждений, но тот же регламент в главе XIII вменяет губернаторам и воеводам «чинить Магистратамъ всякое вспоможеніе» относительно размещения в городе постоя. Кроме того губернаторы играли значительную роль при создании магистратов, они созывали первостатейных граждан и наблюдали за выборами. Кроме того появляется указ, предписывающий магистратам пересылать «свои сказки
о посадскихъ людяхъ»[646]в главный магистрат не прямо, а через губернаторов и воевод.
Магистратский регламент Петра I рассматривает русский город как культурный центр, как рассадник торгово-промышленного прогресса, просвещения и благоустройства и, соответственно этому, наделяет город правами и органами самоуправления в виде системы магистратских учреждений. Эти мечты преобразователя, несомненно, опережали русскую действительность того времени.
Помимо магистратов на местах существовал мирской посадский сход, который в гораздо большей степени являлся органом мирского самоуправления. Члены магистратских присутствий, хотя и выбираемые населением, не были слугами и органами избравшего их общества ни по содержанию своей деятельности, ни по порядку присвоенной им ответственности и отчетности. Земские по выборному составу, эти учреждения являлись органами бюрократической централизации в сфере управления.
Мирской посадский сход не был представительным собранием, на нем участвовали все совершеннолетние тяглецы данного посада. Не было определено и законного минимума присутствующих, необходимого для открытия схода, поэтому по численности участников сходы могли различаться. Будучи юридически общепосадским, фактически сход превращался преимущественно в собрание первостатейных тяглецов, без которых сход терял свое значение, но которые могли обходиться и без малотяглой массы. Сходы могли издавать обязательные постановления по местному
благоустройству, а также возбуждать мирские ходатайства о местных нуждах перед государственными органами. Если говорить о действительном положении дел, право выбора должностных лиц и мирского контроля над ними парализовалось зависимостью этих лиц, с мирским старостой во главе, от магистратского начальства, право распоряжения местным благоустройством было пересекаемо полицейской властью воеводской канцелярии и магистратского присутствия. Реально сходы пользовались только правом подачи мирских челобитий о нуждах и желаниях посада, таким образом, мирское самоуправление было поставлено в такие условия, при которых оно являлось орудием осуществления фискальных задач и интересов.
Из рассмотренного видно, что Петр во время своего правления постоянно пытался создать систему органов, позволяющую эффективно управлять городами и, что самое главное, увеличивать государственную казну, ни сколько не задумываясь о нуждах самого города. Большое количество органов с размытыми функциями, зачастую дублирующими друг друга не способствовало гармоничному становлению, как местного самоуправления, так и административного управления на местах. Как логично заметил С.М. Соловьев, «в течение нескольких лет нельзя было переменить утвердившихся веками привычек и взглядов; учреждением магистратов нельзя было вдруг обогатить купцов, вдруг приучит их к широкой, дружной и разумной деятельности...несмотря на множество видимых изменений, нравственное состояние народа мало изменилось к лучшему»[647], но все же Петр I, в отличие от своих предшественников добился определенных успехов в сфере городского управления.
Со смертью Петра Великого созданный им механизм городского устройства начал постепенно разрушаться. По указу от 15 июля 1726 года «Об определении во все города для исправления судных и розыскных дел Воевод и о принесении жалоб на их решения в Надворных Судах» было решено «во всехъ городахъ, въ которыхъ бывали прежде сего Воеводы, определить ныне для всякихъ судныхъ и розыскныхъ делъ, въ какомъ бы иску ни было, Воеводъ же, и во управленіи техъ делъ дать имъ инструкціи изъ Сената»1, у главного магистрата сужается круг обязанностей, поскольку принимается ряд актов, предающих их функции вновь назначенным воеводам[648][649]. Законодатель скоро приходит к выводу, что «въ Санктпетербурге Главному Магистрату не быть»[650], его функции переданы воеводам и губернаторам.
В результате этих преобразований во главе каждого города стоит воевода, причем воеводы малых городов в расправных и судных делах подчиняются теперь воеводам провинциальных го
родов1, а те в свою очередь подчиняются губернаторам, городовые магистраты, называемые теперь ратушами, находятся в полном подчинении от этой власти. Ратуши собирают всякого рода подати и сборы с посадского торгово-промышленного населения и с уездного населения в целом. Доходы государства очевидно не увеличивались от замены одного магистрата массой воевод, процветает казнокрадство и поборы с городского населения.
Такое положение дел просуществовало до прихода к власти дочери Петра, которая в продолжение политики «Вседержайшего Родителя» 11 декабря 1742 года на заседании сената, состоявшемся в ее присутствии, указала «об учреждении Главного Магистрата Правительствующему Сенату иметь рассуждение и оной по силе прежних указов немедленно учредить»[651][652], на что сенат в указе от 21 мая 1743 года провозгласил «магистратамъ быть»[653][654].
Но просто указа о восстановлении магистратов было явно не достаточно, необходимо было напомнить, чтоб «всемъ правительствамъ всего государства о Магистратскихъ делахъ и с купечеством поступить во всемъ по силе регламента Главного Магистрата»1.
Между восстановленными магистратами городов устанавливается строгая иерархическая связь: магистраты приписных городов должны были подчиняться провинциальным магистратам, а те магистратам губернским, причем в приписных магистратах не было должности президента, независимо от количества населения.
Главный магистрат замыкает на себе управление всеми магистратскими учреждениями страны: переход торгово-промышленных людей из одного города в другой мог состояться лишь с его ведома, в соответствии с указом от 24 июля 1744 года «о переводе из городовъ и о написании по желаніям ихъ. разсмотреть и решеніе учинить Главному Магистрату...и впредь о такихъ купеческихъ де- лахъ писать въ Главный Магистратъ»1, в главный магистрат посылаются городовые рапорта о сборах, расходовать средства без ведома главного магистрата запрещено. Главный магистрат, в свою очередь, находился под непосредственным надзором сената.
Если говорить об отношениях магистратов с воеводами и губернаторами, они претерпели изменения по сравнению с петровскими временами, так по указу от 19 сентября 1745 года бурмистры городских магистратов помимо рапортов для главного магистрата должны были ежемесячно подавать ведомости «о сборе и отдаче» в губернаторские и воеводские канцелярии[655][656], воеводы и губернаторы получают право арестовывать бурмистров в случае неуплаты
ратушами и магистратами сбора, и «доколе не заплатятъ, держать ихъ подъ карауломъ»1. Не может не обратить на себя внимание противоречие: наделив губернаторов такими полномочиями в отношении бурмистров, законодатель в то же время пытается оградить выборы этих должностных лиц от влияния и вмешательства губернаторов и воевод, «Губернаторамъ и Воеводамъ и прочимъ управителямъ до выборовъ ни чемъ и ни какъ не касаться, и приметокъ не чинить, и собою не переменять, и другихъ выбирать не принуждать»[657][658].
В целом функции воссозданных магистратов не отличаются от петровских, нововведением в сфере сборов и пошлин можно назвать право самообложения без указа верховной власти, «ежели, по совету старшинъ, съ гражданъ, на необходимые гражданскіе расходы, сверхъ подушныхъ и прочихъ по указамъ сборовъ, общимъ согласіемъ собрать определено будетъ: и тотъ сборъ чинить, а о томъ расположеніи в Ратушу объявлять»[659].
Елизавета Петровна, восстанавливая городские учреждения Петра, продолжала закрепощение посадского населения. Во времена от смерти Петра до реформ Екатерины посадское население находилось в плачевном состоянии: реформы городского управления
не только не облегчали его участь, наоборот ужесточали и без того тяжелое материальное положение.
Екатерина II с самого начала своего правления придавала большое значение торгово-промышленному городскому населению, несмотря на все старания ее предшественников узаконить деятельность как выборных, так и государственных должностных лиц в городах, там процветал произвол местных управителей. Большое количество городов по своему внешнему виду и благосостоянию мало отличались от деревень.
Взаимоотношения между губернаторами, воеводами и бурмистрами остаются поначалу в том же виде, что и при Елизавете Петровне, позже магистраты попадают в еще более зависимое положение от губернской власти, в городах и пригородах члены магистратов и ратуш стали выбираться в присутствии губернаторов, воевод и прежних магистратских и ратушских членов1.
До 1766 года все городские учреждения были по своей сути сословными, так как ведали они торгово-промышленное население, а не весь город в целом, ни одна из выборных должностей не представляла все городское население в совокупности. Екатерина в своем наказе велит присылать в уложенную комиссию «отъ каждого города по одному Депутату»[660][661], подразумевалось, что это будет представитель от всего населения города. Императрица хотела предоставить право выбора депутатов городским жителям, отстранив от
этого процесса губернаторов и воевод, магистраты и ратуши. Для того, чтобы руководить избранием депутата, городские жители должны были избрать сначала особое лицо, получившее название городского головы, председателя избирательных собраний. Городской голова избирался не только с названной выше целью, после окончания формирования уложенной комиссии он продолжал осуществлять свои полномочия в соответствии с наказом избирателей «дая оному выбранному нашимъ Головою полную доверенность на два года, не только при нынешнемъ выборе, но и при случаяхъ, если даны будутъ отъ верховныя власти какія особыя повелениія, принадлежащія до нашего общаго разсужденія и положеніявсехъ живущихъ въ нашемъ городе»1. Особо значительной роли голова города в его жизни не играл, однако само создание такой должности является новым шагом для российской действительности, по мысли законодателя он должен был стать представителем всего населения, а не только торгово-промышленной прослойки. По учреждению о губерниях голова города становится главой сиротского суда.
Очередной вехой в управлении городов стало принятие «Учреждения о губерниях», в котором Екатерина высказывает мысль о том, что «по великой обширности некоторыхъ губерній, они недостаточно снабжены, какъ правительствами, такъ и надобными для управления людьми»[662][663].
В указанном документе четко обозначаются функции губернатора: ему подчинены все губернские учреждения, как судебные,
так и административные, но сам он лично не является ни судьей ни администратором. Его обязанностью является контроль за соблюдением законности всеми подчиненными ему лицами и учреждениями. Структура магистрата претерпевает значительные изменения, в городах-посадах остаются ратуши, состав которых обуславливается количеством населения посада1, в городах функционируют городовые магистраты, в губерниях количество магистратов зависит от «обширности губернии». Губернский магистрат для всех прочих магистратов играет ту же роль, что и упраздненный главный магистрат.
В «Учреждении о губерниях» указывалось: «Распртстраненіе пределовъ государства, умноженіе в ономъ народа, его обогащеніе и просвещеніе» невозможно там, где процветает «медленность и упущенія и волокита, а отсюда своевольство и ябеда обще со многими пороками», порядок по мнения императрицы не мыслим до тех пор, пока «въ одномъ и томъ же месте, где ведомо управленіе губерній, казенные доходы и счеты, обще съ благочиніемъ и полиціею, сверхъ того еще уголовныя дела и гражданскіе суды отправляются; что таковымъ же неудобствамъ техъ же губерній въ провинціяхъ и уездахъ правленія не меньше подвержены, ибо въ одной воеводской канцеляріи совокуплены находятся дела всякаго рода и званія»[664][665]. Отсюда становится понятным, что императрица ставит своей целью разделение властей. Как видно из главы XX Уложения, ратуши и магистраты должны выполнять преимущественно судебные функции, многие ранее осуществляемые полномочия переданы ими городской полиции. Однако чуть позже можно увидеть, что на магистраты продолжают возлагаться не только судебные функции:
по указу от 10 октября 1776 года «О ежегодной присылке ведомостей из городов в Сенат, по прилагаемой форме, о числе купцов и мещан и о принадлежащим с них в казну доходе», магистраты совместно с городовыми правлениями «собравъ отъ купцовъ добровольное по совести каждого о капиталахъ объявленіе, разделитъ ихъ на три гильдіи»1.
Свой взгляд на город императрица в очередной раз высказывает в Наказе уложенной комиссии, она посвящает городу и городскому устройству главу XVII: «есть города разного существа, более или менее важные, по своему положенію...сколь ни есть разныхъ положеній городамъ, только в томъ они вообще сходствуют, что имъ всемъ нужно иметь одинакій законъ, который бы определил: что есть город, кто въ ономъ почитается жителемъ, и кто составляетъ общество того города, и кому пользоваться выгодами по свойству естественного положенія того места, и какъ сделаться городским жителемъ»[666][667]. Касаемо городского населения, в главе XV Екатерина говорит о том, что «в городахъ обитаютъ мещане, которые упражняются въ ремеслахъ, въ торговле, въ художествахъ и на- укахъ»[668], далее она объясняет «сей родъ людей, о которомъ говорить надлежит, и отъ котораго Государство много добра ожидаетъ, если твердое на добронравіи и поощреніи къ трудолюбію основанное положеніе, есть средний, оный, пользуясь вольностію, не причисляется
ни ко дворянству, ни къ хлебопашцамъ»1. Императрица прямо говорит уложенной комиссии о необходимости создания одного закона, регулирующего городское управление и городское устройство.
Такой документ был создан лишь спустя двадцать лет, создатели текста Жалованной грамоты городам использовали как русские, так и зарубежные источники - прусские, шведские уставы, памятники магдебургского права и пр. В городовом положении законодатель дает ответы на вопросы, поставленные в наказе: что есть город и кто такие жители города, по словам Щепкина М.П. «Городовое Положеніе» Екатерины II, начала котораго лежатъ въ основе всехъ последующихъ городскихъ преобразованій, разумеетъ подъ городскими обывателями всехъ техъ, которые: въ томъ городе или старожилы, или родились, или поселились и имеютъ въ немъ домъ, или иное строеніе, или место, или землю; записаны въ гильдію или цехъ; отправляли службу городскую или записаны въ окладъ и по тому городу носятъ службу или тягость[669][670], «городовымъ обывателямъ каждаго города жалуется дозволеніе собираться въ томъ городе, и составить общество градское, и пользоватися нижеописанными правами и выгодами»[671].
Раньше выборные сословно-городские должности по сути своей не представляли интересы ни городского населения, ни города, они были представителями центральной власти, выражающими интересы государства.
По положению 1785 года должностные лица города начинают осуществлять возложенные на них функции именно в силу своей выборности, пусть это проявляется не в полной мере, но Екатерина II положила начало такому положению выборных лиц городского управления. Прежде всего, законодатель говорит о собрании городских обывателей: «городовые обыватели собираются по приказанію и дозволенію Генералъ-Губернатора или Губернатора, какъ для дозволенныхъ городовымъ обывателямъ выборовъ, такъ и для выслушанія предложеній Генералъ-Губернатора, или Габернатора всякіе три года въ зимнее время»1. В грамоте не говорится ни о том, кто председательствует в этом собрании, ни о порядке его проведения, только о самой возможности его проведения. Законодатель так же позволяет «городовымъ обывателямъ...составить общую Городскую Думу», а «общая Городская Дума избираетъ шестигласную Городскую Думу изъ своихъ Гласныхъ»[672][673]. Члены общей городской думы являются представителями не всего городского общества в целом, а лишь определенной его части, «Городскую Общую Думу составляютъ Городской Глава и Гласные отъ настоящихъ городовыхъ обывателей, отъ гильдіи, отъ цеховъ, отъ иногородныхъ и иностранныхъ гостей, от именитыхъ гражданъ и отъ посадскихъ»[674]. Исходя из анализа текста грамоты, можно сделать вывод о совершенно неравномерном представительстве горожан в названных выборных органах.
Общая городская дума в соответствии с грамотой выполняла только одну существенную функцию: создавала думу шестигласную, ведь она существовала три года, но фактически собиралась один раз, хотя и могла это делать еще «когда нужда и польза городская потребует» или по просьбе шестигласный думы, «в случае со
мнения по важности или трудности дела». Оба эти положения никак не раскрываются в грамоте, то есть степень «нужности» и «трудности» дел должна определяться в каждом конкретном случае.
Что касается деятельности городской шестигласной думы, она «собирается всякую неделю однажды» «в доме общества градского» и обладает самыми широкими полномочиями в управлении городом, предметом ее деятельности являются «пользы и нужды города». В статье 167 законодатель уточняет, что дума должна «1. Доставить жителямъ города нужное пособіе къ ихъ прокормленію, или содержанію. 2. Сохранять городъ отъ ссоръ и тяжебъ съ окрестными городами, или селеніями. 3. Сохранять между жителями города миръ, тишину и доброе согласіе. 4. Возбранять все, что доброму порядку и благочинію противно, оставляя однако жъ относящееся къ части полицейской, исполнять местамъ и людямъ, для того установленнымъ. 5. Посредствомъ наблюденія доброй веры, и всякими позволенными способами поощрять привозъ въ городъ и продажу всего, что ко благу и выгодамъ жителей служить можетъ. 6. Наблюдать за прочностію публичныхъ городскихъ зданій, стараться о построеніи всего потребнаго, о заведеніи площадей, для стеченія народа по торгу, пристаней, анбаровъ, магазиновъ и тому подобнаго, что можетъ быть для города потребно, выгодно и полезно. 7. Стараться о приращеніи городскихъ доходовъ на пользу города и для распространенія заведеній по Приказу Общественнаго Призренія. 8. Разрешать сомненія и недоуменія по ремесламъ и гильдіямъ, въ силу сделанныхъ о томъ положеній»[675]. Не смотря на очерченный в законе круг обязанностей, новые учреждения не были вполне самостоятельны при их осуществлении. В грамоте не говорится о подчинении думы губернатору, однако «въ управленіи
городовыхъ доходовъ и расходовъ дума. посылаетъ ведомости и отчетъ Губернатору и въ Казенную Палату»1.
В грамоте можно заметить не характерное для XVIII столетия разделение административно-должностных полномочий от судебных, статья 168 прямо запрещает городской думе «мешаться въ дела судныя между жителями того города»[676][677], эти функции остались у магистратов и ратуш.
По словам Ключевского: «Городовое самоуправление, очевидно, было нужнее самому правительству, чем городам, и оно прямо высказывало эту нужду в указах», он указывает на одну из значительных проблем российского управления, «это - борьба правительства, точнее, государства. со своими собственными органами, лучше которых, однако, ему приискать не удавалось»[678]. Исходя из изложенного, видится, что о самоуправлении общества можно говорить лишь тогда, когда оно, осознавая свои потребности, может удовлетворять их из своих средств, но это было прямо запрещено законодателем, общественной жизни в наших городах не существовало практически до конца столетия, так как не существовало самого общества как активного элемента общественно-политической жизни. Не смотря на все проблемы, существовавшие в государстве, городское право пусть медленно, но шло по эволюционному пути, государи видели в городе экономическую поддержку, старались сделать из него основу государственной казны. Русский город за XVIII век претерпел множество изменений, только к концу столетия стало возможным говорить о городе, как юридическом лице, относительно самостоятельной единице политической жизни.