§4. Система споров и пошлин в городских окщинах
Вне зависимости от степени самостоятельности городов, их роли в хозяйственной жизни страны, важнейшим фактором, как стимулировавшим, так и сдерживавшим их экономическое развитие, был налоговый интерес государства.
В процессе объединения и централизации русского государства стремительно возрастала потребность в сборе податей и обеспечении исполнения повинностей. Эта тема требовала и продолжает требовать специального внимания исследователя, однако не может быть обойдена вниманием и при изучении городского права и самоуправления. Любая инициатива верховной власти, ее представителей, самих общин в сфере организации управления, хозяйственного обустройства и развития, укрепления обороноспособности требовала значительных материальных и трудовых затрат. На протяжении XVI-XVII вв. в сфере налоговой политики неизменно наблюдались две тенденции: 1) стремительный рост потребностей государства в сборе податей и обеспечении исполнения повинностей, хронически имевший тенденцию к опережению экономического роста; 2) возрастание, а в впоследствии обособление податной роли городов.Несмотря на существование как до начала рассматриваемого периода, так и к его окончанию, большого количества разных податей и повинностей, к началу XVI в. в России уже сложилась достаточно целостная система налогообложения. В ее основу была положена соха - прямой налог как с пахотных земель, так и с любого другого имущества, приносящего доход. При определении поземельного обложения учитывалась площадь и качество, а также сословная
принадлежность (вотчинные и поместные, монастырские, дворцовые и черные) земель. В городах сошное письмо изначально носило более формальный характер. Здесь соха раскладывалась на определенное число дворов - 40 лучших, 80 средних, 160 молодших, 320 в слободах, 960 бобыльских1. По мере совершенствования хозяйственных переписей в большей степени начинала учитываться непосредственно доходность промысловых, торговых и ремесленных активов.
К сохе был привязан и ряд других податей и повинностей. Наиболее значимую из них составляли ямские деньги (в XVI в. - 10 и более рублей с сохи)[378][379]. Дополнительный оброк устанавливался в случае отмены наместничьего правления. Накануне отмены сошного письма в 1679 г. к нему были привязано большое количество «мелких» сборов: данные, полоняничные, четвертные, ямские, пищальные, малых ямщин, в подмогу подъячим, сторожам, тюремным и губным целовальникам, в дворовое бояр, воевод и губных изб, на свечи, бумагу, чернила и дрова в приказную избу и др.[380]В XVI-XVII в. существовали и чрезвычайные налоги: стрелецкая дань, полоняничные деньги. Последние, как мы видели, также входили в систему сошного письма. В первые годы правления Михаила Федоровича возник такой чрезвычайный налог, как пятинные деньги - взыскание пятой части дохода как с тяглых, так и с привилегированных сословий. Если первые две пятины взимались в счет будущих сборов, то третья в 1616 г. уже имела все черты собственно
отдельного налога[381]. Изначально пятинные деньги были обусловлены действительно крайне бедственным положением страны в годы Смуты, и это позволяло верховной власти убедительно обосновывать их необходимость. Впоследствии идея пятин так понравилась правительству, что к их сбору продолжали неоднократно прибегать и в последующие десятилетия. По сути, пятинные деньги, несмотря на их изначально чрезвычайный характер, стали приобретать черты системного подоходного налогообложения. И в наибольшей степени они ложились бременем на городское население. Для торговых людей пятины стали регулярным дополнением к посошной подати, как и прежние привязанные к ней налоги и повинности.
Правительство не без основания полагало, что именно в городах имеются наибольшие возможности для увеличения доходов и роста налогооблагаемой массы. Однако к 40-м гг. XVII в. этот рост уже явно не поспевал за фискальными аппетитами государственной власти с сопутствующими, в первую очередь коррупционными, издержками.
В прямом налогообложении возрастало значение оклада - то есть, сначала определялся размер суммы, подлежащей взысканию, и лишь затем осуществлялась раскладка и сбор. Разумеется, периодически производилась переоценка сохи и сопутствующих податей. И если в сфере раскладки и сбора со времен Ивана IV сохранялось, как мы увидим, широкое самоуправление, то оклад неизменно определялся сверху, даже если для этого верховной власти приходилось в виде ширмы использовать земские соборы. В таких условиях неокладные налоги - такие как пятинные деньги, - хотясами по себе больше учитывали платежеспособность населения, значительно усиливали и налоговое бремя, и недовольство населения.
Если земские соборы после укрепления Романовых на троне сами по себе не позволяли тяглым сословиям оказать прямое влияние на налоговую политику государства, то по крайней мере они еще оставались трибуной для высказывания мнений. На соборе 1642 г., посвященном совсем другой проблеме - решению судьбы Азова, - и привилегированное купечество, и представители черных сотен и слобод без ложной политкорректности заявляли о том, что они «обнищали и оскудели» от государевых податей и повинностей, причем пятинные деньги в списке бед посадских людей упоминались сразу после «великих пожаров»[382]. Власть если и услышала этот сигнал, то отреагировала на него не вполне адекватным образом. Дальнейший рост налогов было решено осуществлять в значительной мере за счет косвенного налогообложения. Однако попытка правительства отодвинуться в тень в качестве налогового агента не могла обмануть подданных, а самое главное не решала проблемы налогового бремени. В результате в 1648 г. по стране прокатилась мощная волна городских восстаний с последующими отголосками. В названии наиболее известного из них как раз и закрепился один из печальных налоговых экспериментов того времени.
Несмотря на этот печальный опыт, нельзя сказать, что власть не понимала и не пыталась учитывать ограничители налогообложения.
Причем это касалось не только экономических, но также политических и социально-культурных ограничителей. Так,в жалованных грамотах присоединенным в ходе русско-польской войны 1654-1667 гг. западнорусским городам и городским корпорациям подтверждается сохранение привилегий, полученных в Речи Посполитой, и безусловно, подразумевавшим широкое самоуправление во всех сферах, вплоть до магдебургского права1. В некоторых грамотах прямо конкретизируется сохранение финансовой автономии городов - не только их самостоятельности в раскладке и сборе налогов, но и почти не прижившееся в городах основной части русского государства право свободно распоряжаться расходами за вычетом заранее установленного платежа государству. Для оброка в царскую казну этот размер оставался тем же, что был установлен для польской короны[383][384].
Одним из способов увеличения налоговой массы стало создание все новых и новых мелких сборов, привязываемых к сохе. Очевидно, уже к середине XVII в. сошное письмо исчерпало возможности развития. Кроме того, оно и в более ранний период недостаточно учитывало неравномерность развития разных регионов и особенности налогообложения городов. После соответствующей подготовительной работы (организации и проведения переписей) в 1679 г. было заменено подворным обложением. В одной из царских грамот новгородскому воеводе в качестве обоснования налоговой рефор
мы называется милостивое стремление облегчить бремя посадских и уездных людей. Заслуживает внимания, что перечисленный обширный перечень отменяемых сборов в самой грамоте характеризуется как неполный. Также упоминается их отнесение к разным ведомствам1. Налоговая реформа проводилась по двум направлениям. Во-первых, на основе подворного обложения вместо прежних привязанных к сохе многочисленных прямых налогов вводилась единая стрелецкая подать. Во-вторых, усилилась централизация самого сбора налогов - стрелецкие деньги должны были уплачиваться непосредственно в Стрелецкий приказ минуя четверти, к которым были приписаны города, и иные ведомства.
В качестве обоснования этого шага прямо назывались устранение «лишней волокиты и убытков» для посадских и уездных людей[385][386]. Нет сомнений, что правительство само испытывало сложности с управлением и контролем разросшейся налоговой системы, а издержки сбора и передачи доходов от налогообложения недопустимо возросли. «Милость» подданным, разумеется, не подразумевала ущерба фискальным интересам государства, а была нацелена создание более эффективной и управляемой налоговой системы. Важную роль в осуществлении сбора стрелецких денег, как мы увидим, играли городские общины, несмотря на замену в целом городского самоуправления воеводским управлением и общую бюрократизацию управления. Подворная подать не привела к результатам, удовлетворившим государство - какизвестно, по времени она просуществовала намного меньше сошного письма и уже в петровскую эпоху была заменена подушным обложением. Тем не менее, налоговая реформа 1679 г. не только сыграла важную роль в совершенствовании техники налогообложения, но и стала заметным примером привлечения местных, в первую очередь городских общин к осуществлению налоговой политики государства.
Схожие тенденции упрощения и оптимизации налогообложения еще раньше затронули и систему косвенных налогов. В источниках рассматриваемой эпохи косвенные налоги хотя и находят широкое и повсеместное отражение, но часто оказываются несколько затененными налогами прямыми. Между тем уже к началу XVI в. они были незаменимым элементом налоговой системы. По свидетельству Дж. Флетчера, к концу XVI в. косвенные сборы по своему объему в доходе государства вдвое превышали прямые - 800 тыс. рублей против 400 тыс.[387] В первую очередь косвенные налоги включали многочисленные таможенные пошлины, которыми облагались самые разные действия, связанные как с провозом, так и с торговлей товарами: поворотное (при ввозе товаров на гостиный двор), гостинное (за помещение товаров на этом дворе), амбарное (за их помещение в закрытом хранилище), порядное (при покупке товаров для торговли в розницу с лавок), явка (при объявлении о прибытии товара). Разнообразные пошлины взимались и с отдельных категорий товаров: свальное (при выгрузке соли), подъемное (при перевозке выгруженной соли на склады), поплашное (при продаже леса и дров), привязная и роговая пошлина (при продаже скота), пятно (при купле-продаже лошадей) и т.
д.
Такое многообразие таможенных сборов, объяснимое с точки зрения фискальных интересов, со временем стало выступать тормозом развития рынка, производства, городов. Кроме того, сложившаяся система таможенных пошлин стала усложнять как их сбор, так и передачу на откуп. Торговый устав 1653 г. и особенно Новоторговый устав 1667 г. унифицировали таможенные сборы и ввели единую пятипроцентную пошлину. Помимо этого, Новоторговый устав упорядочил систему зачета уплаченных сборов при перевозке товаров внутри страны, запретил взимать проездные пошлины и отчетливо разграничил внутреннее и внешнее таможенное обло- жение1. Следует, однако, отметить, что задолго этих мероприятий, ознаменовавших формирование общероссийского рынка, а также задолго до предоставления торгово-ремесленной монополии посадскому населению, верховная власть вполне понимала особую роль городов в развитии экономики, и предоставляла городским общинам льготы, которых не имели жители сельской округи. Уже первая известная нам таможенная грамота - Белозерская таможенная грамота 1497 г., - устанавливала право свободной торговли в белозерских станах «городцким людем белозерцем и посажаном»[388][389]. Новгородская таможенная грамота 1571 г. определяла размер тамги «съ Новгородца съ городского человека» почти втрое меньший, чем с жителей пригородов и сельской округи[390].
К косвенным налогам примыкали кабацкие сборы. Поскольку в России указанного периода существовала государственная монополия производства и продажи алкогольных напитков, сбор кабацких доходов по своей организации был схож со сбором таможенных пошлин. Одной из привилегий местным, преимущественно городским, общинам было предоставление им права готовить алкогольные напитки для собственного потребления в определенное время перед праздниками и днями поминовения. Эти привилегии устанавливаются как жалованными, так и уставными грамотами, и оговаривают под страхом наказания запрет продажи алкоголя, а также его приготовления вне пределов указанного времени1. Известны и единичные случаи отказа верховной власти от питейной монополии в пользу городских общин - так, жалованная грамота новгородцам 1598 г. не только объявляла о ликвидации казенных кабаков в Новгороде, но и бессрочно отменяла откупа[391][392]. Известна и передача государством кабаков и питейных доходов западнорусским городам, присоединенным в ходе русско-польской войны 1654-1667 гг. При этом лишь запрещался вывоз оттуда «заповедных» товаров на остальную территорию России[393].
Важнейшая проблема налоговой политики XVI-XVII вв. - взаимодействие государственной власти и местных общин, в первую очередь в вопросе расклада и сбора налогов. Именно с делегирования полномочий общинам в этой сфере и зарождается, вероятно, земское и городское самоуправление в России. Оклад и основания сбора неокладных налогов определялись органами центрального управления, иногда с привлечением земских соборов. Органы государственной власти на местах должны были составлять окладные росписи (проект доходов и расходов на определенной территории) и сметные списки (отчет об исполнении бюджета за предшествовавший период). Иногда росписи сводились в общую в центре уезда. После отправки в Москву росписи сводились в отчеты в соответствующих приказах и четвертях. В XVII в. предпринимаются попытки составления общегосударственного бюджета1.
Распределенные по местам подати раскладывались (разрубались) выборными старостами и окладчиками по отдельным плательщикам. Иногда предварительная раскладка по волостям осуществлялась в уездном городе всеуездным старостой или съездом земских старост. В некоторых случаях - очевидно, когда было затруднительно отграничить налогооблагаемую базу, - наряду с окладчиками от общин в разрубе участвовали и окладчики от частных владельцев, в первую очередь, монастырей[394][395]. Для взимания чрезвычайных налогов в городах избирались особые окладчики из лучших, средних и молодших людей. В их компетенцию входило получение от посадских и торговых людей сведений о налогооблагаемом имуществе. При сокрытии или предоставлении неверных
сведений окладчики должны были определять размер налогооблагаемой массы «по розыску». Само же утаенное имущество переходило в доход государства1. Государственная власть следила как за соблюдением сбора надлежащей суммы налогов, так и за осуществлением порядка раскладки - «чтобы богатые и полные люди перед бедными в льготе, а бедные перед богатыми в тягости не были». В то же время, как видно из царских грамот, к моменту проведения налоговой реформы 1679 г., верховная власть вполне отдавала себе отчет в неподъемном характере налогового бремени для широких слоев населения, в первую очередь посадского[396][397]. Однако освобождение от налогов, как правило, давалось городу на определенный срок (три, пять, реже десять лет) только при особых неблагоприятных обстоятельствах - таких, как пожар или военное разорение[398].
Таможенные и кабацкие сборы взимались двумя способами: через выборных глав и целовальников либо путем отдачи на откуп. Второй способ был предпочтительней для правительства, поскольку гарантировал поступление оклада в казну вне зависимости колебаний спроса и торговой конъюнктуры. Не возникало проблемы
контроля и взыскивания недоимок - все это становилось обременением откупщика. Поэтому государство охотно выдавало откупные таможенные грамоты - преимущественно в городах как основных торговых центрах1. Однако существовал ряд препятствий для того, чтобы сделать систему откупов единственно возможной. Вплоть до принятия Торгового устава 1653 г. откупщики были связаны усложненной системой таможенных сборов. Предоставляя откупщикам право сбора пошлин, государство не стремилось активно помогать им в реализации данного права. Изменчивость конъюнктуры рынка и недостаточная определенность издержек неизбежно вели к стремлению максимального извлечения прибыли всеми допустимыми и недопустимыми способами. При этом откупщики, конечно же, неизменно сталкивались с негативным отношением как сельских, так и городских общин. Именно в их лице изначально сформировался образ «мироеда», пренебрегающего коллективом, всеми моральными ценностями. В таких условиях от потенциального откупщика требовалась не только деловая хватка и грамотное управление сборами, но и готовность бросить вызов социальному окружению, пренебречь моральными нормами. И, разумеется, откупщиком мог стать только очень состоятельный человек, способный заранее внести оклад в казну.
Так как далеко не всегда находились подходящие желающие на откуп, а само государство не желало обременять себя организацией всего процесса сбора косвенных пошлин так же, как и прямых, эта функция в значительной степени перекладывалась на местные
3 Акты, собранные в библиотеках и архивах Российской империи Археографической экспедицией Императорской академии наук. СПб., 1836. Т. I. №№ 134, 331-335, 338 и др.
общины в лице выборных таможенных и кабацких глав и целовальников. Как полагал М.Ф. Владимирский-Буданов, откуп постепенно даже уступал место такому способу взимания1. В любом случае, в XVII в. возрастает количество царских грамот, посвященных организации выборов таможенных и кабацких глав и целовальников, а также требующих от воевод невмешательства в осуществление ими сборов[399][400].
Примечательно, что автономия общин в сфере сбора и прямых, и косвенных податей сохранялась даже тогда, когда в 1679 г. резко усилилась власть воевод и в целом были уничтожены земские и губные учреждения[401]. Усиливая административные полномочия воевод, верховная власть небезосновательно опасалась передачи в их руки не только права сбора налогов, но и усиления надзорных полномочий в данной сфере. Даже в случае спора между городскими общинами по поводу раскладки налогов, в качестве арбитра выступали центральные приказные органы в Москве, минуя местного во- еводу[402]. Тем не менее, общее усиление воеводской власти на практи
ке, очевидно, приводило к снижению роли выборных старост и целовальников. Последняя в XVII в. попытка привлечь выборных к осуществлению сбора налогов в ходе реформы Ратуши 1699 г. дала, как мы видели, довольно скромные результаты1.
Если городское самоуправление в России XVI-XVII вв. было в наибольшей степени связано с осуществлением общинами раскладки и сбора государственных налогов, то в гораздо меньшей степени оно предполагало свободу городов в осуществлении расходов. Но хотя и немногочисленные, такие примеры все же существовали. Очевидно, свободу в осуществлении определенных городских расходов предполагало бессрочное освобождение от ряда податей новгородцев по жалованной грамоте 1598 г.[403][404] И, как уже указывалось, широкой финансовой автономией вплоть до сохранения магдебургского права обладали города, присоединенные в ходе русско-польской войны[405]. В целом, участие городов в осуществлении налоговой политики в XVI-XVII вв. если и не давало городским общинам всесторонней автономии, все же способствовало развитию городского права и самоуправления.