Разработка основных принципов системы управления Квантунской области. Деятельность Особого совещания министров и ведомственных комиссий (1899 г.)

Процесс создания положений об управлении Квантуном отличался от традиционной процедуры законотворчества в Российской империи вто­рой половины XIX века. Обычно для обсуждения вопросов реформирова­ния местного управления на окраинах в столице создавались межведомст­венные комиссии, куда поступали проекты, чаще всего разработанные на­чальниками местной администрации (действующими или бывшими).

Разработка принципов управления и административного законода­тельства для Квантунской области пошла по иному пути, исключившему из законосовещательной процедуры стадию прохождения обсуждения проекта в Государственном Совете. Все предложения были внесены в Осо­бое совещание министров, которому предстояло разработать общие осно­вания (концепцию) закона. Следующая стадия включала работу межведом­ственной комиссии при военном министерстве. Она состояла из двух эта­пов: анализ и обсуждение представленных в комиссию материалов и раз­работка проекта временного положения об управлении. После этого проект был передан в Особое совещание министров, где прошел процедуру дора­ботки и согласования. На завершающем этапе проект подписал император Николай II, и закон вступил в действие. Подобная «тайная» практика раз­работки законопроектов будет характерна в дальнейшем для всего законо­дательства по управлению арендованными территориями и созданию на­местничества.

О необходимости особой процедуры создания нормативно-правовой базы для управления Квантунской областью через Особое совещание ми­нистров С.

Сергей Юльевич активно отстаивал интересы своего ведомства (и возможность личного влияния на принятие государственных решений), час­то используя и методы финансового давления. Источники свидетельствуют, что формирование административной системы Квантуна проходило под его жестким контролем. Служебная переписка министра финансов с руководи­телями морского и военного ведомства подтверждает, что все решения по поводу административного развития арендованных территорий принима­лись при его непосредственном участии, даже если рассматривались вопро­сы, не имеющие к министерству финансов прямого отношения^[788].

Однако позиция министра финансов по процедурным вопросам не на­шла поддержки у руководителя внешнеполитического ведомства М. Н. Му­равьева. Не вступая в открытую полемику с С. Ю. Витте, М. Н. Муравьев в феврале 1899 года, незадолго до созыва Особого совещания, изложил свои сомнения в письме к председателю Совещания Д. М. Сольскому и предложил вернуться к уже существовавшей практике предварительного рассмотрения законопроектов в межведомственной комиссии, в состав которой войдут ли­ца много лет служившие на окраинах. Комиссию образовать из представите­

лей от Военного и Морского министерства, Министерств иностранных дел, финансов, юстиции, а также от Государственного контроля. По мнению ми­нистра иностранных дел, в случае «невозможности прийти к соглашению в деле выработки общего проекта, задача комиссии должна была бы состоять в представлении заключений по существующим проектам»¹.

В конце марта - начале апреля в правительстве царила растерян­ность, поскольку с чего начинать процесс разработки административного законодательства «чужой, но нашей» территории - никто не знал. С. Ю. Витте «забросал» министра иностранных дел вопросами: «Каковы будут наши отношения к населению? Будем ли мы нести гражданские рас­ходы? Очевидно не за счет казны, а на счет местного населения. Каким пу­тем это будет делаться? Какова будет гражданская администрация? Как и кто будет заведовать таможней?»^[789][790]. По сути, речь шла об основных прин­ципах существования арендованной территории под юрисдикцией России. Их разработка требовала усилий всех министерств и составления ком­плексного плана развития Квантунского полуострова, наметок которого не было даже в проектах, что косвенно подтверждает отсутствие у правитель­ства продуманной позиции и заранее подготовленного плана действий по решению вопроса о незамерзающей гавани. «Реальный процесс борьбы за порт был уже в разгаре, когда правительство решило его поддержать», - считает В. Г. Дацышен^[791].

Процесс разработки принципов административной системы Кван­тунского полуострова сопровождался жаркими спорами. В правительстве понимали прямую связь местного управления с особенностями междуна­родно-правового статуса арендованной территории. Анализируя сущест­

вующую международную практику по данному вопросу, профессор кафед­ры международного права Санкт-Петербургского университета Ф. Ф. Мар- тенс¹ выделил ряд положений, подтверждавших, что «русско-китайские соглашения есть только звено в цепи международных фактов, именно но­вейшего времени»^[792][793]:

1. Передача русским властям высшего военного и гражданского управления, предполагавшего право создания соответствующей админист­ративной системы, не противоречила нормам ст.1 конвенции, сохранявшей верховные права богдыхана на Квантунский полуостров. Верховная власть китайского императора определялась как «nudumjus» («голое право» - право без возможности реализации), от осуществления которой, на время действия аренды, он отказался.

Такие прецеденты имелись в международной практике. Например, в соответствии с положениями ст. 25 Берлинского трактата 1878 года ^[794](уточненными австро-турецкой Константинопольской конвенцией 21 ап­реля 1879 года) сохранялась dejure верховная власть турецкого султана над славянскими областями Турции, переданными под управление Австро- Венгрии, а население считалось подданными Османской империи ^[795]. Дохо­ды с этих территорий не зачислялись в доход австро-венгерской казны, а расходовались исключительно на местные нужды. Никаких других поло­жений насчет организации порядка управления территориями в названных международных актах не встречалось. Однако, по данным российского МИДа, австро-венгерское правительство осуществляло в Боснии и Герце­говине высшую законодательную, административную и судебную власть в полном объеме: области включены в таможенную систему Австро- Венгрии; с молчаливого согласия других держав отменена консульская юрисдикция; прекратили работу консульства Австро-Венгрии; наконец «(вопреки всем требованиям справедливости и права) оно [правительство Австро-Венгрии - В. П. К.] принуждало население Боснии и Герцеговины, не смотря на их оттоманское подданство, служить в австро-венгерской ар­

мии»¹. Во главе управления обеих областей стоял Командующий из воен­ных чинов (не ниже генерала). Ему непосредственно подчинялись дирек­торы департаментов финансов, юстиции и внутренних дел. Местное управление находилось в руках начальников округов и уездов, обладаю­щих как административными, так и судебными полномочиями. Отправле­ние правосудия осуществлялось окружными судами, подведомственными апелляционному суду в Сараево, на основании изданных австро­венгерским правительством кодексов.

2. Правовое положение Порт-Артура имело много общего со стату­сом острова Кипр, уступленного турецким султаном Англии согласно кон­венции от 4 июня 1878 года^[796][797]«pouretreoccupeeetadministreeparelle» - «для занятия и управления» за союзную помощь в борьбе против России ^[798].

В конвенции закреплялось, что если Россия отдаст Турции завоеван­ные во время войны (1877-1878 гг.) турецкие земли в Армении и города Батум и Карс, то Англия вернет остров Турции.

Исходя из этих прецедентов, получалось, что продление аренды Квантуна зависело исключительно от желания сторон (ст. 3 Конвенции о Порт-Артуре), в то время как возвращение Кипра зависело от действий третьей стороны - России (ст. I Конвенции о Кипре). И хотя никакой со-

юзной помощи во время русско-турецкой войны (1877-1878 гг.) оказано не было, Кипр остался у Англии¹.

Порядок управления островом осуществлялся в соответствии с ордо­нансом от 7 января 1897 года Верховного Комиссара Английской Королевы на Кипре сэра Гарнета Уолси. На титульной обложке акта помещен вензель султана, но содержание его 252 статей явно английского происхождения. Ордонанс включал: устав судебных установлений, уголовный кодекс, уста­вы уголовного и гражданского судопроизводства, торговый устав, полицей­ский устав. Административную и фискальную деятельность на Кипре осу­ществляли чиновники, назначаемые Верховным Комиссаром. В их распо­ряжении были все налоги, собираемые с населения. Действие заключенных с Турцией капитуляций Англия приостановила, отменив консульскую юрисдикцию при молчаливом согласии других европейских держав. В 1879 году британское правительство учредило в Никосии верховный анг­лийский суд, осуществлявший правосудие на основании законов Велико­британии в отношении всех обитателей Кипра: как подданных султана, так и иностранцев.

Этот опыт был истолкован так: если Англия не передает в оттоман­скую казну остаток доходов с острова, оставшихся после покрытия расхо­дов на управление, то Россия вправе делать то же в Квантунской области, а также устанавливать свои законы и открывать свои суды^[799][800].

3. В целом, условия присутствия Российской империи на Квантун­ском полуострове предоставляют последней больший объем полномочий по сравнению с условиями присутствия Австро-Венгрии в Боснии и Герце­говине, а Великобритании на Кипре. Желательно по примеру Англии и Австро-Венгрии направлять доходы на покрытие местных потребностей и передать таможни Квантуна под контроль российских властей.

Основной вопрос, вокруг которого развернулась дискуссия: созда­вать отдельно гражданское управление или управление полностью сосре­доточить в руках военного ведомства по примеру Закаспийской области. По существовавшей в России традиции, первыми нормотворческую дея­тельность развернули местные руководители.

Уже в июне 1898 года в Военное министерство поступило сообще­ние о разработке двух проектов местного управления¹. Создатель первого проекта - исполняющий обязанности командующего сухопутными вой­сками Квантунского полуострова, командир 3-й Восточно-Сибирской стрелковой бригады генерал-майор В. С. Волков^[801][802]. Авторство другого про- екта^[803] не так очевидно. Современники событий^[804] и исследователи более позднего времени^[805] придерживались точки зрения, по которой один из про­ектов, разработанных летом 1898 года - результат творчества адмирала Ф. В. Дубасова. Анализ документов из личных фондов Ф. В. Дубасова и наместника Е. А. Алексеева, хранящихся в РГА ВМФ, позволяет усом­ниться в этом. На наш взгляд, адмирал к этому проекту имеет опосредо­ванное отношение: как лицо, занимавшее на тот момент должность, опре­деленную проектом возглавлять административную систему Квантунской области. Непосредственное авторство (соавторство) принадлежит вице­председателю Правления Общества КВЖД инженеру С. И. Кербедзу и по­веренному в делах России в Китае А. И. Павлову. Хотя адмирал и не скры­вал, что поддерживал идеи документа, особенно в части выделения само­стоятельного гражданского управления.

Проект В. С. Волкова предлагал передать Квантун в ведение Военно­го министерства, с непосредственным подчинением генерал-губернатору Приамурья. За основу дальнейшего развития административной системы

проект предлагал принять «Положение об управлении Закаспийской обла­стью». Во главе области будет стоять начальник и одновременно коман­дующий войсками, при котором учреждаются должности чиновников по дипломатической и судебной части. Делопроизводство по гражданскому управлению будет осуществлять одно из отделений канцелярии начальни­ка. Структура гражданского управления планировалась по аналогии с ок­ружным управлением сибирских губерний Российской империи. Вся тер­ритория составит округ, поделенный на два участка. Окружного начальни­ка наделят правами окружного исправника, а начальников участками - станового пристава, заведующего волостью. Судебные полномочия в от­ношении гражданского населения передавались чиновнику военно­судебного ведомства, состоящего при начальнике. В судебном отношении территория делилась на два мировых участка, на должности мировых су­дей предлагалось назначать военных¹. Как показывает анализ документа, проект не учитывал интересы морского ведомства.

Другой документ (правильнее будет назвать его проект С. И. Кербед- за - А. И. Павлова - Ф. В. Дубасова) предлагал разделить гражданское и военное управление, а административно-полицейский контроль передать в ведение МВД. Проект оставлял управление на месте за командующим Ти­хоокеанской эскадрой с подчинением ему «двух лиц, между собой равно­правных» - командующего расположенными на полуострове сухопутными войсками и генерального комиссара по гражданским делам. Предметы ве­дения и принципы взаимодействия всех трех начальников устанавливались правительственной властью. Территория делилась на 2 округа и 3 города во главе с земскими начальниками, которые управляли на общих основа­ниях для губерний Европейской России, т.е. на них возлагались и судеб­ные функции. В городах планировалось ввести мировой суд. «Низовое» управление - волости и сельские общины с старшинами, выбранными из местного населения на основании китайских законов, проект предлагал со­хранить, подчинив их земским начальникам.

Сравнительный анализ выше названных проектов позволяет выде­лить их принципиальные различия. В проекте С. И. Кербедза - А. И. Пав­лова - Ф. В. Дубасова авторы постарались учесть интересы Военного и Морского министерств, а также Министерства внутренних дел, чьим пред­

ставителям вручалось управление. При этом «главноначальствующий» оп­ределялся морским ведомством, а непосредственное заведование террито­рией осуществляло МВД. Но императору не понравилось именно распре­деление власти между тремя практически независимыми лицами. Бесспор­но, положительным аспектом этого проекта была попытка выделить граж­данское управление. По мнению авторов, применение тех же принципов, на которых действовало правительство в Средней Азии, едва ли отвечало целям «мирного завоевания» Китая^[806].

Проект В. С. Волкова предлагал строить систему управления на строгом единоначалии, что с успехом применялось российским правитель­ством при освоении азиатских окраин империи. Разница между дикими степями Туркестана и Китаем, конечно, значительна, но учитывался тот факт, что проектируются только временные положения об управлении. В период их действия будет возможность изучить местные особенности, а затем разработать оптимальную модель управления. Такой подход вполне оправдан, хотя бы простотой и дешевизной. Именно он и получил под­держку Николая II.

Адмирал Ф. В. Дубасов, изучив проекты, выделил уязвимый аспект обоих документов. Свои предложения по развитию административного управления на вновь приобретённых территориях он доложил в Морское министерство в конце августа 1898 года. По его мнению, проекты создава­лись поспешно, предложенные в них принципы и структура системы управления исходили из необходимости «сейчас-же, упорядочить круг практической деятельности нашей власти» и не связывали формирование администрации на арендованной территории с «общим положением дела» и «другими задачами Русской жизни на Востоке». Главная же задача - уп­рочение российского положения в регионе, что напрямую связано с усиле­нием военного флота и устройством базы для него. Система управления (частный вопрос) должна быть подчинена решению данной общей задачи. Отрезанность Квантунского полуострова от внутренних губерний империи напоминает положение, в котором оказалось Россия при освоении устья Амура, когда «собственная безопасность могла опираться исключительно на морские вооруженные силы, а потому устройство базы для этих сил, также как и теперь, представляло задачу первенствующей важности». Сто­

ит вспомнить этот опыт и поставить во главе новой области морского на­чальника с широкими полномочиями, которые даст объединение морских, военных, и гражданскими органов. Это позволит «направлять все исхо­дившие от него мероприятия к одной цели и постоянно устанавливать столь необходимое для общего успеха дела равновесие между отдельными органами Управления»¹.

Проекты разослали в министерства для ознакомления, и сразу же на­чались оживленные дискуссии. Основные разногласия, имевшие место в правительственных кругах по поводу общих принципов управления Кван- туном, отражены в переписке руководителей Министерства финансов и Военного ведомства. В письме к С. Ю. Витте от 3 сентября 1898 года А. Н. Куропаткин (с гордостью и, даже, некоторым злорадством) сообща­ет, что император одобрил проект В. С. Волкова, а проект В. Ф. Дубасова («точнее товарища председателя правления КВЖД Кербердза») признал опасным, ввиду разделения властей^[807][808].

Против этого министр финансов не возражал, но ему не нравилось, что все нити управления Квантуном в проекте Волкова ведут в Военное министерство^[809]. В письме к А. Н. Куропаткину от 5 октября 1898 года Вит­те осторожно высказывает сомнения (учитывая, что два министра в лич­ных отношениях были «не очень дружны») в целесообразности организа­ции управления на чисто военных началах по примеру Закаспийской об­ласти, ибо «мы имеем дело не с дикими ордами, а с древнейшей цивилиза­цией», и выделение гражданского управления могло бы более расположить к нам китайцев. Витте вновь предлагал распространить на Квантун систе­му управления областями на Дальнем Востоке и оставить в подчинении Приамурского генерал-губернатора^[810].

В начале осени центр нормотворческой деятельности, связанной с устройством местного управления на Квантуне переместился из Порт- Артура в Хабаровск. В начале ноября в штаб Приамурского военного ок­руга поступил проект, разработанный первым начальником Квантунского

полуострова Д. И. Субботичем¹. Документ был направлен, на рассмотре­ние Приамурского генерал-губернатора Н. И. Гродекова ^[811][812] . Генерал- губернатор в своем рапорте военному министру от 27 ноября 1898 года высказался против ряда положений проекта Д. И. Субботича, особенно возражая против прямого подчинения начальника военному министру, а не генерал-губернатору. Как недостаток Н. И. Гродеков указал на многочис­ленное окружное управление по образцу уездного управления Европей­ской России, что тяжким бременем ляжет на бюджет государства. Не вы­звало одобрение и частичное сохранение для китайцев их традиционного местного самоуправления и судебной системы, которая предусматривала телесные наказания по китайскому способу (по пяткам и ягодицам) до 100 ударов и наложение колодок. По мнению Гродекова, проект граждан­ского управления не отвечал главным требованиям к управлению Кван­тунской области - простота и дешевизна^[813].

Проект Д. И. Субботича был тщательно изучен и существенно дора­ботан. Его положения легли в основу проекта «Временных положений об управлении Гуандунского полуострова» штаба Приамурского военного округа, который доставил в Санкт-Петербург пограничный комиссар Амурской области полковник Б. Л. Громбчевский. В проекте были учтены все административные изменения, проведенные в Квантуне с марта 1898 года Главное управление вверялось Приамурскому генерал-губернатору и командующему войсками Приамурского военного округа, местное - на­чальнику «Гуандунского» (Квантунского) полуострова. Территория опреде­лялась в ведение Военного министерства, ее административное устройство максимально упрощалось: один округ, разделенный на три участка.

Полномочия начальника полуострова соответствовали полномочиям военных губернаторов областей Приамурского генерал-губернаторства: ему предоставлялись права губернаторов и губернаторских советов. Ши­рокие права предусматривались в отношении местного населения. На должностных лиц туземного управления начальник мог наложить дисцип­

линарное взыскание и подвергнуть аресту на срок до трех месяцев. Мест­ных жителей, нарушающих общественный порядок, он мог привлечь к административной ответственности в виде ареста сроком до одного месяца или денежному штрафу до 100 рублей. Начальник мог запретить лицам с сомнительной благонадежностью нахождение на территории полуострова.

Особое внимание проект уделил городскому управлению. Порт- Артур и Талиенвань (Дальний) должны были стать оплотом российского присутствия на Квантуне. Для Порт-Артура предусматривалось отдельное полицмейстерское управление. В Талиенване (Дальнем) полицейская власть передавалась помощнику окружного начальника. До создания орга­нов городского самоуправления на полицейских чиновников возлагалась забота о городском хозяйстве. Управление сельским населением предлага­лось строить с учетом местных особенностей. Выборы сельских старост оставались за местным населением, назначение волостных старшин - пе­редавалось начальнику полуострова. Подробный перечень прав и обязан­ностей сельских должностных лиц предполагалось определить в инструк­ции, утверждавшейся начальников полуострова.

Еще один проект поступил от руководителя внешнеполитического ведомства. Он лег на стол Д. М. Сольскому в декабре, когда император уже ознакомился с первыми проектами и высказался в пользу предложе­ний В. С. Волкова. М. Н. Муравьев оказался в двусмысленном положении, поскольку его рассуждения шли «от обратного» одобренному императо­ром^[814]. Не подвергая оценке уже представленные проекты и не ставя под со­мнение принцип объединения военной и гражданской власти (как уже одобренный императором), М. Н. Муравьев обратил внимание председате­ля на ряд особенностей, определяющих преимущества гражданских мето­дов управления перед военно-силовыми именно в отношении уступленной России части Китая.

Во-первых, условия передачи территории под юрисдикцию России и «степень гражданственности» населения. Закаспийская область вошла в состав России в силу завоевания и кочевое население, «жившее грабежом и разбоем», понимавшее только силовые методы управления, стало поддан­ными российского императора. Квантун уступлен при сохранении верхов­ных прав богдыхана; население, обладающее древнейшей цивилизацией, хотя «и застывшей на известной ступени ее развития», «не перешло в наше

1 подданство» .

Во-вторых, рассчитывая «окончательно утвердиться в Квантуне, нет оснований давать это чувствовать китайцам, устанавливая в занятом нами крае управление совершенно исключительного характера»², демонстра­тивно направленное на слияние территории с остальной частью Россий­ской империи.

Мысль М. Н. Муравьева перекликается с рассуждениями Ф. В. Дуба­сова, указывавшего на необходимость связать основы административной системы Квантуна с общими целями российской политики на Дальнем Востоке: усиление влияния в регионе. Только главные средства ее дости­жения «государственные мужи» предлагали разные: Дубасов - опережаю­щее развитие военно-морской инфраструктуры; Муравьев - «поддержание наиболее приязненных отношений с Китаем». Заключая конвенцию о Квантуне, российская сторона максимально старалась «щадить щепетиль­ность правительства богдыхана»³ с тем, чтобы иметь возможность обеспе­чивать уступчивость Китая в дальнейшем. Придание управлению исклю­чительного характера, по мнению министра, - «может быть неправильно истолкован в Пекине, в прямой ущерб делу полного водворения нашего на

4 арендованной территории» .

Расхождения в основных началах представленных проектов объяс­няются отсутствием в правительстве единства во взглядах на администра­тивное будущее арендованной территории. На момент перехода разработ­ки проекта в стадию официально организованной дискуссии был опреде­

лен только один постулат, высказанный императором: основания системы управления должны строиться на строгом единоначалии.

Дальнейшее обсуждение представленных проектов было связано с дея­тельностью Особого совещания под председательством статс-секретаря Д. М. Сольского, созданного по предложению С. Ю. Витте 11 ноября 1898 года. Совещание прошло в два этапа. На начальном этапе (заседания 1 и 7 марта 1899 года) Совещание выработало основы законопроекта. Затем при Военном министерстве работала комиссия П. Н. Кононовича-Горбацкого. 5 августа состоялось заключительное заседание Совещания, итогом которого стали «Временные положения об управлении Квантунской области».

Для Особого совещания был определен круг вопросов, по которым предстояло разработать конкретные положения:

1. Должно ли быть управление подчинено непосредственно цен­тральным учреждениям или Приамурскому генерал-губернатору.

2. Должно ли быть руководство сосредоточено в одном министерст­ве, и в каком, или оно должно быть предоставлено всем ведомствам в по­рядке генерал-губернаторского управления.

3. Отношение Начальника к командованию войсками и к граждан­скому управлению, необходимы ли ему дипломатические полномочия.

4. Устройство гражданского управления.

5. Административно-территориальное деление полуострова.

6. Устройство и управление г. Порт-Артура.

7. Устройство и управление г. Дальнего.

8. Устройство судебных учреждений: русских, туземных, иностранных.

9. Какими законами: русскими или китайскими должны руково­дствоваться в работе суды.

10. Права и льготы чиновников, служащих на Квантуне.

11. Устройство секретных и специальных частей^[815].

17 ноября 1898 года председатель Совещания сделал официальный запрос в министерства о предоставлении ему всех сведений о Квантуне.

Открытие Совещания какое-то время задерживала невозможность доставить из Порт-Артура проект Кербедза-Павлова-Дубасова. По просьбе

П. П. Тыртова, Д. М. Сольский тянул до февраля, несмотря на то, что им­ператор проявлял живейший интерес и постоянно торопил с открытием.

Тем временем, комиссия Министерства финансов, приступившая к работе в начале февраля 1899 г., подсчитала стоимость для России обуст­ройства Квантунского полуострова. Общая сумма расходов была опреде­лена в 4 683 075 рублей в год, из них почти половина - 2 090 402 рублей - по смете Главного интендантского управления¹. Если сравнить с бюдже­том Приамурского генерал-губернаторства, который в 80-е годы XIX века составлял 10 876 000 рублей в год^[816][817], то получалось, что на небольшой Квантун (не считая расходов на предприятия КВЖД) правительство трати­ло сумму, равную половине бюджета огромного Приамурского генерал- губернаторства.

Особое совещание под председательством Д.М. Сольского собира­лось 1 и 7 марта 1899 года. В работе приняли участие министр иностран­ных дел граф М. Н. Муравьев, управляющий морским министерством ад­мирал П. П.Тыртов, военный министр А. Н. Куропаткин, министр внут­ренних дел И. Л. Горемыкин, министр финансов С. Ю. Витте, министр юс­тиции Н. В. Муравьев^[818]. На обсуждение были представлены: разработанные Д. И. Субботичем и Н. И. Гродековым для азиатской части Главного штаба предварительные положения об управлении полуостровом; предложения члена Совета министра иностранных дел, профессора международного права П. Ф. Мартенса по вопросам управления, связанные с международ­ным правом; проекты Кербедза-Павлова-Дубасова и Волкова.

Совещание решило не выносить вопросы, связанные с арендой Кван- туна на обсуждение в Госсовет, хотя комиссионная стадия разработки про­екта, по настоянию министра иностранных дел, была сохранена. После разработки основных принципов управления и одобрения их императором (если таковое последует), составлением «Положения об управлении» зай­мется Комиссия при Военном министерстве, сформированная из предста­вителей заинтересованных ведомств. Затем готовое положение представят императору для подписания Высочайшего Указа Правительствующему Сенату^[819].

Прежде всего, Совещание обсудило принципиальный вопрос: явля­ется ли Россия полновластным хозяином на Квантуне. Этот вопрос возник не случайно. Конвенции 15 марта 1898 года предоставила некоторым го­родам автономию в управлении местным населением. В апреле 1898 года вопрос, размещения российского гарнизона в Цзинь-чжоу, чуть не вызвал обострение отношений между новыми властями и местной китайской ад­министрацией. Регулярные китайские войска покинули город, но в нем ос­тались 800 знаменных маньчжур, судьба которых на переговорах по аренде Квантуна не обсуждалась. Цзунь-ли-ямынь поспешил доложить богдыха­ну, что «выговорил» у российских властей согласие не размещать в Цзинь- чжоу, сохранившему по конвенции городское самоуправление, русский военный гарнизон, предоставив маньчжурам обеспечивать спокойствие в городе. Ли-Хунчжан, через посланника А. И. Павлова ¹ , обратился к М. Н. Муравьеву с просьбой не настаивать на введении российских войск в черту города, ограничившись строительством военных объектов вблизи городских стен. Опасение китайского политика вызывала возможная нега­тивная реакция придворной маньчжурской партии на действия цзунь-ли- ямыня, скрывавшего от императора реальное положение дел. Чиновник, от имени китайского правительства, поручился за порядок в городе и попро­сил, в виде опыта, сохранить настоящее положение вещей с условием не­медленного введения российских войск внутрь городских стен при первых беспорядках, вызванных несостоятельностью китайской администрации.

Несмотря на настойчивые требования Ф. В. Дубасова, о немедленном занятии города и выселении знаменных маньчжур с территории Квантуна, как военного элемента, в МИДе посчитали разумным предложение Ли- Хунчжана не обострять отношение с местным населением ^[820][821] . Порядок в Цзинь-чжоу продолжал обеспечиваться силами городского самоуправления^[822], и руководство МИДа не видело в этом нарушения норм конвенции. Однако аналитические материалы военного ведомства доказывали, что влияние вла­стей Цзинь-чжоу выходило далеко за пределы города, китайские чиновники

настраивали население против новых властей и втайне от российского ко­мандования собирали с местного населения налоги в свою пользу ¹.

Противостояние на заседаниях Совещания руководителей ведомств отразило борьбу по поводу методов осуществления дальневосточной поли­тики в целом. С. Ю. Витте, сторонник мирного (но от этого не менее экс­пансионистского) проникновения в Китай, на первое место поставил зна­чение Квантуна как конечной точки Транссиба и выхода в океан. Осталь­ная территория, по его мнению, нужна лишь для обслуживания и органи­зации обороны портов. Добровольная передача Китаем этих территорий в аренду давала России право обращаться к китайскому правительству за помощью. Исходя из этого, министр финансов не видел необходимости в насаждении русской системы управления для местного населения и в этом вопросе считал допустимыми даже формальные уступки Китаю^[823][824].

Военный министр А. Н. Куропаткин указал на трудности создания системы управления (особенно военной) при сохранении автономии от­дельных территорий. Он подчёркивал, что в этом случае центр стратегиче­ски значимой области будет населен жителями, не подвластными россий­ской администрации и настаивал на полном признании верховных прав России на весь полуостров^[825].

По мнению военного министра, общее управление области лучше было бы строить на принципах единоначалия, для чего во главе поставить лицо, которому подчинить командующего сухопутными войсками, на­чальника Тихоокеанской эскадры и командира порта. Для достижения единства в местном управлении, начальника полуострова определить в ве­дение Морского и Военного министерств. По гражданскому управлению ему присвоить права, аналогичные правам Главноначальствующего граж­данской частью на Кавказе. Гражданское управление выделить самостоя­тельной структурой во главе с заведующим, при котором учредить канце­лярию, как орган исполнительной власти^[826]. Сверх того, учредить должно­сти чиновника по дипломатической части, финансового комиссара, пред­ставителей государственного контролера и министерства юстиции^[827].

Разногласия возникли и по поводу устройства дипломатической службы¹. Еще на Совещании по вопросам о расходах на занятие полуост­рова в начале февраля 1899 года говорилось об особом статусе чиновника по дипломатической части. Принимавший в нем участие министр ино­странных дел предложил подчинить его не начальнику, а русской дипло­матической миссии в Пекине^[828][829]. Но в таком случае, по мнению военного ми­нистра, чиновник будет обязан «первый доклад» отправлять в миссию и с ней координировать свою деятельность. Начальник невольно окажется в стороне от последних международных событий в регионе. Учитывая, что основная работа дипломатической службы заключается в анализе инфор­мации и представлении ее начальнику, далее по значимости - канцеляр­ская работа по дипломатической переписке с миссией и Приамурским ге­нерал-губернатором, то целесообразность подчинения этого чиновника на­чальнику - бесспорна^[830].

Для коллегиального обсуждения важных вопросов по гражданскому управлению А. Н. Куропаткин предложил, по примеру Туркестана, создать при начальнике совещательный орган - Совет. Ни с Советом при Кавказ­ском наместнике, ни с Советами Главных Управлений в Сибири, предло­женное учреждение не имело ничего общего, кроме названия. В данном случае, военный министр предлагал учесть опыт организации местного управления на азиатских окраинах империи. В Туркестане при генерал- губернаторе состоял особый Совет из гражданских и военных чиновни- ков^[831]. В четырех губерниях Западной Сибири с 1895 года функционировали Общие присутствия губернского управления, объединявшие глав всех от­раслей управления и учреждения МВД. Приамурские генерал- губернаторы, для получения достоверной информации о развитии региона, собирали «съезды сведущих людей». Решения таких учреждений носили рекомендательный характер, но в условиях, когда у администрации нет

опыта работы в непривычных условиях, мнения и знания лиц, приглашен­ных на Совет, могли оказаться весьма полезными.

Военный министр предлагал ввести в Совет при начальнике Кванту- на всех заведующих частями управления - заведующего гражданской ча­стью и правителя его канцелярии, командующего сухопутными войсками и его начальника штаба, командира порта, финансового комиссара, предста­вителя Государственного контролера, а также, представителей всех мини­стерств, которые со временем появится на Квантуне¹.

Министр внутренних дел И. Л. Горемыкин не согласился с тем, что передача общего заведования сразу двум ведомствам будет способствовать единству в управлении. Министр напомнил, что в настоящий момент ме­стное управление возглавляет Приамурский генерал-губернатор, следова­тельно, - МВД. При введении двойного контроля осуществление обязан­ностей для органов МВД будет «затруднительно», и он не решается сохра­нить такое положение. Поэтому лучше полностью передать гражданскую администрацию в ведение военных^[832][833].

Принцип прямого подчинения Квантуна министерствам разногласий не вызвал. Передача области в ведение Приамурского генерал- губернатора, на котором настаивал Н. И. Гродеков, облегчила бы распро­странение на новую территорию российской системы управления окраи­нами, тем более, что Конвенция 1898 года не предусматривала разработку особой системы управления. Ранее к такой схеме склонялось и Военное министерство. Однако необходимость скорейшего обустройства и внешне­политические соображения требовали постоянных консультаций с мини­стерствами. Существующие средства связи позволяли делать это быстро. Генерал-губернатор в этих условиях создал бы дополнительную инстан­цию. Поэтому решили областное управление напрямую подчинить цен­тральной власти.

Очень сложным для разрешения оказался вопрос устройства граж­данского управления. В конце XIX века в имперском административном устройстве сложились три основные модели местного управления:

1) территория и начальник в порядке общего управления состоит в непосредственном ведении МВД (подобное устройство присуще губерни­ям, управляющимся на основании Общих Губернских учреждений);

2) начальник состоит в ведении МВД, но по вопросам администра­тивным, политическим и личного характера имеет право непосредственно обращаться как к императору, так и ко всем министрам в зависимости от принадлежности вопроса (это - генерал-губернаторское управление);

3) главное управление вверяется генерал-губернатору под высшим руководством военного министра (такая форма административного уст­ройства была реализована в Туркестане).

Для Квантуна подходила третья модель административного управле­ния, но непривычными были размеры территории, численность и националь­ный состав населения. Квантунская область была куда меньше любой Рос­сийской губернии, не говоря уже о генерал-губернаторствах: 2464 тыс. кв. верст, что равнялось площади небольшого уезда в Европейской России (на­пример, площадь Петергофского уезда Санкт-Петербургской губернии была 2409 тыс. кв. верст). Численность населения, учитывая, что большая часть китайцев покинула Квантун, также была небольшой¹. Для выяснения количе­ства населения (в рамках первой Всероссийской переписи 1898 года) под ру­ководством первого начальника Квантуна Д. И. Субботича подполковниками Главного штаба С. П. Илинским и М. К. Самойловым была осуществлена пе­репись населения. По её результатам было установлено, что в Порт-Артуре проживает 5 тыс. чел. (из них 3,5 тыс. - военные), в Талиенване (Дальнем) и Цзинь-чжоу - по 1,5 тыс. человек^[834][835].

Перед Совещанием возникла дилемма: возложить управление граж­данской частью на начальника в виде дополнительной функции к его пря­мым обязанностям по военной части, или гражданское управление выде­лить в качестве особой отрасли со своим органом и штатом чиновников. Однако дискуссий по этому вопросу между участниками Совещания не было. Остановились на последнем, как согласном с мнением императора^[836]. Гражданское управление планировалось устроить как генерал- губернаторское, состоящее в ведении МВД, но общее заведование сосре­доточить в Военном министерстве. В данном решении были совмещены

вторая и третья модели местного управления, существующего в России. В ведение военных планировалось передать вопросы общей администрации, полиции, благоустройства, безопасности и личного состава чиновников гражданского управления. Что же касается частей судебной, финансовой, контрольной, дипломатической, почтово-телеграфной, народного просве­щения, то было решено, что начальник по всем вопросам, относящимся к предметам ведения этих частей, будет консультироваться с соответствую­щим министерством непосредственно¹.

Исходя из данных принципов управления полуостровом, Совещание рекомендовало повысить статус главы местной власти, предоставив ему права генерал-губернатора по гражданской части и командующего вой­сками округа по военной. П. П. Тыртов предложил назначать на эту долж­ность представителя Морского ведомства, который выступал бы в трех ипостасях: гражданского администратора, командующего сухопутными войсками и начальника эскадры. Подобный порядок управления отвечал бы традициям, сложившимся на тихоокеанском побережье России в XIX в. В Петропавловске-Камчатском в период с 1812 по 1856 год вся власть на­ходилась в руках главного командира из моряков. Аналогичная картина наблюдалась и в Николаевске-на-Амуре, и во Владивостоке^{[837][838][839]}.

На особом статусе и расширении полномочий для своего чиновника настаивал министр иностранных дел М. Н. Муравьев. По его мнению, нельзя уровнять заведующего дипломатической частью на Квантуне с чи­новником того же ведомства в Приамурском генерал-губернаторстве, где он занимается только приграничными вопросами. Дипломатическому ко­миссару, учитывая секретность и важность информации, с которой он бу­дет работать, а также для повышения оперативности, необходимо право непосредственного общения с министерством и лично с министром, но, не выходя за рамки подчинения начальнику. Но Совещание не поддержало требование министра об исключительном статусе чиновника ведомства

3 иностранных дел .

Местное управление планировалось строить с максимально возмож­ной простотой, по примеру Туркестана. Функции заведования граждан­

ским управлением планировалось передать комиссару по гражданской час­ти, подчиненного начальнику. На него предполагалось возложить решение административных вопросов в отношении всех гражданских лиц, прожи­вающих на Квантуне (русских и иностранцев). В качестве исполнительно­го органа было решено создать канцелярию, включив в штат секретаря, помощника и переводчика (с обязанностями ведения деловой переписки). С такой же простотой намечалось создать и отраслевое управление. Сове­щание считало, что особой надобности в разветвленной сети местных от­раслевых учреждений пока нет, но уже действующие нужно было сохра­нить. По важнейшим ведомствам предлагалось учредить должности ко­миссаров. Для коллегиального обсуждения вопросов гражданского управ­ления при начальнике планировалось учредить Совет, решения которого будут иметь только рекомендательное значение¹.

Самым «слабым» местом в работе Совещания стало управление сельским населением. Общее мнение членов Совещания заключалось в не­обходимости распространения на арендованной территории российской системы местного управления и самоуправления. Однако, учитывая поли­тические реалии, пришлось согласиться с точкой зрения С. Ю. Витте, что нельзя подчинять китайцев и европейских переселенцев одним и тем же установлениям. После обсуждения было принято компромиссное решение: поскольку всем объемом информации по устройству китайского сельского населения члены Совещания в данный момент не владели, то оно составит предмет ближайшего изучения комиссара по гражданской части. На первое время решили ограничиться разделением территории на четыре части (шэ), возглавляемых приставами, которые будут подчиняться комиссару^[840][841].

К 3 апреля 1899 году Совещание разработало предложения по всем вопросам, стараясь, по возможности, сохранить равновесие между Мор­ским и Военным ведомствами. Должность начальника осталась за моряка­ми, а общее заведование (учитывая отказ МВД) передали в Азиатский от­дел Главного штаба Военного министерства. Однако полной определенно­сти по вопросу ведомственной принадлежности начальника в резолютив­ной части Совещания высказано не было (кадровые решения такого уровня составляли прерогативу монарха).

В отношениях с Китаем стратегическим признали мирный подход, предложенный С. Ю. Витте: «Во всем, что касается управления Гуандуном - для нас важно сохранить добрые отношения с Китаем, особенно сейчас, когда мы строим железную дорогу через эту страну»¹. Совещание решило учесть примечания Конвенции 15 марта 1898 года и не присваивать лицу, стоящему во главе края, звание губернатора. Было сохранено звание глав­ного начальника. Однако это никаким образом не влияло на объем его полномочий. В заключение было решено созвать Комиссию при Военном министерстве под председательством П. В. Кононовича-Горбацкого^[842][843] для выработки проекта «Временных положений об управлении Квантунской областью» с привлечением всех ведомств^[844]. Комиссия работала с мая по июль 1899 года. Журнал Совещания был передан на подпись Николаю II, который ознакомился с ним и одобрил решения уже на следующий день - 4 апреля^[845]. Император очень торопил и просил закончить все работы к 12 июля^[846].

Отсутствие четкости в определении статуса территории по Конвен­ции 1898 года вызвало трудности при создании административной систе­мы г. Талиенваня (Дальний). Его строительству С. Ю. Витте уделял особое внимание. В марте 1899 года при Министерстве финансов создали Комис­сию под председательством товарища председателя Общества КВЖД ин­женера С. И. Кербердза для обсуждения проекта постройки порта^[847]. Этому же вопросу было посвящено два заседания Особого Совещания - 22 и 24 апреля 1899 года, куда были переданы материалы комиссии^[848].

Автором одного из проектов был сам С. И. Кербедз. Он предлагал учредить в Талиенване (Дальнем) сеттльмент, по образцу существовавших в некоторых открытых для иностранной торговли портах Китая (например, в Шанхае). В этом случае, как следствие, устанавливалась зависимость управления от представительств иностранных держав в Пекине. Ни одно

изменение в правилах для управления Дальним не могло быть внесено без согласования с Русской миссией в Пекине. Более того, лица, совершившие преступления, передавались градоначальником через комиссара подлежа­щим властям. Для иностранцев допускалось применение консульского су­да. Это полностью освобождало иностранцев от подсудности русским су­дебным учреждениям и давало им право экстерриториальности, какой они пользовались «во всякой нецивилизованной стране». Высказанные пред­ложения были настолько спорными, что их передали для изучения в ко­миссию П. В. Кононовича-Горбацкого. Они были рассмотрены на заседа­нии 1 мая 1899 года¹. С этим положением комиссия была решительно не согласна. Мнение было единодушным: «Добровольное низведение себя на ступень нецивилизованного народа, неспособного устроить надлежащее управление иностранным подданным, обидно для России!»^[849][850].

Комиссия нашла, что учреждение сеттльмента выходит за рамки требований Конвенции 1898 года и ничем не оправдано. Оно принесет больше вреда, чем пользы интересам России. Зависимость администрации Дальнего от иностранных представителей в Китае может привести в буду­щем (при противоположных интересах) к трениям между нашей диплома­тической миссий и иностранцами. Кроме того, нахождение на Квантуне изолированного от России, иностранного сеттльмента с его своеобразным управлением, нарушит принципы единства власти главного начальника. В военное время сеттльмент может стать опасным. Было предложено проек­тировать управление в Дальнем на основаниях устройства такового в пор­товых городах России.

29 июня Комитет Сибирской железной дороги выделил вопросы ор­ганизации управления Дальним из материалов Комиссии П. В. Кононови- ча-Горбацкого и поручил Министерству финансов провести межведомст­венные консультации, разработать правила управления Дальним, которые затем представить на обсуждение Особого Совещания об устройстве управления Квантунским полуостровом^[851]. Возглавил комиссию директор общей канцелярии министерства И. П. Шипов. Заседания ее прошли 18 и 20 июля 1899 года^[852]. Комиссия исходила из того, что Дальний будет конеч­

ным пунктом Сибирской железной дороги. Именно с устройством порта и началом работы дороги начнет развиваться жизнь в городе. В отличие от Порт-Артура, где главная роль отводилась военным, Дальний планировался исключительно, как коммерческий порт. Поэтому в административной сис­теме Дальнего необходимо разделить гражданское и военное управление, четко согласовать начала русского административного законодательства с теми основаниями устройства городской жизни, которые исторически сло­жились в благоустроенных центрах Юго-Восточной Азии и в Тяньцзине.

Выработанные всеми комиссиями основания были переданы в Осо­бое Совещание под председательством С. Ю. Витте, заседание которого состоялось 5 августа 1899 года. В ходе обсуждения Совещание высказа­лось за внесение ряда поправок в проекты. Часть их касалась ограничений полномочий начальника. Совещание не нашло нужным предоставлять на­чальнику право освобождать от должности любого чиновника гражданско­го управления, включая комиссаров по дипломатической, финансовой и гражданской части. Эти полномочия, по действующему российскому зако­нодательству, находились в ведении соответствующего министра. Исклю­чение делалось только для генерал-губернаторов в местностях, объявлен­ных на военном положении.

Коррективы были внесены и в дипломатические полномочия началь­ника. Проекты отводили ему самостоятельную роль во внешней политике, передав «все дела дипломатического характера». Совещание указало, что начальнику области не могут принадлежать самостоятельные дипломати­ческие функции. Внешняя политика определяется монархом, и по его ука­заниям направляется министром иностранных дел. Ограничению подверг­лось, и право начальника воспрещать пребывание в области политически неблагонадежных лиц. В целом, возражений против этой нормы у Совеща­ния не было, но накануне, 30 июля 1899 года город Талиенвань был пере­именован в Дальний и получил режим порто-франко. Определенный кон­венцией 15 марта 1898 года как крупный международный торговый порт, город должен привлекать иностранцев. Чтобы привлечь сюда много пред­принимателей, нужно создать систему гарантий их личной безопасности. Совещание предложило дополнить проект указанием на то, что к ино­странцам данная норма имеет особый режим применения, по согласованию с министром финансов.

16 августа 1899 года Николаю II были представлены два документа: «Временные положения об управлении Гуандунской областью» и «Вре­менные штаты управления». В тот же день император подписал Указ Пра­вительствующему Сенату об утверждении этих положений¹.

Структура Положения определялась конкретными предметами регу­лирования данного нормативного правового акта. Он состоял из введения и четырех разделов:

1) главное управление гражданской частью и управление военно­сухопутными и морскими силами;

2) местное управление гражданской частью;

3) устройство судебной части;

4) устройство и управление г. Дальнего.

Разработка основных принципов административной системы Кван­тунской области проходила в сложных условиях. Решения правительства о том, будет ли управление складываться в рамках российской администра­тивной модели или придется разрабатывать что-то новое, во многом зави­сели как от международной обстановки и внешнеполитического курса страны в целом, так и межведомственной борьбы. Именно этим объясня­ются необычная для российской законотворческой практики процедура об­суждения законопроектов, а также острые разногласия, возникавшие в процессе их разработки и принятия. Анализ нормативных правовых актов, разработанных различными Совещаниями, указывает на наличие в адми­нистративной системе области органов, деятельность которых сознательно была не урегулирована законодателем, по причине отсутствия должного объема информации и административного опыта.

4.3.