§1. Причины введения губного и земского самоуправления.

Столкновение интересов наместников и населения приводили к дезорга­низации местного управления.

Процессы централизации Русского государства, централизации государ­ственного управления сопровождались усилением эксплуатации. Разорение крестьян от все возрастающих налогов, от вымогательства и насилия пред­ставителей великокняжеской власти приводили к обнищанию феодально­зависимого населения.

Одной из форм скрытого протеста против возрастающей эксплуатации было массовое бегство крестьян от старых владельцев в поисках лучших условий жизни. Это явление особенно бьшо характерно для центральных районов страны, откуда крестьяне бежали на юг, юго-восток, восток, что приводило к снижению тяглоспособности черного мира в центре Русского государства. Жалобы населения на уход посадских людей в другие посады и волости "безерочно и безотказу", отчего дворы и деревни пустуют а ос­тавшимся тяглым людям приходится с пустых мест налоги платить в пол­ном объеме, упоминаются в земских и губных грамотах^[35].

Следствием обострения социальных противоречий в обществе явился рост преступности, так как помимо подчинения у феодально-зависимого населения был еще один выход - встать на путь прямого сопротивления и присоединиться к многочисленным шайкам разбойников.

Резко увеличилось число открытых покушений на жизнь и имущество феодалов¹.

В губных грамотах, выдававшихся в 1539 г., указывалось, что "в волос­тях многие села и деревни розбойники розбивают, и животы наши грабят, розбивают и убивают многих людей до смерти. А иные многие люди у вас в волостях розбойников у себя держат. А к иным людям розбойники с розбо- ев приезжают и розбойную рухлядь к ним привозят"².

Сведения летописей и грамот о "великих розбоях" не были преувеличе­нием и отражали реальную ситуацию в стране накануне реформ⁵.

Причем наблюдаются очень тесные связи некоторых разбойников с ми­ром⁶, что свидетельствовало о том, что многие из них были разбойниками нс совсем обычными, в том случае, если какая-то часть местных жителей держала их у себя, оказывала поддержку. Под "татьбой" и "разбоем", рас­ценивавшимися феодальной юстицией как уголовные преступления, часто скрывались акты социального протеста эксплуатируемых масс.

Столкновение интересов наместников и населения, неспособность мест­ной власти справиться с разбоями, подавить движение народных масс, за­щитить интересы господствующего класса и обеспечить эффективное управление на местном уровне начинают осознаваться многими представи­телями господствующего класса.

В острой полемической форме политико-юридическая проблематика, связанная с решением вопросов о верховной власти, ее полномочиях и спо­собах реализации начинает подниматься в публицистике середины 16 сто­летия. В этот период особое распространение получают теории, связываю­щие преодоление социально-политического кризиса с советной формой ор­ганизации властно-управленческого аппарата.

Наиболее дальновидные идеологи боярства понимают, что наместничье управление изжило себя. Эта мысль ярко проходит через произведения Максима Грека, в которых значительное внимание уделяется разоблачению пороков существующих местных учреждений. В ’’Слове на лихоимствую- щих", написанном около 1537 г. он, осуждая преступления властей, непра­ведный суд. служебные злоупотребления "судей и антифатов" (наместников и волостелей)’, "идейно обосновывает необходимость проведения губной реформы, которая нанесла бы удар по сохранившейся еще от периода фео­дальной раздробленности системы местного управления"^[36].

Возвышая голос в интересах крепнущего дворянства, призывая цар­скую власть к соблюдению интересов духовенства, боярства и дворянства, М. Грек поддерживает политику Избранной рады, мероприятия которой, по его мнению, вели к всеобщему согласию^[37]. Таким образом, все симпатии идеолога боярства находятся на стороне монархии, ограниченной сослов­но-представительными учреждениями^[38].

Дальнейшее развитие идея сословного представительства получает в дворянской публицистике И.С. Пересветова. В своей знаменитой "Большой челобитной", выступая против беззакония в деятельности кормленщиков и критикуя их, вышеуказанный автор отмечал, что они "друг о друге печало- валися...о кормлениях и о градах, и о наместничесве яко голодные пси. чис­тяться на кровь... рода христианского'⁴.

С целью изложения своей реформаторской мысли автор обращается к опыту Магмет- султана и считает, что для устранения беззакония в судеб­ной деятельности, её следует организовать так, чтобы судьи "не искушалися неправо судить, были бы контролируемы в своей деятельности и несли бы суровое наказание за "суд по мзде"².

Симпатизируя возвышающемуся дворянству-"воинникам’’. на которых, по его мнению, должна опираться центральная власть, И.С. Пересветов предлагает в связи с этим поменять наместничью технику взимания налогов на сбор их со всего царства в государственную казну и уже в централизо­ванном порядке выдавать вознаграждение и (прежде всего) жаловать пре­данных царю воинов.

Таким образом, мысль о необходимости советного начала в организации власти, возможности стабилизации социально-политической жизни госу­дарства только при участии сословных групп в осуществлении власти в центре и на местах получала поддержку в обществе, наиболее дальновид­ные представители которого особенно ясно начали осознавать это в 30-40 г. г. 16 века.

На наш взгляд, заслуживающей внимания представляется мысль о том, что отмена управления кормленщиков "была связана нс только и не столь­ко с ростом злоупотреблений как таковых именно в эти два десятилетия, а с изменением к ним отношения"³. И действительно, если раньше на посулы и поминки, и другие служебные нарушения местной, да и центральной адми­нистрации не смотрели как на грех⁴, то уже в изучаемый период злоупот­ребления и "неправедный суд" начинают рассматриваться как явления, на­носящие вред государству.

Таким образом, наместничьи органы, просуществовавшие длительное время, стали давать сбои и мероприятия по их упорядочению ощутимых ре­зультатов не принесли. Дальнейшее развитие Русского государства было невозможно без преодоления пережитков феодальной раздробленности в местном управлении. Нужны были меры по расширению местной инициа­тивы, "оживлению общинного духа"^{[39] [40] и реализации советного начала в ор­ганизации властно-управленческого аппарата.}

В условиях общего кризиса местных учреждений, дворянство, будучи за­интересованным в создании государственного аппарата, который был бы надежным защитником его классовых интересов и в состоянии был бы вес­ти решительную борьбу с разбоями, татьбой и другими посягательствами на феодальную собственность, потребовало реорганизации системы наме­стничьего управления.

В то же время и центральной власти необходимо было заручиться под­держкой верхушки крестьянского и посадского населения, а также привлечь на свою сторону широкие слои дворянства, уже являвшегося единственной силой, способной обеспечить защиту классовых интересов феодалов.

Перед правительством стояла задача реформировать местные органы как учреждения, которые не только обеспечивали подчинения местных об­ществ правительству, но и непосредственно связывали их в единый госу­дарственный организм.

Реформами Ивана Грозного выборное начало было вызвано к жизни. Многочисленные источники свидетельствуют о том, что и до государствен­ных преобразований сер. 16 в. крестьянством, особенно северных областей Русского государства, избирались старосты, сотские, десятские². Даже по­сле введения наместничьего управления выборные власти продолжали су­ществовать, конечно же не подменяя кормленщиков, а осуществляя в ос­новном функции по сбору налогов’ или наблюдению за правильным ис­пользованием угодий, находившихся в общем владении волости².

Роль общественного элемента в местном управлении была значительно усилена в результате мероприятий правительства по реорганизации наме­стничьих органов через введение института "лучших людей”.

В преамбулах выдаваемых правительством губных и земских грамот на­ряду с перечислением всех категорий населения упоминаются и выборные люди³. Все эти сведения позволяют предположить, что корни самоуправле­ния уходят в древность, "кормленщикам еще до их отмены противостояла сложившаяся общеуездная мирская организация"⁴.

В силу чего, оценивая преобразования середины 16 века, можно гово­рить, что центральная власть, упраздняя наместников и волостелей, ис­пользовала при учреждении новой системы местного управления некото­рые элементы уже существовавшей организации внутреннего общинного управления, расширив круг выборных властей и возложив на них выполне­ние новых обязанностей.

В связи с этим не совсем точным представляется высказывание С. А. Шу­макова о том. что "правительством в 16 веке не вновь вводились земские учреждения, а лишь санкционировались и упорядочивались прежние на­родные учреждения..."⁵. Опыт земского представительства, живший снача­ла в обычаях, а затем закрепленный в грамотах наместничьего управления, с довольно существенными изменениями был положен в основу впервые учреждаемых в Русском государстве органов местного самоуправления. Отмена наместников должна была повлечь за собой активизацию деятель­ности ранее существовавших выборных представителей от общества, в свя-

¹ Чичерин Б. Опыты... С.27.

’ Памятники... Вып. 4. С. 409.

' А АЭ. T. |.№ 187.

* Носов Н.Е. Становление... С.365.

’Шумаков С.А. Укат соч. С. 40.

зи с возложением на них задач, ранее выполнявшихся кормленщиками, что должно было повлечь увеличение и усложнение выборного аппарата.

Многочисленные ходатайства посадских и крестьянских миров, служив­шие живой связью между населением и центральной властью, посредством которой правительство узнавало о настроениях общества, указания грамот на жалобы населения как на одну из причин введения новых органов само­управления. а также имен челобитчиков¹ в совокупности подтверждают мысль о том, что губная и земская реформы шли ’’снизу”. Именно в недрах самого общества, уже имевшего опыт внутреннего самоуправления, и заро­дилась идея построения местных органов на сословно-представительных началах. В связи с этим, спорной представляется точка зрения о том. что инициатива проведения реформы местного управления принадлежала пра­вительству. которое в поисках "ответственных представителей от общества" учреждало органы самоуправления, как бы навязывая их обществу².

Осознавая необходимость реформирования системы местного управле­ния. правительство, осуществляя мероприятия в этой области, проводит сначала губную, а затем и земскую реформы.

Начало осуществления губной реформы относится к октябрю 1539 г., ко­гда были выданы первые из дошедших грамот губного самоуправления: Белозерская и Каргопольская³. К концу 30-х-нач. 40-х г.г. 16 века губные учреждения были введены главным образом в Северных и Северо - Запад­ных землях, а к середине 16 в. реформа была осуществлена практически полностью⁴.

Губные органы вводились в действие не общим указом, а отдельными грамотами губного самоуправления, определявшими в общих чертах со­став. структуру и компетенцию новых учреждений.

' Памятники... Вып. 4. С. 188.

^: Ключевский В.О. Курс русской истории. Сочинения. Т. 2. М. -Л.. 1957. С. 383-391. ’ААЭ. Т. I.M 187.

* Тигкова С.С. Ука ». соч. С. 67.

Обострение социальных противоречий в стране к середине 16 в. застави­ло центральную власть разработать целую серию законов: Приговор о раз­бойных делах от 18 января 1555 г., Указ о татебных делах от 26 ноября 1555 г.. Приговор о губных делах от 22 августа 1556 г., ставших основой состав­ленной в 1555-1556 г.г. первой Уставной книги Разбойного Приказа, в ко­торой в развитие основных положений губной реформы более четко опре­делялась компетенция губных властей и расширялись их административные и судебные полномочия.

Земская реформа и окончательная отмена кормленщиков, укрепление губных округов и превращение губных властей из волостных во всеуезд- ные’, распространение обязанности по выбору и содержанию аппарата губной избы и на монастырские земли, а также расширение контрольных полномочий центральных ведомств - все эти правительственные мероприя­тия имели целью превратить органы дворянского самоуправления в надеж­ных проводников карательной политики государства, в опору верховной власти.

Завершающим мероприятием центральной власти, должным привести к окончательной отмене кормлений, было проведение земской реформы, в ходе которой на смену наместникам и волосгелям пришли выборные из за­житочных кругов посадского и крестьянского населения, земские власти. Земские учреждения, распространявших свою власть на тяглых жителей по­сада и черносошное крестьянство, создавались, как правило, в первую оче­редь в тех районах, где отсутствовало вотчинное и поместное землевладе­ние. поэтому и земская реформа, "задуманная, очевидно, как общегосудар­ственная, была в полной мере осуществлена только на черносошных землях Русского Севера"².

¹ Зимин А. А. Реформы... С. 42, Памятники... Выл. 4.С. 200. •' Зимин А.А. Реформы...С.435