Понятия «территория концессии» и «арендованная территория»: историко-политический аспект

Одним из базовых признаков, характеризующих империю как форму государственного устройства, является территориальная экспансия. Про­странствоимперии всегда динамично, а его границы - подвижны¹.

В конце XIX в. выделялись два способа приобретения территорий: первоначальный (acquisitio originaria) и производный (acquisitio derivativa).

Первый способ относится к «первичному завладению» «ничейной», не принадлежавшей до этого другому государству земли. С точки зрения европейского международного права цивилизованных народов, к таким относились неизвестные земли (terranullius). Кто раньше открыл их и хотя бы номинально начал осуществлять свое право владения, становился соб­ственником. К «первичному завладению» относилось также расширение территории государства за счет естественного прироста (образование но­

вых островов, отступление моря) или искусственного приращения (соору­жение маяка на подводной скале)¹.

При втором, производном способе приобретения, к новому владель­цу (государству) переходят территории, ранее являвшиеся составной ча­стью другого государства. Производный способ мог быть реализован через договорные или недоговорные формы. При договорном способе имелась в виду цессия (уступка, передача) территории в различных формах: покупка, мена, безвозмездная уступка (обычно по мирному договору), аренда.

Недоговорным способом производного приобретения признавалось завоевание, а также приобретение территориального суверенитета в ре­зультате длительного фактического владения - «давности»^[18][19]. Эти способы стали основными в процессе строительства колониальных империй «Вели­ких европейских держав» Нового времени.

Завершение колониального раздела мира на рубеже XIX-ХХ вв. оз­наменовало начало новой исторической эпохи. В системе международных отношений оформилась группа держав, деливших между собой весь мир. Изменился характер колониальных войн, которые с конца XIX в. велись уже не ради придания новым территориям статуса «национальной», а для установления над ними имперского контроля и расширения зоны геостра­тегического влияния в регионе.

Для этих целей широко использовались договорные способы вре­менного приобретения территорий в форме международного договора аренды территории и особого одностороннего акта суверенного государст­ва, выраженного в форме особого договора концессии, предусматривавше­го предоставление территории для осуществления на ней определенной хозяйственной деятельности (строительство железных дорог и каналов, разработку сырьевых ресурсов). Арендованные и концессионные террито­рии имели особый государственно-правовой режим, определявший, в ко­нечном итоге, перспективы их дальнейшего административного развития.

Термин «концессия» (concessio) латинского происхождения и озна­чает уступку прав, пожалование, дарование, т. е. - привилегию¹. Она воз­никла раньше аренды. Сторонами в концессионных отношениях выступа­ют государство (концедент) и частное лицо (концессионер). Необходимо отметить, что изначально концессия вообще не была договором. Истори­чески, о концессии сложилось представление как об одностороннем акте пожалования частному лицу права на осуществление какого-либо вида деятельности, которую государство (суверен) считало своей прерогативой, в том числе и деятельности, связанной с использованием государственного имущества (собственности)^[20][21].

В настоящее время под концессией понимают систему отношений, связанную с уступкой государством (концедентом) инвестору (концессио­неру) своего права осуществлять эксплуатацию отрасли хозяйства и связан­ное с такой уступкой отклонение от общих правил регулирования предпри­нимательской деятельности в различных сферах экономики^[22]. В практике за­рубежных стран известны две группы объектов, которые могут передавать­ся в концессию: публично-правовые имущества и монопольные виды дея­тельности, прерогатива осуществления которых принадлежит государству (например, публичные службы или общественные работы)^[23]. Концессия да­ется на определенный срок, по окончании которого концессионер обязан передать все созданные хозяйственные объекты государству, предоставив­

шему концессию. Переданная частному инвестору привилегия подразуме­вает осуществление деятельности, полезной для экономики государства, но с этой же целью, данная привилегия может быть отозвана.

В российской юридической и экономической литературе¹ к предше­ственникам концессий в России относят систему кормлений и откупов. Относительно кормлений это не совсем верно, поскольку подобная приви­легия не распространялась на частных лиц, а предоставлялась исключи­тельно служилым людям, осуществлявшим публичные полномочия в от­ношении населения. Если не брать во внимание привлечение подданных другого государства для выполнения определенных масштабных работ и пожалование им различных привилегий, практиковавшееся русскими князьями еще в удельную эпоху, то первая иностранная концессия в Рос­сии связана с торговым мореплаванием англичан, активно искавших в се­редине XVI в. северный морской путь в Индию и Китай. Экспедиция Р. Ченслера, попавшая из-за шторма в 1553 г. к российским берегам, поло­жила начало русско-английским отношениям. В 1555 г. под покровитель­ством короны учреждается Компания для торговли с Москвой, получив­шая исключительную привилегию на эту деятельность. В 1569 г. Иван IV дает такую же привилегию Московской Компании^[24][25].

Среди российских промышленников первыми концессионерами сле­дует считать новгородских купцов А.Ф. Строганова и его сыновей Григо­рия и Семена. В 1558 г. Иван IV Васильевич пожаловал им привилегию на колонизационное освоение Прикамского края с правом добычи там соли. В XVIII в. от индивидуальных пожалований частным лицам верховная власть перешла к актам общенормативного характера, установив указом о создании Берг-коллегии от 10 декабря 1719 г. горную регалию - исключи­тельное право государства на недра, право сдавать их в концессию, а также горную свободу для российских подданных - право искать полезные иско­паемые «как на собственных, так и на чужих землях». Привилегия дава­

лась бессрочно, пока заводы содержались в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Берг-коллегией¹. В дальнейшем, государство не про­явило должный интерес к развитию сотрудничества с частными предпри­нимателями в сфере тяжелой промышленности. В 1772 г. императрица Екатерина II, по результатам работы комиссии, усмотревшей причины па­дения добычи руды в «нерадивости, небрежности и невежестве горноза­водчиков», отменила горную свободу^[26][27].

Расцвет концессий в XIX в. связан со строительством железных до­рог в России и усложнением коммунального хозяйства городов, вследствие их роста. В европейской и российской науке формируется устойчивый ин­терес к изучению данного института, популярным становится сам термин - «концессия»^[28]. Во второй половине XIX в. в России публикуются научные работы, посвященные анализу концессионных отношений^[29].

Специфика развития железнодорожного транспорта дореволюцион­ной России оказала влияние на формирование особенностей концессий в этой сфере экономики. В России при строительстве железных дорог дли­тельное время не были задействованы капиталы частных инвесторов. Это было обусловлено различными причинами^[30], в том числе и финансовыми (слабость российской буржуазии). Деятельность созданного в 1857 г.

ляться на казенные средства, а также капиталы частных лиц, стоявших за компанией, но юридически концессионерами не являвшихся.

С 1873 г. инициатива выдачи концессии стала исходить не от учре­дителей акционерных обществ, а от государства, ставившего такие компа­нии под свой надзор. Своеобразной была и правовая конструкция, которую использовало государство - подряд с элементами концессии. Это обязыва­ло подрядчика после завершения строительства создавать акционерное общество для эксплуатации дороги на началах, установленных государст­вом ¹. К концу XIX в. железные дороги перестали рассматриваться прави­тельством как коммерческое предприятие, им был присвоен статус учреж­дений, имевших социальное и стратегическое значение^[31][32].

На момент появления первых проектов строительства части Транс­сиба по территории Маньчжурии в конце 80-х гг. XIX века^[33], концессии по­лучили достаточно широкое распространение и приобрели «в высшей сте­пени разнообразное значение»^[34].

В российском гражданском праве, в узком смысле, под концессией понимали предоставление частному лицу, в том числе и иностранному, со стороны государства или общины права осуществлять общественные рабо­ты, полезные для экономики государства (общины). В качестве вознаграж­дения за труд и понесенные расходы концессионер мог извлекать из создан­ного объекта доход в течение определенного (как правило - длительного) периода времени^[35].

7 которого между концедентом и концессионером заключался договор .

К концу XIX в. железнодорожное строительство превратилось в мощный рычаг проникновения капитала развитых стран в экономику стран Юго-Восточной Азии. Серия «неравноправных договоров»^[38], заключенных европейскими странами с Китаем после его поражения в опиумных войнах (1840-1860 гг.), открыли китайские порты для иностранной торговли, пре­доставили европейцам экстерриториальность и значительные права в об­ласти приобретения и аренды недвижимого имущества. Борьба за китай­ские железнодорожные и сырьевые концессии, развернувшаяся в послед­нее десятилетие XIX в., стала центральным событием в дальневосточном направлении международных отношений на рубеже веков. В этих услови­ях содержание концессионных договоров и методы их практической реа­лизации приобрели некоторые особенности.

Китайское правительство полностью отстранялось от контроля над компанией, получившей концессию, и территорией, где компания- концессионер была фактически безраздельным властелином.

По содержанию договоры концессии, навязанные «великими держа­вами» цинскому правительству, были откровенно колониальными и граби­тельскими. Все вопросы производственной деятельности, вплоть до реали­зации продукции и способа оказания услуг, решал концессионер. Сырье­вые концессии чаще всего предусматривали только начальную стадию производства - добычу сырья, глубокая переработка которого осуществля­лась уже в стране концессионера и договоры не предусматривали передачу этих технологий концеденту.

Создавая имущественный комплекс, концессионер полностью осна­щал его импортным оборудованием, поскольку Китай предоставить его не мог. Таким образом, на перспективу формировалась технологическая зави­симость концедента и предприятия от стран, поставлявших оборудование. Подобная зависимость имела и гуманитарный аспект. Квалифицированный персонал на предприятие подбирал концессионер. Концедент предоставлял чернорабочих и подрядчиков, если об этом была договоренность. Извест­ны лишь единичные случаи, когда концессионное предприятие, открывая учебное заведение, оказывало помощь в подготовке специалистов из числа местных жителей.

Например, руководством КВЖД в 1905 г. был создан Учебный отдел, который организовывал учебно-образовательную, внешкольную и культур­но-просветительскую работу в полосе отчуждения, ведал Харбинскими коммерческими училищами КВЖД (мужским и женским). К 1916 г. в поло­се отчуждения КВЖД насчитывалось 19 начальных школ для русских слу­жащих, обучение в них было платным. Вопрос открытия начальных школ для детей служащих-китайцев даже не поднимался. Для обучения русских действовала система средних учебных заведений: прогимназия, позднее гимназия имени Д.Л. Хорвата (1906-1935), смешанная гимназия В.Л. Ан­дерса (1910-1927), классическая гимназия Я.А. Дризуля (1910-1937)^[39].

Предоставляя территорию под концессию, Китай имел обязательную долю в предприятиях. В российской железнодорожной концессии такая доля была небольшой, но неотчуждаемой. Доли китайского правительства в железнодорожных концессиях рубежа XIX-ХХ вв. не повторили судьбу доли Египта в концессии Суэцкого канала. Не выдержав конкуренции с развитыми европейскими экономиками на мировом рынке, Египет оказал­ся не платежеспособным, и вынужден был продать свою долю в концессии для погашения долга.

В соответствии с Тяньцзинскими (1858 г.) и Пекинскими (1860 г.) договорами представители цивилизованных наций пользовались в Китае правом экстерриториальности. На территории концессии действовал осо­бый правовой режим, допускалось создание местных (национальных) ор­ганов самоуправления и полиции, распространявших юрисдикцию на гра­ждан своего государства. Привилегии российской железнодорожной кон­цессии распространялись еще дальше и вторгались в сферу публичных полномочий государства. Общество КВЖД имело право содержать на тер­ритории концессии вооруженную охранную стражу и осуществлять право­судие в отношении китайских подданных по всем вопросам, связанным с дорогой.

Первую железнодорожную концессию в мае 1895 г. получила Фран- ция¹, через год - Россия. К 1898 г. китайское правительство заключило предварительные контракты на строительство 19 железнодорожных линий, общей протяженностью в 10450 км. Однако острое политическое соперни­чество держав не позволило большинству этих проектов реализоваться^[40][41].

Юридическим основанием для строительства в Китае российской железной дороги стал русско-китайский Московский союзный договор от 22 мая 1896 г.^[42], 4-я и 5-я статьи которого содержали нормы о железнодо­рожной концессии. Сооружение железнодорожной линии через Северо­Восточный Китай не должно было стать предлогом для захвата китайской территории и служило исключительно повышению мобильности россий­ской армии. 27 августа (8 сентября) 1896 г. в Берлине китайский посланник в Российской империи Сюй Цзэнчэн подписал с правлением Русско- Китайского банка контракт на постройку железной дороги^[43], уточнивший положения договора. Контракт был рассчитан на 80 лет. Его двенадцать статей определяли организационно-правовые основы строительства и экс­плуатации дороги. Правительство Китая передало в бесплатное пользова­ние под строительство и эксплуатацию дороги участок земли глубиной 30 верст под обе стороны от железнодорожной колеи. Частновладельческие земли, необходимые для нужд КВЖД, могли приобретаться на возмездной основе. Этот земельный фонд и составил территорию полосы отчуждения КВЖД, которая превратилась в своеобразный вытянутый русский сеттль­мент - территорию концессии, правовой режим которой определялся част­ноправовым договором концессии, где сторонами были правительство Ки­тая и Русско-Китайский банк, и российским законодательством.

Согласно параграфу 6 договора 1896 г. судебные и административ­ные полномочия на территории дороги принадлежали концессионеру. Все вопросы, связанные с осуществлением предприятия КВЖД регулирова­лись российским законодательством и соответственно договором концес­

сией. Однако суверенные права предоставившего концессию Китая, в от­ношении территории, являвшейся материальной основой железнодорож­ного строительства, под сомнение не ставились.

Международная аренда государственной территории относится к до­говорным формам производного способа приобретения территории. Как и концессия, понятие аренды государственной территории берет начало в гражданском, а точнее - в римском праве¹. В настоящее время междуна­родную аренду связывают с ограничением территориального верховенства государства^[44][45].

Договор аренды государственной территории отличается от договора концессии и по статусу участников (субъектов) и по объекту регулирования. Субъектами концессионного соглашения, с одной стороны, выступает пуб­личное образование (государство), с другой - частное лицо. Правовая при­рода такого договора - смешанная, хотя в российском праве конца XIX - начала ХХ вв., преобладающей точкой зрения была гражданско-правовая природа концессионных соглашений. Договор аренды государственной территории - это международный нормативный правовой акт, где субъек­тами выступают государства, и передача в аренду государственной терри­тории осуществляется только в установленном межгосударственным актом порядке. Объект концессионного соглашения в сфере железнодорожного строительства - право непосредственного осуществления строительства и эксплуатации железной дороги с целью получения прибыли, т.е. моно­польный вид деятельности, прерогатива осуществления которого принад­лежит государству^[46]. Территория, выделяемая концессионным соглашени­ем, является материальной основой этой деятельности. Объектом договора аренды государственной территории является территориальное верховен­ство. По сути, концессия есть предоставление права на осуществление оп­ределенной предпринимательской деятельности, а международная аренда - осуществление юрисдикции в отношении территории.

Широкое распространение международная аренда территории полу­чает во второй половине XIX в., когда данный институт использовался ве­дущими колониальными державами в основном с целью расширения зоны влияния и установления контроля над важными в геополитическом плане или экономически выгодными территориями.

Начало заключению договоров «колониальной аренды территорий» положила Германия. Опоздавшая к разделу «колониального пирога», она готова была приобрести любые объекты «без учета географических и стра­тегических возможностей, без учета общеполитической обстановки и, да­же, без учета внутренней экономической ценности»¹. Воспользовавшись благоприятной ситуацией, сложившейся в результате убийства германских миссионеров в провинции Шаньдун, германский десант 14 ноября 1897 г. высадился в бухте Киао-Чао. Правительство богдыхана было 6 марта 1898 г. вынуждено подписать Конвенцию о передаче в арендное пользование на 99 лет территорию вокруг бухты Киао-Чао глубиной в 50 км и саму бухту с целью создания базы для военных и торговых судов ^[47][48].

Статья 1 Конвенции предусматривала сохранение суверенитета за китайским императором, но статья 3, «во избежание недоразумений», ли­шала правительство богдыхана возможности пользоваться верховными правами на весь срок аренды территории, передав их Германии. Статья 5 сохранила за Китаем лишь коренной суверенитет, обязав Германию не пе­редавать полученные территории в аренду какой-либо другой державе.

Активная экспансия ведущих европейских держав, США и Японии в Китае в последней четверти XIX в. положила конец расширению Британ­ской колониальной империи. Однако в июне 1898 г. Англия, по Соглаше­нию о расширении территории Гонконга^[49], сумела добиться передачи ей в

аренду на 99 лет части материкового Китая, вошедшей в историю как «Но­вые Территории или Коулунское Продолжение».

По Соглашению 1898 г., арендованная территория, за исключением города Цзюлун (Коу-лун), сохранившего китайскую администрацию, на весь срок договора переходила под юрисдикцию гонконгских властей. Юрисдикция китайской администрации могла быть ограничена в любой момент по «военным требованиям обороны Гонконга», что впоследствии и было сделано. Границы «Новых территорий» Соглашение определяло «в общих чертах на прилагаемой карте», где указывалось, что они располо­жены между 113° 52' и 114° 30' восточной долготы и к югу от 22° 9' север­ной широты. Это позволило англичанам при проведении демаркационных работ добавить себе некоторые площади. Арендная плата в Соглашении не упоминалась и никогда не вносилась. Китайская сторона не поднимала этот вопрос, опасаясь, по словам английского посланника К. Макдональда, «обвинений в том, что торгуют своей страной»^[50][51]. Несмотря на различия ос­нований, по которым три части Гонконга вошли в состав Британской коло­ниальной империи, все они были объявлены неотъемлемой частью единой колонии.

Утрата Англией большей части колониальных владений во второй половине ХХ в. не коснулась Гонконга, который продолжал существовать как колония Великобритании весь срок арендного договора до 1997 г., по­сле чего был передан под юрисдикцию Китая.

Примерно на тех же условиях и для тех же целей в течение 1898 г. Китай передал в аренду южную часть Ляодунского полуострова России и бухту Вэй-хай-вэй Англии. Договоры распространяли на территориях дей­ствие законодательства арендатора, власти получали право экстерритори­альности, что означало введение иностранной системы местного управле­ния и судов, фиксированные низкие таможенные ставки. Морские тамож­ни и почтовая служба передавались в управление арендаторам. Договор с Россией содержал положения о сохранении органов традиционного китай­ского самоуправления в ряде городов. Составной частью договоров явля­лось предоставление концессий - железнодорожных и горнопромышлен­ных. Несмотря на то, что договор аренды - возмездный, условия оплаты не

оговаривались. Однако государства-арендаторы не имели права самостоя­тельно решать вопрос о передаче территории третьим странам, что свиде­тельствует о формальном сохранении коренного суверенитета Китая над арендованными территориями.

Таким образом, все вышесказанное позволяет сделать вывод, что в конце XIX в. под международной арендой понимали не просто ограниче­ние территориального верховенства, а «полный переход его от одного го­сударства к другому, причем суверенитет, вернее - личное верховенство - остается за государством, передающим территорию в «аренду»^[52]. Сдача территории в аренду происходила не по желанию территориального суве­рена, а исключительно в интересах какого-либо другого государства, к то­му же, весьма на неопределенный срок. Однако на практике, правила арен­ды государственных территорий часто искажались, что дает основание рассматривать договоры международной аренды конца ХК - начала XX вв. как разновидность передачи территории от одного государства другому, то есть - цессии. Таким образом, учитывая, что такая передача осуществляет­ся в интересах более развитого в экономическом и сильного в военном от­ношении государства, подобную «колониальную аренду» следует рассмат­ривать не чем иным, как своеобразной формой аннексии.

1.2.