§ 4. Организационно-правовые формы отношений органов самоуправления с центральными ведомствами.

Историко-правовая характеристика места и роли органов самоуправле­ния, на наш взгляд, будет не полной, если оставить без рассмотрения те средства, с помощью которых государство стремилось наладить эффективную работу местных властей и по возможности предупредить в будущем какие-либо сбои в их функционировании.

Уже с самого момента своего образования органы самоуправления были поставлены под контроль центральной власти.

Весьма широкие полномочия, предоставленные местным властям, важность возложенных на них государством задач, а в отношении земских учреждений, выборные власти которых представляли интересы посадского и крестьянского населения, - и социальная принадлежность должностных лиц к верхушки земского мира, а не к феодалам, все это побуждало прави­тельство к введению строжайшего контроля за благонадежностью выбор­ных, возглавлявших новые учреждения.

Первой такой мерой было предусмотренное грамотами губного и зем­ского самоуправления санкционирование результатов выборов в местные органы. Грамоты прямо требовали сообщения в Москву имен избранных безволокитно и списки подписывают безпошлинно"'.Спорные дела, не ре­шенные земскими властями Устьянских волостей, направлялись "... к док­ладу к Москве, в Устюжскую Четь, к дьякам нашим... '^.Окончательное ре­шение мог вынести и финансовый приказ, например. Приказ Большого Дворца^[144].

Для принятия решения по гражданскому или уголовному делу в москов­ские ведомства присылались все документы: судные и обыскные списки, а также сами тяжущиеся. На основании собранного материала приказные люди и готовили доклад царю и "управу" по царскому указу "чинили"^[145].

Заметим, что доклад дела в московские приказы для судов волостных был явлением настолько обычным, что 30 июля 1839 г. из Устюжской Чет­верти земским властям Устьянских волостей был послан циркуляр, содер­жащий- напоминание о том. что посылаться в Четверть должны только де­ла большие и спорные, те, которые волостные судьи не могут разрешить, остальные же дела судьям предписывалось решать самостоятельно⁶. Из са­мого факта появления подобного циркуляра можно заключить, земские власти , злоупотребляя институтом доклада, переносили в центральные ве­домства дела, которые в состоянии были решить сами.

Одной из причин этого, видимо, была боязнь той ответственности, ко­торая ложилась на земских судей после окончания их службы. Ведь на них подавались населением жалобы в московские приказы о неправильности их судебных решений или приговоров, и в случае, если претензии жалобщика считались обоснованными, уже бывший земский судья должен был возме- должностных лиц : губных голов и земских старост. Составленные в ходе выборов местных властей избирательные списки отсылались в Москву . где и утверждались, а сами главы земских и губных изб приводились в прика­зах к крестному целованию¹. Причем, сама процедура приведения местных властей к присяге не являлась простой формальностью : смысл данного ак­та состоял не только в том, чтобы выборные приносили горжсст венную присягу . оформлявшуюся специальной "записью"^{[146] [147] [148].Центральная власть проверяла также соответствие избранного должностного лица, особенно губного ведомства, предъявляемым в грамотах требованиям, а именно, со­ответствие избранного цензовым ограничениям. В случае отступления от предписаний закона приказ мог и не утвердить претендента в должности5.}

Более всего правительство заботило надлежащее выполнение местными учреждениями функций по охране правопорядка и борьбе с классово­враждебными и уголовными элементами. В связи с этим именно эта сторо­на деятельности была поставлена под наиболее жесткий контроль со сто­роны центральной власти.

Одной из форм надзора за местными учреждениями в этой сфере являлся институт доклада ,что особенно ярко видно на примере деятельности мос­ковских приказов, имевших право решения с царского доклада всех спор­ных дел.

Земские грамоты, устанавливая порядок обращения земских учреждений к центральному правительству, предписываег местным властям: "А в чем... будет управити невозможно, и им в этом суда своего списки и обоих исцов присылати к докладу на Москву, к нашим казначеям... и они им указ чинят щать причиненные его неправосудным решением убытки. Стремясь снять с себя такую ответственность, выборные власти и отправляли даже незначи­тельные дела в Москву.

Зато за губными властями при осуществлении ими полицейско - судеб­ной деятельности центральная власть наблюдала не столь бдительно. Зако­нодатель. предоставляя большую самостоятельность губным органам, за­прещает переносить дела для окончательного решения в центральные ве­домства. Губные грамоты либо вообще не знают института доклада, либо, как, например. Медынский губной наказ 1555 г. и Зубцовская губная гра­мота 3 февраля 1556 г.’ вводят категорический запрет на передачу подоб­ных дел в Москву: ’’ А списков в розбойных и татиных делах старостам и целовальникам в Москву к боярам к докладу не посылати. а вершити им разбойные и татиные дела по сему наказному списку"².

Исключением в этом отношении являлось несколько губных грамот, допускавших институт доклада по делам, где "невозможно управы учини­ти"⁵ или же если разбойники не могли вспомнить у кого и сколько похити­ли имущества⁴.

Московские приказы выступали также в качестве органа, осуществ­ляющего суд над выборными властями. В данном случае действовал прин­цип исключительной подсудности в отношении земских и губных избран­ников. и дела, в которых одной из сторон выступали местные власти, рас­сматривались центральными ведомствами: Разбойным⁵ и финансовыми приказами⁶.

Таким образом, губным органам, формировавшихся из наиболее бла­гонадежных элементов феодального общества- детей боярских и дворян, правительство имело оснований больше доверять, чем земским властям.

представлявшим интересы избравших их крестьянских и посадских миров. Из- за боязни крестьянского самовластия и заботы о правительственном интересе, карательная деятельность властей земских учреждений была под­чинена более жесткому административному контролю, чем властей губных.

Текущая деятельность органов самоуправления также контролирова­лась.

Законодатель устанавливает необходимость отчета земских и губных властей обо всех имущественных делах. Так, в соответствии с требованиями уставных грамот о необходимости возмещения ущерба, причиненного пре­ступными действиями "лихих людей" , устанавливается и порядок исполь­зования конфискованного имущества. После удовлетворения имуществен­ных требований потерпевшего, оставшаяся часть должна была храниться у губных властей до получения распоряжения из Москвы. В соответствии с Уставной книгой Разбойного приказа 1616-1617 г.г. . имущество, оставшее­ся после удовлетворения гражданского иска, обращалось в доход государ­ства¹.

Списки с отчетом об отобранном у разбойников и розданном истцам имуществе должны были посылаться в Разбойный приказ^{[150] [151]. Аналогичные отписки представлялись и земскими властями[152].}

Наконец, контрольные функции приказов по отношении к губным и зем­ским органам проявлялись как в привлечении выборных к ответственности, так и в разборе поступивших на них от населения жалоб.

Уставные грамоты в развитие принципа управления " давати ... жалоб- НИКОМ...ВССМ управа", устанавливают порядок рассмотрения жалоб на дей­ствия местных властей. Судные приказы и Четверти рассматривали сооб­щения о неправомерных действиях властей земских выборных*^[153]. Разбойный приказ- о действиях должностных лиц губных органов^[154].

Сносились выборные власти с центральными ведомствами и по другим вопросам, выполняя поручения, поступившие из центра‘.собирая по указа­нию правительства платежи и отчитываясь об этом перед финансовыми приказами- Четвертями^{[155] [156].}

Следует отметить, что губные и земские учреждения, подчиненные Раз­бойному и финансовым приказам соответственно, зависели не только от этих центральных ведомств. Как, на наш взгляд, по поводу подчиненности губных органов справедливо указывают Н.П. Ретвих и М.Ф. Владимир­ский- Буданов^[157], губные старосты, как начальники губных ведомств, по де­лам уголовным контролировались только Разбойным приказом, который утверждал их в должности, сменял и судил. Однако в 17 в. по делам управ­ления. губному старосте, как лицу приказному, давались поручения из об­ластных и финансовых приказов^[158] , в силу чего за их выполнение староста был ответственен перед ведомством, давшим указание.

Так, за 50- летний период 17 в. губным старостам давались указания из приказов Владимирского, Поместного, Пушкарского. Большого Дворца. Галицкой Чети и Сыскных дел^[159].Например, Каширским губным старостой С.В. Кучуровым в 1692 г. был отправлен в приказ Сыскных дел список "тюремных сидельцев"^[160], из Московского Судного приказа старосте С.Е. Кашину были даны указания о расследовании дела об оскорблении кашир­ского воеводы в съезжей избе^[161].

Итак, подчинение административному контролю новых органов в раз­личных сферах деятельности было неодинаково. Большая самостоятель­ность местным учреждениям предоставлялась по делам, для интересов го­сударства менее значимым: раскладка и сбор налогов, административно- хозяйственная деятельность ит.

Следующим направлением является разработка в земских и губных гра­мотах составов правонарушений и механизма привлечения виновных к от­ветственности. При этом, решение этого вопроса носило комплексный ха­рактер: через установление в законодательстве ряда запретов и ограниче­ний для должностных лиц и через разработку составов правонарушений и ответственности. И если в первом случае можно говорить об определенной декларативности предписаний законодателя, то во втором случае недобро­совестное несение службы влекло весьма суровое наказание.

К первой группе таких мер можно отнести постановления грамот, за­прещающих местным властям использование служебного положения в ко­рыстных целях. Законодатель требует от должностных лиц "посулов и по- минков ни в каких делах" чтоб "никто не имел"¹, а также воздерживаться от неправедного суда:" И не норовити никому ни в чем...и другу не дружити . а недругу не мстить, и дслати дела во всем вправду, по нашему крестному целованию и наказу".²

Предупреждения подобного рода в различных сочетаниях содержатся почти во всех земских и губных грамотах и наказах, как бы еще раз напо­миная выборным о той ответственности за порядок на месгном уровне, ко­торая была возложена на них центральной властью.

Все рассмотренные нами законодательные постановления, касающиеся ответственности местных администраторов, начиная с наместников и во­лостелей. а также ответственных лиц органов самоуправления проникнуты общей тенденцией к ограничению их самоуправства и пресечению "неправедного суда". В связи с обострением социальной борьбы на местах и злоупотреблениями местных управителей, вопрос об их наказании превра­щается в один из важнейших в политической жизни государства, так как

¹ Российское лакомодагсльсгво... Т.2. С.232. ’ ААЭ. T.t.N> 281. 330 н др.

попустительство местной власти преступным элементам , а иногда и сговор их с последними, нарушали общественный порядок. Поэтому правительст­во. проводя реформу местного управления ( и уже имея определенный опыт в организации деятельности наместников), обратило на эту проблему мак­симум внимания.

Анализ законодательного материала в части, посвященной ответствен­ности выборных, позволяет, на наш взгляд, выделить следующие составы правонарушений.

Так, губными грамотами в качестве преступления рассматривается неис­полнение губными властями служебных обязанностей или попустительство разбойникам. Если власти ” ... не учнут меж себя ро.збойников обыскивати и имати ... розбойников пущати или кто станет розбойником норовити"^[162], то им "быти в казне и продаже". Смысл санкции этой нормы исследователи видели именно в смертной казни². Более четкое определение наказания в других грамотах и наказах подтверждает эту точку зрения⁵.Но кроме того, что виновные привлекались к уголовной ответственности, должностные лица обязаны были возместить материальный ущерб, причиненный раз­бойниками потерпевшим "без суда вдвое".

Ненадлежащее выполнение полицейских обязанностей влекло ответст­венность и земских судей: "...и учиниттся...лихо их хитростью или небреже­нием...и тех судей и целовальников казнити смертной казнью..., а животы их и статки роздати исцам..."⁴.

Со времени принятия Судебника 1550 г. принцип ответственности долж­ностных лиц за злоупотребления по службе начинает проникать во все за­коноположения Русского государства. Следует отметить, что в г убных ак­тах взимание посулов и поминок местными властями начинает рассматри­ваться как преступное только с 1549 г., и хотя какое- либо конкретное нака- заниє в тексте грамоты еще не называется¹, очевидно, необходимость сооб­щения в Москву о взяточничестве представителей местной администрации преследовало цель- преступника наказать. В более поздних актах наказание за такое преступление предусматривается очень суровое- смертная казнь и изъятие имущества^{[163] [164]. Наказание земским властям ірозило такое же[165].}

Помимо этого, привлекаются к ответственности и губные старосты, своевременно не пославшие сыскных грамот о поимке разбойников в иные губы^[166], допустившие нарушения в регистрации новолришлых людей в под­ведомственном губном округе.

Также в случае, если по вине губного старосты произойдет опустошение земель, он должен возместить казне убытки, платя причитающиеся с " пус­тых мест" налоги^[167].

Представляет собой интерес еще одно постановление Уставной книги Разбойного приказа, регламентирующее ответственность губного старосты за уклонение его от вступления в должность. Если после выборов "старосты креста целовати не будут, и дел не делают", их предписывается привозить в Москву и сажать в тюрьму. После же отбывания наказания и взыскания с них "прогонов" их снова отсылали в губы, г де они обязаны были ведать ме­стные дела^[168].

Заметим, что законодатель, расширяя круг ответственных лиц, вводит составы правонарушений, субъектами которых являются и другие, подчи­ненные главам органов самоуправления агенты.

Грамотами устанавливается ответственность губного целовальника за непоимку преступника и хищение его имущества^[169], полицейских властей земских органов за то, что не добыли лихого человека^[170], земского дьяка, на- рушевшего порядок ведения судных и обыскных дел².

Таким образом, вопросы эффективного функционирования местного аппарата приобретали все большее значение для правительства, которое передавая функции по местному управлению выборным от населения должностным лицам и предвидя возможные их злоупотребления, в законо­дательном порядке вводит определенные ограничения в их деятельности и регламентирует вопросы привлечения к ответственности.

При этом наказание для местных властей предусматривалось очень су­ровое ( в основном это смертная казнь, сочетаемая с возмещением матери­ального ущерба потерпевшим). Видимо, введение смертной казни за рас­смотренные нарушения закона, в том числе и за незначительные, должно было, по мнению центральной власти, наладить деятельность созданного местного аппарата. Угроза столь суровым наказанием вынуждала многих выборных неукоснительно выполнять возложенные на них функции.

Представляется необходимым отметить, что большая часть определен­ных в законодательстве составов преступлений, за которые местные власти подлежали ответственности, была связана с осуществлением последними деятельности по борьбе с разбоями, что особенно беспокоило правительст­во. которое всеми средствами стремилось изолировать местных жителей от разбойников и мобилизовать как население, так и местные учреждения на активную борьбу с ними. Это достигалось, в частности, регламентировани­ем ответственности должносгных лиц органов самоуправления, а также ус­тановлением более строго контроля за новыми учреждениями со стороны центральной власти.

Объем контрольных полномочий центральных ведомств определял сте­пень доверия верховной власти к выборным должностным лицам, на кото­рых возлагалось решение очень важных для государства вопросов. Усиле-