§2. Город и верховная власть

К концу XV - началу XVI в. происходят существенные из­менения в жизни русских городов. Городская жизнь в целом восстановилась от последствий нашествий и ига, развитие ремесла и торговли резко увеличивают экономическое и подат­ное значение городов.

Прежде всего, кажется целесообразным поставить вопрос о правосубъектности городских общин. Очевидно, что к XVI в. город­ского самоуправления в виде отчетливого института в российском государстве не существовало. С времен Владимиро-Суздальского княжества княжеская власть играла организующую роль в жизни городов Северо-Восточной Руси. Даже если они выделялись как цен­тры ремесла и торговли, это не порождало обособленной подсисте­

мы власти и управления. Как замечает А.М. Сахаров (и это вполне подтверждается источниками не только XVI, но и XVII в.), понятие «город» регулярно использовалось в расширительном значении, охватывая не только само поселение, но и весь уезд¹. На весь уезд, естественно, распространял свою юрисдикцию наместник, а впо­следствии воевода. Органы местного самоуправления формирова­лись на общих основаниях и в городе, и в сельской местности.

Особая роль городов проявилась при переходе от удельного устройства к централизованному государству. Присоединяя удель­ные княжества, великие князья обычно оставляли земли уделов прежним владельцам вместе с податными и судебными иммуни­тетами, однако города в связи с их военным и административным значением переходили под общегосударственную юрисдикцию^[306]. С конца XV в. зарождается «посадское строение», включавшее не только меры по строительству, укреплению и обеспечению роста го­родов, но и существенную трансформацию политико-правовой жиз­ни городских общин. Впрочем, светские и духовные феодалы еще дол­го имели возможности расширять белые слободы, распространять на них тарханные и несудимые грамоты. Активное формирование тяглых черных свобод при параллельном росте частнофеодальной земельной собственности на посаде и заклада за феодалов посад­ских людей порождало сложный клубок противоречий в отноше­

ниях между государством, феодальными землевладельцами и го­родской общиной (которая, к слову, вовсе не являлась однородной). Вплоть до принятия и реализации Соборного Уложения именно этот конфликт, очевидно, определял основное содержание политико­правовой жизни российских городов. И в то же время характер от­ношений городских общин с верховной властью претерпевал значи­тельную эволюцию.

По мере присоединения удельных земель в Великом княже­стве Московском расширялась сфера охвата наместничьего управ­ления. Первым актом публично-правового характера, в котором есть свидетельства об устоявшейся природе наместничьего управ­ления и суда, кормлении и аппарате наместника, об участии в суде представителей мира (сотского, лучших людей), можно, вероятно, считать Белозерскую уставную грамоту 1488 г.¹ Более подробно эти вопросы регулируются Судебником 1497 г. Великокняжеский Су­дебник, бесспорно, может считаться первой попыткой унификации местного управления в России в условиях объединения и центра­лизации государства.

Наместничье управление было призвано преодолеть удель­ную обособленность. Но уже в момент его введения перед цен­тральной властью встала проблема контроля самих наместников. Экономически они мало зависели от верховной власти, аппарат

управления формировали сами, хотя и с определенными великок­няжескими актами штатом. С целью ограничения произвола корм­ленщиков, а в конечном счете в интересах собственного укрепле­ния, государственная власть привлекает к участию в управлении местное (городовое) дворянство. Уже к концу XV в. формируется па­раллельный орган городского управления - городчики. Городчики, или городовые приказчики¹ в последующие десятилетия суще­ственно укрепили свое влияние в сфере административного и фи­нансового контроля^[309][310]. Но вопросы о характере замещения должно­сти городового приказчика и его связи с городской общиной тре­буют дополнительного изучения. Ясно, что городовые приказчики были не выходцами из посада, а представителями местных служи­лых людей. Порядок их избрания менее известен. Можно предпо­ложить, что городовые приказчики служили связующим эле­ментом в балансе отношений между наместником и выборными посадскими органами. Грамоты местного управления показывают, что все три инстанции определенным образом уравновешивали друг друга^[311].

В процессе формирования сословно-представительной мо­нархии возрастала роль земщины, в том числе городских общин.

Возрастание роли выборных в управлении и суде первоначально проявилось в локальных привилегиях - причем в отношении быв­ших центров вечевых республик. В 1533 г. Василий III позволил нов­городцам избрать 48 целовальников для того, чтобы четверо из них ежемесячно могли вершить суд совместно с тиунами наместника.

В это же время был придан импульс развитию начал само­управления в общегосударственном масштабе. Судебник 1550 г. зна­чительно подробнее великокняжеского отражает роль мира в суде и управлении. Так, в ст. ст. 68-69 прямо говорится об обязательном избрании на местах старост и целовальников, оговаривается сама процедура их контроля над деятельностью наместника - например, ведение дел земским дьяком. Ст. 72 ставит стоимость иска посад­ских людей в зависимость от их имущественного положения, опре­деляемого по розметным (окладным) книгам^[314]. То есть, в данном

случае закреплялся внесословный критерий привилегированного положения, что отвечало интересам посадской верхушки.

По словам Н.Е. Носова, принятие Судебника 1550 г. и реформа Ивана IV в области управления и суда отражали курс на компромисс боярства, дворянства и посадских людей. В то же время Судебник был призван «организовать контроль над местным управлением в общегосударственном масштабе»¹. Сословный компромисс, отра­женный в данном законодательном акте вводил в заблуждение ис­следователей. По утверждению И.Д. Беляева, Судебник 1550 г. в отличие от Судебника 1497 г. обеспечивал децентрализацию и «ува­жение к прежним порядкам»^[315][316]. Но данный акт не обнаруживает кон­сервативной природы ни в административном, ни в социальном отношении. С одной стороны, Судебник Ивана IV явно был нацелен на соблюдение интересов центральной власти, с другой - отразил рост влияния дворянства и посадских людей.

повторяют требование введения целовальников и старост в допол­нение к власти наместника там, где их еще не было¹.

При этом государство не стало проводником идеи полного и безоговорочного городского самоуправления. И.Д. Беляев насчи­тал только 32 города и только в центральной России, в которых ко времени правления Федора Ивановича и Бориса Годунова власть наместников была полностью заменена выборными органами^[317][318]. Введение выборного самоуправления не могло ставить под удар фискальные и военно-административные интересы государства. Поэтому, с одной стороны, оно требовало достаточной хозяйствен­ной и управленческой зрелости от городской общины - во всяком случае, согласия самих посадских. С другой стороны, не должно было подвергать угрозе приграничные и вновь осваиваемые терри­тории, где признавался необходимым повышенный государствен­ный контроль.

Так, нет сведений о реальном городском самоуправлении во второй половине XVI - начале XVII в. в новых городах Повол­жья и Сибири. Посадского населения в них изначально было немно­го, зато потребности в аккумуляции сил и ресурсов для обустрой­ства и обороны являлись весьма обширными. Хотя в царских распо­ряжениях, отправляемых в сибирские города на рубеже XVI-XVII вв. в качестве адресата уже фигурирует городской голова, в большин­стве актов он соседствует с воеводой^[319].

половине XVII в. в истории развития сибирских городов появились яркие примеры усиления самостоятельности городских общин. Так мир Мангазеи в 20-30-е гг. XVII в. не только вступил в конфликт с воеводской властью, но и на время усилил свое влияние, и даже составил письменный акт о самоуправлении - одиначную запись¹. Однако пример Мангазеи был обусловлен уникальным значением данного города как важнейшего пункта перевалочной торговли пуш­ниной в условиях временного ослабления государственного контро­ля, и представлял скорее исключение. Важно также отметить, что в условиях сезонной транзитной торговли как экономической ос­новы, мангазейская мирская община подразумевала не территори­альную, а исключительно личную связь^[320][321]. Более того, последующая утрата указанного экономического значения привела и к упадку го­родского самоуправления Мангазеи. В целом, к тому времени, когда во вновь основанных городах Поволжья и Сибири сложились раз­витые посадские общины, общая ситуация в управлении городами в стране менялась в сторону усиления власти воеводы.

Новгород и Псков, хотя и получали существенные привилегии как до, так и после реформ Ивана IV^[322], в силу своего военно-стратеги­ческого значения и настороженности верховной власти по отноше­нию к вечевым традициям, были неизменным объектом повышен­ного внимания со стороны последней. Города, прежде входившие

в состав Великого княжества Литовского, имели развитые посады, были знакомы с европейской традицией самоуправления. Но их оборонное значение также способствовало сохранению значитель­ного влияния наместников и воевод. Можно также отметить, что от XVI в. не дошло ничего похожего на те обширные привилегии, которое предлагало российское правительство городам, присоеди­няемым в ходе русско-польской войны 1654-1667 гг.

Попытки правительства использовать города в своих слож­ных отношениях с феодальными группировками и церковью не свидетельствуют о союзе с городскими общинами. Ограничения, введенные в 50-е гг. XVI в. феодальной монархией в отношении фе­одальных иммунитетов, не могли быть вполне последовательными и безоговорочными. Так, несмотря на ряд радикальных идей Судеб­ника и Стоглава царская власть в некоторых случаях продолжала подтверждать экономические привилегии монастырей, в том числе в отношении белых слобод и дворов^[323]. Надо, однако, отметить, что отношение власти к этой проблеме могло неоднократно меняться в течение нескольких лет. По наблюдению С.М. Каштанова, как до, так и после реформ 50-х гг. XVI в. характер политики в отношении по­жалований, степень их широты и активности раздач зависели и от позиции наиболее влиятельных в конкретный момент феодальных партий. Особенно это проявлялось в периоды ослабления верхов­ной власти. В первой трети XVI в. пожалования почти не осущест­влялись. К началу 40-гг. с усилением влияния князей Шуйских прои­зошел резкий перелом в политике по отношению к городскому зем­левладению монастырей - начались многочисленные пожалования

им дворов и слобод. В 1545-1546 гг. И.В. Бельский и Воронцовы пре­кратили раздачи. В 1546-1548 гг. они возобновляются с новой силой. За этот короткий период один только Троице-Сергиев монастырь получил от правительства дворы в Коломне, Владимире, Балахне и на Двине¹. С 1550 г. на несколько десятилетий наступает период резкого сокращения раздач. В 70-е гг. XVI в. пользуясь экономиче­ским упадком монастыри вновь начинают укреплять свои позиции в городах. В 80-е гг. одновременно протекают два противополож­ных процесса: с одной стороны, временное оживление пожалований, с другой - стремление верховного правительства взять их под стро­гий контроль, отчетливо разграничить беломестное и собственно посадское землевладение и защитить интересы последнего (а ко­нечном итоге - казны).

Тем не менее, раздачи слобод и дворов в городах монастырям по-прежнему не только задевали экономические интересы посада, но и налагали обременения на городское управление. Пожалова­ниями верховная власть не только ограничивала инициативу го­родских властей в сфере сбора податей и наложения повинностей, судопроизводства, но и обязывала их совершать в монастырских интересах определенные административные действия. Например, царская грамота 1565 г. обязывала костромского городового при­казчика не допускать переправы через реку Кострому выше и ниже перевоза Ипатьевского монастыря^[324][325].

В конце XVI в. стремясь усилить контроль над местным управ­лением правительство начало постепенный переход от системы на­местников к системе воевод. Воеводы, в отличие от кормленщиков, получали жалование от государства. Они были включены в систему приказов, а их деятельность регламентировалась воеводскими на­казами, сметными (ежегодные отчеты) и росписными (акты пере­дачи) списками. За поворотом государственной власти к бюрокра­тизации местного управления, который начался накануне Смуты, по иронии истории последовало резкое ослабление государства. В некоторых ситуациях - например, при обороне Смоленска в 1609­1611гг., - воеводское управление продемонстрировало свою эффек­тивность.

Однако в условиях ослабления центральной власти не толь­ко возросло значение городского самоуправления, но и стала ре­шающей роль городов в восстановлении государства. Городские общины, несмотря на довольно слабые традиции самоуправления, сумели развить горизонтальные связи в сфере сбора налогов, созы­ва и управления ополчениями^[326]. Во многом благодаря городам была не только одержана победа над интервентами, но и преодолены последствия внутригражданского конфликта. Существенная роль городов сохранялась и после Смуты. В условиях разорения страны и ослабления царской власти родоначальник новой династии был вынужден поддерживать диалог с общинами. На период до начала 30-х гг. XVII в. приходится возрастание роли Земских соборов и в том числе городов в организации управления страной.

С другой стороны, крупные феодалы сумели использовать Смуту для расширения своих земельных владений, в том числе в го-

родах. Вновь на передний план выходят проблемы феодальных им­мунитетов, белых слобод. С 1617 г. чрезвычайные сыскные приказы начинают пересмотр жалованных грамот с целью ограничения им­мунитетов, в том числе для окончательной ликвидации тарханов¹. Для реализации этих замыслов верховная власть не только должна была в известной степени поступиться частными интересами сво­ей основной классовой опоры, но также учитывать и собственную слабость, и сложную конфигурацию меняющихся межсословных отношений. Поэтому первоначально государство пыталось играть роль стороннего арбитра, а процесс затянулся на несколько деся­тилетий. Конфликт интересов городских общин и феодалов-бело­местцев остро проявился на Земском соборе 1619 г. Его приговор носил компромиссный характер: находившиеся на землях феодалов посадские люди в сыскном порядке подлежали возвращению в тяг­ло, но сами белые слободы сохранялись^[327][328].

Зародившийся в XVI в. конфликт вокруг посадского строения достиг своей кульминации. Интересы феодалов и городских общин выглядели достаточно понятными. Первые стремились к сохране­нию и расширению как самих белых слобод, так и связанных с ними иммунитетов. Городские общины стремились обеспечить для себя достаточное количество тяглецов и избавиться от «незаконного» конкурента в сфере ремесла и торговли. Наиболее сложным, пожа­луй, было положение государственной власти. С одной стороны, она

была связана многими нитями с частновладельческими феодаль­ными интересами и явно не стремилась способствовать усилению городской общины. Посягательство кого бы то ни было на белые слободы являлось не просто трудным, но и опасным делом. Напри­мер, дядя Алексея Михайловича, Н.И. Романов, владел Бутырками. Возглавивший правительство после отстранения Б.И. Морозова князь Я.К. Черкасский - Марьиной рощей. Впоследствии, чтобы пре­одолеть сопротивление последнего, его пришлось не только отпра­вить в отставку, но и арестовать¹. С другой стороны, государствен­ная власть остро нуждалась в росте налогов (а посад, находившийся в тягле, становился все более важным их источником), стремилась иметь социальные противовесы для сдерживания влияния родовой знати. И, не будет преувеличением сказать, была напугана размахом городских выступлений 1648 г.

Напряжение в городской среде к 40-м гг. XVII в. нарастало. Это отразилось даже в записях выступлений сословных представителей на Земском соборе 1642 г., посвященном вообще-то внешнеполити­ческой проблематике. Представители черных сотен и слобод жало­вались на «оскудение» от податей и служб. Делегаты от гостей, го­стиных и суконных сотен пошли еще дальше - обратили внимание на злоупотребления государственных должностных лиц и вообще подвергли критике усиление роли воевод в системе управления^[329][330]. Хотя купечество и посадские люди и выразили поддержку вер­ховной власти, общий мрачный настрой их выступлений, вероят­

но, стал одним из факторов, повлиявших на отказ от присоедине­ния Азова.

Судьбоносную роль в побуждении правительства к решительно­му определению своей позиции сыграли городские восстания 1648 г.¹ Результатом стало принятие Соборного Уложения. Впервые пробле­мы правового регулирования положения города нашли отражение в специальных консолидированных нормах. Несмотря на неизмен­ное внимание историков и правоведов к Соборному Уложению, его XIX глава заслуживает отдельного исследования. В целом, в ней за­фиксировано два кардинальных изменения в положении городских общин. Во-первых, окончательно ликвидировались белые слободы. Во-вторых, посадское тягло полностью прикреплялось к месту жи- тельства^[331][332]. Если первое отвечало интересам всех черных торгово­ремесленных слоев, то осуществление закрепощения горожан тре­бовало от правительства заручиться поддержкой верхушки посада. Стремление выделить верхушку при одновременной консолидации посада ярко проявилось в деятельности государственной власти в период усмирения городских восстаний. Сближению интересов правительства и купеческих верхов способствовало и совместное противостояние иностранной торговой экспансии, отчетливо про­явившееся в Новоторговом уставе 1667 г.^[333]

Интересной является проблема практической реализации положений Соборного Уложения о посадах. В ноябре 1648 г., еще до самого принятия Соборного Уложения с этой целью был создан

чрезвычайный приказ Сыскных дел. Возглавивший его боярин Ю.А. Долгоруков энергично принялся за дело. Во-первых, был орга­низован сбор информации о белых слободах и закладчиках. Во-вто­рых, с опорой на челобитные посадских людей, была осуществле­на разработка юридических оснований изъятия у феодалов белых слобод и закладчиков. На этой основе и была составлена XIX глава Соборного Уложения. В-третьих, были приняты меры по предотвра­щению возможного утаивания и расхищения имущества закладчи­ков, и сокрытия самих закладчиков, с привлечением как воеводской администрации, так и посадских миров¹. Уже летом-осенью 1649 г. в приказ Сыскных дел потянулись челобитчики, пытавшиеся до­казать свои права на слободы, якобы тянувшие к станам и уездам, а не посадам, и на закладчиков, якобы выходцев из крестьян, а не посадских людей. Среди обиженных реформой посадского строе­ния были бояре, монастыри и даже патриарх. Подавляющее боль­шинство претензий отклонялось. Заручившись поддержкой царя, Долгоруков сумел отказать даже патриарху^[334][335]. Вместе с принятием Соборного Уложения в разные города направлялись грамоты «об отписке на государя слобод»^[336]. Казалось бы, все это свидетель­ствовало о быстром и радикальном решении проблемы белых сло­бод и беломестцев.

Но слишком всеобъемлющей была феодальная система, слишком тесной связь государства с вотчинниками. Чем решитель­нее были меры правительства, тем сильнее становилось сопротив­ление последних. В 1652 г. верховная власть решила сбавить нажим и ликвидировала приказ Сыскных дел. Это не означало отказа го­сударства от идеи ликвидации белых слобод, но процесс растянул­ся на несколько десятилетий. Вплоть до конца XVII в. в грамотах продолжают встречаться сообщения о запрете посадским и уезд­ным людям закладывать и продавать беломестцам тяглые участки, о необходимости изъятия у беломестцев земель, дворов и угодьев для отдачи их тяглым людям¹. В 1686 г. были приняты и общегосу­дарственные указные статьи, существенно смягчившие требования Соборного Уложения - беломестцам разрешалось сохранить оказав­шиеся в их распоряжении черные дворы при условии несения тяг- ла^[337][338]. Правительству все-таки важнее было обеспечить выполнение городским населением повинностей, чем просто ликвидировать права отдельной его группы. Реализация этого интереса даже при сохранении торгово-ремесленных активов за беломестцами неиз­бежно вела к их поглощению городской общиной в связи с ликвида­цией в городе вотчинных прав и иммунитетов.

Существенные изменения повлекла за собой реализация XIX главы Соборного Уложения и в сфере городского управления. За­крепощение посадского населения далеко не сразу вело, как можно

было бы предположить, к вытеснению городского самоуправления. Например, одна из царских грамот 1677 г. чердынскому воеводе обязывала его не вмешиваться в денежные сборы и выборы це­ловальников посадских и уездных людей¹. И это не было отдельной исключительной нормой. Уже после завершения эпохи земских со­боров с широким сословным представительством верховная власть некоторое время продолжала консультации с представителями от­дельных сословий, в том числе посадских людей, по конкретным проблемам. Так, в 1680 г. правительство вызвало в Москву предста­вителей посадов для совещания по вопросу о величине податного оклада^[339][340]. Назревали существенные изменения на уровне местного городского управления. М.Ф. Владимирский-Буданов говорит о при­ближении типа управления в больших городах к муниципальному. Комментируя реформу, проведенную А.Л. Ординым-Нащокиным во Пскове в 1666 г., он отмечает схожесть нового городского устрой­ства с магдебургским^[341]. Но показательно, что воплощение этих изме­нений в жизнь зависело от позиции самого Ордина-Нащокина, зани­мавшего пост воеводы во Пскове. После его смены преобразования были свернуты. Наступала эпоха абсолютной монархии, еще до Пет­ра I значительно усилилась и бюрократизация городского управле­ния. Указ 27 ноября 1679 г. значительно расширял властные и управ­ленческие полномочия воевод. Эпоха же земских и губных учрежде­ний завершалась - в частности, согласно данному указу надлежало

«губныя избы во всех городех сломать»¹. Хотя общий уровень соци­альной зрелости городского населения, вероятно, несколько повы­сился, но все же не настолько, чтобы города могли и захотели бро­сить вызов верховной власти. Сама же власть явно отдавала предпо­чтение стимулированию исполнительности, а не инициативности.

Важной проблемой является вопрос о пределах территори­ального распространения норм, связанных с закрепощением по­садского населения и с бюрократизацией городского управления. Соборное Уложение естественно, принималось как общероссийский свод законов. Общие для городского права этого времени нормы от­разились как в указах, так и в царских грамотах. В то же время, при­соединенным в ходе русско-польской войны 1654-1667 гг. запад­норусским городам жалованными грамотами сохранялись их при­вилегии, включая магдебургское право. А значит, вопреки общим тенденциям развития русского городского права и управления, присоединенным городам и отдельным городским корпорациям сохранялись широкое выборное самоуправление, податные и су­дебные иммунитеты^[342][343]. Пожалования подтверждались по крайней мере до конца 70-гг. XVII в.^[344] В связи с этим возникает ряд недоста­точно изученных вопросов: какие права сохранялись в таких городах

у феодальных собственников и не являлись ли сами городские кор­порации обладателями вотчинных прав; каковой была дальнейшая судьба пожалований и как осуществлялась интеграция присоеди­ненных городов в систему социально-экономических, управленче­ских и правовых отношений российского государства.

Событием, одновременно завершающим историю посадского строения и начавшим историю муниципального права западного образца (по своим внешним формам) стала реформа Ратуши 1699 г. Реформа была призвана расширить налоговые поступления и одно­временно усовершенствовать городское управление. Существенно увеличивалось значение выборных должностных лиц. Видимо, на­ходясь под впечатлением от поездки в Западную Европу, царь Петр очень высоко оценил расширение роли выборных для самих горожан - условием проведения реформы в отдельных городах назывался двойной оклад налоговых сборов. Когда подданные не оценили «щедрости» монарха, от двойного оклада отказались, но реформу сделали обязательной¹. Вместе с изменениями в системе городского управления завершался и процесс закрепощения посад­ского населения. Окончательно оформлялся социально-экономиче­ский сословный облик русского города. В 1699 г. был принят послед­ний в череде указов 60-90-х гг. о посадской крепости, установивший обязавший обязательность несения посадского тягла для крестьян, занятых в городах торгово-ремесленной деятельностью^[345][346].

Надежды Петра I, что передача дел в руки выборных будет способствовать сокращению коррупции, не оправдались. Создавать же в России систему городского права и самоуправления, подобную магдебургской, царь, очевидно, и не стремился. Как и во многих дру­гих аспектах петровского реформирования, в данном случае воспри­нимались в большей степени не внутреннее содержание, а внешние формы западного опыта. Сама же ослабленная к началу петровской эпохи русская традиция городского самоуправления, очевидно, была практически полностью изжита в процессе становления абсолют­ной монархии и бюрократизации. Тем не менее, реформа Ратуши стала отправной точкой в последующем реформировании и раз­витии как собственно городского, так и всей системы местного управления. Параллельно вместе с окончательным формированием системы сословных прав и обязанностей городского торгово-ремес­ленного населения завершалась эпоха посадского строения.