§ 2. Сотрудничество по вопросам безопасности и внешней политики

Первоначальный период становления западноевропейской ин­теграции отмечается ее обособленностью от решения вопросов внеш­ней политики и безопасности, что вероятнее всего объясняется тем, что самим своим рождением Европейские сообщества были обяза­ны неудаче в реализации идеи создания Европейского оборонитель­ного сообщества и Европейского политического сообщества.

Как уже отмечалось выше, начало внешнеполитическому со­трудничеству стран — участниц ЕС было положено Конференцией глав государств и правительств, состоявшейся в Гааге в 1969 г., на которой министрам иностранных дел государств-членов было по­ручено провести исследование о путях и методах осуществления унификации внешней политики. Результатом такого исследования явился Люксембургский доклад 1970 г., положивший начало про­цессу внешнеполитического сотрудничества государств-членов, более известному как Европейское политическое сотрудничество (ЕПС). Юридическое закрепление — новая сфера сотрудничества государств — членов ЕС получила в ст. 30 Единого Европейского Акта (ЕЕА) 1987 г., особенностью которой являлось то, что она, в отличие от иных положений ЕЕА, не рассматривалась в качестве поправки к Римскому договору, а была признана самостоятельным международным соглашением, кодифицировавшим обычно-правовую практику внешнеполитического сотрудничества, сложившуюся в рамках ЕС. Эта формализация ЕПС ослабила критические высказывания в ее адрес, основанные на отсутствии у политического сотрудничества стран ЕС юридической базы.

Маастрихтский договор 1992 г. значительно расширил положения ЕЕА, включив уже целую главу, посвященную вопросам общей внешней политики и политики безопасности. Целями ОБППБ согласно договору о ЕС являются:

- защита общих ценностей, основных интересов и независимости Союза;

- укрепление безопасности Союза и его государств-членов всеми способами;

- сохранение мира и укрепление международной безопасности, в соответствии с принципами Устава ООН, так же как и с принципами Хельсинского Заключительного акта и целями Парижской хартии;

- содействие международному сотрудничеству;

- развитие и консолидация демократии и законности, и уважение прав человека и основных свобод.

ЕС достигает этих целей посредством установления систематического сотрудничества между государствами-членами в проведении указанной политики и постепенным осуществлением совместных действий в областях, в которых государства-члены имеют важные общие интересы. Кроме того, на всех государствах-членах лежит обязательство более общего характера: обеспечивать проведение ОВППБ, имеющее два аспекта — позитивный и негативный. Первый аспект состоит в активной и безоговорочной поддержке ими этой политики, а второй подразумевает воздержание от актов, противоречащих данной политике или, тем более, наносящих ей ущерб.

Указанные положения явились компромиссом между двумя позициями, сложившимися в ходе подготовки Маастрихтского договора. Европейские институты, прежде всего Комиссия и Европейский парламент, понимали идею унификации внешней политики ЕС как ее включение в систему Сообщества, в то время как представители государств-членов стремились не допустить "интеграции" внешней политики и сохранить ее в рамках ЕПС.

Следует отметить, что юридико-институционные рамки внешнеполитического сотрудничества включают все основные институты ЕС: Европейский Совет, Совет, Комиссию и Европейский парла­мент. Главной функцией Европейского Совета является формули­рование основных принципов и ориентиров ОВППБ. Кроме того, этот орган может по представлению Совета ЕС принять решение о пересмотре договора о ЕС, внеся в него новые положения в этой сфере.

Совет ЕС является ключевым органом в формулировании и осуществлении ОВППБ. В его рамках государства-члены взаимно информирукют друг друга и обсуждают любой внешнеполитический вопрос или проблему безопасности, которые представляют общий интерес, с целью принятия решения о согласованных и единых дей­ствиях всех государств — членов ЕС. Совет определяет и осущест­вляет ОВППБ и наблюдает за соблюдением ее принципов государ­ствами-членами, принимает решения об определении общей пози­ции, одобряет принципы совместных действий и контролирует лю­бое их развитие, осуществление и приостановление, рассматривает инициативы Комиссии и государств-членов и принимает любую ин­формацию, касающуюся вопросов, входящих в сферу ОВППБ.

Комиссия ЕС улучшила свою институционную позицию в во­просах формулирования ОВППБ. Она получила право инициативы и может в настоящее время обращаться к Совету с любым вопро­сом или предложением, касающимися ОВППБ. Совместно с госу­дарством, председательствующим в Совете, она имеет право пред­ставлять Союз в международных отношениях, осуществлять общие мероприятия, информировать Европарламент о результатах про­ведения ОВППБ. Совместно с Советом и в рамках своей компетен­ции Комиссия гарантирует согласованность внешнеполитических действий государств — членов ЕС.

В отличие от Комиссии положение Европарламента в сфере внешней политики и политики безопасности существенно не изме­нилось, хотя в договор о ЕС и были включены некоторые конкрет­ные вопросы его участия в выработке ОВППБ. Государство, пред­седательствующее в Совете, консультируется с Европарламентом по важнейшим аспектам и об основных альтернативах ОВППБ и обеспечивает, чтобы мнение Европарламента было принято во внимание. Наряду с этим предусматривается регулярное информирование Европарламента председательствующим в Совете государством и Комиссией о развитии внешней политики и политики безопасности Союза. Европарламент имеет право обращаться с вопросами к Совету и давать ему рекомендации и, кроме того, организует ежегодные дискуссии о положении дел в вопросах осуществления ОВППБ.

Система принятия решений по вопросам ОВППБ определяется природой и особенностями структуры сотрудничества в этой области и в отличие от ЕПС появлением двух новых элементов: модификацией институционного механизма и введением метода принятия решений квалифицированным большинством.

- общее правило принятия решений требует предварительной выработки общих ориентиров Европейского Совета на основе консенсуса и последующего единогласного одобрения соответствующего решения Советом;

- специальное правило заключается в использовании квалифицированного большинства при голосовании в Совете по вопросам процедуры, а также по таким вопросам, касающимся общих действий, в отношении которых Совет принял единогласное решение, но которые могут быть одобрены квалифицированным большинством голосов в соответствии с положением, предусмотренным в ст. «J.3.2.» Договора о ЕС;

- исключение из специального правила, распространяющееся на вопросы, имеющие оборонное значение в соответствии со ст. «J.4.3.» Договора о ЕС, означает единогласное принятие решений по данным вопросам.

Сфера предметной компетенции ЕС в осуществлении ОВППБ определяется взаимодействием двух факторов. С одной стороны, из сферы внешней политики и политики безопасности исключены вопросы внешнеэкономические, которые рассматривались нами в других главах и которые остались в компетенции Сообщества. Другие вопросы внешней политики относятся к внутренней компетенции государств-членов, если только они сами не решат, что ряд из таких вопросов представляет общий интерес для всех государств-членов ЕС. В этом просматривается преемственность правового регулирования ОВППБ с ЕПС, которая, однако, не наблюдается, когда речь заходит о вопросах безопасности и обороны, неизвестных системе ЕПС.

Круг полномочий ЕС в этой сфере представляется более чем широким. С учетом положений ст. "В" и ст. "J.1.1" Договора о ЕС можно утверждать, что к компетенции ЕС относятся все внешнеполитические вопросы, за исключением "общей оборонительной политики" и создания "общих сил обороны", которые, по общему мне­нию, имеют еще скорее футуристическое, чем реально существую­щее значение. Однако такого глобального подхода к внешнеполити­ческой компетенции ЕС на деле не существует.