1. Законодательство Европейского Союза о пересечении людьми государственных границ

Законодательство ЕС о пересечении людьми (физическими лицами) государственных границ формируется в рамках трех сфер компетенции этой интеграционной организации. К данным сферам компетенции и, одновременно, правового регулирования ЕС относятся:

единый "внутренний рынок" (ранее именовавшийся общим рынком), который берет начало с подписания Договора об учреждении Европейского экономического сообщества 1957 г.

"гражданство Союза" (неофициально: "европейское гражданство"), введенное Договором о Европейском Союзе 1992 г. как новый вид правовой связи граждан всех государств - членов ЕС непосредственно с Европейским Союзом в целом;

"пространство свободы, безопасности и правосудия", первоосновы которого были заложены Шенгенскими соглашениями 1985 г. и 1990 г. и получили окончательное закрепление в "лиссабонской" редакции учредительных документов ЕС (разд. V "Пространство свободы, безопасности и правосудия" части третьей "Внутренняя политика и деятельность Союза" Договора о функционировании Европейского Союза).

Внутренний рынок ЕС представляет собой "пространство без внутренних границ"*(5). Одним из его базовых принципов выступает "свободное передвижение лиц", которое первоначально гарантировалась только гражданам государств - членов ЕС - субъектам экономической деятельности, а именно: наемным работникам ("свобода передвижения работников"), лицам, занимающимся самостоятельной экономической деятельностью, поставщикам и получателям услуг ("свобода учреждения" и "свободное передвижение услуг").

Для пересечения границ между государствами - членами ЕС этим лицам с 1960-х гг. достаточно было предъявить паспорт или иное удостоверение личности, без необходимости получать какие-либо визы или предъявлять иные документы, подтверждающие цель поездки.

Аналогичный порядок в начале 1990-х гг. был распространен на остальных граждан государств-членов, не занимающихся трудом или иной экономической деятельностью (в частности, студентов и пенсионеров).

Это позволило в 1992 г. при заключении Договора о Европейском Союзе признать свободу передвижения и проживания в качестве основного права всех обладателей нового "гражданства Союза", т.е. права каждого гражданина государства-члена ЕС. Это право было подтверждено Хартией Европейского Союза об основных правах 2000 г.*(6)

Учреждение гражданства Союза подвигло законодателя ЕС провести кодификацию нормативных актов, регламентирующих административно-правовые аспекты пересечения границ и другие вопросы реализации свободы передвижения и проживания граждан Союза, а также членов их семей. В итоге вместо множества директив узкоспециального характера была издана комплексная Директива 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов (далее - Директива 2004/38/ЕС)*(7).

Директива 2004/38/ЕС, как и прежние акты в данной сфере, не отменила пограничный контроль внутри ЕС, но гарантировала каждому гражданину Союза право въезда на территорию всех государств-членов посредством простого предъявления паспорта или иного удостоверения личности*(8).

Ликвидация пограничного контроля внутри ЕС стала результатом другого процесса, который первоначально развивался вне рамок Европейского Союза. В 1985 г. в Шенгене (Люксембург) было подписано Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах (Шенгенское соглашение 1985 г.), заложившее программу ликвидации пограничного контроля между участвовавшими в нем странами ЕС (в то время - Европейских сообществ). Эта программа была реализована с подписанием в 1990 г. и введением в действие в 1995 г. Конвенции о применении Шенгенского соглашения (Шенгенской конвенции 1990 г.)*(9).

Шенгенская конвенция 1990 г.

Шенгенская конвенция 1990 г., кроме того, учредила особый правотворческий орган - Исполнительный комитет (или Шенгенский исполнительный комитет), который на основании ее статей издавал дополнительные правовые акты, например, Общее руководство для внешних границ, адресованное органам пограничной охраны всех государств - участников Шенгенских соглашений.

Первоначальными участниками Шенгенских соглашений ("Договаривающимися Сторонами", или "Шенгенскими государствами") стали всего лишь пять государств - членов ЕС. Со временем их количество возросло, достигнув в 1997 г. тринадцати государств-членов (из пятнадцати, входивших в то время в Европейский Союз)*(10). Совокупная территория Шенгенских государств, тем самым, почти совпала с территорией Европейского Союза, не охватывая только два его государства-члена - Великобританию и Ирландию.

В этих условиях при проведении в середине 1990-х гг. очередной реформы учредительных документов Европейского Союза (Амстердамский договор 1997 г., вступивший в силу с 1 мая 1999 г.) специальным протоколом, "Шенгенские достижения" (Шенгенские соглашения 1985 г. и 1990 г., соглашения о присоединении к ним других государств - членов ЕС и порядка двухсот правовых актов Шенгенского исполнительного комитета) были официально интегрированы (включены) в правовую систему ЕС.

С момента вступления в силу Шенгенского протокола (1 мая 1999 г. одновременно с Амстердамским договором) Шенгенские соглашения утратили статус самостоятельных международных договоров. Отныне они рассматриваются как совокупность правовых актов, которые изданы на основании учредительных документов ЕС. В качестве источников права Европейского Союза Шенгенские соглашения и другие Шенгенские достижения автоматически распространяют силу на территорию всех государств - членов ЕС за исключением тех, которым предоставлены постоянные или временные изъятия.

К первым относятся островные государства-члены - Великобритания и Ирландия. Данные государства сохраняют собственную визовую политику и пограничный контроль на границах с другими государствами - членами ЕС (последние также продолжают подвергать лиц, выезжающих в Великобританию и Ирландию или прибывающих с их территории, пограничным проверкам)*(12).

Постоянным изъятием также пользуется Дания. В отличие от Великобритании и Ирландии, это государство-член в 1997 г. в полном объеме присоединилось к Шенгенским соглашениям (в то время - самостоятельным международным договорам) и основанным на них актах Шенгенского исполнительного комитета. Однако новые нормативные акты ЕС по вопросам Шенгенских достижений, издаваемые после 1 мая 1999 г., как правило, имеют для Дании только рекомендательную силу. Последняя на практике добровольно включает содержание этих документов в свое внутреннее законодательство, поэтому сохраняет за собой статус "Шенгенского государства".

Временные изъятия из Шенгенских достижений предоставляются вновь вступающим в Европейский Союз государствам-членам. Подобные изъятия вызваны необходимостью, с одной стороны, предварительно укрепить внешние границы этих государств с третьими странами, с другой стороны, подключить эти новые государства-члены к Шенгенской информационной системе (см.

К началу 2010 г. временными изъятиями пользовались Болгария и Румыния (государства - члены ЕС с 1 января 2007 г.) и Республика Кипр (государство - член ЕС с 1 мая 2004 г.). Остальные государства, вступившие в ЕС в 2004 г., в полной мере подчиняются Шенгенским достижениям с 2008 г. (Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Словакия, Словения, Мальта, Чехия, Эстония).

Совокупная территория государств, где в полном объеме действуют Шенгенские достижения, включая принцип прозрачности внутренних границ, единообразные правила пересечения внешних границ и единую (Шенгенскую) визу, обозначается термином "Шенгенское пространство" (неофициально - "Шенгенская зона"). К началу 2010 г. Шенгенское пространство включало 22 из 27 государств - членов ЕС (все государства - члены ЕС, кроме Великобритании, Ирландии, и - временно - Болгарии, Румынии и Кипра).

Составной частью Шенгенского пространства также выступают некоторые страны, не входящие в Европейский Союз, но заключившие с ним соглашения об ассоциированном участии в Шенгенских достижениях ("об участии в процессе реализации, применения и развития Шенгенских достижений"). Это, во-первых, Исландия и Норвегия (соглашение 1999 г.), во-вторых, Швейцария и Лихтенштейн (соответственно соглашение 2004 г. и протокол 2006 г.)*(13).

Одновременно с интеграцией Шенгенских достижений в рамки ЕС 1 мая 1999 г. прекратил существование учрежденный Шенгенской конвенцией Исполнительный комитет (Шенгенский исполнительный комитет). Новые единообразные предписания по вопросам, входящим в предмет Шенгенских достижений (включая правила пересечения людьми внутренних и внешних границ государств - членов ЕС), теперь издают законодательные институты Европейского Союза - Европейский парламент и Совет Европейского Союза; законопроекты на их рассмотрение представляет, как правило, Европейская комиссия.

В этом "институциональном треугольнике" ЕС первый элемент - Европейский парламент (Европарламент) - является надгосударственным представительным органом.

Второй законодательный институт - Совет Европейского Союза (Совет) - включает представителей правительств государств - членов ЕС на министерском уровне. Совет, таким образом, является органом, в рамках которого на европейском уровне происходит согласование национальных интересов стран Европейского Союза.

Для принятия решений в Совете по большинству вопросов, входящих в компетенцию ЕС, включая режим пересечения границ, сегодня уже не требуется единогласного одобрения. Достаточно квалифицированного большинства голосов, что означает отсутствие у какого-либо государства-члена права вето*(14).

Наконец, Европейская комиссия (Комиссия) выступает институтом, обеспечивающим поддержание и дальнейшее развитие интеграционных процессов в рамках ЕС. Она формируется совместно государствами-членами и Европейским парламентом сроком на 5 лет, но в отставку может быть отправлена только последним (посредством вотума недоверия). В своей деятельности члены Комиссии (27 комиссаров, включая председателя) обязаны руководствоваться исключительно "общими интересами" ЕС и не связаны какими-либо инструкциями властей своих родных государств (членам Комиссии запрещено не только принимать, но даже запрашивать инструкции у любых правительств и учреждений).

Комиссия традиционно характеризуется как "мотор", или "двигатель" Союза, поскольку именно от нее по общему правилу исходят новые предложения по развитию европейской интеграции, в том числе новые законопроекты, представляемые на утверждение Совета и Европарламента.

Одновременно Комиссия выполняет функцию "хранителя" Союза, осуществляя надзор за соблюдением права ЕС всеми государствами-членами и, при необходимости, привлекая их к ответственности перед Судом Европейского Союза. В крайнем случае, государство-член, не соблюдающее предписания ЕС, может быть подвергнуто Судом по иску Комиссии финансовым санкциям, взыскиваемым в бюджет Европейского Союза: единовременной сумме штрафа и (или) периодическим, как правило, ежедневным платежам - пене.

После интеграции Шенгенских достижений в рамки ЕС вышеупомянутые институты Европейского Союза взяли курс на поступательный "демонтаж" этих источников - а именно, постепенную замену Шенгенских соглашений и дополняющих их решений Шенгенского исполнительного комитета стандартными законодательными актами ЕС - директивами и регламентами.

Директивы ЕС выступают своеобразными "основами законодательства" на европейском уровне. Они подлежат обязательной трансформации в национальное право, т.е. преобразованию в нормы законов и подзаконных актов государств-членов (до истечения срока, указанного в конкретной директиве)

Регламенты ЕС, напротив, ни в какой трансформации не нуждаются. Они фактически представляют собой "европейские законы", т.е. непосредственно регулируют поведение государств-членов, физических и юридических лиц в определенной сфере. Согласно Договору о функционировании Европейского Союза (ст. 288):

"Регламент имеет общее действие. Он является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах".

Первым крупным шагом, с которого в XXI в. началась вышеуказанная реформа Шенгенских достижений, стала кодификация норм по вопросам, входящим в предмет настоящей книги, т.е. по вопросам пересечения физическими лицами границ государств - членов Европейского Союза - как границ друг с другом (внутренних границ), так и с третьими странами (внешних границ).

Соответствующий документ принят Европейским парламентом и Советом Европейского Союза в форме законодательного акта прямого действия (регламента) 15 марта 2006 г. и вступил в силу 13 октября того же года. Его полное наименование: Регламент (ЕС) N 562/2006 Европейского парламента и Совета от 15 марта 2006 г., устанавливающий Кодекс Сообщества о режиме пересечения людьми границ (Шенгенский кодекс о границах)*(15).

Краткое и более часто используемое обозначение документа ("Шенгенский кодекс о границах"), как видно, указывает на его связь с Шенгенскими достижениями. Однако эта связь является не географической (Кодекс утвержден и подписан в Страсбурге - по месту нахождения Европарламента), а сугубо юридической. Шенгенский кодекс о границах развивает, дополняет и заменяет собой нормы о пересечении границ людьми, которые были заложены в Шенгенских соглашениях и актах Шенгенского исполнительного комитета. Теперь эти нормы сведены вместе в одном источнике.

Ранее действовавшие правила и документы по аналогичным вопросам, в том числе две главы Шенгенской конвенции 1990 г. (глава 1 "Пересечение внутренних границ" и глава 2 "Пересечение внешних границ" раздела II), с введением в действие Кодекса, соответственно, утратили силу.

Шенгенский кодекс о границах регулирует трансграничные перемещения людей на всех видах границ государств - членов ЕС и других стран, входящих в Шенгенское пространство. Эти границы, как и ранее, подразделяются на "внутренние" и "внешние"*(16).

За рамками Шенгенского кодекса о границах остались только некоторые вопросы, связанные с пересечением государственных границ*(17). В частности, согласно ст. 35 Шенгенского кодекса о границах упрощенный порядок пересечения внешних границ государств-членов жителями пограничных зон должен определяться в отдельном нормативном акте ЕС, посвященном так называемому малому пограничному движению (см. раздел 6 настоящей книги).

Шенгенский кодекс о границах, далее, не отменяет дополнительных прав и привилегий, которые предоставляются при пересечении границ гражданам Европейского Союза и членам их семей на основании вышеупомянутой Директивы 2004/38/ЕС, которая охватывает обязательным действием всю территорию ЕС (в том числе государства-члены, не входящие в Шенгенское пространство). В то же время, в отличие от Шенгенского кодекса о границах, распространяющегося на всех людей (физических лиц), Директива 2004/38/ЕС представляет существенно меньший интерес для российских граждан, за исключением того небольшого их числа, которые являются членами семьи граждан Союза*(18).

Шенгенский кодекс о границах не содержит подробной регламентации в отношении некоторых специальных вопросов, связанных с пересечением людьми границ. Эти вопросы, соответственно, оставлены для регулирования другими источниками права ЕС или законодательством государств-членов. Сюда относятся, например, обязанности перевозчика произвести доставку назад иностранца, которому отказано во въезде (закреплены оставленной в силе ст. 26 Шенгенской конвенции 1990 г.), размер денежных сумм, которые должен иметь при себе иностранец для въезда в Шенгенское пространство, и санкции к лицам, незаконно пересекающим границы государств-членов (определяются национальным законодательством каждого из них).

Сведения о национальных правилах, которые относятся к вопросам, регулируемым Шенгенским кодексом о границах, государства-члены обязаны сообщать Европейской комиссии. Последняя затем публикует их в виде сводных списков (перечней) в Официальном журнале Европейского Союза. Например: "Санкции, введенные в соответствии с национальным правом на случай несанкционированного пересечения внешних границ вне пограничных пропускных пунктов или установленного времени их работы"*(19).

Наконец, в Шенгенском кодексе о границах только в общих чертах определены задачи и основные обязанности органов и должностных лиц пограничного контроля государств-членов*(20). Порядок формирования (назначения) и статус подобных органов и должностных лиц детально регулируется национальным законодательством.

В то же время, воспользовавшись своим полномочием издавать рекомендации по любым вопросам деятельности ЕС*(21), Европейская комиссия в конце 2006 г. подготовила для органов пограничного контроля подробную (свыше 80 страниц) инструкцию, призванную обеспечить правильное применение Шенгенского кодекса о границах и иных положений законодательства ЕС, касающихся пересечения границ с третьими странами: Рекомендация Комиссии от 6 ноября 2006 г., устанавливающая общее "Практическое руководство для пограничников (Шенгенское руководство)", подлежащее использованию компетентными органами государств-членов в ходе пограничного контроля людей*(22).

Практическое руководство для пограничников (Шенгенское руководство), как таковое, не является юридически обязательным нормативным актом, поскольку издано в форме рекомендации (не регламента или директивы). В то же время согласно судебной практике Суда ЕС данное Руководство и иные подобные рекомендации признаны в качестве актов официального толкования законодательства ЕС*(23). Как следствие положения Практического руководства для пограничников (Шенгенского руководства) должны учитываться компетентными органами государств-членов в случае возникновения любых неясностей и спорных вопросов в применении Шенгенского кодекса о границах и других законодательных актов ЕС в области пограничного контроля.