3. Взаимоотношения участников европейского интеграционного процесса и Суда ЕС

В наиболее современных правовых системах первичная функция судов и трибуналов состоит в применении уже установленных правил, а нс в создании их. В то же время судебные органы, исходя из своего статуса, выполняют также и творческую роль, когда применяют положения общего характера, закрепленные в большинстве конституций.

Суды реализуют важную социальную функцию. В демократических государствах стремятся найти оправдание творческой деятельности суда. Суды редко говорят о своей творческой миссии, ограничиваясь гораздо более скромной ролью вынесения решений на основании действующих норм права.

Учитывая практику Суда ЕС, трудно не высказать мнение, что Суд способен сыграть гораздо более важную роль, чем та, которую играют большинство верховных судов на национальном уровне. Даже принимая во внимание то, «гто последние также были призваны восстановить конституционные пробелы, они не должны были создавать конституционную структуру, как это сделал Суд ЕС. Его достижение реально больше чем это официально признано, если учесть, что Суд обладал относительно слабыми юридическими механизмами. В Европейском союзе "Конституционный момент" был особенно ограничен. Римскому договору не предшествовали реальные институциональные дебаты о том, как должно быть управление потенциальной объединенной Европой. Все же, используя эти незначительные ресурсы. Суд должен был стротггь свое судебное здание, принимая на себя роль новатора, беспрецедентную применительно к национальным верховным судам, если нс брать во внимание международные судебные инстанции.

Это повлекло за собой возникновение ряда проблем. Если национальным судам трудно играть творческую роль, то Суд ЕС сыграл се в полном объеме.

Возникает закономерный вопрос, как Суду ЕС это удалось. Вопрос этот связан с прецедентным правом. Как известно, самые смелые толкования Суда не вызывали серьезного сопротивления со стороны его основных противников.

Римским договором. Учитывая враждебность, с которой встречается любая инициатива наделить политической ролью судебные власти, можно было ожидать, что инновационным решениям Суда большинство основных институциональных участников противопоставило серьезное сопротивление. Однако этого не произошло. С одной стороны, давались критические оценки работы Суда по тому или иному поводу до конца 80-ых годов^[216], с другой - происходило формирование прецедента Суда ЕС, которое получало положительный прием, и в большинстве случаев его решения применялись с большим желанием. Более того, учреждения, которые могли выступать против деятельности Суда, не оказали никакого реального сопротивления.

Правительства и национальные парламенты могли протестовать против определяемых Судом ЕС правил, однако выступать против решений Суда ЕС в действительности трудно, поскольку это часто требует внесения поправок к Договору, которые должны быть одобрены всеми государствами - членами. И все же государства-члены, желавшие наложитъ ограничения на судебную деятельность, имели средства для применения давления: они могли принять решение не исполнять некоторые постановления, укомплектовать Суд своими представителями, более внимательно относящимися к правам государств, или даже уменьшить полномочия Суда, то есть использовать широко распространенные методы, направленные на уменьшение влияния Суда.^[217] Однако до заключения Маастрихтского договора таких фактов было не много. Критический анализ деятельности Суда ЕС был сделан представителями государств - членов и некоторыми правительствами для того, чтобы показать свое нежелание исполнять некоторые решения Суда.^[218] Сами факты неохотного или вынужденного согласия просто подтверждали значительный вес, которым обладают решения Суда. До конца 80-ых годов не было систематического и серьезного сопротивления деятельности Суда ЕС.

судебной деятельности. И характерным является постепенное принятие национальными правительствами новых принципов, предложенных Судом ЕС. Так, в 1976 году бывший Председатель Суда ЕС Робер Лекоур обратил внимание на то, что основополагающие принципы типа прямого действия и верховенства права ЕС, само существование которых было отвергнуто при рассмотрении дел в более ранний период, стали теперь общепринятыми.^[219]

Можно было также ожидать, что национальные суды отнесутся с некоторым раздражением в отношении их навязчивого наднационального коллеги, который, казалось, выходил за рамки стандартов деятельности судебных органов. Национальные суды все чаще стали отмечать новшества в деятельности Суда ЕС. Кроме того, прецедент ЕС иногда обязывал их игнорировать некоторые основные национальные конституционные акты. Только в нескольких странах обычные суды могут решать вопросы о конституционности национального законодательства, а в нашем случае они еще призваны гараігтировать соответствие национального законодательства верховенствующим нормам - нормам ЕС. Даже если некоторые конституции, например, итальянская, представляют конституционному суду право определения конституционности, внутри государственных актов Суд ЕС, тем не менее, постановил, что на национальную юрисдикцию возложена обязанность немедленно отложить без консультаций с Конституционным Судом законы, которые нарушают право ЕС.^[220] Кроме того, Сул также настоял на том, чтобы английские суды приняли в некоторых делах отказ от применения национального права, соответствие норм которого праву ЕС вызывает сомнение, независимо от того факта, что эта временная мера была ранее неизвестна английскому праву.^[221]Каждое из этих решений могло вызвать серьезный конфликт, так как они посягали на конституционные обязанности национальных судей. Но все же в целом национальная юрисдикция подчинилась требованиям Суда ЕС.

Некоторые высшие национальные суды выступали против этих новшеств. Государственный Совет Франции длительный период отказывался принимать

прямое действие судебных предписаний²²² и признавать верховенство права ЕС, в то время как Конституционный Сул Германии признал эффективности защиты прав человека в правовой системе ЕС. Но из этих разных примеров не имеет смысла выводить общее правило, тем более, что даже эти суды впоследствии приняли позицию, более соответствующую праву ЕС. Становится очевидным, что творческая деятельность Суда ЕС мешала развитию диалога с национальными судьями, понимающими под взаимодействием продолжающийся диалог: число предварительных отсылок к Суду ЕС устойчиво росло, .начиная с начала 60-ых годов. При рассмотрении большинства дел национальные суды довольно твердо придерживались инструкций Суда ЕС. Изучение порядка применения процедуры предварительных отсылок национальными судами за период с I960 по 1985 годы, показало, что уровень достигнутого согласия составил 95 процентов - цифра, которой многие конституционные суды, вероятно, завидовали бы.²²³

Поэтому оправдано говорить о широком принятии деятельности Суда ЕС. И вес же остается вопрос, чем можно объяснить такое неохотное согласие, доминировавшее до конца 80-ых годов, несмотря на значительные новшества в работе Суда ЕС? Ответ на него из-за отсутствия конкретных доказательств должен быть построен на гипотезах об относящихся к данному вопросу факторах. Некоторые из них имеют системный характер: они касаются роли, которую играют судебные органы в европейской институциональной системе, и другие касаются манеры, в которой Суд ЕС играет свою роль. Третьи касаются определенных намерений различных институциональных оппонентов Суда. Объединение этих факторов объясняет, почему его деятельность не натолкнулась на еще более сильное сопротивление.

Первый фактор определяется рамками деятельности Суда ЕС. Следует выделить, что активность Суда воспринимается как опасное явление во всех правовых системах.

²²² Judgement on Case Cohn-Bendit. December 22 1978. ECR.

²²³ Weiler, J.H.H. Primus inter Pares: The European Court and National Courts - Thirty Years of Cooperation. - London, 1992. - P. 102-104.

то, что они используют эти полномочия ненадлежащим образом. В доказательство этого приведем пример из практики США: Верховный Суд этой страны был наказан и за активность в либеральном и за активность в консервативном направлении. Сторонники либерального направления, упрекали приверженцев консервативного курса в амбициозности социальных планов, а последние осуждали сторонников либерального направления за расовую политику.

Проделанный анализ облегчает понимание такого благоприятного отношения к деятельности Сула ЕС. Не секрет, что Суд преследовал цель развить процесс интеграции и создать право ЕС. Проведя параллель с практикой США, можно предположить, что, поскольку деятельность Суда не была объектом очень серьезной критики, то она соответствовала ценностям, которые реализовал Суд.

Эта гипотеза подтверждается рядом факгов. Во-первых, европейская интеграция, бесспорно, является одной из популярных послевоенных идей в Западной Европе; за короткое время европейская идея получила поддержку руководителей и населения государств - членов. Анализ, проведенный исследователями Гибсоном и Калдрейра, показал, что активность Суда не имела решающего значения для восприятия постановлений Суда ЕС. Напротив, широкое принятие решений Сула ЕС имело решающее значение: только одна четверть опрошенных заявили, что они примут решение, с которым они явно не согласны.^[222]Важность ценностей, отстаиваемых Судом, также подтверждена тем фактом, что критика активности Сула редко прослеживается у тех, кто оценивает движение к интеграции шіи слишком быстрым, шіи слишком медленным.

Вторая гипотеза связана с природой судебной функции и ее роли в системе ЕС. Обращение за помощью в судебный орган часто мотивируется желанием разрешить конфликт. Очень часто это - не единственный путь решения; могут использоваться и другие средства: посредничество, арбитраж и др. Даже в современном обществе можно все еще найти совпадение желаний и воли сторон для обращения к судье, который олицетворяет судебную функцию во многих обществах.^[224] Если выбор сделан в пользу суда, то можно отметить преимущества, возникающие от обращения к третьей стороне, которая дает гарантию нейтралитета и вынесет свое решение, возможно, находящееся под влиянием судебной системы, к которой она принадлежат. Используя этот путь, могло показаться, что социальная роль судов ставит их на вершину легитимности. Конечно, это не является ни абсолютным, ни постоянным. Прежде всего это зависит от того, как суды выполняют свои функции: если их беспристрастность подвергнута сомнению, их престиж пострадает.^[225] Спорящие стороны имеют тенденцию принимать решения Суда, даже если они расходятся с их собственными личными интересами. Уважение к судебным решениям нс является результатом исключительно принятия закона; оно также отражает довольно высокую оценку социальной роли, выполняемой судебными органами при разрешении конфликтов. Такое отношение вообще к Судам принесло пользу и Суду ЕС.

Полномочия Суда ЕС намного превосходят таковые любой другой международной юрисдикции. Почему представители национальных правительств во время составления проекта Римского договора посчитали необходимым принять механизм, который может ограничить их автономию. Наиболее вероятный ответ: их интересовало независимое осуществление правосудия, призванное обеспечить соблюдение обязанностей на уровне ЕС. Доверие к Общему рынку уменьшилось бы, если бы контроль за применением права ЕС остался в руках национальных правительств, как это имеет место на международном уровне: каждое государство- член могло бы подвергнуться соблазну считать, что его усилия не отразятся на других государствах - членах. Делегируя независимому Суду контроль за

поведением всех государств и осуждение любого нарушения права ЕС, которое могло произойти, сообщество внесло вклад в достижение полной эффективности системы ЕС.^[226] Основные участники этой системы, таким образом, заинтересованы в поддержании механизмов мирного решения конфликта, даже если они иногда были направлены против их краткосрочных интересов.

Все эти причины помогают объяснить, почему и в ЕС, и государствах- членах судебная функция воспринимается как важная социальная функция и почему нс была разрушена традиция уважения к судебным решениям. Однако национальный опыт предполагает, что судебная власть связана с нейтралитетом судов. У определенной категории людей нет оснований полагать, что судебные решения имеют тенденцию систематически вредить их интересам шіи противоречат интересам большинства граждан, поскольку Суд ЕС в процессе своей деятельности нашел, как избежать подобных ситуаций.

Суду ЕС очень помог в решении его задач высокий уровень проблем, которые он должен был разрешать. Это в значительной степени вытекает из тоіі модели, которая была избрана для европейской интеграции. Направленность на сотрудничество в технических областях была гораздо больше, чем направленность на сотрудничество в политической сфере, поскольку считалось, что это будет способствовать сплоченности среди участников данного эксперимента. Этот подход нашел отражение в работе Суда. Поскольку наиважнейшей нслыо было создание Общего рынка, вопросы, которые Суд должен был рассматривать, касались преимущественно области экономической интеграции: отмена таможенных пошлин и количественных ограничений, устранение нетарифных барьеров в торговле и т.Д.

Как общее правило, превосходство технических проблем позволило инновационным решениям Суда пройти в большей степени незамеченными. Даже сегодня в большинстве Европейских стран, кроме, возможно, Великобритании, средства массовой информации редко уделяют внимание деятельности Суда ЕС. Суд является наименее известным учреждением ЕС: согласно опросу, проведенному в сентябре 1992 года, в период баталий, касающихся ратификации

Маастрихтского договора, чуть больше трети европейского населения знали о существовании Суда.^[227] Эта ограниченная известность дает Суду существенные выгоды: так, многие исследования отмечали наиболее вероятный прогресс интеграции в технических, нс столь спорных областях, где политическая важность принятых решений была воспринята не охотно.^[228] Относительное безразличие, которое окружило действия Суда ЕС, позволило ему выполнить амбициозную программу, нс наталкиваясь на систематическое сопротивление.^[229] Нормальное положение может быть сохранено, только если Суд останется вдалеке от потенциально острых проблем и если Суд будет придерживаться "технического" видения своей собственной роли. "Судьи, продвигающие проиіггеграционную программу, вероятно, будут максимально эффективны только в качестве дополнения, которым они остаются в рамках четких границ права".^[230]

Как отмечалось выше, судебная активность высока, когда суды рискуют высказывать свое мнение относительно политической власти. В таких обстоятельствах действия судей, идущих против желания власти, наделяющих их легитимностью от имени народа, кажется антидемократическими. Политические расколы в партиях стимулируют эти напряженные отношения.^[231][232] Выше упомянутые конфликты между Верховным Судом и администрацией президента Рузвельта в США; Конституционный Совет Франции, который часто охлаждал пыл и левого, и правого большинства, которые, в свою очередь, ополчились против "правления судей". Протест, вызванный в 1993 году решением Конституционного Совета, касающийся права убежища, всего лишь иллюстрация более широкого феномена, который развился начиная с того момента, когда количество членов Парламента, необходимое для передачи вопроса на рассмотрение в Совет, было 214 снижено.

До Маастрихтского договора многие вопросы находились в рамках исключительной компетенции национальных правительств, поэтому активизация деятельности Суда ЕС вызывала понимание со стороны народов стран-членов.^[233]

Во-вторых, процесс принятия решений в ЕС всегда был сложным. Римским договором предполагалось, что значительное число решений будет принято Советом Министров. Однако отказ от голосования большинством голосов, примененный де факто Францией к своим упорствующим партнерам, в том что было впоследствии продублировано "Люксембургским компромиссом", препятствовал функционированию этого институционального механизма. Эта относительная слабость со стороны законодательного органа ставит Суд ЕС в положение, когда ему приходится играть атипичную роль. Не пытающийся обуздать законодательные полномочия своими решениями, Суд вместо этого продвинулся в нескольких случаях вперед с целью восполнить эти недостатки. Таким образом, по делу Reyners^[234]в разрешении вопроса о частичном прямом действии статьи 52 (43) Суд оказался в затруднении, созданном бездеятельностью Совета, не принявшего директивы, необходимой для создания действительной свободы учреждения. Это было смелое толкование, поскольку оно вышло за рамки очевидного значения рассматриваемого положения, но нельзя сказать, что оно было непосредственно противопоставлено воле Совета.

Скорее всего этим был достигнут, хоть и окольным путем, результат, которого желали авторы договора.

В-третьих, процесс принятия решений в ЕС явно меньше политизирован, чем на национальном уровне. Все политические учреждения характеризируются определенной степенью плюрализма, поскольку' они включают представителей всех главных политических групп, и процесс принятия решений в значительной степени согласован: даже квалифицированное большинство, указанное в Договоре, требует, по крайней мере, двух третей голосов в Совете. В результате, если Суд вмешивается в .межинституциональные споры, то редка (в отличие от его национальных аналогов) возможность того, что он окажется в споре, где оппозиция

имеет большинство. В большинстве дел институциональные проблемы занимают важнейшее место в судебном процессе. Это, как правило, в спорах, касающихся юридического основания актов ЕС, которые возникли вслед за принятием Единого Европейского акта.

Например, решение по делу Commission v. Council (Titanium Dioxide)²³⁷, касавшегося конфликта между Комиссией и Советом на почве директивы о сокращении загрязнения промышленными отходами диоксида титана. В центре спора были напряженные конфликты между приоритетами экономического характера (устранение искажения принципа добросовестной конкуренции) и защитой окружающей среды. Хоть здесь можно было увидеть конфронтацию между бескомпромиссными защитниками свободной торговли и защитниками окружающей среды, главный юридический спор носил иной характер. Комиссия, поддержанная Парламентом, потребовала, чтобы рассматриваемая директива была принята на основе статьи !00а (95) Договора. Это положение, направленное на формирование внутреннего рынка, устанавливает механизм обращения за помощью к процедуре сотрудничества, в рамках которого и Комиссия, и Парламент располагают намного большими полномочиями, чем в случае, когда Совет принимает решение в одностороннем порядке. Совет, с другой стороны, решил использовать статью 130s (175) Договора, предусматривающую принятие решения Совета в одностороннем порядке. В результате Суд ЕС решил в пользу Комиссии.

За последние годы Суд рассмотрел большое количество дел, касающихся защиты окружающей среды. Они затрагивали как традиционные области, вроде опасности отходов, сохранения естественной среды обитания и оценки влияния государственных и частных проектов на окружающую среду, но также и новые области такие как торговля генетически измененными организмами.

Эта последняя позиция рассматривалась в деле Greenpeace France and Others²³⁸(решение от 21 марта 2000 года), в котором французское отделение организации Гринпис и другие ассоциации обратились в национальный суд для отмены министерского декрета, разрешающего торговлю семенами некоторых ^[235][236]

разновидностей генетически измененной кукурузы. Приняв во внимание, что декрет может иметь серьезные последствия, национальный суд приостановил его действие и попросил Суд ЕС вынести решение в соответствии с Директивой 90/220/ЕЕС. Эта Директива устанавливает механизм оценки возможного вреда здоровью человека и окружающей среде, нанесенного преднамеренным выпуском или размещением на рынке генетически измененных организмов. Механизм включает несколько стадий экспертизы национальными властями или компетентными представителями ЕС, перед тем, как дать согласие, имеющее силу на территории всех государств - членов ЕС, на размещение генетически, измененных организмов на рынке. Если компетентные национальные власти, которые получают заявление от предприятия на размещение генетически измененных организмов на рынке не отклонят такое заявление, то после принятия положительного решения они должны отправить досье на рассмотренный продукт в Комиссию.

Суд заявил, что национальные власти, которые передали дело в Комиссию, имеют возможность оценить возможный вред, который нанесет эта продукция здоровью человека или окружающей среде. После того как заявление было подано в Комиссию, Директива 90/220 предусматривает период, в течение которого компетентные национальные власти других государств-членов проводят консультации. Суд постановил, что соблюдение предусмотренных процедур отражено, во-первых, в обязанности предприятия немедленно уведомить компетентную власть о новой информации, касающейся вреда продукта для здоровья человека или окружающей среды, в обязанности власти немедленно сообщить Комиссии и другим государствам-членам эту информацию; во-вторых, любое государство-член в праве временно ограничить или запретить использование и/или продажу на своей территории товара, который получил разрешение на продажу, если имеются небезосновательные причины полагать, что товар может принести вред здоровью человека или окружающей среде. Также система защиты, предусмотренная в соответствии с Директивой 90/220, обязательно подразумевает, что заинтересованное государство-член нс обязано давать свое согласие в письменной форме, если у него есть новая информация,

которая дает основание полагать, что товар, для которого было получено разрешение, может нанести вред здоровью человека и окружающей среде.

В таком случае заинтересованное государство-член должно немедленно сообщить Комиссии и другим государствам-членам эту информацию, чтобы решение было принято в соответствии с процедурой, предусмотренной в Директиве 90/220. Однако, если, как и в рассматриваемом деле, государство-член отправило заявление с положительным решением и Комиссия приняла это решение, то государство - член должно дать свое "согласие в письменной форме", разрешающее размещение товара на рынке. Наконец, если национальный суд решит, что имелись неточности в проведении экспертизы, которые коснулись законности положительного решения Комиссии, то национальный суд должен передать вопрос в Суд ЕС для предварительного решения и в случае необходимости приостановки» применение мер по осуществлению такого решения до того момента, пока Суд ЕС нс решит вопрос о его законности. Суд ЕС - единственный суд, который уполномочен объявить акт ЕС нс имеющим юридической силы.

Что касается более традиционных областей защиты окружающей среды, то интерес представляет дело С-318/98 Fomasar^[237][238](решение от 22 июня 2000 года), касающееся определения опасных отходов. Суд заявил, 'по Директива 91/689/ЕЕС по опасным отходам не препятствует государствам-членам классифицировать в качестве опасных отходов другие отходы, не включенные в перечень, закрепленный Решением 94/904, устанавливающим список опасных отходов в соответствии с Директивой, и принятию более строгих защитных мер по захоронению, размещению или бесконтрольному уничтожению таких отходов. В случае если государство-член включило в список дополнительные опасные отходы, то компетентные власти должны уведомить Комиссию в соответствии с данной Директивой.

Директива 85/337/ЕЕС была объектом рассмотрения по делу С-287/98 Linster²’³(решение от 19 сентября 2000 года). Согласно этой Директиве, проект, предположительно существенно влияющий на окружающую среду, должен быть

подвергнут экологической экспертизе и процедуре ознакомления общественностью. Директива не касается проектов, детали которых приняты в соответствии со специальным актом национального законодательства: законодательный процесс обычно преследует цели в соответствии с положениями Директивы, включая предоставление информации. В рассматриваемом деле владельцы земли, которая должна быть принудительно приобретена в соответствии с актом национального законодательства для строительства автострады, оспаривали в национальном суде законность принудительной процедуры покупки на том основании, что это должно квалифицироваться как невыполнение Директивы 85/337. Сул ЕС постановил, что концепции принятия специального акта национального законодательства, используемой в Директиве, нужно дать автономное толкование, основываясь на требованиях, касающихся единообразного применения права ЕС и принципа равенства. Мера, принятая парламентом после публичных парламентских дебатов, является таким актом, которым законодательный процесс преследует цели, закрепленные Директивой 85/337, включая предоставление информации парламенту во время рассмотрения и принятия деталей проекта и ее соответствие тон, которая была предоставлена компетентным властям при обычной процедуре по предоставлению согласия на проект. Национальный суд вправе рассматривать, действовал ли национальный законодательный орган в рамках полномочий, установленных в соответствии с Директивой 85/337, в частности, если предыдущая опенка воздействия проекта на окружающую среду не была выполнена, минимальная информация, предоставленная разработчиком, не была доступной общественности, и представители этой общественности не имели возможности выразить свое мнение, прежде чем проект будет согласован, вопреки требованиям Директивы.

Наконец, в отношении Директивы 92/43/ЕЕС но сохранению естественной среды обитания и дикой флоры и фауны Суд постановил по делу С-371/98 First Corporate Shipping^[239](решение от 7 ноября 2000 года), что государство - член не может принимать во внимание экономические, социальные и культурные требования или региональные и местные характеристики при отборе и определении границ участков, которые будут предложены Комиссии, в рамках этой Директивы в

качестве приемлемых для объявления их заповедными зонами ЕС. Для подготовки проекта перечня заповедных зон ЕС, направленного на создание последовательной европейской экологической программы специальных заповедных территорий. Комиссия должна иметь исчерпывающий список зон, которые на национальном уровне представляют экологический интерес, что является уместным с точки зрения целей Директивы по сохранению естественной среды обитания и дикой флоры и фауны. Только таким образом нужно понимать цели, (упомянутые в Директиве), т.е. поддержание или восстановление естественных типов среды обитания и среды обитания разновидностей на благоприятном уровне, сохранения их‘в естественном регионе. Эти регионы могут проходить через одну или более границ внутри ЕС, и государство-член не может точно знать ситуацию, сложившуюся к среде обитания в других государствах-членах. Поэтому такое государство не может по своему собственному решению вне зависимости от того, основано ли оно на экономических, социальных или культурных требованиях или на региональных или местных характеристиках, лишить участки, которые на национальном уровне представляют экологический интерес, статуса заповедных территорий, что несовместимо с целями ЕС и может подвергнуть опасности реализацию таких целей на уровне ЕС.

Как видим, рассматривалась среда, в сфере которой Суд ЕС должен был осуществлять свою деятельность. Вызывает интерес позиция Суда, которая свидетельствует о том, что он проявил талант и мудрость. Вообще, когда от Суда требовалось принять решение, касающееся действий политических органов, то он проявлял особую сдержанность.

В этом отношении особенно показателен прецедент, касающийся вопросов принципа пропорциональности. Этот принцип, устанавливающий общее правило, что деятельность ЕС нс должна превышать "необходимых для достижения целей договора пределов" (статья ЗЬ [5]), вверяет судебному органу мощный инструмент контроля над действиями политических органов. Все же Суд ЕС очень ограниченно использовал эти возможности. В областях, в которых договор наделяет законодательный орган ЕС существенной контролирующей властью, Суд ограничился обеспечением того, чтобы принятые меры не были "очевидно

несоответствующими реализации желательной цели”.^[240] Это, казалось бы, подтверждало, что Суд, зная все трудности, связанные с попытками оценить эффективность политики соответствующих органов, неохотно давал (кроме явно скандальных нарушений) свою оценку действиям законодательного органа ЕС.

Суд ЕС проявил подобную сдержанность и в других случаях. По делу Ferriera Padana v. Commission^[241]Суд должен был решіпъ, насколько правомерно поступила Комиссия, устанавливая квоты для борьбы с кризисом в черной металлургии в конце 70-ых годов, тем самым нарушив статью 58 (1) Договора о ЕОУС, которая гласит, что квоты могут использоваться только в качестве крайней меры. Истец полагал, что статья 57, которая дает Комиссии "косвенные средства воздействия в ее распоряжение, такие как... сотрудничество с правительствами для регулирования или влияния на общее потребление" или вмешательство на уровне ценовой политики, наделяет ее адекватными мерами для борьбы с кризисом. Другими словами, Суд столкнулся с классической проблемой субсидиарности, и в своем решении он заявил, что в случае упомянутого кризиса статья 58 Договора о ЕОУС даст Комиссии полную власть для оценки и разрешения ситуации, которую Комиссия и осуществила, приняв Решение №2794/80/ECSC. Комиссия изложила причины, по которым считала, что средства, предусмотренные в статье 57, не были достаточными для разрешения кризиса. Она полагала, что эти средства нс смогут повлиять на общее потребление в существующей экономической ситуации, поэтому заключила, что косвенные средства воздействия, находящиеся в ее распоряжении, оказались недостаточными и что существовала необходимость непосредственно вмешаться для восстановления баланса между спросом и предложением. Для достижения этих целей Комиссия не превысила пределы своих полномочий для оценки и разрешения ситуации.

Таким образом. Суд ЕС решил, что действия Комиссии удовлетворяли формальным условиям (в этом случае детализация причин, которыми мотивировалось ее решение), а сам Суд мог только, по существу, гарантировать, что Комиссия действовала в рамках своих полномочий. Подобные рассуждения получили развитие в деле о легитимности Постановления ЕС, которое изменяло

финансовые субсидии из-за временного изъятия французского франка из списка "европейских валют".

Поскольку речь шла об оценке сложной денежно-кредитной ситуации, Комиссия и Комитет по управлению наделены в этом отношении широкими полномочиями. При рассмотрении легитимности применения таких полномочий Суд должен ограничиться анализом того, действительно ли это является ошибкой, или имеет место неправильное .применение власти, или превышение . полномочий.^[242]

Это рассуждение предполагает, что, когда договор определяет рамки полномочий политических учреждений ЕС, Суд не собирается менять свое собственное толкование на их толкование.

Ситуация изменяется радикально при отходе от уровня ЕС к национальному уровню. Связанный целью обеспечения эффективности права ЕС, Суд нс колебался при строгом и тщательном изучении действий национальных властей. Он создал чрезвычайно сложный судебный аппарат. Тем не менее, было бы не совсем правильно назвать Суд активным.

Несколько раз, когда Суд должен был разрешить проблемы, открывающие возможности для вмешательства в решение важных вопросов, он воздерживался. Это видно из дела Costa v. ENEL^[243]: Суд ограничил свои замечания общими заявлениями относительно юридического порядка ЕС. Ранее Сул сделал то же самое в деле, касающемся соответствия ирландского закона об абортах с правом ЕС. Одним из аргументов ответчика было то, что запрещение распространения информации относительно услуг по аборт)' за границей является нарушением свободы выражения мнения. Суд ограничился заявлением, что в контексте предварительной отсылки он берет во внимание только те элементы толкования, которые необходимы ему для оценки совместимости этого законодательства с фундаментальными правами, соблюдение которых гарантирует Суд. Однако Суд

нс имеет такой юрисдикции в отношении национального законодательства, находящегося вне рамок права ЕС.²⁴⁶

Обобщая все сказанное, приходим к выводу, что в делах, где рассматривается соответствие национальных норм праву ЕС, Суд ЕС имеет тенденцию давать национальному суду намного более широкую свободу действий, чем когда дело касается простого толкования права ЕС.²⁴⁷

Судебная функция часто воспринимается как особая процедура разрешения конфликта: при вынесении решения судья определяет, кто прав и кто не прав и как восстановить справедливость. Действительность, однако, оказывается гораздо более сложной: часто судебные органы прилагают усилия для поиска приемлемого решения, удовлетворяющего требования обеих сторон. В таких делах роль судебных органов сводится к выполнению функций посредничества, целью которого является поиск компромисса между сторонами, а не предписание нм совершения определенных правил. Такая позиция обеспечивает приемлемость решений судебных органов, а каждая из сторон в этом случае признает некоторые свои требования удовлетворенными.²⁴⁸

Судьи оценили такой механизм юридической техники. Несколько раз они использовали его при принятии важнейших решений, а именно когда Суд выявил принципы, обеспечивающие интеграцию, кроме всего прочего при принятии решений он руководствовался соображениями, часто носящими процедурный характер, которые отражали интересы государств по данному делу.

В деле ERTA²⁴’, например, Комиссия оспаривала решение, в котором Совет установил правила поведения для государств - членов на переговорах, касающихся модификации соглашения по дорожному транспорту [грузовым перевозкам], заключенного под эгидой Экономической Комиссии ООН для Европы. Комиссия утверждала, что это решение вторгается в компетенцию ЕС. Хотя договор не устанавливает компетенцию ЕС по заключению международных соглашений, Комиссия утверждала, что компетенция в этой области вытекает из статьи 75 (71), ²⁴⁰Case №С-159/90, Society for the Protection of Unbom Children Ireland Ltd. (SPUC) v. Grogan and Others. 1991. ECR, 1-4685.

²⁴⁷ Weiler, J.H.H. Указ.соч. - P.120-121.

²⁴⁸ Shapiro, M. Указ.соч. - P. 3-4.

²⁴⁹ Case №22/70 Commission v. Council (ERTA) 1971. ECR. 263.

наделяющей весьма обширной компетенцией ЕС в области транспортной политики. Полезный эффект («effet utile») действия этого положения был бы, таким образом, уменьшен, если бы ЕС отклонило возможность заключения международных соглашений в этой сфере. Совет, в свою очередь, обратился к соответствующему источнику и заключил, что статья 75 ссылается только на внутреннюю компетенцию ЕС.

Суд ЕС принял во внимание аргументы Комиссии и рассмотрел дело по существу. Однако, исходя из фактов дела Суд решил, что для обвинения Совета недостаточно доказательств; несмотря на то, что решение по этому вопросу было принято после того, как ЕС получил полномочия заключать международные соглашения, касающиеся транспортных вопросов. Необходимо заметить, что переговоры начались, в то время когда лишь государства - члены обладали подобной компетенцией; и поэтому они свободно могли заключить соглашение, если действовали в интересах ЕС. На этом основании требование Комиссии было отклонено.

Другой пример использования этого механизма таков: после принятия Единого Европейского акта, когда британское правительство оспаривало директиву, касающуюся содержания гормонов в мясе. Юридическим основанием была статья 43 (37), касающаяся сельскохозяйственной политики. Британское правительство утверждало, что, поскольку директива должна согласовывать национальное законодательство, с нормами ЕС, она должна иметь двойное юридическое основание - статью 43 и статью 100 (94). Основа спора касалась институциональных отношений: выбор статьи 43 Советом приводил к голосованию квалифицированным большинством, в то время как юридические основы, защищаемые Великобританией, требовали принятия решений единогласно. Суд руководствовался ранее высказанными аргументами Совета, которые упрощали процесс принятия решения на уровне ЕС. Не согласившись с мнением генерального адвоката. Суд отменил оспариваемую директиву на том основании, что был нарушен Процессуальный регламент.^{259 [244]}

250

Можно было бы привести много других примеров использования этого механизма. Выше были раскрыты возможности Суда ЕС по вынесению решений и обозначена его позиция по толкованию принятых решений.

Суд ЕС явно признал преимущества такого подхода. Он регулярно подтверждал действие новаторских принципов и выносил решения, позволяющие развивать судебную практику.²⁵¹ Несомненно, такой подход объясняется тем исключительным положением, в котором находился Суд. Нс обладая полномочием отменять законы, принятые в государствах-членах, а также отменять решения национальных судов, Суд вправе только обеспечить верховенство права ЕС, на основе согласия государств-членов. В отсутствие указанных полномочии Суд должен сформулировать свою позицию по указанным вопросам и суметь убелить государства-члены.²⁵²

Проанализировав отношения Суда ЕС с другими участниками интеграционного процесса, можно заключить, что Суд предпринимал значительные усилия для обеспечения того, чтобы его решения не подвергались серьезной критике. Суд уделял должное внимание вопросу о том, как его решение будут восприняты и органами ЕС и государствами-членами. В тоже время Суд вел себя как участник политического процесса, сознавая влияние своих судебных решений на его отношения с другими участниками этого процесса.

Позиция Сула ЕС является важным аргументом в оценке роли прецедентов. Решения, принятые Судом ЕС, оказывали серьезное влияние на правительство государств и национальные суды. Были опасения, что общественность выступит против позиции Суда ЕС в отношении усиления интеграции. Следует констатировать, что общественность не проявила враждебности по отношению усиления роли Суда ЕС.²⁵³

Как уже было упомянуто выше, национальные суды постепенно вошли в судебную систему ЕС, хотя были случаи, когда национальный суд открыто отказывался исполнять решение Суда ЕС. Интересен также и факт существования

²⁵¹ Hartley, Т. С. The Foundations of European Community Law. - 3rd cdn., Oxford: Clarendon Press,1994. - P.78-79.

²⁵² Jacquc, J.-P. Le Role du droit dans Integration europeenne. - Philosophic politique, 1991. - P. 127.

²⁵⁵ Weiler, J.H.H. A Quiet Revolution - The European Court of Justice and its Interlocutors. Comparative Political Studies, 1994.- P. 510-34.

диаметрально противоположных позиций внутренних судов и их правительств. В то время как правительство консерваторов в Великобритании, находящееся у власти с 1979 по 1997 гол, систематически выражало враждебное отношение курса на развитие социальной политики на европейском уровне, британские суды применяли директивы ЕС в полном объеме, часто посредством специальной ссылки на руководство, подготовленное Судом ЕС.^[245]

Начиная со вступления в силу' Римского договора, национальные суды были ознакомлены со сводом правил ЕС, которые не всегда соответствовали национальным традициям и с которыми они иногда имели отдаленное сходство. Статья 177 (234), посвященная предварительной процедуре отсылок, была задумана, так чтобы решить проблемы, с которыми была связана эта ситуация, путем предоставления национальным судам возможности передать в Суд ЕС проблемы толкования законодательных актов, возникающие при разрешении дел в национальных судах. Таким образом, статья 177 устанавливает разделение полномочий между Судом ЕС и национальными судами, дела, связанные с толкованием норм ЕС постепенно были заменены делами, касающимися применения таких норм.

Такое разделение судебных обязанностей усиливает роль Суда ЕС. Статья 177 широко используется национальными судьями, стремящимися разрешить проблему, стоящую перед ними. Важен сам факт того, что судья полагается на приоритетность права ЕС при рассмотрении дела. Он будет, таким образом, руководствоваться отсылкой к данной статье. На практике многие национальные судьи почти полностью воспроизводят в своем решении заключения Суда ЕС. Кроме того, исследование решений, принятых национальными судами после отсылки в Суд ЕС, показало, что уважение к точно сформулированным решениям Суда ЕС имеет тенденцию возрастать (в то время как процент решений по предварительным отсылкам, в которых Суд оставил некоторую свободу их оценки национальному суду, составлял 56 процентов, тогда как решения, в которых Суд не оставил места для действия национального суда составили 88 процеігтов).^[246]Это подтверждает гипотезу, что национальные судьи удовлетворены возможностью использовать решения Сула в случае, когда они сталкиваются с трудностями, касающимися толкования права ЕС. Их готовность руководствоваться решениями Сула ЕС подкреплена фактом, что, даже когда Суд ЕС рассматривает вопросы, весьма далекие от ежедневных забот национальных судей, Суд отражает свою позицию по вопросам права.

Также Суд ЕС часто демонстрировал свое желание вступать в диалог с национальными • судами. Статья 177, предусматривающая процедуру предварительных отсылок, которые являются главным способом судебного диалога, могла сформировать две разные модели отношений: иерархическую модель, в которой Суд ЕС подтверждал бы свое превосходство, или совместную модель, основанную на доброжелательности и взаимном уважении.^[247] Все же существует один элемент, явно свидетельствующий в пользу совместной модели, а именно тот факт, что статья 177 (234) полностью зависит от доброжелательности национальных судов. Как отмечают исследователи Манчини и Келинг: "Третий параграф статьи 177 обязывает национальные суды, против решения которых согласно внутреннему праву нет судебных средств, обращаться за предварительным решением в Суд ЕС всякий раз, когда поднимается вопрос, касающийся толкования или законности права ЕС. Этот параграф, однако, устанавливает обязанность специального вида: сторона, чья просьба относительно "обязательной" отсылки прозвучала в национальном суде последней инстанции, не имеет прямого доступа в Суд ЕС в Люксембурге и окажется в невыгодном положении, в котором обладает правом без средств судебной защиты."^[248]

Рассматривая данную ситуацию, не удивляет тот факт, что Суд ЕС выбрал совместное партнерство с внутренними судами.

Эгот выбор проявляется во множестве решений, касающихся процедуры слушаний по статье 177. Таким образом, Суд ЕС принял широкое определение концепции "национальный суд". Суд, например, заключил, что апелляционный

комитет, основанный Обществом докторов Голландии, мог считаться судом или трибуналом в пределах значения статьи 177 даже при том, что он нс рассматривается в качестве суда согласно голландскому праву.^{[249][250][251][252]} Еще в 1963 году Суд указал, что "соображения, которые подталкивали национальный суд или трибунал к выбору вопросов, а также к уместности таких вопросов в контексте рассматриваемого дела, находятся вне рамок обзора Суда ЕС".^[253] Стороны ограничены вторичной ролью: они нс могут ни проявлять инициативу^[254], ни вынуждать внутренние суды передавать дело в Суд ЕС. Поэтому акцент был ясно поставлен на диалог между внутренними судами и Судом ЕС. В общем Суд ЕС имеет тенденцию отклонять утверждения правительств государств о неприемлемости вопросов, рассматриваемых Судом.^[255] Хотя Суд установил более строгие критерии определения видов вопросов, с которыми к нему могут обращаться национальные суды,^[256] эта политика открытых дверей в отношении внутренних судов способствует формированию судебного партнерства, в котором вмешательство национальных правительств ограничено.

Суд ЕС также дал понять, что национальные суды должны обращаться в Суд ЕС как ответственные партнеры. Таким образом, национальные суды последней инстанции, если они желают, могут обратиться в Суд ЕС с вопросами, идентичными, ранее рассмотренным, Судом ЕС.^[257] Подтверждая теорию "очевидных положений"("acte clair"), предложенную Государственным Советом Франции. Суд ЕС указал, что суды последней инстанции могут даже воздержаться от отнесения к Суду вопросов, которые они считают несоответствующими. При этом Суд поспешил добавить, что это исключение к третьему параграфу статьи 177 (234) применимо только, если правильное применение права ЕС "столь очевидно и не оставляет каких-либо возможностей для любого разумного сомнения относительно манеры, в которой поднятые вопросы должны быть разрешены". Суд

вынес настолько узкое определение по этому вопросу, что трудно понять, как могло возникнуть дело CILFIT v. Ministry of Health.^[258]Хотя это выражение доверия национальным судам было вызвано отсутствием какого-либо инструмента принуждения, Суд ЕС явно надеялся, что это окупится добровольным согласием на довольно строгие условия, установленные им. В то время как степень согласия с решениями Суда ЕС высших национальных судов была недостаточной, устойчивый рост отсылок по статье 177 (234) дает понять, что риск был просчитан.

Определение своей собственной юрисдикции в манере, привлекательной для внутренних судов, было всего лишь одним из факторов успеха Суда ЕС. Дух партнерства отражался даже в рассмотрении вопросов, поднятых национальными судьями. Несколько раз, когда национальный судья просто передавал дело в Суд ЕС, не формулируя соответствующих вопросов, которые смогли бы помочь разрешить дело, сам Суд должен был рассматривать уместность вопросов, касающихся права ЕС.^[259][260] Когда национальные суды обращаются за помощью в Суд ЕС по вопросам совместимости национального права с правом ЕС, Суд по своему собственному побуждению будет повторно формулировать соответствующие вопросы, чтобы избежать их неправильного разрешения. Перегруппировка и переформулировка вопросов, отосланных в Суд, помогает лучше разрешить проблемы, поднятые по делу, и тщательно установить причины принятия того или иного решения, а также Суд прилагает значительные усилия к определению пути разрешения, который принял бы национальный судья.²⁵⁶ Все это, несомненно, внесло вклад в укрепление юридической силы решений Суда.

Понимание Судом ЕС стратегической важности партнерства с его национальными коллегами также привело к попыткам увеличения личных контактов с национальными судьями. В своем трактате "Европа Судей" бывший председатель Суда ЕС Робер Лекур, который был одним из главных архитекторов правовой политики ЕС, рассказывает, как Суд отвечал на первые предварительные отсылки, развивая тем самым политику связей с широкой общественностью. С 1965 года Суд организовал в Люксембурге встречи глав высших национальных

органов правосудия; Суд также поддерживает судебные конференции, объединяющие множество судей из всего ЕС (таблица 2). К этому необходимо добавить посещения основных органов национального правосудия и лекции, читаемые судьями и генеральными адвокатами на разнообразных внутренних форумах, а также усилия, предпринятые Судом в распространении информации о его прецедентах. Заявленная цель этой политики проста - продвигать взаимное понимание и доверие между национальными судьями и Судом ЕС для того, чтобы гарантировать эффективное сотрудничество между двумя уровнями судебных органов.^{[261][262] 268}

Таблица 2.

Данные мониторинга посещения Суда ЕС и Суда первой инстанции (1990-95 гг.)²⁶⁸

Любая оценка отношений между Судом ЕС и национальными судами должна принять во внимание факт, что правосудие в рамках ЕС содержит множество положительных особенностей для последнего.^[263] Не трудно представить, что судья местного уровня может получить удовлетворение от самой возможности прямого обращения в высший европейский суд. Разделение полномочий, установленных в статье 177 (234) иннициирует диалог между равными, Судом ЕС и национальными судами, и создает атмосферу взаимного уважения при общении Суда с его национальными коллегами. Очевидно, такого удачного равновесия нс существовало бы, если бы появилась иерархическая структура отношений и если бы Суд ЕС действовал как апелляционная инстанция по отношению решений национальных судов. Кроме того, судебная практика Суда ЕС не часто закрепляла институциональные права внутренних судей в отношении других видов участников. Для гарантии верховенства права ЕС национальный судья должен контролировать действия законодательного органа - полномочия, которые во многих государствах-’іленах идут вне рамок компетенции, которой они обладают согласно национальному праву. Таким образом, голландскому или английскому суду, вероятно, придется рассматривать соответствие национального права праву ЕС, в то время как национальный юридический порядок не предполагает какого-либо полномочия суда рассматривать конституционность законов. Точно так же и все еще во имя верховенства в странах, вроде Германии и Италии, где конституционный контроль довольно развит, обычные суды могут - или даже должны - принимать на себя задачу приведения в соответствие национальных законов, которые нарушают нормы ЕС, несмотря на тот факг, что их конституции, в принципе, передают эти полномочия Конституционному Суду.

В некоторых делах предварительные отсылки в Суд ЕС позволили национальным судам получить результаты, которые нс могли быть достигнуты на внутреннем уровне. Британские суды, например, долго страдали от отсутствия временных судебных запретов, то есть распоряжений, приостанавливающих административные акты, касающиеся рассматриваемых в суде дел. Приписывать такое право себе было бы несовместимым с доктриной прецедента, который играет центральную роль в британской правовой системе. Однако европейская судебная система установила более легкий вариант возможного вмешательства. По делу Factortame Палата лордов должна была издать такой временный судебный запрет, чтобы вступила в силу норма права ЕС. Суду ЕС не потребовалось много усилий, чтобы подтвердить, что национальное право должно предоставлять внутренним судам помощь, если это необходимо для вступления в силу права ЕС. Таким образом, получив благословение на это. Палата лордов могла перейти ко второй стадии своей стратегии - через три года после решения по делу Factortanie Палата лордов постановила, что помощь доступна, даже когда вопрос нс касается права ЕС.^[264] Результат был полностью логичным, поскольку Палате лордов трудно было признать, что процедурные нрава согласно праву ЕС были больше, чем на "внутренних" слушаниях. Все же сомнительно, что такой результат мог быть достигнут без помощи Суда ЕС.^[265]'¹ Даже когда судебная практика Суда ЕС не является источником институциональных новшеств, суды низшего уровня могут использовать статью 177 (234) для "обращения" в Суд ЕС против решений более высоких судов всякий раз, когда они не удовлетворены по существу. Многие из них так и поступали.^[266] Итак, можно полагать, что дополнительные полномочия, которыми были наделены суды низшего уровня, проложили дорог}' для принятия национальными судами правосудия ЕС.

Weiler, J.H.H. Указ.соч. - С. 523.

Подытоживая все вышесказанное, можно заключить, что соответствие национального права праву ЕС содержало явные выгоды для многих внутренних судов. Принимая во внимание, что на международном уровне имплементация часто невыгодна государствам (если государство исполняет решения международных судов, это уменьшает рамки для его маневра), ио ситуация диаметрально отличается, когда внутренние суды должны имплементировать право ЕС. В этом случае имплементация может зачастую быть выигрышной, потому как гармонизация фактически увеличивает полномочия внутренней юрисдикции относительно других внутренних участников, главным образом, законодательного органа. Эта гипотеза подтверждается фактом, что, если и появлялась практика

сопротивления решениям Суда ЕС, это были чаще всего суды, более высокого уровня, которые занимали жесткую конфронтационную позицию. Конституционный суд подобно Bundesverfassungsgcricht (имеющий большое влияние в Германии), включая и политическую составляющую, практически не может извлечь пользу из подобной ситуации. Однако, в свою очередь, может многое потерять из-за увеличивающегося проникновения права ЕС; и, как следствие, он проявляет настойчивость в поддержании рамок конституционных гарантий. Напротив, для британских судов, которые нс наделены правом рассматривать первичное законодательство, принятие верховенства права ЕС совпало с готовностью бросить вызов ортодоксальности и подвергнуть законодательство глубокому изучению.^[267] Эти два процесса укрепляют друг друга, и подтверждают, что процесс интеграции не дает одни и тс же плюсы всем судам.^[268]

Подробного рассмотрения требует эволюция взаимоотношений национальных правительств государств-членов с Судом ЕС. Вообще говоря, национальные администрации воспринимали уменьшение судебной практикой Суда ЕС своих прав (иногда в значительной степени) в качестве выгоды для ЕС и внутренних судов. Даже если нельзя найти свидетельств безоговорочного принятия права ЕС, не существовало также и какого-либо совместного сопротивления судебной практике Суда, хотя политические лидеры иногда восставали против верховенства права ЕС. Некоторые члены Парламента Франции пробовали время от времени подтверждать превосходство Парламента.^[269] И все же ни одна из этих попыток не удалась, и доминирует тенденция принятия решений Суда ЕС. Как можно объяснить эти очевидные уступки развитию, которые явно ограничивают власть национальных администраций?

Многие из общих причин, упомянутых ранее, заключаются в техническом характере большинства решений ЕС, слабости сторон в политических

разногласиях. Также важно не забывать, что, действуя параллельно с конституционализацией юридического порядка ЕС Судом ЕС, государства-члены гарантировали для себя контроль над принятием решений, в частности в изменении полномочий Комиссии. Такие события, как Люксембургское соглашение, дело Parliament v. Council #302/87 и создание Европейского Совета, которые иннициировали это развитие, известны и нс должны рассматриваться в данной работе. Основной аспект рассмотрения - это совпадение позиций между Судом ЕС и национальными правительствами по вопросу полномочий Суда ЕС. Это совпадение, возможно, способствовало принятию судебной практики ЕС национальными администрациями: развивая концепцию прямого действия и верховенства права ЕС, Суд в значительной степени гарантировал эффективность решений, принятых национальными органами на европейском уровне.^[270]Продолжая эти рассуждения, можно предположить, что существование сильной судебной власти на европейском уровне совместимо с интересами государств- членов. Эго является решением одной из проблем, которая подрывает эффективность международных отношений, а именно проблемы контроля над выполнением международных соглашений.^[271]

Проводя политику гармонизации с правом ЕС, Суд действует в объективных интересах государств - членов, даже когда его решения имеют неблагоприятные последствия для некоторых из них.

Это можно проиллюстрировать на следующем примере. Ранее считалось, что концепция взаимного признания национального законодательства, развитая Судом ЕС в деле Cassis de Dijon^[272], сыграла значительную роль в развитии европейской интеграции в середине 80-ых годов. Комиссия фактически использовала идею взаимного признания как основу для последующего развития внутренней рыночной экономики. Таким образом, вмешательство Суда способствовало гармонизации в этой области, отсутствие которой существенно задерживало продвижение к единому рынку.

Это решение было продиктовано интересами крупных государств - членов, которые извлекали наибольшую пользу от общего рынка.^[273] В свою очередь, немецкое правительство, чье законодательство было предметом рассмотрения по этому делу, критиковало концепцию взаимного признания, видя в ней угрозу ее политике по защите прав потребителей. Решение по делу Cassis de Dijon, в подтверждение правила эквивалентности, значительно ограничивало возможности государств-членов использовать технические правила для протекционистских целей. Несмотря на влияние этого решения на государственный суверенитет, оно нс вызвало неприятия у государства-члена (Германии в данном случае) и, очевидно, не ослабило полномочия Суда.

Одна из причин этого состоит в том, что Суд ЕС сам по себе является "основой законности".^[274] А государства-члены имеют интерес в существовании суда и предпочитают следовать его решениям, даже если эти решения не соответствуют их непосредственным интересам в данной области. Контраст между этими двумя уровнями может время от времени быть источником двойственного отношения для национальных властей. Например, Великобритания, которая редко проявляла большой энтузиазм в деле интеграции, уже не говоря о судебной интеграции, в то же время была сторонником инициатив, нацеленных на усиление контроля над применением нрава ЕС. Она даже взяла на себя инициативу и предложила, чтобы Суд ЕС получил право накладывать финансовые штрафы на государства, что и закончилось принятием новой статьи 171 (228) в Маастрихтском договоре. Различие между структурными интересами и интересами, на которые можно воздействовать данным решением, является критическим для понимания повеления, которое при других обстоятельствах могло показаться противоречивым.

Решение по делу Cassis de Dijon также указывает на другую важную роль Суда ЕС: он смягчил проблемы недоговоренности между государствами - членами ЕС.²⁸’ В системе, где принятие решения достигается через консенсус, участникам невозможно принять исчерпывающее соглашение и прогнозировать каждый спор, который может возникнуть между ними. Следовательно, существует потребность в широком формулировании соглашения и затем в делегировании его применения

заслуживающей доверия власти. Это то, что отцы-основатели ЕС предусматривали, когда они вверяли Суду ЕС выполнение общих принципов, закрепленных в Римском договоре.

Аналогично существование сильной судебной власти являлось предварительным условием успешного выполнения единой рыночной программы. Трудно вообразить систему взаимного признания, функционирующую в отсутствие беспристрастного судебного органа, призванного контролировать его применение. Можно ли, действительно, предположить, что страна вроде Германии будет принимать товары, прибывшие из другого государства-члена, если правіпсльство Германии не было убеждено, что законодательство государства - импортера полностью соответствовало обязательным требованиям, установленным правом ЕС? И можно ли предположить, что государства подвергнут? свои предприятия угрозе поступления ненужного иностранного импорта и развертыванию конкурентной борьбы в отсутствие гарантий взаимности? Фактически для системы взаимного признания, изложенной в Белой Книге, для того чтобы иметь какой-либо шанс на успех, обязательно достижение взаимного доверия между государствами- членами. Суд ЕС помог создать это доверие, гарантируя эффективность права ЕС, и национальные правительства полностью отдают себе в этом отчет. Суд сделал возможным для администраций принять их заключение по гармонизации в области зашиты здоровья и требований безопасности и положиться на принцип взаимного признания, как предложено Комиссией в Белой Книге в 1985 году.

Этот вклад Суда ЕС в эффективность системы ЕС объясняет, почему, несмотря на раздражение, вызываемое некоторыми решениями Суда, государства - члены нс делали серьезных попыток к пересмотру их роли в контексте ЕС. Однако это не подразумевало, что они готовы были охотно принять судебное вмешательство в выбор их политики, что они ясно дали понять в Маастрихтском договоре.

Почему же реакция оюшествеиности на активность, проявленную Судом ЕС, не была отрицательной? Неосведомленность - единственный ответ, поскольку многие годы активность Суда ЕС прошла в значительной степени незамеченной широкой общественностью. Кроме того, Суд мог рассчитывать на поддержку некоторого числа важных участников в информированных кругах. Самос широкое

толкование концепции прямого действия, поддержанное Судом ЕС, в действительности наделило юридических и физических лиц существенным ЧИСЛОМ индивидуальных прав, которыми предварительная процедура отсылки позволила им эффективно пользоваться. Это развитие, освещенное специалистами по праву ЕС, было вообще очень благоприятно для европейской интеграции^[275] и имело значительное влияние. Оно позволило юридическим и физическим лицам играть определенную роль в системе ЕС, которая является беспрецедентной по сравнению с их ролью в других международных системах.

Некоторые категории участников изучили, как эксплуатировать этот потенциал для продвижения своих собственных интересов. Естественно, эти группы включают производителей, импортеров, граждан одного государства- члена, но проживающего в другом государстве-члене, которые желают максимально использовать свободы, гарантируемые им в соответствии с Договором. Но более неожиданно наличие групп, осознавших, что в некоторых областях право ЕС продвинуто дальше, чем национальное право в некоторых государствах-членах. Таким образом, женщины использовали равный принцип оплаты труда, содержащийся п статье 119 (141); защитники окружающей среды узнали, что национальные власти придерживаются норм, требуемых в соответствии с правом ЕС, и так далее.

Для всех этих групп гарантия уважения обязанностей в рамках ЕС (пользуются они при этом статьей 177 (234) или косвенно через жалобу в Комиссию) является просто дополнительным средством продвижения специфических целей. Статья 177, таким образом, стала средством подчинения действий национальных властей: почти 85 процентов дел, поступающих в Суд ЕС этим путем, касается индивидуумов в споре с государственным органом.²⁸* Это позволило Суду выглядеть союзником в борьбе против бюрократии, которая характеризует современные общества.²⁸'¹ Все эти факторы явно помогли в поддержке социальной значимости судебной практики Суда ЕС.

Подводя іггоги, можно отметить, что влияние Суда ЕС заметно нс только на структурах и политике ЕС; Суд также воздействовал на поведение и отношения между основными участниками в политической системе ЕС. Его влияние на этом уровне естественно в рамках вышеупомянутого рассмотрения. Учреждения ЕС, национальные власти, группы по интересам, юридические и физические лица признали, некоторые на своем опыте, что Суд является силой, с которой нужно считаться. Поэтому естественным для всех участников европейского политического процесса является попытка объединить их усилия в политической стратегии. Обращение за правовой помощью формирует часть арсенала, к которому эти группы пытаются продвигать свои специфические интересы.