4.2. Вторичные источники права ЕС

1. Вторичное (производное) законодатель­ство

В соответствии со ст. 249 ДОЕС "...Европейский Парламент (совместно с Советом) Совет и Комиссия разрабатывают регламенты, издают директивы, при­нимают решения, дают рекомендации и вырабаты­вают мнения".

Из этой статьи видно, что в создании вторичного законодательства могут принимать участие три орга­на Сообщества и что существует пять форм таких правовых актов.

Законодательные органы Сообщества (обычно Комиссия) могут выбирать, в какой форме прини­мать законодательство, если иное не предусмотрено Договором. Мы рассмотрим каждую форму вторич­ного законодательства по порядку.

Регламенты

В соответствии со ст. 249 ДОЕС ".. .регламент име­ет общее применение. Он является обязательным во всей его полноте и имеет прямое действие во всех го­сударствах-членах" .

Тот факт, что регламент имеет "общее примене­ние" и является "обязательным во всей его полноте" просто означает, что его действие распространяется на всю территорию Сообщества и в целом он обязате­лен для каждого государства-члена. Регламент дол­жен быть опубликован в Официальном вестнике ЕС и вступает в силу с момента, установленного регла­ментом, а если дата не указана, то на 20-й день после опубликования.

Точный смысл термина "прямое действие" стал предметом дискуссии, однако сейчас принято счи­тать, что его значение заключается в том, что регла­мент автоматически вступает в силу в каждом го­сударстве-члене и не требует процедуры националь­ной имплементации. СЕС вынес четкое решение о том, что принятие государствами-членами каких-либо актов о введении регламента в национальную правовую систему (например, как в деле № 34/73, Variola} является неправомерным, так как это может привести к неправильному толкованию законода­тельства.

Регламенты обеспечивают единообразное приме­нение правовых норм на всей территории ЕС.

Директивы

В соответствии со статьей 249 ДОЕС "...директи­ва имеет обязательную юридическую силу (с учетом цели регулирования) для каждого государства-чле­на, которому она адресована, но в то же время нацио-

нальным органам власти предоставляется право вы­бора форм и методов ее осуществления".

Директивы существенно отличаются от регламен­тов. Они не имеет общего применения и, следователь­но, не могут быть адресованы всем государствам-чле­нам. К тому же, они не имеют прямого действия и, как правило, предусмотренные ими права и обязан­ности обретают юридическую силу только при усло­вии введения их соответствующими национальными органами в систему национального права. Однако директивы возлагают на государства-члены обяза­тельство обеспечить достижение определенных целей в определенные сроки, предоставляя национальным органам право выбора деталей имплементации. Это предполагает более высокую степень гибкости, что позволяет государствам-членам применить наиболее подходящие для данной страны методы.

Директивы, как правило, принимаются в случа­ях, когда целью является гармонизация права, а не достижение его единообразия.

Решения

В соответствии со ст. 249 ДОЕС "решения явля­ются обязательными во всей своей полноте для су­бъектов, которым они адресованы".

Подобно регламентам решения имеют прямое действие и для вступления в силу не требуют нацио­нальной имплементации. Все решения публикуют­ся в "Официальном вестнике ЕС" и вступают в силу

в установленный срок или на 20-й день после опуб­ликования.

Однако следует помнить, что решения обязатель­ны только для тех, кому они адресованы. (Решения могут быть адресованы конкретным государствам-членам, а также физическим и юридическим лицам.)

Рис. 4.2. Структура вторичного законодательства

Рекомендации, предложения и "гибкое" законодательство

В отличие от регламентов, директив и решений рекомендации и предложения не имеют обязатель­ной юридической силы

В соответствии со ст.

Создание вторичного законодательства

СЕС может пересмотреть любые вторичные зако­нодательные акты Сообщества, имеющие обязатель­ную юридическую силу, и вынести решение об их юридической действительности. Важным моментом в создании такого законодательства является соблю­дение соответствующей процедуры, так как в против­ном случае акт может быть признан недействитель­ным. (С темой судебного пересмотра юридически дей­ствительных актов мы ознакомимся в гл. 6.)

Правовые основания создания вторичного законодательства

Законодательные органы Сообщества должны быть наделены соответствующими полномочиями, необходимыми для принятия вторичного законода­тельства. Ст. 253 ДОЕС предусматривает, что в пре­амбулах регламентов, директив и решений должно быть указано, что послужило правовым основанием для принятия этих законодательных актов. Соответ­ствующая статья Договора наделяет эти органы пра­вом на непосредственное участие в процессе законо­творчества, которое и рассматривается в качестве "правового основания".

Выбор правового основания будет зависеть от со­держания предлагаемого акта. Например, если Со­общество хочет урегулировать вопрос свободного пе­ремещения рабочей силы, юридические "полномо­чия" для этого предусматриваются ст. 40 ДОЕС. Если такие полномочия по конкретному вопросу не пре­дусматриваются, можно обратиться к ст. 308 ДОЕС, устанавливающей общее право на участие в законо­дательном процессе с целью достижения "определен­ной цели Сообщества".

Статья Договора, обеспечивающая правовые ос­нования законодательного процесса, также указыва­ет на то, какая из шести законодательных процедур должна применяться.

Законодательные процедуры

Процесс принятия вторичного законодательства Сообщества довольно сложный.

Обычно проекты законодательства разрабатыва­ются Комиссией по собственной инициативе или по предложению Совета (ст. 208 ДОЕС) или Парламен­та (ст. 192 ДОЕС).

В большинстве случаев утверждающим органом является Совет. Главная отличительная черта про­цедур — предполагаемая степень участия ЕП, хотя значение может также иметь вид голосования, при­меняемый Советом, а именно: простое большинство, единогласие и, наиболее часто, квалифицированное большинство. (Процедуры голосования рассматрива­ются ниже в данной главе.)

Законодательные процедуры были кратко рас­смотрены в гл. 3, а сейчас мы повторим их в общих чертах.

Комиссия действует самостоятельно

Это метод применяется редко, и достаточно ска­зать, что в этом случае Комиссия действует без вме­шательства других органов Сообщества (пример та­кого метода можно найти в ст. 86(3) ДОЕС).

Кроме того. Комиссия может иметь делегирован­ные законодательные полномочия. Хотя и не суще­ствует точно установленной процедуры. Совет своим нормативным актом может уполномочить Комиссию издать регламент по конкретному вопросу, например в отношении проблем сельского хозяйства или кон­куренции, что дает возможность оперативно принять законодательный акт, касающийся областей, отно­шения в которых достаточно урегулированы.

Совет и Комиссия действуют самостоятельно

В данном случае Совет может утвердить предло­жение Комиссии, не прибегая к помощи каких-либо других органов (пример такой процедуры можно найти в ст. 26 ДОЕС).

Консультационная процедура

В соответствии с этой процедурой Комиссия по­дает проект Совету, который, в свою очередь, пере­дает его на рассмотрение ЕП.

Такая процедура предусматривалась первона­чальным Договором, то есть до того, как ЕП стал ор­ганом, формируемым на основе прямых выборов. Кроме права обсуждать соответствующие проблемы с целью привлечения к ним внимания указанный Договор предоставляет ЕП довольно ограниченные полномочия. Не будучи больше "нормой", упомяну­тая процедура до сих пор используется в ряде сфер, что подтверждается положениями ст. 19 ДОЕС.

Рис. 4.3. Консультационная процедура

Процедура сотрудничества

ЕЕА предусмотрел эту процедуру с целью расши­рения объема полномочий ЕП вслед за введением института прямых выборов.

Смысл процедуры, предусмотренной ст. 252 ДОЕС, состоит в том, что Совет, получив предложе­ние Комиссии и заключение ЕП, утверждает "общую позицию", которая затем передается ЕП. ЕП может действовать следующими способами:

а) утвердить общую позицию, и в этом случае Совет может принять предложение квалифицирован­ным большинством голосов;

б) не давать ответ в течение трех месяцев, и в этом случае Совет также может утвердить положе­ние квалифицированным большинством;

в) отклонить общую позицию или предложить поправки, и в этом случае Совет может отвергнуть решение ЕП, но только при условии, что Совет про­голосует единогласно.

Если достичь единогласия невозможно. Комиссия в течение одного месяца должна представить на рас­смотрение проект, учитывающий поправки ЕП. В этом случае Совет может утвердить предложение, как правило, в течение трех месяцев.

Хотя такая процедура, несомненно, наделяет ЕП более широкими, чем ранее, законодательными пол­номочиями, она не дает Парламенту возможности издавать законодательные акты или накладывать на них вето. Однако то, что Совет и Комиссия должны принимать во внимание заключение Парламента, считалось главной новацией в системе Сообщества.

Со времени ее введения Сообщество продолжает расширять законодательные полномочия ЕП посред-

ством применения других законодательных проце­дур, в результате чего значение процедуры сотруд­ничества значительно уменьшилось.

Рис. 4.4. Процедура сотрудничества (ст. 252 ДОЕС)

Процедура совместного принятия решений

Процедура, заложенная в ДЕС и предусмотренная ст. 251 ДОЕС, еще больше расширяет полномочия ЕП. Эта сложная процедура, усовершенствованная АД, предполагает, что сначала Комиссия передает

свои предложения по поводу законодательства и в Совет, и в ЕП. На данной стадии, при условии дости­жения согласия. Совет может принять нормативный акт квалифицированным большинством.

Если консенсус не достигнут. Совет может одоб­рить "общую позицию", которая затем передается ЕП. Парламенту дается три месяца для утвержде­ния общей позиции Совета. В случае утверждения законодательный акт может быть принят. (Если ЕП не дал ответа в течение трех месяцев, резуль­тат будет таким же.) С другой стороны, если ЕП аб­солютным большинством отклонит общую пози­цию Совета, предлагаемый проект также считает­ся отклоненным.

В виде альтернативы ЕП может изъявить жела­ние внести поправки. В случае, если согласие достиг­нуто абсолютным большинством голосов, поправки должны быть направлены Совету и Комиссии. Если Совет не будет иметь возражений и заявит об этом в трехмесячный срок, положение может быть приня­то единогласно.

В случае, если согласие не достигнуто, из числа представителей Совета, ЕП, а также членов Комиссии формируется Согласительный комитет, цель которо­го заключается в достижении консенсуса. Процесс по­иска компромисса и утверждения законопроекта мо­жет длиться не более 12 недель. Указанный период может быть продлен, но если текст не будет утверж­ден в установленные сроки, он будет считаться откло­ненным.

Эта процедура наделяет ЕП значительными зако­нодательными полномочиями, так как Парламент фактически может наложить вето на предлагаемый проект. Очень важно помнить, что каждый орган преследует разные, но в равной степени важные, ин­тересы и содействует укреплению позиций Парла­мента в системе структурного равновесия, суще­ствующей в рамках Сообщества.

Рис. 4.5. Процедура совместного принятия решения (ст. 251 ДОЕС)

Процедура одобрения

В некоторых случаях Совет до того как утвердить проект должен получить согласие ЕП. Данная про-

цедура была введена ЕЕА, и дает ЕП полное право отклонить документ. Перечень ситуаций, в которых она используется, можно найти в ст. 161 ДОЕС.

Законодательный процесс:

как принимаются решения

Конечно, очень важно усвоить детали различных законодательных процедур, используемых при утвер­ждении правовых актов Сообщества, но законода­тельный процесс не ограничивается одними лишь процедурами.

Структурное равновесие ("баланс полномочий")

Первоначально Договор предусматривал разделе­ние власти между Советом и Комиссией, и поэтому со временем появилась необходимость обеспечить над­лежащее равновесие между Комиссией с ее стремле­нием к федерализму и Советом, основанным на прин­ципах межправительственного взаимодействия. Зада­ча обеспечения баланса в рамках Сообщества услож­нилась с введением прямых выборов в Парламент, который постепенно требовал и получал все более широкие полномочия в законодательном процессе.

Поскольку каждый из этих органов представля­ет разные интересы (Совет, государства-члены. Пар­ламент, граждане и Комиссия, Сообщество в целом), законодательный процесс должен обеспечивать рав­новесие таких интересов.

Взаимодействие структур

По мере дальнейшего развития законодательной процедуры также возрастала и необходимость со­трудничества между органами, в частности в сфере разработки законодательной стратегии и определе­ния содержания законодательных актов. В связи с этим совместная координационная группа (извест­ная как Группа Ньюнайзера, по имени ее основате­ля) была, к примеру, основана для разработки зако­нодательных программ, и Комиссия очень часто кон­сультируется с заинтересованными сторонами до того, как выступить с определенными инициативами.

Такие консультации позволяют учитывать инте­ресы государств-членов, граждан. Сообщества в це­лом, а также многочисленных влиятельных групп.

В условиях возрастающей роли процедуры совме­стного принятия решений наряду с сотрудничеством в области определения законодательной политики особое значение приобретает взаимодействие в про­цессе ее реализации.

Проект законодательства, подготовленный Ко­миссией, направляется в Парламент и/или Совет (в зависимости от требований, предусмотренных про­цедурой), которые, как правило, обсуждают его в рабочих группах и комитетах.

На этой стадии возможен конфликт на уровне Совета между государствами-членами или в Парла­менте — между политическими группами, и согла­сие между органами достигается посредствам пере-

говоров и компромисса. Если Совет и Парламент выработали собственные позиции в отношении зако­нодательного предложения и их мнения расходятся, а принятие проекта необходимо, то, как правило, в роли посредника выступает Комиссия.

Хотя при рассмотрении данного вопроса мы были вынуждены ограничиться лишь общими чертами, надеемся все же, что это даст пищу для размышле­ния на тему демократической природы процесса при­нятия решений в рамках Сообщества. Исходя из со­держания гл. 3 "Кто управляет Европой", можно за­ключить, что эта проблема намного сложнее, чем ка­жется на первый взгляд. Ведь уравновесить нужно не только различные интересы органов Сообщества, но и различные интересы многочисленных групп, входящих в состав этих органов, таких как государ­ства-члены, политические партии.

2. Прецедентное право СЕС

Основная функция Суда, предусмотренная ст. 220 ДОЕС, заключается в "обеспечении соблюдения зако­нодательства в прцессе толкования и применения это­го Договора". Так как смысл положений Договоров и норм вторичного законодательства иногда не совсем ясен, а их содержание часто является слишком узким, СЕС имеет возможность в значительной степени усо­вершенствовать свод законов Сообщества.

Не следует недооценивать значение прецедент-ного права СЕС. Благодаря применению в основном

целевого (контекстуального) метода толкования и реализации права выносить преюдициальные опре­деления (этот вопрос будет рассмотрен в гл. 6), Суд внес существенный вклад в развитие правовой си­стемы Сообщества, придав Договорам конституцион­ный характер и устранив пробелы в законодатель­стве. Хотя официальной системы прецедентов не су­ществует, и Суд имеет право отойти от собственных решений ради соблюдения принципа последователь­ности, он делает это довольно редко. Что касается проблемы параллельных решений СЕС и нацио­нальных судов, то в этом случае решения СЕС имеют приоритетное значение, что было подтверждено ука­заниями Суда относительно дел № 28-30/62, Da Costa (вопрос подробно освещен в гл. 6).

В материалах дела Van Gend en Loos (№ 26/62) кратко излагается значение прецедентного права ЕС, а также иллюстрируется то, как Суд трактует свои роль и влияние. Мы настоятельно советуем студен­там ознакомиться с решением по данному делу и про­анализировать его значение. Более подробно указан­ное дело рассматривается в гл. 5.

3. Основные принципы права Сообщества

Основные принципы права, на которых основы­ваются все ведущие правовые системы, выполняют вспомогательную функцию в тех сферах, где пись­менные источники не охватывают всех обществен-

ных отношений. Основные принципы права Сообще­ства были разработаны СЕС для того, чтобы вычле­нить главные правовые положения, содержащиеся в Договорах и актах вторичного законодательства.

Было установлено, что в основе права Сообщества лежат следующие принципы:

• принцип равенства;

• уважения основных прав человека;

• пропорциональности;

• субсидиарности;

• правовой определенности.

Функция и статус основных правовых принципов

Основные принципы используются СЕС в процес­се толкования права Сообщества, а также при разре­шении вопроса о юридической силе производного законодательства (например, см. дело № 112/77, Topfer v Commission). Кроме того, они в некоторой степени ограничивают деятельность государств-чле­нов (в решении по делу № 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Суд указал, что в отношениях с гражданами государственные органы должны при­держиваться принципа пропорциональности).

К разработке этих принципов СЕС проявил по-настоящему творческий подход, который заключа­ется в применении целевого метода толкования, а также использовании:

• положений самих Договоров;

• правовых систем государств-членов;

• и норм международного права.

СЕС обосновал свои действия, ссылаясь на три статьи Договора, которые, якобы, предоставляют ему необходимые полномочия, а именно:

• статья 220 ДОЕС, которая гласит, что "Суд Ев­ропейского Сообщества обеспечивает соблюдение за­кона в процессе толковании Договора". В этом кон­тексте термин "закон" используется в широком смысле, т.е. имеются в виду не только письменные источники права, содержащегося в Договорах;

• статья 230 ДОЕС, которая регулирует вопросы "нарушения данного Договора или какого-либо по­ложения закона, связанного с его применением". "Какое-либо положение закона" в этом контексте должно толковаться как ссылка на правовое положе­ние, содержащееся не в Договоре, а в каком-либо другом нормативном акте;

• статья 2 88 ДОЕС, которая ссылается на "основ­ные принципы, общие для правовых систем госу­дарств-членов" .

Чтобы понять, как эти принципы разрабатыва­лись и применялись, рассмотрим ряд примеров.

Принцип равенства в договорах

Принцип равенства неоднократно упоминается в Договоре, который служит иллюстрацией того, как Суд выработал этот принцип, переплетая "нити", найденные в Договоре.

В то время как ст. 12 ДОЕС не допускает дискри­минации на национальной почве, ст. 34(2) ДОЕС за-

прещает применение на территории Сообщества дис­криминационных норм в отношении производителей и потребителей. Более того, ст. 141 ДОЕС предпола­гает одинаковую заработную плату для мужчин и женщин и Суд, зацепившись за эти "нити", вырабо­тал общий принцип недискриминации.

Далее используя этот принцип. Суд установил запрет на дискриминацию по национальным (дело № 293/83, Gravier и City of Liege) и половым призна­кам (дела № 75а и 117/82, Razzouk and Beydouin v Commission).

Принцип равенства, или недискриминации, те­перь, после подписания АД, официально закреплен Договором: ст. 13 ДОЕС наделяет Сообщество полно­мочиями издавать законодательные акты, направ­ленные на недопущение дискриминации, основан­ной на "половой, расовой, этнической принадлежно­сти, религии или вероисповедании, нетрудоспособ­ности, возрасте или сексуальной ориентации".

Принцип уважения основных прав человека в национальном и международном праве

Хотя первоначально этот принцип и не был пре­дусмотрен Договорами (в основном экономически­ми), в ходе рассмотрения дел № 29/69, Stauder v City ofUlmuN⁰ 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, CEC подтвердил, что права, гарантированные зако-

нодательством ФРГ, должны также гарантировать­ся Сообществом. Также в деле № 36/75, Rutili v Ministre de I'lnterieur, CEC подтвердил, что права, предусмотренные Европейской конвенцией по пра­вам человека, будут также защищаться Судом.

Такой радикальный подход Суда кажется оправ­данным. АД внес поправки в ДЕС (ст. 6 ДЕС), чтобы задекларировать то, что ЕС "уважает основные пра­ва". Следует также отметить, что уже подготовлен проект Хартии основных прав, юридический статус которой будет обсуждаться на МПК в 2004 г.

Рис. 4.6. Основные принципы права Сообщества

4. Международные соглашения

ЕС является юридическим лицом (ст. 281 ДОЕС) и может заключать международные соглашения (ст. 300 ДОЕС), которые являются неотъемлемым источником права Сообщества.

Комиссия имеет право проводить переговоры, предшествующие заключению международного соглашения. Такие переговоры ведутся на основа­нии полномочий, предоставленных Советом, при со­действии различных комитетов. В СЕС может быть направлена просьба о заключении о легитимности какого-либо соглашения, порядок обсуждения ко­торого на уровне Совета Европейского Союза не отличается от процедуры рассмотрения законопро­екта. Совет может дать согласие на подписание та­кого соглашения после проведения консультаций с ЕП (органом, наделенным соответствующими пол­номочиями в вопросах, которые имеют отношение к указанному договору). Такие соглашения являют­ся обязательными не только для Сообщества, но и для государств-членов.