§ 4. Вопросы гражданства

Около 40 лет Совет Европы рассматривает вопросы гражданства. В 1963 г. была открыта для подписания Конвенция о сокращении случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случае множественного гражданства.

В основу главы I Конвенции положена идея, широко принятая в то же время многими западноевропейскими государствами, о том, что множественное гражданство является нежелательным и должно, насколько это возможно, исключаться. В этом документе излагаются правила, в соответствии с которыми должно сократиться число слу­чаев множественного гражданства при определении нового граждан­ства или отказа от одного гражданства, а также правовые последствия этого для заинтересованных лиц, включая и несовершеннолетних. Конвенция также содержит положения, касающиеся воинской обя­занности в случаях множественного гражданства.

Позиция Совета Европы по вопросу о строгом выполнении прин­ципа избежания множественного гражданства стала меняться под влиянием целого ряда событий, произошедших в Европе после 1963 г., которые, в частности, включают: миграцию рабочей силы между европейскими государствами, ведущую к формированию многочислен­ного населения иммигрантов, необходимость интеграции постоян­ных жителей, растущее число браков между супругами с различным гражданством и существующую свободу передвижения между госу­дарствами-участниками Европейского Союза. Кроме того, принцип равенства полов означает, что супруги с различным гражданством должны иметь возможность приобретать гражданство своего супруга на одних и тех же условиях и что оба супруга должны иметь возмож­ность передавать свое гражданство своим детям.

Между тем время от времени возникал вопрос о многих пробле­мах гражданства, которые не охватывались в должной степени ука­занной Конвенцией.

В 1977 г. Комитет министров Совета Европы принял две резолюции: о гражданстве супругов, имеющих различное гражданство, и другую о гражданстве детей, рожденных в смешанном браке. Первая резо­люция рекомендовала правительствам государств-участников пред­принять шаги с тем, чтобы иностранные супруги их граждан могли приобретать гражданство на более благоприятных условиях, чем те, которые предъявляются к другим иностранцам, и устранить различия между мужьями-иностранцами и женами-иностранками в отношении приобретения гражданства. Вторая резолюция рекомендовала прави­тельствам предоставлять свое гражданство детям, рожденным в сме­шанном браке, или облегчить им его приобретение, если один из родителей имеет гражданство этой страны.

Парламентская ассамблея также приняла ряд рекомендаций, каса­ющихся гражданства, призывая государства-членов облегчать, в част­ности, натурализацию беженцев в своих странах. В 1988 г. Ассамблея приняла рекомендацию 1081 (1988) по проблеме гражданства в слу­чае смешанных браков. В ней Ассамблея отметила желательность положения, при котором каждый из супругов в смешанном браке имел бы право приобретать гражданство другого супруга, не теряя при этом свое первоначальное гражданство. Более того, дети, рож­денные в смешанном браке, должны также иметь право приобретать и сохранять гражданство обоих родителей.

Проблемы, которые возникли в результате изменений, произошед­ших в Центральной и Восточной Европе после 1989 г., создали не­обходимость принятия новой конвенции о гражданстве. Практически все вступающие в Совет Европы новые государства в принципе должны принять новое законодательство о гражданстве и статусе иностран­цев. Это приобрело и приобретает особое значение в случае распада какого-либо государства.

Такая Европейская конвенция о гражданстве была принята в 1997 г.

В то время как Конвенция 1963 г. касалась лишь вопроса мно­жественного гражданства, Конвенция 1997 г. решает все важнейшие аспекты гражданства: принципы, приобретение, сохранение, утрата, восстановление, процедурные права, множественное гражданство, гражданство в условиях правопреемства государств, воинская обязан­ность и сотрудничество между государствами-членами. Конвенция 1997 г. не изменяет Конвенцию 1963 г. и не является несовместимой с ее положениями. Соответственно, обе Конвенции могут сосущест­вовать. С учетом важности этого вопроса ст. 26 новой Конвенции недвусмысленно подтверждает эту совместимость. Так, государство, внутреннее законодательство которого допускает множественное гражданство, может пожелать быть связанным главой 1 Конвенции 1963 г., однако может принять и настоящую Конвенцию.

Важнейший вопрос, который не представилось возможным вклю­чить в Конвенцию 1997 г., относится к коллизии права, возникающей в связи с множественным гражданством. Однако все большее число государств использует понятие «постоянное проживание», а не по­нятие «гражданство», что устраняет целый ряд проблем лиц с мно­жественным гражданством. Однако следует подчеркнуть, что понятие «постоянное проживание», используемое в Конвенции, применяется обычно к лицам, которые постоянно и на самом деле проживают в конкретном месте.

Гражданство определено в ст. 2 Конвенции как «правовая связь между конкретным лицом и государством и не указывает на этниче­ское происхождение этого лица».

В ст. 3 Конвенции 1997 г. говорится, что «каждое государство в соответствии со своим законодательством определяет, кто является его гражданами», и предусматривается, что «это законодательство признается другими государствами настолько, насколько оно со­ответствует действующим международным конвенциям, обычному международному праву и общепризнанным правовым принципам в отношении гражданства».

В п. а ст. 4 указано, что «каждый человек имеет право на граж­данство», а и. с ст. 4 об исключении произвольного лишения граж­данства воспроизводит п.

В п. d ст. 4 говорится, что «ни вступление в брак, ни расторжение брака между гражданином государства-участника и иностранцем, ни изменение гражданства одним из супругов во время пребывания в браке не влекут за собой автоматически последствий для граждан­ства другого супруга».

Статья 5 Конвенции обязывает государства-участников не проводить различий в вопросах гражданства по признаку пола, религии, расы, цвета кожи или национального или этнического происхождения. Кроме того, такое государство должно руководствоваться принципом недискрими­нации в отношении своих граждан, будь то граждане по рождению или лица, приобретшие свое гражданство в последующий период. В то же время Конвенция допускает в некоторых случаях более преференциаль­ный режим при получении гражданства на основе, например, знания языка, места рождения, происхождения из государства-члена Евросоюза.

На основании пп. а п. 1 ст. 6 Конвенции каждое государство- участник признает в своем внутреннем законодательстве, что дети одного из его граждан автоматически приобретают гражданство это­го государства-участника с учетом возможных изъятий в отношении детей, родившихся за пределами его территории.

Конвенция налагает обязательство на государство-участника пре­дусмотреть в своем внутреннем законодательстве возможность при­обретения его гражданства детьми, родившимися на его территории, которые не приобрели при рождении другого гражданства.

Как указывается в п. 3 ст. 6 Конвенции, во внутреннем законо­дательстве государств-участников должны содержаться правила, позволяющие иностранцам, законно и постоянно проживающим на территории государства-участника, быть натурализованными. Указан максимальный период проживания, который может потребоваться для натурализации (десять лет до подачи заявления); он соответствует обычным нормам, поскольку в большинстве стран Европы требуется проживание продолжительностью в пять и десять лет. Кроме того, государство-участник может вводить другие обоснованные условия для натурализации, особенно в том, что касается интеграции в общество.

Конвенция, согласно п. 4 ст. 6, предусматривает возможность облегчающего приобретения гражданства государства-участника следующими лицами:

«а) супругами его граждан;

b) детьми одного из его граждан, подпадающими под изъятие, предусмотренное в подпункте а пункта 1 статьи 6;

c) детьми, один из родителей которых приобретает или приобрел его гражданство; детьми, усыновленными одним из его граждан;

d) лицами, которые родились на его территории и постоянно проживают на ней;

e) лицами, которые законно и обычно проживают на его терри­тории в течение определенного периода времени, начавшегося до достижения ими возраста 18 лет, причем этот период устанавлива­ется внутренним законодательством государства-участника;

f) лицами без гражданства и признанными беженцами, постоянно проживающими на его территории».

В Конвенции 1997 г. отражен нейтральный подход к вопросу о желательности множественного гражданства. Несмотря на то что основной целью главы 1 Конвенции 1963 г. было избежание случаев множественного гражданства, в ст. 15 Конвенции 1997 г. отражается тот факт, что множественное гражданство признано рядом государств Европы, в то время как другие европейские государства стремятся исключить его.

Вместе с тем возможность для каждого государства разрешать множественное гражданство будет поставлена в зависимость от других имеющих обязательную силу международных обязательств. В част­ности, государства, которые связаны положениями главы I Конвен­ции 1963 г., смогут, в том что касается их соответствующих граждан, разрешить лишь ограниченное число случаев множественного граж­данства, как было отмечено выше.

Статьи 21 и 22 главы VII касаются исполнения воинской обязан­ности в случаях множественного гражданства.

Наиболее важная норма, на наш взгляд, содержащаяся в п. 1 ст. 21, состоит в том, что лица, имеющие гражданство двух или более го­сударств-участников, должны выполнять свою воинскую обязанность только в одном из этих государств-участников. Обычно это будет то государство-участник, в котором лица проживают постоянно. Однако эти лица по своему выбору могут выполнять свою воинскую обязан­ность в отношении другого государства-участника, гражданином которого они также являются.

Пункт а ст. 22 предусматривает, что лица, которые освобождены от воинской обязанности, но выполняли гражданскую службу в качестве альтернативы в отношении одного государства-участника, обязаны пройти военную службу в отношении другого государства-участника, гражданами которого они также являются. Более того, в соответствии с п. Ь, если лица обычно проживают в государстве-участнике, граждана­ми которого они являются и в котором не предусмотрена обязательная военная служба, они считаются выполнившими воинскую обязанность также и в отношении другого государства-участника, гражданами которого они являются и в котором предусмотрена обязательная военная служба.