§ 3. Свобода передвижения трудящихся

Рассмотренные ранее сферы правового регулирова­ния касались исключительно прав и возможностей предпринимателей: как им обустраивать свой бизнес, перемещать из страны в страну товары, обеспечивать честную конкуренцию между собой, как должна рабо­тать административная и судебная машины ЕС, чтобы предприниматель мог максимально использовать те выгоды и преимущества, которые дает общий рынок стран Европы.

Понятно, что предпринимателю не обойтись без тех лиц, которые на него работают, составляют основу его бизнеса. Хорошо известно, что не деньги делают деньги и не товары делают товары, а люди, их интеллектуаль­ные и физические усилия. Капитал сам по себе мертв, если его не приводят в движение руки человека.

Какие цели могли ставить перед собой авторы Рим­ского договора применительно к трудящимся? Нужно было обеспечить предпринимателю свободный доступ к такой силе, чтобы она (эта сила) могла быть получе­на в нужном месте, в нужное время и в необходимом количестве и качестве.

Что могло этому помешать? Национальные власти путем введения различных ограничений на въезд в страну иностранных рабочих. Подчеркнем, что речь идет именно о трудящихся, о тех, кто продает свой труд.

Изначально Римский договор предоставил право свободы передвижения в рамках ЕЭС тем лицам, кото­рые нанимались на работу, переезжая из одного госу­дарства в другое. И сделано это было благодаря весьма простой формулировке ст. 39 (бывшей 48) Договора о ЕС, запрещающей «любую дискриминацию, основан­ную на национальной принадлежности, между рабочи­ми государств-членов в отношении найма на работу, вознаграждения за труд и иных условий работы и най­ма на работу».

Для международного договора такой общей, хотя применительно к поставленной цели конкретной и

точной, формулировки могло быть в 1957 г. достаточ­но. На практике тем не менее этого оказалось мало. Возникло много проблем, связанных с движением ра­бочей силы из государства в государство, и решались они уже в соответствии, но как бы вне рамок Римско­го договора, путем принятия внутренних правовых ак­тов сообщества.

В формулировке ст. 39 Договора о ЕС следует обра­тить внимание на то, что речь в ней идет о недопусти­мости дискриминации по национальному признаку. Сразу возникает вопрос: а что следует понимать под национальностью, есть ли единый критерий? В ЕС этот критерий — национальный. Закон каждого из 27 государств сам определяет национальную принад­лежность и гражданство конкретного лица. Законы эти различны, к тому же не все признают двойное гра­жданство.

В результате реализации Маастрихтских соглаше­ний к 2000 г. все граждане государств ЕС получили единое союзное гражданство, которое дополнило граж­данство национальное. Теперь гражданин одного госу­дарства ЕС мог свободно въехать в другое государство ЕС в целях получения работы и оставаться там до тех пор, пока он работает. Согласно директиве Совета ми­нистров 68/360 в этом случае он получает первона­чальное разрешение на проживание в стране своей ра­боты сроком на пять лет, которое в дальнейшем про­длевается автоматически.

Если такой гражданин однажды не по своей вине лишился работы, то он сохраняет право на дальней­шее проживание. Если же он добровольно оставил ра­боту, то по более поздней директиве 90/364 он может остаться в данной стране лишь постольку, поскольку в состоянии содержать себя материальцо. Иными слова­ми, его права гражданина ставятся в прямую зависи­мость от материального положения, достаточность (или недостаточность) которого определяется местной

властью государства пребывания. Кроме того, для того чтобы воспользоваться этой свободой, необходимо иметь медицинскую страховку.

Индивидуум может претендовать на статус рабо­тающего лица, если он действительно работает хотя бы частично, получая за это заработную плату, кото­рая может быть меньше того минимума, который пре­дусмотрен для страны пребывания.

В деле «Lawrie-Blum v.

Это определение Суда на практике трудностей не вызывает. Имели место случаи, когда отдельные лица ссылались на то, что они якобы работают самостоя­тельно. Но тогда эти лица подпадали не под действие ст. 39 Договора о ЕС, а под действие ст. 43 или 49 (речь о них шла выше). Мнение Суда сообщества со­стоит в том, что не имеет значения, в соответствии с какой статьей Договора о ЕС пребывает в данной стра­не лицо. Главное в том, чтобы оно не испытывало дис­криминации по признаку гражданства. При этом име­ется в виду, что согласно п. 4 ст. 39 не считается та­кой дискриминацией работа в государственном (общественном) секторе, в котором согласно внутрен­нему закону имеют право работать только граждане страны пребывания.

Во всех остальных сферах национальной экономи­ки граждане государств ЕС должны иметь те же усло­вия найма и труда, что и граждане государства пребы­вания (ч. 2 ст. 39 Договора о ЕС).

Кроме того, по постановлению 1612/68 (п. 7) запре­щается дискриминация по национальному признаку при увольнениях (сокращениях) с работы, социаль­ных и налоговых преимуществах, обучении и членст­ве в профсоюзах.

Проблема, однако, заключается в том, что на прак­тике часто бывает весьма трудно, живя в одном госу­дарстве, получить работу в другом. Выше уже говори­лось, что въехать в одно государство гражданин друго­го государства ЕС может свободно и что остаться там для работы на любой срок у него есть право. Но как эту работу получить?

В 1968 г. Совет ЕЭС принял директиву 68/360, ко­торая устраняла препятствия для передвижения и проживания рабочих и их семей в рамках ЕЭС. Прямо в директиве ничего не говорилось о возможности ис­кать и получать работу в другом государстве, но чле­ны Совета министров об этом говорили в ходе обсуж­дения проекта директивы, что и было запротоколиро­вано.

Опираясь на данный протокол, Суд сообщества в 1976 г., рассматривая дело «Ргосигеиг сги Ло1 V. Рьоуег», пришел к выводу, что лицо должно иметь в своем распоряжении какое-то разумное время для ре­шения проблемы трудоустройства.

Позднее, в 1982 г., рассматривая дело некоего Ле­вина против госсекретаря по делам правосудия¹, Суд ЕС заключил, что указанный срок может быть ограни­чен тремя месяцами при условии, что лицо, ищущее работу, в состоянии поддерживать себя материально, не прибегая к помощи социальных служб государства своего пребывания. Почему указан срок именно три месяца?

Дело в том, что в постановлении 1408/71 уже было предусмотрено положение, согласно которому гражда­нин одного государства ЕЭС может в случае безработи­цы получать пособие в другом государстве ЕЭС сроком до трех месяцев, если он находится в данном государ­стве в поисках работы. Вроде бы логично, но возникла проблема: в таком государстве, например, как Велико­британия, выплата пособия по безработице произво­дится до шести месяцев. И даже соответствующее дело поступило в Суд сообщества в 1991 г. (АпЬотвБеп),

Levin v. Secretary of State for Justice. 1982. ECR 1035.

рассмотрев которое Суд смог лишь констатировать, что установленные ранее три месяца для поиска рабо­ты это, конечно же, не предел. И если по истечении трех месяцев лицо сможет убедительно свидетельство­вать, что имеет реальный шанс найти работу, оно не подлежит депортации.

А если лицо работу так и не найдет? Такое лицо де­портируют, как это произошло в 1977 г. в отношении британского гражданина Уильямса, который длитель­ное время находился в Голландии без работы. Он пы­тался обратиться в Суд сообщества, дело его заслуша­ли, но результат оказался не в его пользу¹.

Таким образом, принцип свободы передвижения тру­дящихся сводится к тому, что индивидуум может без ог­раничений при наличии действительного национально­го документа переехать из одного государства ЕЭС в другое и пребывать там в течение любого срока при ус­ловии, что он занят экономической деятельностью.

Получается, что каких-либо особых преимуществ для гражданина государства ЕС по сравнению с ино­странцем в указанной схеме не видно. Ведь все, что по­лучает он, получает и иностранец, если заблаговремен­но найдет себе работу в государстве ЕС. К примеру, ту­рецкий эмигрант получит в Германии фактический статус, равный тому, что может получить испанец, итальянец, грек, португалец и др. Разница состоит в том, что на его пути изначально будет больше возни­кать бюрократических помех. Существует, правда, еще и такой важный аспект, как социальный, связан­ный со страхованием, медициной, пенсией и т. п. Но и он решаем на основе двусторонних соглашений Турции с Германией и иными государствами, где могут нахо­диться турецкие временные рабочие.

Естественно, что решая проблему миграции рабоче­го в пределах ЕЭС, нельзя не принимать во внимание семейные факторы. Нельзя требовать от рабочего не­возможного: чтобы он передвигался в целях продажи своей рабочей силы один, без своих близких.

Williams v. Dutch Secretary of State. 1977. 1 CMLR 669.

В 1968 г. было принято соответствующее постанов­ление 1612/68, в котором была предусмотрена воз­можность для рабочего взять вместе с собой некото­рых членов семьи: супруга(у), детей до 21 года и мате­риально зависимых от него родственников. При этом оговаривалось, что упомянутые члены семьи могут и не быть гражданами государства ЕЭС. Также преду­сматривалось, что отказать им во въезде можно лишь на тех основаниях, что и самому рабочему.

Если по каким-то причинам семья распадается, то статус указанных членов семьи сохраняется до тех пор, пока не совершится юридически полноценный развод, или пока рабочий не покинет данную страну насовсем.

Следует отметить еще одну характерную норму ЕС. Если рабочий-мигрант в государстве пребывания женится на лице, не имеющем гражданства государст­ва ЕС, он может беспрепятственно ввести данное лицо в государство своего гражданства. К примеру, поддан­ный Великобритании, женившись в Германии (Ита­лии и проч.) на сенегалке, литовке, турчанке и т.

В случае смерти рабочего-мигранта члены его семьи имеют право остаться в стране пребывания. И они, кстати, будут иметь льготы по трудоустройству (п. 10 постановления 1612/68).

В государстве пребывания рабочий-мигрант сохра­няет все свои пенсионные права, как если бы он рабо­тал в своем собственном государстве.

Проблема признания квалификации трудящегося является одной из основных и наиболее сложных. Требования к профессиям и критерии их оценки в разных государствах развивались по-разному с учетом исторических условий. Совместить их на практике представляется очень сложным. Здесь недостаточно принять правовой акт и считать дело завершенным. Например, на согласование директивы о взаимном признании квалификации архитекторов ушло более тринадцати лет. С большими трудностями рождались документы о признании квалификации врачей, медсе­стер, ветеринаров. Очень сложно решалась проблема юристов. Речь, как видим, идет об интеллектуальных профессиях. С промышленными рабочими дело об­стояло проще.

Длительная работа привела к принятию директи­вы 89/48 о взаимном признании профессиональной квалификации (вступила в силу в апреле 1991 г.). Согласно директиве государства ЕС признавали вза­имно квалификацию специалистов в том случае, если они были официально признаны в своей стране. При­знав это, власти государства, в которое въезжает спе­циалист, оставили за собой право установить для не­го необходимость дополнительной подготовки в пре­делах четко установленных требований и временного периода.

В целом директива исходила из презумпции, что полученное образование и опыт работы специалистов не отличаются принципиально по государствам ЕС, а значит, нет серьезных оснований для создания спе­циалистам-мигрантам каких-либо помех.

Проблема признания квалификации может быть даже больше связана не со ст. 39 (бывшей 48) Догово­ра о ЕС, а со ст. 49—55 (бывшими 59—66), где речь идет о праве создания предприятия в другом государ­стве ЕЭС и об оказании услуг. Именно в этих случаях, когда речь идет о предпринимательстве интеллекту­альном, реально ставится вопрос о квалификации. Предполагается, что недостаточная квалификация врача, инженера, научного работника и т. п. может

нанести обществу вред. Ну а слабая квалификация за­водского рабочего дальше текущего производственного брака не пойдет.

Проблемы иных категорий мигрантов решались легче. В 1990 г. были приняты сразу три директивы, обращенные к правам определенных лиц, не занятых в сфере «экономической активности».

Директива 90/364 предоставила права на свободное передвижение лицам «с независимыми доходами», иными словами, состоятельным лицам.

Директива 90/365 дала такие же права пенсионе­рам.

А директива 90/266 — студентам-заочникам на срок учебы в университете другого государства — чле­на ЕС.

Исключения из прав, предусмотренных ст. 39 (бывшей 48) Договора о ЕС, содержатся в п. 3. Они касаются трех случаев: государственная политика, об­щественная безопасность и общественное здоровье.

В случае с критерием «государственная политика» речь идет о политике государства в чрезвычайных об­стоятельствах. Скажем, можно допустить возмож­ность издания актов правительства Великобритании, ограничивающих въезд мигрантов из других госу­дарств ЕЭС в отдельные зоны Северной Ирландии в связи с имеющейся там напряженной обстановкой. Но подобные случаи редки. Чаще случаются иные.

Например, в июле 1994 г. в связи с проведением очередной встречи руководителей стран «большой се­мерки» Неаполь по решению правительства Италии был превращен в закрытый город. В него практически прекратили доступ «посторонних» по суше, по морю и по воздуху. Такой режим длился в Неаполе всю пер­вую половину июля, т. е. две недели.

Уместно в этом случае заметить, что когда речь идет об ограничениях, связанных с соображениями го­сударственной политики, то подразумеваются дейст­вия как государств, так и институтов ЕС.

Суд сообщества, рассматривая дело Van Duyn (1974 г.)¹, определил очень четко, что подобные огра­ничения должны находиться под строгим контролем институтов ЕЭС.

В целом Суд ЕС в решении конкретных дел стре­мится дать п. 3 ст. 39 (бывшей 48) Договора о ЕС очень узкую трактовку. Не отстают от него и другие органы ЕС.

Так, директива Совета министров 64/221 установи­ла, что при ограничении права лица на въезд в страну должно приниматься во внимание исключительно его текущее поведение, а не общая характеристика. На­пример, прошлая судимость, даже участие в террори­стической деятельности не могут служить основанием для отрицания права на свободное передвижение в пределах ЕС.

Власти страны должны убедительно доказать, что лицо, пытающееся въехать в страну, действительно представляет общественную опасность.

Так, в 1988 г. Суд сообщества отклонил отказ бри­танских властей на въезд в государство одной из уча­стниц в прошлом известной террористической органи­зации Баадер Майнхофф, поскольку они не смогли до­казать, что эта женщина была хоть в какой-то мере общественно опасна в то время, когда она собралась въехать в Великобританию.

Пункт 4 ст. 39 (бывшей 48) Договора о ЕС говорит о том, что права, предусмотренные статьей, не распро­страняются на «занятость в государственной службе». И опять Суд ЕС настаивает на очень узкой трактовке понятия «государственная служба». В деле «Европей­ская комиссия против Бельгии» (1980, ECR 3881) он пояснил, что под этим термином следует понимать «должности, связанные с отправлением официальной власти и функций, связанных с обеспечением основ­ных интересов государства».

Case 41/74, Van Duyn v. Home Office. 1974. ECR 1337.

В связи с изложенным может представить интерес рассмотрение в Суде ЕС в 1987 г. дела «Лоури-Блюм против земли Баден-Вюртемберг»^[66].

Дебора Лоури-Блюм была британской, подданной, которая вполне успешно сдала выпускные экзамены в университете г. Фрейбурга (ФРГ) и получила квали­фикацию учителя. Далее она пожелала устроиться на работу в исправительно-трудовую систему ФРГ для подростков, но ее не допустили к экзамену на занятие соответствующей должности, ссылаясь на то, что по закону земли Баден-Вюртемберг работать в данной системе могут только граждане ФРГ.

В германском суде адвокат госпожи Лоури-Блюм настаивал на том, что его клиентке отказали в работе на основании признака национальности, а значит, бы­ла нарушена ст. 48 (2) Договора о ЕЭС.

Представители властей земли Баден-Вюртемберг, со своей стороны, утверждали, что учитель в исправи­тельной системе — это совсем не «рабочий» в том смыс­ле, какой дается в Договоре о ЕЭС, а значит, ст. 48 не может быть применена.

Поскольку речь зашла о положениях Римского до­говора, германский суд в соответствии со ст. 177 этого Договора запросил мнение Суда ЕС. При этом указы­валось, что функции учителя как таковые лежат в сфере образования, а не «экономической активности», которая предусматривается ст. 2 Договора о ЕЭС. К тому же положения ст. 48 Договора о ЕЭС и поста­новления 1612/68 применимы к тем лицам, у которых заключен контракт с работодателем по нормам частно­го, а не публичного права, регулирующего работу учи­теля в государственном учреждении.

Суд сообщества, рассмотрев обстоятельства дела и изучив аргументы сторон, пришел к следующему за­ключению.

Критерием применения ст. 48 Договора о ЕЭС явля­ются отношения найма рабочей силы, независимо от

юридической сути и цели такового найма. Критерий зависит от наличия отношения подчиненности, дейст­вительного выполнения работы и получения за нее де­нежного вознаграждения.

Далее Суд заявил, что поскольку свобода передви­жения рабочей силы является основным принципом ЕЭС, термин «трудящийся» не может определяться в каждом государстве, это — прерогатива сообщества в целом. Поэтому толкование этого термина должно быть максимально широким. Суд сообщества счита­ет, что основные элементы такого толкования долж­ны включать: а) наличие отношения найма; б) от­правление лицом работы (услуг) под руководством и в интересах другого лица; в) получение им заработ­ной платы.

Что касается Лоури-Блюм, по мнению Суда, дело выглядело так. Готовясь к занятию должности, она обучалась под руководством и при участии специали­стов той системы, в которую она пожелала пойти на работу.

И именно эта система определяет службу, которую Лоури-Блюм должна отправлять, ее рабочие часы и должностные требования, а также сумму причитаю­щейся ей заработной платы.

Иначе говоря, налицо все критерии, которые необ­ходимы для того, чтобы можно было использовать термин «трудящийся», а значит, применить положе­ния Договора о ЕЭС.

Что касается характера труда в сфере образова­ния, Суд сообщества не признал это существенным. Дело, как было сказано, не в экономической активно­сти в ее элементарном понимании: как процесса про­изводства материальных благ и услуг, а в производст­ве определенной работы за денежное вознаграждение. И уж совсем нельзя отрицать за каким-то видом рабо­ты экономической активности только потому, что она регулируется не частным, а публичным правом.

В настоящей книге нет возможности привести иные дела, рассмотренные Судом сообщества. Все

они в той или иной мере поучительны и по-своему интересны.

Интересны тем, что практически во всех случаях Суд исправно служил (и служит) интересам ЕС в це­лом. Он подавлял попытки национальной самозащи­ты, что, на наш взгляд, вполне понятно. Но понятно также и другое: те государства, которые хотят в той или иной мере ассоциироваться с ЕС, должны исхо­дить заранее из того, что их попытки самозащиты, ес­ли правила ЕС будут восприняты слепо, будут также подавляться. Ведь главный аргумент или основная философия: то, что хорошо ЕС, — хорошо всем, оста­ется неизменным.

России и другим государствам СНГ следует иметь вышесказанное в виду, выстраивая свои правоотноше­ния с Европейским Союзом.

Никто не выступает против самого широкого со­трудничества с ЕС, даже против интеграции в ЕС. Но все должно основываться на экономическом, полити­ческом, правовом, культурном, историко-этническом и прочем анализе и обучении. На данном этапе Россия может сказать «да» только общему курсу на сближе­ние, но поскольку есть опасение, что ЕС как особое го­сударство, а не конгломерат отдельных западных стран мы знаем слабо, курс этот должен быть очень осторожен и, по-видимому, растянут во времени. Это напоминает переход бурной реки вброд: всегда есть возможность оступиться и попасть в водоворот.

Следует сначала изучить те правила, по которым мы собираемся вести совместный бизнес, подготовить своих квалифицированных юристов в этой области и соответствующую законодательную базу.