Співробітництво у галузі юстиції і внутрішніх справ

Згідно Розділу IV Маастрихтського договору створюєть­ся система співробітництва у сфері законодавства і внутрішніх справ, що стосується проблем надання притулку, здійснення контролю за зовнішніми кордонами Співтовариства (тобто з нечленами ЄС), імміграції, наркоманії, міжнародної злочин­ності, судового співробітництва у цивільних і кримінальних справах, співпраці митних органів і поліцейських структур.

Інші аспекти системи аналогічні спільній політиці у галузі безпеки і міжнародних відносин⁵. Елементи федералізму і юрисдикція Європейського суду відсутні⁶.

У разі необхідності можна посилатися на Договір про ЄС, як було з санкціями проти Аргентини.

² Ct.L (ДЄС).

•з

Європейська конвенція з прав людини і Конвенція про статус біженців повинні поважатися.

⁴ Ст.К. 3(2)(с) (ДЄС).

Так, Політичний комітет у рамках СПОБЗ (який виконує роль, подібну до КОРЕПЕР) і Координаційний комітет мають майже однакові цілі (пор. ct.J. 8(5) (ДЄС) і ст. К.4(1)); існують схожі положення щодо ролі Комісії (пор. ct.J.9 і К.4(2) (ДЄС)); ролі Парламенту (nop. ct.J.7 (ДЄС) та ст.К.6); двосто­роннього співробітництва (nop. ct.J.4(5) і ст.К.7 (ДЄС)); підтримки спільної позиції у міжнародних організаціях і під час конференцій (nop. ctJ.2(3) (ДЄС) і ст.К.8(2)); фінансів (nop. ct.J.11(2) (ДЄС) і ст.К.8(2)).

Ct.L (ДЄС). Єдиним винятком с ст.К.З(2с) (ДЄС), яка передбачає, що конвенції, приняті країнами ЄС у галузі юстиції, дозволятимуть Європей­ському суду тлумачити їхні положення і вирішувати суперечки при їхньому використанні.

КОМІСІЯ

Комісія вважається "гарантом Договорів". Нині вона нараховує 20 членів (по два від Франції, Німеччини, Великої Британії, Італії й Іспанії та по одному від кожної іншої країни), яких обирають на підставі їхньої кваліфікації і впевненості в безсумнівній незалежності (Договір про злиття (ДЗ), ст. 10). Призначені за "спільною згодою урядів країни ЄС" (ст.11 (ДЗ)), вони при виконанні своїх обов'язків не повинні "ані шукати, ані отримувати вказівок від жодного уряду або будь-якого іншого органу" (ст. 10 (ДЗ)). Термін призначення — чотири роки, згідно Маастрихтської угоди (ст.158 (ДЄС)) він може подовжуватися до п'яти років, а також поновлюватися.

Комісію очолює голова, яким є один з комісарів, що призначається "за спільною згодою країн ЄС" і чий термін головування може подовжуватися на два роки (ст. 4 (ДЗ)). Комісія складається з 20 директорів, кожний з яких відповідає за певний напрям політики Співтовариства і очолюється генеральним директором. Комісарам підзвітні директори з локальних питань, чиї повноваження і сфера діяльності чітко визначені.

На Комісію покладається потрійна функція. По-перше, вона виступає як ініціатор, або "мотор" Співтовариства. Усі важливі рішення приймаються Радою на основі пропозицій Комісії (згідно повноважень Ради "пропонувати Комісії про­вести будь-яке дослідження, що, на думку Ради, є необхідним для досягнення спільної мети, і подавати до неї відповідні пропозиції" (ст. 152 (ЄС)). Використовуючи Договір про ЄС як інструкцію, Комісія може формулювати пропозиції з будь-якого питання, якщо це не передбачено Договором, з кон­кретних повноважень або згідно загальніших повноважень ст.235 (ЄС). Поки Рада дотримувалась тактики одностайного голосування, а повноваження Комісії щодо висунення ініціа­тив обмежувались політичною прийнятністю, необхідно було готувати заходи, припустимі для загального впровадження. Збільшення випадків голосування кваліфікованою більшістю, передбачене ЄЄА, забезпечило необхідне розширення повно­важень Комісії у сфері ініціатив.

По-друге, Комісія виступає як спостерігач за діяльністю Співтовариства. Країни-члени зобов'язані, згідно ст. 5 (ЄС), "вживати усіх необхідних заходів... щоб забезпечити виконан-

36

ня зобов'язань, які випливають з цього Договору або з дій інститутів Співтовариства. Вони повинні утримуватися від будь-яких заходів, що можуть поставити під загрозу досягнен­ня цілей цього Договору". До компетенції Комісії належить з'ясування і запобігання будь-яких порушень права ЄС з боку країн-членів у разі необхідності через подання до Європейсь­кого Суду відповідно до ст.169 (ЄС) (див. також подібні положення щодо примусового виконання у судовому порядку норм, які стосуються державної допомоги, ст. 93 (ЄС)). Ко­місія має повну свободу дій з цього питання'. Комісії також надано повноваження щодо здійснення антимонопольно'! полі­тики ЄС, а також застосування санкцій у формі штрафів і платежів щодо фізичних осіб за порушення конкретних статей законодавства ЄС.

Для виконання контрольних функцій Комісія має широкі слідчі повноваження (див., наприклад, ст.213 (ЄС) і Регламент 17/62 (ЄС), ст.14), а країни Співтовариства і фізичні особи (наприклад, згідно Регламенту (17/62 (ЄС)) зобов'язані на­давати будь-яку інформацію, необхідну для здійснення цих повноважень.

По-третє, Комісія діє як виконавча влада Співтовариства. Після прийняття Радою рішень у сфері політики, практичні дії часто вимагають створення додаткових законодавчих актів. Цим займається Комісія, яка діє згідно повноважень, наданих Радою. Повноваження Комісії з імплементації можуть контро­люватися дорадчими, управлінськими, розпорядчими коміте­тами, які складаються з державних службовців і призначають­ся Радою. Існує думка, що така система разом з компетенцією Ради згідно ст. 145(3) (ЄС) щодо збереження права "здійс­нювати безпосередньо свої повноваження з імплементації" самостійно або за допомогою своїх комітетів може підривати авторитет Комісії.

Крім того Комісія має "повноваження приймати (власні) рішення" (ст.155 (ЄС)).

¹ Справа 48/65, Alfons Lutticke GmbH v. Commission [1966] ECR 19.

37

Нарешті, при здійсненні зовнішньої політики Співтова­риства Комісія зобов'язана діяти як сторона на переговорах, проте укладає угоди лише Рада (ст.228 (ЄС)). До речі, певні угоди можна укладати тільки після отримання згоди Європар-ламенту (ст.228(3) (ЄС)).

Прийняття бюджету

Підпорядковано ст.203 (ЄС) зі змінами, внесеними бюд­жетною угодою від 1975 р. Комісія відповідає за складання проекту бюджету, а отже визначає параметри і встановлює "максимальні розміри збільшення" для "необов'язкових ста­тей", які ні Рада, ні Парламент не можуть підвищувати. Попередній проект передається Раді, яка формує проект бюд­жету, що надсилається до Парламенту. Затверджений за 45 днів бюджет вважається схваленим. У свою чергу Парламент може запропонувати корективи або зміни. Корективи можуть стосуватися статей "обов'язкових" видатків, які вже розрахо­вано згідно норм ЄС. В основному це суми (близько 70%), асигновані на сільськогосподарську політику. Зміни стосую­ться "необов'язкових" видатків, що належать переважно до регіональної і соціальної політики. В такому разі проект повертається до Ради, де кваліфікованою більшістю корективи можуть бути відхилені. Зміни також можуть корегуватися Радою впродовж 15-денного терміну. Однак після повернення у Парламент такі корективи Ради можуть бути відхилені впродовж 15-денного терміну більшістю його членів і трьома п'ятими поданих голосів. Після цього Парламент може схва­лити бюджет.

Отже Парламент затверджує бюджет і має право остаточ­ного рішення щодо "необов'язкових" видатків. Крім того бюд­жет, що не задовольняє Парламент, може бути відхиленим (ст.203(8) (ЄС)). У 1979 р.

ЄВРОПЕЙСЬКИЙ СУД

Завдання Європейського суду — "гарантувати, щоб при тлумаченні і застосуванні цього Договору дотримувались за­конодавчих норм" (ст.164 (ЄС)). Він є найвищою інстанцією

38

з усіх правничих питань ЄС, і від нього можуть вимагати вирішення проблем конституційного і адміністративного пра­ва, економічного і соціального законодавства у справах, що направляються до Європейського суду безпосередньо або че­рез звернення національних судів. У практичній діяльності Суд користується континентальною моделлю права і викори­стовує принципи й традиції усіх країн Є С

Оскільки Договір ЄС є рамковою угодою, Суд став надзвичайно впливовим механізмом у "заповненні правничих прогалин" і створив це право, приймаючи сміливі й часто нестандартні рішення. Європейський суд тлумачить угоди та інше законодавство ЄС у спосіб, який дозволяє впровадити у життя скоріше дух, ніж букву договорів. Він розглядає Спів­товариства як живий організм, що розвивається, положення договорів — як об'єкт, що може змінюватися.

Суд неодноразово критикували за його активну позицію. Інші мотивували таку сміливість необхідністю розвитку Спів­товариства, що у 70-х — на початку 80-х років блокувався через політичну інерцію. Через таку критику чи у зв'язку з активі­зацією діяльності різних інститутів Співтовариства після прийняття Єдиного Європейського акта останні рішення Суду мають ознаки консерватизму, хоча у деяких аспектах (на­приклад, дискримінація щодо статі) він продовжує дивувати (див. справу Барбер¹).

Європейський суд складається з 15 суддів, по одному з кожної країни-члена, і голови, якому допомагають вісім гене­ральних адвокатів². їх "обирають серед осіб, незалежність яких безсумнівна" (ст.167 (ЄС)). Генеральний адвокат сприяє діяль­ності Суду через детальний аналіз відповідальних спірних питань, що подається у вигляді рекомендацій, корисних як мотиваційне пояснення винесеного рішення.

Справа С-262/88, Barber v. Gardian Rogal Exchange Assurance Group [1990] ECR 1-1889.

Відповідно до ст.166 (ЄС) дев'ятий генеральний адвокат має бути призначений у період між 1995 р. і 2000 р.

39

У 1986 р. ЄЄА закріпив створення Суду першої інстанції (СПІ). У жовтні 1988 р.¹ на це була отримана згода, і 1 вересня 1989 р. розпочались його засідання. Юрисдикція Суду першої інстанції обмежується суперечками між Співтовариством і його службовцями ("персональні справи"), правом конкуренції ЄС (за винятком посилання на ст. 177 (ЄС)), заявами щодо судового контролю та збитками, пов'язаними з деякими аспек­тами діяльності Європейського об'єднання вугілля та сталі. У червні 1993 р. Рада погодилася з наданням СПІ повноважень відносно усіх позовів "фізичних і юридичних осіб" за ст. 173 та 175 (ЄС), за винятком антидемпінгових справ. Існує право на подання до Європейського суду апеляції на рішення СПІ з питань права.

Форма впровадження справ у Європейському суді

Основними формами впровадження справ у Європейсь­кому суді (включаючи Суд першої інстанції, коли це входить до його юрисдикції) є прямі дії, звернення щодо попереднього рішення, непрямі оскарження через позови відносно проти-правності та висновки.

Прямі дії: дії стосовно невиконання зобов'язань

Дії стосовно невиконання зобов'язань є позовом, звер­неним проти будь-якої країни Співтовариства з боку Комісії згідно ст. 169 (ЄС) або проти іншої країни-члена відповідно до ст. 170 (ЄС)². Таке невиконання може бути як результатом бездіяльності (наприклад, відсутність імплементації дирек­тиви у передбачений строк чи імплементація її неналежним чином), так і діяльності (наприклад, запровадження в дію чи примусове виконання національного законодавства або здійс­нення національної політики у спосіб, несумісний з правом

¹ О J 1988 L319/1, з поправками, див. О] 1989 L 241/4 та OJ 1989 С 215/1.

Примусове виконання ст. 170 (ЄС) країнами Співтовариства не є популярною формою позову, і тільки один раз справу було доведено до кінця: справа 141/78, Prance v. Great Britain [1978] ECR 2923.

40

ЄС). Нині Комісія суворо переслідує країни-члени, які пору­шують свої зобов'язання. Ст. 171 Договору про ЄС передбачає:

"Якщо Суд ЄС виявить з боку будь-якої країни-члена порушення зобов'язань, що випливають з цього Договору, то ця країна буде зобов'язана вжити відповідних заходів для виконання рішення Суду.

Якщо Комісія вважає, що ця країна-член не вжила від­повідних заходів, то вона, після надання можливості виконати зауваження, подає обгрунтовані висновки, вказуючи пункти рішення Європейського суду, яких ця держава не дотрималась.

Якщо відповідна країна ЄС не вживає необхідних заходів для виконання рішення Європейського суду впродовж періоду, визначеного Комісією, остання може направити справу до Європейського суду. При цьому вона повинна вказати одно­разову суму чи розмір штрафу, які, на її думку, має сплатити відповідна країна ЄС за цих обставин. Якщо Європейський суд переконається, що відповідна країна-член не виконала його рішення, він може накласти на неї одноразові штрафні ви­плати. Така процедура не повинна суперечити ст.170".

Раніше не існувало будь-яких санкцій¹, але жодна країна-член не відмовлялась виконувати рішення суду, хоча у деяких справах спостерігалось значне зволікання. Європейський суд постановив, що заява ст.169 (ЄС) про невиконання країною Співтовариства договірних зобов'язань має остаточну силу і "є забороною, яка має силу закону, для компетентних націо­нальних органів проти застосування національних норм, ви­знаних несумісними з Договором, ... і зобов'язанням для них вживати усіх необхідних заходів, аби законодавство Є С могло застосовуватись повною мірою"². Навіть коли законодавча або виконавча влада країни не вживає відповідних дій, її судові органи зобов'язані, якщо є можливість, забезпечити виконання рішення суду, а не національної норми, що суперечить зако­нодавству ЄС³.

Попередня ст.171 (ЄЕС) включала тільки 1 абзац нової ст.171 (ЄС).

Справа 48/71, Commission v. Italy [1972] ECR 527 at 532 (Друга справа щодо творів мистецтва).

' Спільні справи 314-316/81 та 83/82, Procurcur de la Republiquc v. Waterkeyn [1982] ECR 4337.

41

Прямі дії: позов про скасування

Мета позову про скасування — позбавити відповідний акт юридичної сили. Ст.173 (ЄС) обмежує судове пересліду­вання переглядом актів Ради і Комісії, проте Європейський суд поширив її застосування на акти будь-якої установи ЄС, що здатна впливати на юридичні права або зобов'язання¹.

Звертатися з позовом про скасування можуть:

1) Комісія, Рада або країна ЄС²;

2) Парламент за деяких обмежених обставин³;

3) зацікавлена особа або компанія у разі незаперечного доведення її правоздатності (locus standi). В інтересах юри­дичної певності передбачається⁴ двомісячний термін такого подання⁵, якого суворо дотримуються. Підставами для позову про скасування є:

—відсутність компетенції;

—порушення основних процедурних вимог;

—порушення договору або будь-якої правової норми, пов'язаної з його застосуванням;

—зловживання повноваженнями⁶.

Перші дві підстави стосуються питань, що передують прийняттю акта, тобто цей акт прийнятий з перевищенням повноважень або недотриманням основних процесуальних ви­мог. Третя виникає тоді, коли прийняття акта повністю або

частково суперечить вимогам права ЄС. Четвертою ("зло­вживання повноваженнями" у французькому адміністратив­ному праві) є ситуація, коли набуті в разі прийнятого акта повноваження використовуються не з цілями, для яких вони надані. Будь-який акт, визнаний незаконним щодо одного з цих критеріїв, скасовується судом¹, а установа, яка його прий­няла, зобов'язана вжити усіх необхідних заходів для виконання рішення суду². Анулювання незаконного акта не позбавляє осіб, що зазнали відповідної шкоди, права на звернення про відшкодування збитків³.

Прямі дії: позов щодо бездіяльності

Мета процедури, до якої може вдатися будь-яка країна — член ЄС або установа, — примусити будь-який інститут робити те, що він юридично зобов'язаний виконувати відповідно до права ЄС⁴. Вона допустима лише в разі, коли до інституту вже зверталися з приводу прийняття акта⁵. Правові норми про правоздатність в основному такі ж, що застосовуються при скасуванні рішень, за винятком того, що разом з Комісією, Радою та країнами ЄС Парламент також має юридично визна­чену правоздатність звернутися з позовом. Успішне завершен­ня такої процедури є однією з найскладніших справ⁶, при­наймні досі це сталося тільки один раз⁷. Інститут визнаний

Див. справу 230/81, Luxembourg v. European Parliament [1983] ECR 255; справа 108/83, Luxembourg v. European Parliament [1984] ECR 1945; справа 294/83, Partie ccologis Les Verts v. European Parliament [1986] ECR 1339; справа 34/86, EC Council v. European Parliament [1986] ECR 2155.

² Ст.173(1) (ЄС).

Парламент може звертатися з позовом про скасування лише з мстою захисту своїх привілеїв і тільки посилаючись на наявність загрози для них: справа 70/88, European Parliament v. EC Council (Chernobyl) [1990] ECR 1—2041. Пор. з попереднім рішенням у справі 302/87, European Parliament v. EC Council (Comitology) [1988] ECR 5615, коли суд вирішив, що Парламент не мав права звертатися з позовом згідно ст. 173 (ЄС).

⁴ Ст.173(2) (ЄС). Див., напр., справу 25/62, Plaumann & Co [19631 ECR 95 та справу 40/64, Sgarlata [1965] ECR 215. Правові норми щодо правоздат­ності є менш суворими відповідно до ст. 33(2) (ЄОВС).

Ст.173(3) (ЄС). Стосовно методу розрахунку часових меж для цього і подібних випадків див. справу 162/85, Misset [1987] ECR 223 та справу Т 125/89, Filtrona Espanola [1900] ECR 11-393.

⁶ Ст. 173(1) (ЄС). 42

Іншими словами, він вважається неправомірним: ст.174(1) (ЄС). Однак ст. 174(2) уповноважує суд визнати чинними положення будь-якого докумен­та, "якщо він вважає це необхідним". Таким чином, напр., у справі 34/86, ЕС Council v. European Parliament [1986] ECR 2155 суд визнав неправомірним запропонований Парламентом для схвалення бюджет на 1986 р. Проте через неминучий фінансовий хаос, суд згодом вирішив, що неприйняття бюджету "не може ставити під сумнів законність виплат і зобов'язань, передбачених (у запропонованому бюджеті) до прийняття цього рішення". Пізніше суд своїм рішенням анулював повністю акт через порушення процедури, а потім прого­лосив це рішення остаточним. Справа 45/86, EC Commission v. EC Council [1987] ECR 1493.

² Ст.176(1).

³ Ст. 176(2).

⁴ Ст.175(1).

⁵ Ст. 175(2) (ЄС).

⁶ Див., напр., справу 246/81, Bethell [1982] ECR 2277.

⁷ Справа 13/83, European Parliament v. Council [1985] ECR 1513.

43

судом як такий, що знехтував визначеними договором обов'яз­ками, був зобов'язаний вжити необхідних заходів, аби вико­нати судове рішення¹. Відповідно до умов, викладених вище, будь-яка фізична або юридична особа може оскаржити в суді факт неподання установою Співтовариства повної необхідної інформації².

Прямі дії: судові справи щодо відносин з персоналом

Будь-які суперечки між однією з установ Є С та її служ­бовцями підпадають виключно під юрисдикцію двох судів Співтовариства³. До 1989 р. Європейський суд змушений був розглядати справи, які нині належать до компетенції Суду першої інстанції.

Прямі дії: позови щодо збитків або їхнього відшкодування

До цього часу⁴ позови щодо збитків або їхнього від­шкодування згідно ст.178 (ЄС) та ст.215(2) (ЄС) пов'язані передовсім з компенсацією збитків. Підставою для позову є те, що Співтовариство або його службовці під час виконання своїх обов'язків⁵ протиправно завдали шкоди чи збитків. Тобто наставала аквіліанська відповідальність. Наявність вини (cul­pa) та причинного зв'язку між виною та заявленою шкодою має бути доведена. Можливість передбачити збитки або шкоду є основним елементом вини.

¹ Ст.176(1) (ЄС).

²Ст.175(3)(ЄС).

³ Ст.179, Рішення Ради ЄС 88/591 OJ L319, 22.11.88, сі; С 215, 21.08.89, сі, ст. 3(1). 1 Іевдахи-претенденти та тимчасовий персонал також згідно цієї статті можуть подавати позов, а можуть не робити цього відповідно до ст.173 (ЄС), якщо справа належить до питання, врегульованого у положенні про персонал. Справа Т-72/89, Viciano [1990] ECR П-57.

Обсяг юрисдикції суду відповідно до ст. 178 (ЄС) тільки починає вивчатися.

Обсяг юрисдикції суду відповідно до ст. 178 (ЄС) тільки починає вивчатися. Шкода з боку Співтовариства та його службовців, заподіяна поза виконання ними своїх обов'язків, є питанням права (і судів) там, де вона була завдана.

44

Звернення про попереднє рішення

Окрім вищезгаданих прямих дій основна робота Євро­пейського суду полягає у прийнятті попередніх рішень від­повідно до ст.177 Договору про ЄС. Мета цієї процедури — допомогти національним судам тлумачити і застосовувати право ЄС та забезпечити їхнє уніфіковане застосування. Ця процедура спирається на німецький та італійський досвід, згідно якого будь-який суд може отримати від Конститу­ційного суду рішення з питання конституційного права, що виникає у ході процесу. Процедури в системі ЄС дають змогу національним судам або трибуналам звертатися до Європей­ського суду з будь-якого питання щодо тлумачення права Співтовариства або законності акта інституту ЄС, що виникає у ході їхніх засідань¹. Потім рішення Європейського суду повертається до національного суду, який його використовує у судовій справі. Національний суд або трибунал може звер­татися з запитом для отримання попереднього рішення, якщо він вважає його "необхідним для винесення відповідного рішення"². Право рішення про звернення залишається за національним судом, який не зобов'язаний це робити на прохання однієї або навіть усіх сторін процесу. Європейський суд не може ставити під сумнів рішення звернутися до нього³ і повинен розглянути звернення, за винятком надзвичайних випадків⁴. Зрештою, абсолютно самостійне право на звернення обмежується лише двома застереженнями. Перше, коли пи­тання тлумачення або законності розглядається у національ­ному суді або трибуналі, де не передбачається право на апеляцію, існує зобов'язання звертатися до Європейського суду. Друге, коли питання стосується законності акта Спів­товариства, тоді лише Європейський суд може визнати його недійсним⁵. Отже, національний суд повинен звертатися до

¹ Ст.177(1) (ЄС).

² Ст.177(2) (ЄС).

³ Див., напр., справу 26/62, Van Gend en Loos [1963] ECR 1.

⁴ Див., напр., справу 104/79 та 244/80, Foglia (Nos 1 and 2) [1980] ECR 745 та [1981] ECR 3045.

⁵ Справа 314/85, Foto-Frost [1987] ECR 4199.

45

Європейського, якщо він неспроможний самостійно визнати чинність акта Співтовариства.

Непряме оскарження: звернення щодо неправомірності

Юридичній або фізичній особі (на відміну від адресата будь-якого індивідуального акта) дуже важко довести свою правоздатність на звернення до суду за скасуванням акта од­ного з інститутів Співтовариства. Така неспроможність змен­шується певною мірою завдяки додатковій можливості на звернення щодо неправомірності відповідно до ст. 184 (ЄС). Ця стаття не створює окремої підстави для позову¹. Скоріше вона дозволяє будь-якій особі оскаржити законність акта без обмежень у часі, коли цей акт вже розглядається в рамках позову до Європейського суду². З позовом про неправомірність рішення звертаються найчастіше у випадках, коли загальний акт установи Співтовариства (який згідно ст.173 може бути оскаржений лише інститутом Співтовариства або країною-чле-ном) застосовується безпосередньо до фізичної або юридичної особи через прийняття індивідуального акта. Тоді така особа може оскаржувати цей індивідуальний акт не на підставі його неправомірності, а через те, що він прийнятий на основі про­тизаконного основного акта. Якщо позов задовольняється, індивідуальний акт, позбавлений правової бази, скасовується, спричиняючи незастосування до такої особи і положень за­гального акта³. Таким чином ст.184 забезпечує захист фізичної або юридичної особи від безпосереднього застосування не­правомірного законодавчого акта інститутом Співтоварист­ва. Разом ст.184 (ЄС) та повноваження Європейського суду (ст.177) визначати законність акта Співтовариства, коли він застосовується національними органами влади, суттєво обме­жують можливості фізичних і юридичних осіб щодо безпосе­реднього судового контролю за актами Співтовариства.

¹ Спільні справи 31, 33/62, Milchwerke Heinz Wohrmann [1962] ECR 501.

² Ст.184 (ЄС).

³ Спільні справи 31, 33/62, Milchwerke [1962] ECR 501.

Кваліфікована думка

До Європейського суду можуть звертатися для з'ясу­вання його позиції про сумісність з Договором про ЄС запро­понованої угоди між Співтовариством і третьою країною або групою держав чи міжнародною організацією¹, і він може скористатися юрисдикцією, наданою йому договорами, на­приклад, Конвенцією про судові рішення².

Суд аудиторів

Суд аудиторів був створений у 1975 р. відповідно до Договору про бюджетні повноваження³. На нього покладено контроль і нагляд за здійсненням бюджету, що є значним кроком уперед щодо підзвітності установ, особливо Комісії. Щорічний звіт суду публікується в Офіційному бюлетені. Його значення підкреслюється включенням до списку інсти­тутів Співтовариства у ст.4 (ЄС).

П'ять основних інститутів — Парламент, Рада, Комісія, Європейський суд і Суд аудиторів — зобов'язані діяти "в межах наданих повноважень" згідно Договору про ЄС (ст.4).

Усі незаконні акти або бездіяльність перших трьох підля­гають розгляду відповідно до ст.173 та 175 (ЄС) у Європей­ському суді, рішення якого не можуть бути оскаржені.

Економічний та Соціальний комітети

Економічному та Соціальному комітетам належить кон­сультативна роль у процесі прийняття рішень. Його члени призначаються Радою відповідно до їхнього професійного рів­ня і репрезентують галузеві інтереси, наприклад, фермерів, ро­бітників, профспілки або представників населення. Передба­чені договором консультації є основною процесуальною вимо­гою: за ними необхідно звертатися в процесі будь-якої законо­давчої діяльності. Комітет може консультуватися з Комісією і

¹ Ст.228(1), абзац 2 (ЄС).

² Конвенція щодо юрисдикції та примусового виконання судових рішень у цивільних і комерційних справах (Брюссель, 27.09.1968 з доповненнями, OJ 97, 11.04.83, 2).

³ OJ L359/1.

46

47

Радою, якщо ті вважають такі консультації доцільними. Крім того він має право з власної ініціативи консультувати інститути Співтовариства з усіх питань законодавства ЄС¹.

Комітет регіонів

Створений на підставі ДЄС, щоб представляти регіональ­ні інтереси й надавати консультації з конкретних питань, як це передбачено ДЄС (наприклад, ст.126(4) — освіта, 128(5) — культура, 130d і ІЗОе — регіональний розвиток).

Законодавчі акти

Законодавчі повноваження інститутів Співтовариства визначено ст.189 (ЄС):

"З метою виконання своїх обов'язків Рада та Комісія відповідно до положень цього Договору можуть ухвалювати регламенти, директиви і рішення, надавати рекомендації і робити висновки".

Згідно ДЄС до ст.189 (ЄС) було внесено зміни для врахування повноважень Парламенту щодо спільних рішень. Заходи, що мають назву "актів", передбачають:

"Регламент має загальний характер, обов'язкову силу і застосовується безпосередньо у всіх країнах ЄС.

Директива має обов'язкову силу для країни ЄС, якій вона адресована, проте національні інстанції вільні обирати форми і засоби її виконання. Рішення має обов'язкову силу щодо тих, кого воно стосується. Рекомендації та висновки обов'язкової сили не мають".

Отже існує розподіл між обов'язковими і необов'язкови­ми актами. Лише три перших акта вважаються обов'язковими.

Регламент має переважно загальний характер. Будучи скоріше нормативним, ніж індивідуальним актом, він не пот­ребує подальшої імплементації для набуття чинності.

Директива є обов'язковою "щодо результату, якого необ­хідно досягти", проте вона надає країнам свободу дій щодо форм і методів її впровадження.

¹ Summit Declaration, 1972 Bull. ЄЄС 10-72, 23.

48

Рішення є індивідуальним актом, адресованим конкрет­ній особі або кільком особам. Як "зобов'язуючий" акт воно має силу закона і не потребує заходів щодо імплементації. Рішення можуть адресуватись державам або фізичним особам.

Регламенти, директиви і рішення мають відповідати пев­ним процесуальним вимогам: бути мотивованими і містити посилання на всі пропозиції або висновки, що можуть бути сформульованими відповідно до положень цього Договору (ст.190 (ЄС)).

Будь-який акт, що не відповідає цим процесуальним вимогам, підлягає скасуванню (ст.173, 177). Законодавство ЄС повинно також відповідати принципу субсидіарності, сфор­мульованому в ст.36 (ЄС).

Рекомендації та висновки, не маючи обов'язкової сили, є неправочинними, хоча і цілком авторитетними документами¹.

Нова ст. 191 (ЄС) передбачає:

1. Регламенти, директиви і рішення, прийняті за проце­дурою відповідно до ст.189Ь, підписуються головами Євро­пейського парламенту і Ради та публікуються в Офіційному бюлетені Співтовариства. Вони набувають чинності з дня підписання або на двадцятий день після публікації.

2. Регламенти Ради і Комісії, а також їхні директиви, адресовані до усіх країн — членів ЄС, повинні бути опублі­кованими в Офіційному бюлетені Співтовариства. Вони набу­вають чинності з дня підписання або на двадцятий день після публікації.

3. Про інші директиви та рішення слід повідомляти тих, кому вони адресовані. Вони набувають чинності після такого повідомлення.

Отже переважна більшість законоположень ЄС потребує опублікування в Офіційному бюлетені.

Різниця між цими актами не є такою чіткою, як у ст.189 (ЄС). У справах 16 — 17/62 зазначалося, що дійсну природу акта визначає не його форма, а зміст і мета². Отож, назва не є чимось вирішальним і у справах 41—44/70³. Регламентом названо "низку рішень". Правові акти виявилися наслідком

¹ Справа 322/88, Grimaldi [1989] ECR 4407.

Справи 16 — 17/63, Confederation National des Producteurs dc Fruits [1962] ECR 471.

³ Справи 41 - 44/70, International Fruit Co. NV (№ 1) [1971] ECR 411.

49

поєднання положень регламенту і рішення¹. Насправді ж основна відмінність існує між регламентом, що є нормативним документом, який застосовується до абстрактної категорії осіб, і рішенням, що регламентує дії конкретно визначених осіб.