§ 2. Совет Европы (СЕ)

Совет Европы - одна из наиболее представительных и старейших общеевропейских организаций. Ее членом может стать любое ев­ропейское государство, которое признает верховенство права и га­рантирует каждому лицу, находящемуся под его юрисдикцией, поль­зование основными правами и свободами человека (ст.

Главная уставная цель Совета Европы - «достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу». Совет Европы обладает широкими полномочиями в деле защиты прав человека и основных свобод, а также в укреплении демократических порядков и обеспече­нии верховенства закона. В круг его ведения входит заключение со­глашений и проведение совместных действий в правовой, социальной, экономической, административной, культурной и научной областях, а также рассмотрение в органах Совета любых проблем, представля­ющих взаимный интерес, за исключением вопросов обороны.

Осуществление Советом Европы координации деятельности госу­дарств-членов направлено прежде всего на укрепление демократи­ческой стабильности на Европейском континенте, а в последнее время на налаживание широкого общеевропейского сотрудничества с учетом перспективы построения Большой Европы без разделитель­ных линий. В этом контексте главное внимание уделяется работе по таким основополагающим направлениям, как защита и укрепление плюралистической демократии, прав и свобод человека, социальная сплоченность, развитие европейской культурной самобытности, унификация европейского законодательства, здравоохранение, поис­ки совместных решений общих проблем, все более приобретающих общеконтинентальный характер: терроризм, национальная нетерпи­мость и ксенофобия, организованная преступность, торговля нарко­тиками, опасность техногенных катастроф, защита окружающей среды.

Значительное место в работе СЕ занимает развитие политического партнерства с демократическими государствами Центральной и Вое- точной Европы, оказание им помощи в проведении политико- юциальных, экономических, конституционных и законодательных реформ.

К настоящему времени сформировались три основных измерения деятельности Совета Европы: межправительственное, межпарламент- t кое и межрегиональное, которым соответствуют главные, централь­ные органы Совета: Комитет министров, Парламентская ассамблея Совета Европы и Конгресс местных и региональных властей Европы.

В рамках Совета Европы функционируют также Европейский суд но правам человека, Европейский центр молодежи, Фонд социаль­ного развития, а также Секретариат Совета.

Комитет министров (КМСЕ). Это исполнительный орган Совета Нвропы. В соответствии с Уставом СЕ он осуществляет директивное руководство и координацию всей деятельности Совета Европы, и в частности рассматривает меры, направленные на достижение целей Совета Европы, включая заключение конвенций и проведение пра­вительствами государств-участников единой политики в отношении конкретных вопросов правового, политического, гуманитарного, со­циально-экономического и культурного характера, за исключением вопросов обороны.

Комитет министров ежегодно утверждает специальную многосто­роннюю программу, которая составляет основу межправительствен­ного сотрудничества в рамках СЕ, а также бюджет СЕ. Он принимает решения на основе соответствующих рекомендаций Парламентской ассамблеи, региональных властей, предложений комитетов Совета Европы и комитетов экспертов. В свою очередь, решения Комитета министров передаются правительствам государств-членов в форме рекомендаций или в качестве проектов для европейских конвенций и соглашений. Кроме того, Комитет принимает на основе единогласия декларации, резолюции или рекомендации правительствам стран- членов по актуальным политическим вопросам. Рекомендации под­лежат ратификации и вступают в силу только в отношении ратифици­ровавших их стран.

Комитет министров действует на постоянной основе. Он состоит из министров иностранных дел всех государств-членов СЕ или их заместителей. Причем каждый министр в течение шести месяцев исполняет функции председателя Комитета. Сессии Комитета мини­стров проводятся не реже двух раз в год, однако постоянные пред­ставители стран-участниц совещаются не реже двух раз в месяц.

Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ). Ассамблея является консультативным органом и не обладает законодательными полномочиями. В ее компетенцию входят рассмотрение вопросов, представляющих общий интерес, и подготовка соответствующих заключений Комитету министров в форме рекомендаций.

Парламентская ассамблея состоит из представителей каждого государства-участника, избираемых или назначаемых из состава его парламента. Всего в Парламентскую ассамблею входит 626 депутатов (313 основных депутатов и, соответственно, 313 их заместителей), представляющих 45 национальных парламентов. Число представите­лей каждого национального парламента колеблется от 2 до 18, в зави­симости от численности населения страны. Россию представляют 18 парламентариев и 18 их заместителей.

Парламентарии, входящие в Парламентскую ассамблею, должны отражать представленность основных политических сил в националь­ном парламенте. С учетом их социально-политической принадлежно­сти они формируют совместные партийные группы. В настоящее время образованы партийные группы: Европейская народная партия, Европейские демократы, социалисты, либерал-демократы и рефор­маторы; Единые европейские левые силы и Группа неприсоединив­шихся.

Срок полномочий депутатов Ассамблеи начинается в день откры­тия очередной сессии, следующей сразу же за их назначением нацио­нальным парламентом, а истекает в день открытия следующей очередной сессии (ст. 25). Член Ассамблеи должен быть граждани­ном того государства, которое он представляет, однако он не может входить в состав правительства своей страны.

Сессии Парламентской ассамблеи проводятся четыре раза в год по одной неделе.

Парламентская ассамблея принимает собственные правила про­цедуры, которые определяют, в частности, кворум, порядок избрания и срок полномочий председателя и других должностных лиц; она также утверждает комитеты и комиссии для рассмотрения любых вопросов, относящихся к ее компетенции.

Руководство работой Парламентской ассамблеи осуществляет Совет ассамблеи, который состоит из председателя и 17 заместите­лей. Выборы председателя Ассамблеи проводятся каждый год. Ас­самблея, кроме того, избирает Генерального секретаря Совета Европы и судей Европейского суда по правам человека.

Существенную роль в работе Парламентской ассамблеи играют отраслевые комиссии. В настоящее время их 15:

- по политическим вопросам;

- по юридическим вопросам;

- парламентские и общественные связи;

- сельское хозяйство и развитие села;

- по социальным вопросам,

- здравоохранение и семья;

- бюджет и межправительственная рабочая программа;

- экономические вопросы и развитие;

регламент;

мониторинг (соблюдение обязанностей и обязательств госу­дарств-членов СЕ);

- культура и образование; окружающая среда, региональное планирование и местные орга­ны власти;

миграция, беженцы и демография; паука и технологии; равноправие мужчин и женщин.

Конгресс местных и региональных властей Европы. Этот кон­сультативный орган, представляющий в Совете Европы местные и региональные власти, был создан в соответствии с решением Вен- • кой встречи СЕ на высшем уровне в сентябре 1993 г. В его состав мходит 291 представитель, избранные от более 200 тыс. местных и региональных органов власти всех государств-членов СЕ. Конг­ресс состоит из двух палат: Палаты местных властей и Палаты ре- I попов. Обе палаты заседают в течение недели один раз в год.

Каждая из палат избирает своего председателя и бюро сроком на пш года. В задачи Конгресса входит обеспечение участия местных и региональных властей в работе Совета Европы, развитие местного t iMoyправления на демократических основах, укрепление трансгра­ничного и межрегионального сотрудничества, а также развитие ре- шоиальной автономии, культуры, образования, здравоохранения, in щита окружающей среды, обустройство территории.

Секретариат Совета. В функции Секретариата СЕ входит ко- ордииация деятельности разветвленной структуры исполнительных органов Совета Европы. Секретариат возглавляется Генеральным t скретарем, который избирается Парламентской ассамблеей сроком ни пять лет. Секретариат насчитывает около 1200 международных должностных лиц, назначаемых из числа граждан всех государств- членов.

Структура исполнительных органов включает руководящие комите­ты но основным направлениям деятельности Совета Европы: по правам человека, по проблеме равенства мужчин и женщин, по средствам массовой информации, по социальной политике, по вопросам труда и занятости, по проблемам миграции, по народонаселению, по раз­ни гию спорта, по межправительственному молодежному сотрудниче­ству, по здравоохранению, по охране природы и защите естественной среды обитания, по проблемам местных и региональных властей, по правовому сотрудничеству, по уголовному праву, по биоэтике, а также Комитет по бюджету и Совет по вопросам культурного сотрудничества.

В зависимости от объема полномочий и круга ответственности комитеты могут быть руководящими или простыми. В свою очередь, каждый из них состоит из комитетов экспертов и групп специали­стов. В них входят эксперты, представляющие различные страны- члены СЕ. Так, к примеру, Руководящий совет по правам человека состоит из двух комитетов экспертов - по расширению прав человека и по улучшению процедур защиты прав человека. В этих комитетах участвуют по одному эксперту от каждой страны-члена СЕ.

В свою очередь, Руководящий совет по проблемам местных и региональных властей включает шесть отдельных комитетов - по трансграничному сотрудничеству, по статусу персонала местных органов власти, по финансовым проблемам, по правовому и аудитор­скому контролю за действиями местных органов власти, по избира­тельным системам и способам голосования на местном уровне и по управлению художественным наследием, находящимся в ведении муниципальных властей, а также группу специалистов по региона­лизации.

Правовая природа Совета Европы. Совет Европы, будучи между­народной межправительственной организацией, является субъектом международного права, он участвует в межгосударственных отноше­ниях и в пределах своих уставных полномочий обладает договорной и правотворческой компетенцией. Совет Европы выступает в междуна­родных отношениях и принимает решения (правила процедуры, реко­мендации, резолюции т.д.), а также заключает договоры с государствами и межгосударственными межправительственными организациями.

Международно-правовые документы Совета Европы - конвенции, хартии, рекомендации - регулируют отношения, относящиеся к обла­стям уставной компетенции СЕ. Как правило, в документах Совета Европы предусматривается также жесткий механизм контроля (мони­торинг) за выполнением обязательств, взятых на себя государствами- участниками.

Членство в Совете Европы и участие в заключенных в его рамках договорах влечет за собой следующие юридические последствия для государств-участников:

- приведение внутреннего законодательства и правоприменитель­ной практики в соответствие с правовыми актами Совета Европы. Правовые нормы таких актов могут применяться национальными судами непосредственно;

признание обязательной юрисдикции контрольного органа Евро­пейской конвенции о защите прав человека и основных свобод - Европейского суда по правам человека;

- предоставление всем гражданам государств-членов СЕ права непосредственного обращения, при условии исчерпания нацио­нальных средств защиты своих прав и свобод, в Европейский суд по правам человека в Страсбурге. Суд вправе принимать такие обраще­нии к рассмотрению на основе индивидуальной жалобы, даже если имеет место возражение со стороны соответствующего государства;

- разрешение Европейскому комитету по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (Антипыточный комитет) посещать любое место в пределах юсударственной юрисдикции, где содержатся лица, лишенные сво­боды органами публичной власти;

- участие в контроле (мониторинге) за соблюдением прав и сво- бод человека, действующем в рамках полномочий Парламентской ас­самблеи и Кабинета министров Совета Европы.

Договорная и нормотворческая деятельность Совета Европы спо­собствует унификации европейского законодательства и правопри­менительной практики. Наиболее важными документами Совета I Европы являются принимаемые им европейские конвенции. На на­чало 2004 г. принято более 170 различных конвенций.

Области правового регулирования европейскими конвенциями могут быть сведены к следующим основным направлениям:

- защита демократии, прав и свобод человека, обеспечение прав национальных меньшинств, борьба с терроризмом, расизмом, ксено­фобией и нетерпимостью;

- совершенствование национального законодательства государств- участников Совета Европы в области конституционного, граждан­ского и уголовного права;

- социальные и гуманитарные стандарты Европы, развитие евро­пейского культурного сотрудничества, просвещение, образование, здравоохранение;

- региональное измерение Европы, вопросы местного самоуправ­ления, трансграничное сотрудничество европейских государств.

Реформа Совета Европы. После радикальных политико-соци­альных изменений в Центральной и Восточной Европе практически все страны этого региона вошли в Совет Европы, увеличив его состав с 10 до 41 государства-члена. Тем самым Совет Европы на деле стал общеевропейским форумом, позволяющим европейским государ­ствам, при всем разнообразии их национальных и геополитических интересов, непосредственно участвовать в обсуждении общеевропей­ских проблем, входящих в его компетенцию. Перед Советом Европы встала качественно новая двоякая задача: добиваться того, чтобы все государства-члены Совета соблюдали стандарты организации и рас­ширяли взаимодействие с новыми членами, оказывая им помощь в правовых, политических и социальных преобразованиях. Совет Ев­ропы, с другой стороны, должен был проявлять особую заботу о том, чтобы предотвращать раскол и расхождения между государствами- членами, прибегая к гибким недискриминационным методам и про­цедурам при их урегулировании.

Все эти изменения объективно вызывали потребность адаптиро­вать структуры и программы деятельности Совета Европы к новым европейским реалиям с учетом расширенного состава организации.

Соответствующие рекомендации и предложения содержались в специальном докладе «За Европу без разделительных линий», под­готовленном в 1998 г. по поручению второй встречи на высшем уровне глав государств и правительств Совета Европы (Страсбург, 10-11 октября 1997 г.).

В докладе ставилась задача закрепить в новых условиях роль Со­вета Европы в качестве общеевропейского фактора в обеспечении на континенте демократической стабильности и в развитии плюра­листической демократии, верховенства закона и прав человека. В рамках решения этой задачи упор будет делаться на развитие и координацию сотрудничества с другими общеевропейскими орга­низациями, в первую очередь с Европейским Союзом и Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе, а также на расширение взаимодействия с новыми членами организации.

Предполагается расширить полномочия Совета Европы на такое новое направление, как предотвращение конфликтов, включая пост­конфликтное политическое и институционное восстановление.

В плане повышения юридической действенности конвенций и других правовых документов, принимаемых СЕ, выдвинуто, как представляется, обоснованное предложение о включении в будущие конвенции Совета Европы специальных положений по их толкованию. Функции по толко­ванию конвенций могла бы взять на себя уже существующая в рамках СЕ Комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия).

Рекомендуется серьезное усовершенствование программной деятель­ности Совета Европы с целью устранения малоценных или устаревших программ, а также усиление режима наблюдения (мониторинга) за выполнением обязательств государств-членов. В случае нарушения прав человека или отдельных групп населения Комитет министров СЕ получает право созывать внеочередное заседание Комитета или назначать специальных представителей для проведения соответству­ющей работы.

Реформирование Совета Европы требует рационализации всей внутренней структуры Организации, приведения ее в соответствие с основными направлениями деятельности СЕ на близкую перепек- i иву: права человека и социальная солидарность, верховенство закона, демократическая стабильность, культура. Обсуждаются предложения о повышении координирующей роли Комитета министров СЕ и о рас­ширении полномочий Генерального секретаря Организации в вопро­сах контроля и мониторинга в отношении решений и документов, принимаемых СЕ.

Правовое сотрудничество. Гармонизация законодательства евро­пейских стран и создание единого правового пространства на кон­тиненте остаются главными приоритетами деятельности СЕ. Эта цель достигается, в частности, посредством принятия юридически обяза­тельных многосторонних конвенций, содержащих общие для всех государств-участников правовые стандарты в сферах конституцион­ного, гражданского и уголовного права, прямого сотрудничества с национальными судебными институтами, включая экспертные оценки законов и других правовых актов, принимаемых на нацио­нальном уровне, а также судебной и правоприменительной практики государств-членов СЕ.

С учетом решений Второй встречи на высшем уровне Совета Гвропы (Страсбург, 10-11 октября 1997 г.) и политической деклара­ции «За Большую Европу без разделительных линий» в деятельности СЕ все большее внимание уделяется вопросам совершенствования конституционного законодательства, в том числе более эффективно используя механизм специальной Комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия). Предполагается, в частности, также повысить роль этой комиссии в том, что касается толкования и подготовки заключений (на первых порах не имеющих обязатель­ного характера) по вопросам конституционной значимости либо по другим принципиальным проблемам деятельности Совета Европы.

Среди европейских конвенций, принятых Советом Европы, зна­чительное место (более трети) занимают документы, относящиеся к гражданскому и уголовному праву, которые ставят своей целью унификацию законодательства и правоприменительной практики в этих областях.

В одной из первых Европейских конвенций об установлении об­щих правил обращения с гражданами одного государства-члена на территории других государств-членов (подписана в Париже 13 декабря 1955 г., вступила в силу 23 февраля 1965 г.) предусматривались равные но сравнению с собственными гражданами возможности в отношении прав на собственность и осуществления личных прав, гарантировались правовая и судебная защита, а также право заниматься приносящей прибыль деятельностью - промышленной, торговой, финансовой, сельскохозяйственной, ремеслами и свободными профессиями.

Эти правовые положения были закреплены и конкретизированы и последующих международно-правовых документах Совета Европы.

В Европейском соглашении о передаче запросов о правовой помощи (подписано 27 января 1977 г., вступило в силу 28 февраля 1978 г.), в частности, предусматривалась возможность обращения лиц, про­живающих на территории одной из стран-членов ЕС, за правовой помощью по гражданским, торговым или административным делам на территории любой другой страны-члена Совета Европы.

В Европейской конвенции о гражданстве (подписана 6 ноября 1997 г.) был подтвержден принцип, согласно которому вопросы гражданства в принципе входят в национальную компетенцию госу­дарств. Конвенция регулирует коллизионные ситуации, возникающие в случаях двойного или множественного гражданства; в нее также включено положение о недискриминации в вопросах гражданства по признакам этнического происхождения. Механизм сокращения случаев множественного гражданства при приобретении нового гражданства или при отказе от одного из гражданств предусмотрен в Конвенции о сокращении числа случаев множественного гражданства и о воин­ской обязанности в случаях множественного гражданства (подписана 6 мая 1963 г., вступила в силу 28 марта 1968 г.), а также в двух Протоколах к ней от 24 ноября 1977 г. и от 2 февраля 1993 г.

Различные аспекты прав ребенка (зашита детей, проблемы усынов­ления, положение внебрачных детей) гарантированы в таких специ­альных правовых актах СЕ, как Европейская конвенция об осущест­влении прав детей (подписана в Страсбурге 25 января 1996 г.), в которой, в частности, предусмотрены меры, направленные на осу­ществление ребенком своих прав, в том числе в ходе судебных раз­бирательств по семейным делам. Эта Конвенция также призвана облегчить имплементацию государствами-участниками СЕ Конвен­ции ООН о правах ребенка. Практика применения национального законодательства при усыновлении детей, а также конкретные права и обязанности усыновителя регулируются в Европейской конвенции об усыновлении детей (подписана в Страсбурге 24 апреля 1967 г.).

В сфере уголовного права нормотворческая деятельность СЕ направлена на совершенствование юридической основы взаимодей­ствия государств-членов в вопросах оказания правовой помощи, выдачи преступников, защиты законных прав осужденных, борьбы с отмыванием доходов, полученных преступным путем, противодей­ствия терроризму и коррупции. К числу основополагающих докумен­тов СЕ в антикриминальной сфере относятся:

- Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уго­ловным делам (подписана в Страсбурге 20 апреля 1959 г., вступила в силу 12 июня 1962 г.), в которой перечислены правила исполнения судебных поручений, получения доказательств (показания свидете­лей, экспертов и обвиняемых), вручения судебных повесток и поста­новлений;

Европейская конвенция о выдаче преступников (подписана и Париже 13 декабря 1957 г., вступила в силу 18 апреля 1960 г.) предусматривает взаимную выдачу лиц, в отношении которых ведется уголовное судебное разбирательство или для приведения в исполне­ние приговора. Конвенция не применяется в отношении полити­ческих или воинских преступлений. В Дополнительном протоколе I Конвенции от 15 сентября 1975 г. военные преступления и пре­ступления против человечества были исключены из категории поли­тических преступлений, не подпадающих под выдачу. Что касается так называемых «фискальных» преступлений (налоги, пошлины, тамо­женные сборы), то связанная с ними выдача может быть осуществлена юлько в случае двусторонней договоренности заинтересованных сто­рон, относящейся к данной категории преступлений. Однако второй Дополнительный протокол к Конвенции (вступил в силу 5 июня 1983 г.) включил нарушения налоговых правил в категорию право­нарушений, за которые преступник может быть выдан;

- Европейская конвенция о неприменимости сроков давности к преступлениям против человечества и военным преступлениям (подписана в Страсбурге 25 января 1974 г.). Конвенция расширяет круг нарушений законов и обычаев войны, относящихся к военным преступлениям, предусмотренным в Женевских конвенциях 1949 г., иключая любые сравнимые конкретные нарушения, если они носят особо серьезный характер как по фактическим обстоятельствам, так и в силу преднамеренного характера либо по масштабу послед­ствий;

- Европейская конвенция о пресечении терроризма (подписана и Страсбурге 27 января 1977 г., вступила в силу 4 августа 1978 г.). И Конвенции дается перечень особо тяжких преступлений, связан­ных с террористической деятельностью: угоны самолетов, похище­ния людей и захват заложников, применение бомб, гранат, ракет, писем или посылок с вложенными в них взрывными устройствами, а также любые акты насилия, направленные против жизни, физической неприкосновенности или свободы личности. Участники Конвенции обязались не рассматривать все эти правонарушения в качестве политических и содействовать выдаче лиц, совершивших террори­стические акты.

Общеевропейская стратегия борьбы с доходами, полученными преступным путем, основывается на положениях Конвенции о преду­преждении злоупотреблений в финансовой сфере лицами, допущен­ными к конфиденциальной информации в силу своего служебного положения (подписана в Страсбурге 20 апреля 1985 г., вступила и силу в октябре 1991 г.), и Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (под­писана 8 ноября 1990 г., вступила в силу в сентябре 1993 г.).

N 4865

Совет Европы и местное самоуправление. Развитие и защита местного самоуправления рассматриваются Советом Европы в каче­стве одного из важнейших условий укрепления демократического строя, осуществления прав граждан на непосредственное участие в управлении государственными делами и соблюдение прав человека в целом. Этим вопросам посвящена специальная Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Участниками этой хартии являются 28 европейских государств, включая Россию. Ряд государств (Бельгия, Литва, Великобритания, Ирландия, Франция) подписали Хартию, но еще не ратифицировали ее.

В соответствии с Хартией местное самоуправление понимается как «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения» (ст. 3 Хартии).

Хартия определяет целый ряд принципов и норм, которые должны быть положены в основу системы местного самоуправления:

- концептуальное закрепление основных полномочий органов местного самоуправления и законодательное обеспечение их деятель­ности (ст. 4 Хартии);

- наделение местных органов власти в пределах, установленных законом, полной свободой действий и полномочиями в целях реали­зации собственных принципов по вопросам, относящимся к их ком­петенции, включая свободу адаптировать свои полномочия к мест­ным условиям (пп. 2, 3 ст. 4 Хартии);

- договорной характер отношений государственных органов и ор­ганов местного самоуправления при разделении между ними предме­тов ведения, полномочий и функций, а также при принятии решений, касающихся вопросов местной жизни, включая требования обяза­тельного консультирования с местными органами власти в процессе планирования и принятия решений (ст. 4 Хартии);

- четкая территориальная определенность границ территории местного самоуправления, равно как и возможность их изменения только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума в тех случаях, если это допускается законом (ст. 5);

- право органов местного самоуправления, действуя в рамках более общих законодательных положений, самим определять соб­ственные внутренние административные структуры, а также уровень оплаты труда «квалифицированных кадров» (ст. 6);

- обеспечение высокого статуса местных выборных лиц, позво­ляющего им «свободно осуществлять свой мандат и иметь надлежа­щее финансовое и социальное обеспечение»;

право органов местного самоуправления сотрудничать между собой, а также вступать в рамках закона в ассоциации с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, пред­ставляющих общий интерес (ст. 10).

Хартия особо подчеркивает, что права и полномочия органов местного самоуправления осуществляются советами или собрания­ми, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. В свою очередь, такие советы или собрания могут располагать подотчетными им исполни­тельными органами (ст. 3).

Вышестоящие органы власти могут осуществлять административ­ный контроль за деятельностью органов местной власти как в целях обеспечения законности и конституционных принципов, так и при выполнении органами местного самоуправления делегированных им шдач (ст. 8). Кроме того, органы местного самоуправления имеют право обладать собственными финансовыми средствами и свободно ими распоряжаться при осуществлении своих функций.

Органы местного самоуправления обладают также правами на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и за­конодательством соответствующей страны принципов местного само­управления (ст. 11).

Хартия не предусматривает создания специальных контрольных органов. Тем не менее она содержит обязательство информировать Генерального секретаря СЕ о шагах, осуществляемых государства­ми-участниками Хартии в целях реализации ее положений.

Приграничное сотрудничество. Во многом перспективным на­правлением деятельности СЕ является развитие трансграничного сотрудничества государств-членов Совета Европы. Этим вопросам посвящена специальная Рамочная европейская конвенция о транс- I раиичном сотрудничертве между территориальными административ­ными единицами или местными органами власти приграничных областей. Конвенция подписана 21 мая 1980 г. в Мадриде. Дополни­тельный протокол к ней от 9 ноября 1995 г. подписан в Страсбурге.

Согласно этой Конвенции под трансграничным сотрудничеством понимается любая совместная акция по укреплению и поощрению добрососедских отношений между территориально-административ­ными единицами или властями в рамках юрисдикции двух или бо­лее участников Конвенции, а также заключение соответствующих договоров или соглашений между ними. Особо оговаривается, что I раисграничное сотрудничество осуществляется в рамках терри­ториально-административных единиц или в пределах полномочий региональных властей в соответствии с местным законодательством (ст. 2).

Конвенция обязывает государства-члены СЕ предпринимать шаги по развитию такого сотрудничества, а также способствовать заклю­чению необходимых договоров и соглашений с учетом конституцион­ных положений «стран-участниц (ст. 1).

Конвенция подробно регламентирует содержание обязательств государств-членов СЕ по организации трансграничного сотрудничества. При подписании Конвенции каждая из сторон определяет посред­ством соответствующего уведомления Генерального секретаря Сове­та Европы те административные единицы, субъекты, либо власти, которые могут участвовать в трансграничном сотрудничестве. Кроме того, каждая из стран обозначает круг властных органов, которые в соответствии с внутренним законодательством осуществляют конт­роль или наблюдение в отношении соответствующих территориально- административных единиц и властей (п. 5 ст. 3). Сами же договоры или соглашения, которые заключаются между территориально-адми­нистративными единицами или местными властями отдельных стран, должны отвечать действующим принципам международного права, обычаям и практике международных отношений, а также соответ­ствовать правилам контроля в отношении действий территориально- административных властей.

Конвенция рекомендует ее участникам при организации транс­граничного сотрудничества предоставлять местным и региональным властям обеих сторон те же возможности, которые предусмотрены при сотрудничестве на национальном уровне, то есть по существу речь идет о режиме наибольшего благоприятствования (ст. 5).

Кроме того, на каждую из сторон возлагается обязательство по информационному обеспечению возможностей, вытекающих из транс­граничного сотрудничества, а также по информированию местных и региональных властей своей страны, участвующих в трансгранич­ном сотрудничестве, о возможностях, предоставляемых им Конвен­цией (ст. 6, 7).

В Дополнительном протоколе к Рамочной конвенции о трансгра­ничном сотрудничестве от 9 ноября 1995 г. были уточнены некото­рые важные международно-правовые аспекты такого сотрудничества. Было, в частности, отмечено, что «решения, которые принимаются в рамках Соглашения о трансграничном сотрудничестве, должны выполняться территориально-административными единицами или местными органами власти в соответствии с их внутренней Цравовой системой и внутренним законодательством». Что же касается ответ­ственности по обязательствам, содержащимся в Соглашении о транс­граничном сотрудничестве, то она возлагается на подписавшие его территориально-административные единицы или местные органы власти (п. 2 ст. 1).

Вопросы социально-экономического сотрудничества. Выравни­вание уровней социально-экономического развития государств-членов становится одним из важнейших приоритетов деятельности Совета Квропы. В ее основе лежит Европейская социальная хартия (подписана в Турине 18 октября 1961 г., вступила в силу 26 февраля 1965 г., и пересмотренном варианте открыта к подписанию государствами- членами Совета Европы в Страсбурге 3 мая 1996 г.).

Европейская социальная хартия состоит из преамбулы, пяти частей и приложения. В нее включен перечень из 31 основополагающих социальных и экономических прав. Однако каждое государство- участник должно принять как обязательные по крайней мере пять из семи следующих прав: право на труд, право на профессиональные объединения, право на заключение коллективных договоров, право па социальное обеспечение, право на социальную и медицинскую помощь, право семьи на социальную, правовую и экономическую защиту, право трудящихся-мигрантов и их семей на защиту и по­мощь.

Хартией предусматривалось создание специальной контрольной системы, направленной на обеспечение выполнения всеми государ­ствами-участниками взятых на себя обязательств. Контрольная си­стема включала представление каждой стороной раз в два года национальных докладов о ходе выполнения своих обязательств, анализ и обобщение таких докладов в рамках специального подко­митета правительственного Социального комитета Совета Европы и направление соответствующих заключений Комитету министров СЕ. И свою очередь, Комитет министров уполномочен направлять заин­тересованным правительствам любые необходимые рекомендации.

Первоначальный контрольный механизм Хартии оказался мало­эффективным из-за отсутствия четкой организационно-правовой системы контроля и в последующем был усилен с принятием в Страс­бурге трех дополнительных протоколов.

Дополнительный протокол от 5 мая 1988 г. (вступил в силу 4 сен­тября 1988 г.) расширил перечень социальных и экономических прав, I арантируемых Хартией, включив в него право трудящихся на равные возможности и равные условия в том, что касается занятости и профессии без дискриминации по признаку пола; право на участие в определении условий труда и в их улучшении, а также право лиц преклонного возраста на социальную защиту.

Протокол от 21 октября 1991 г. значительно усилил контрольный механизм Хартии и уточнил функции двух главных ее органов - Комитета независимых экспертов и Правительственного комитета. Одновременно была усилена роль контроля Комитета министров и Парламентской ассамблеи Совета Европы, а также было преду­смотрено более активное участие в контроле за выполнением положе­ний Хартии социальных партнеров (предпринимателей и трудовых коллективов) и соответствующих неправительственных организаций.

Дополнительный протокол от 9 ноября 1995 г. значительно по­высил эффективность защиты социальных прав трудящихся, преду­смотрев механизм подачи коллективных жалоб на имя Генерального секретаря Совета Европы в случае неудовлетворительного выполне­ния положений Хартии.

В редакции 1996 г. Хартии сведены воедино все права, гаранти­рованные Хартией 1961 г. и Дополнительным протоколом к ней от 1988 г. В Хартию включены так называемые новые социальные права: право на защиту от бедности и социального остракизма (изо­ляции), право на жилье, право на защиту в случае прекращения за­нятости, право на защиту от сексуальных приставаний на рабочих местах и от других форм агрессивных действий, право работников с семейными обязанностями на равные возможности и равное обра­щение; права представителей трудящихся на предприятиях. В новом тексте Европейской социальной хартии усилены и конкретизированы принципы недискриминации, равенства между мужчинами и женщи­нами, в большей степени обеспечена социальная защита материнства и матерей, социальная, юридическая и экономическая защита работа­ющих детей, а также защита физически неполноценных лиц.

Контрольный механизм за соблюдением новой Хартии сохранен в том виде, в котором он был предусмотрен Хартией 1961 г., с из­менениями, внесенными Протоколами 1991 и 1995 гг., предусматри­вающими институт коллективных жалоб.

Кроме Европейской социальной хартии и Дополнительных про­токолов к ней конкретные вопросы социального обеспечения и со­циальной защиты различных групп населения изложены, в частности, в следующих документах Совета Европы:

- Европейское временное соглашение о социальном обеспечении по старости, инвалидности и при потере кормильца и Европейское временное соглашение о социальном обеспечении, за исключением случаев, относящихся к социальному обеспечению по старости, инвалидности и при потере кормильца (подписаны в Париже 11 де­кабря 1953 г., вступили в силу 1 июля 1954 г.);

- Европейский кодекс социального обеспечения и Протокол к Европейскому кодексу социального обеспечения. Эти документы устанавливают социальные стандарты, которыми должны руковод­ствоваться государства-участники, определяют конкретные нормы социальной помощи в таких областях, как медицинское лечение, пособия по болезни, безработице, старости, на содержание семьи, по материнству, инвалидности, в связи с потерей кормильца и т.д. Кодекс подписан в Страсбурге 16 апреля 1964 г., вступил в силу одновременно с Протоколом к нему 17 марта 1968 г.;

- Европейская конвенция о социальном обеспечении и Дополни­тельное соглашение по применению Европейской конвенции о со­циальном обеспечении. Этот документ впервые вводит в европейскую практику четыре базовых принципа международного законодатель­ства в области социального обеспечения: равенство в подходах; единый свод применяемых законов; сохранение уже имеющихся прав и тех прав, которые могут быть приобретены; выплата пособий за рубежом (подписаны в Париже 14 декабря 1972 г., вступили в силу 1 марта 1977 г.);

- Европейский кодекс социального обеспечения (пересмотренный). Кодекс модернизирует и совершенствует европейские нормы соци­ального обеспечения в таких областях, как пенсии, пособия по безработице и инвалидности, лечение и т.д. В нем предусмотрена более высокая степень социальной защиты, поднятие уровня пособий и увеличение сроков их выплаты, новые виды пособий, более легкие условия их получения, расширение круга профилактических мер по социальной защите. Имплементация положений Кодекса контро­лируется Комиссией независимых экспертов, работающих в рамках Совета Европы. Кодекс открыт для подписания государствами-чле­нами СЕ в Риме 6 ноября 1990 г.

В рамках деятельности Совета Европы по обеспечению социаль­ных прав человека и повышению общих стандартов качества жизни важное место отводится здравоохранению и этическим аспектам современной медицины. В этой сфере Советом Европы разработано и принято более десятка различных документов, включая многосто­ронние конвенции, которые концентрируются на трех основных направлениях: равенство в доступе к службам здравоохранения; качество и безопасность медицинских компонентов человеческого происхождения (кровь и органы); непосредственное участие пациента в лечебном процессе. Среди принятых документов наиболее важны­ми являются: Европейская конвенция о социальной и медицинской помощи (подписана в Париже 11 декабря 1953 г., вступила в силу I июля 1954 г.); Европейское соглашение об обмене терапевтиче­скими веществами человеческого происхождения (подписано в Париже 15 декабря 1958 г., вступило в силу 1 января 1959 г.); Конвенция о разработке европейской фармакопеи (вступила в силу 8 мая 1974 г.) и особенно Конвенция о защите прав человека и человеческого достоинства применительно к области биологии и медицины; а также Конвенция о правах человека в биомедицине и дополнительный Протокол к Конвенции, касающийся запрета на клонирование чело­веческих существ (Конвенция подписана в Овьедо 4 апреля 1997 г., Протокол к ней - в Париже 12 января 1998 г.).

Конвенция и Протокол - это первые юридически обязывающие международные документы, направленные на защиту человеческого достоинства, прав и свобод человека путем принятия обязательств против неправильного использования достижений биологии и меди­цины. Среди таких обязательств запрет всех форм дискриминации по признаку генетического наследия, а также запрет на изъятие органов и других тканей у лиц без их согласия. Генная инженерия допускается только в профилактических, диагностических или тера­певтических целях и только при условии, что это не ведет к измене­нию генома наследника данного человека. Протокол, в частности, безусловно запрещает «любое вмешательство с целью создания че­ловеческого существа, генетически идентичного другому человече­скому существу, живому или умершему».

Конвенция устанавливает, что Руководящий совет СЕ по биоэтике либо другой соответствующий орган вправе обращаться в Европейский суд по правам человека с просьбой о консультативном заключении по юридическим вопросам, связанным с толкованием положений Конвенции.

Другими важными направлениями деятельности СЕ в области здравоохранения является формирование комплексной политики в от­ношении инвалидов, включающей полную реализацию их гражданских прав, а также реализация соглашения «Европейская фармакопея», предусматривающего регламентацию и контроль качества исходных веществ и материалов медицинского назначения.

Россия и Совет Европы. Россия в качестве полноправного члена вступила в Совет Европы 28 февраля 1996 г., хотя российское заяв­ление о приеме было передано еще в мае 1992 г. Соответствующий Федеральный закон «О присоединении Российской Федерации к Уставу Совета Европы», принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации, был подписан Президентом РФ 23 февраля 1996 г. Одновременно с вступлением в Совет Европы Россией была также подписана Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (вступила в силу для России 30 марта 1998 г.).

В соответствии с Распоряжением Президента РФ от 13 апреля 1996 г. «О мерах по обеспечению участия Российской Федерации в Совете Европы» создана специальная Межведомственная комиссия РФ по делам Совета Европы. В комиссию (около 30 человек) входят члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, руко­водители министерств и ведомств, представители высших судебных инстанций, а также субъектов Федерации и неправительственных организаций.

В Парламентской ассамблее Совета Европы Россию представляет единая делегация Федерального Собрания РФ в составе 18 членов и 18 заместителей. Россия является одним из шести основных пла­тельщиков Совета Европы. Ее взнос равен 4,65% общего бюдже­та СЕ.

Вступление России в Совет Европы в правовом отношении при­вело к тому, что все договорно-правовые акты Совета Европы, ратифицированные в установленном порядке Россией, становятся и соответствии с Конституцией РФ (ч. 4, ст. 15) составной частью российской правовой системы и порождают юридические обязатель- t I на для российского государства, его органов и должностных лиц. В частности, при приведении российского законодательства и пра­воприменительной практики в соответствие с европейскими конвен­циями необходимо учитывать следующие требования и особенности правовой практики Совета Европы:

- Совет Европы и Европейский суд достаточно широко толкуют содержание прав и свобод человека и серьезно ограничивают воз­можности установления каких-либо изъятий и исключений;

- признание обязательной юрисдикции Европейского суда закреп­ляет конституционное право гражданина РФ непосредственного обращения в международные органы по защите прав и свобод чело­века (ч. 3, ст. 46), если исчерпаны все имеющиеся внутригосудар­ственные средства защиты;

- положительное решение по индивидуальным жалобам, выне­сенное против государства, означает необходимость исправления или даже отмены действующего в стране национального законодатель­ства, противоречащего соответствующей конвенции Совета Европы;

- судебные и другие правоприменительные и правоохранитель­ные органы РФ, руководствуясь статьей 15 (ч. 4) Конституции РФ, должны в случае коллизии норм национального российского права и нрава Совета Европы применять нормы европейских конвенций.

Россия с момента своего вступления в Совет Европы уже рати­фицировала целый ряд основополагающих европейских конвенций: Конвенцию о защите прав человека и основных свобод (февраль 1998 г.), Конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (ноябрь 1987 г.), Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств (февраль 1995 г.).

Стандарты Совета Европы принимались во внимание при разра­ботке новых Уголовного, Уголовно-процессуального и Уголовно- исправительного кодексов РФ, новых законов и положений о роли и деятельности Прокуратуры РФ и Бюро уполномоченного по правам человека в России (омбудсмена), а также при решении таких вопро­сов, как обеспечение конституционного права граждан РФ на сво­боду передвижения и выбор места жительства, улучшение условий содержания заключенных, особенно в следственных изоляторах и при введении в российскую правовую практику европейских конвенций, касающихся выдачи преступников, взаимной помощи в уголовно- правовой сфере, отмывания денег, конфискации доходов от пре­ступной деятельности. Выполняя рекомендации Совета Европы, в 1998 году осуществлена передача пенитенциарной системы из ве­дения Министерства внутренних дел РФ в ведение Министерства юстиции России; тюрьмы и следственные изоляторы открыты для посещений Антипыточным комитетом Совета Европы; осуществля­ется мораторий на применение смертных приговоров.

Участие России в Совете Европы объективно ставит также пробле­му формы и порядка имплементации норм Совета Европы в консти­туции Республик-субъектов РФ, государственные уставы краев и областей и в другие документы субъектов Российской Федерации. В целом Закон РФ «Об общих принципах организации местного само­управления Российской Федерации» (от 28 августа 1995 г.) соответ­ствует Европейской хартии местного самоуправления. В русле наших обязательств по этой Хартии осуществляется и дальнейшее развитие законодательной базы местного самоуправления. Принят, в частности, Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федера­ции» (8 января 1998 г.), готовится Закон «Об основах статуса вы­борного лица местного самоуправления в Российской Федерации».

Взаимодействие России с Советом Европы направлено на разви­тие равноправных отношений между всеми странами-членами СЕ, предотвращение между ними расколов путем нахождения и приме­нения гибких и недискриминационных рабочих методов и процедур на всех уровнях и во всех сферах деятельности Совета Европы. Активное участие России в программах и проектах Совета Европы отвечает правовой идеологии российских реформ: утверждение прав человека, взаимная ответственность общества и личности в рамках демократического, правового государства.