§ 2. Соотношение права Европейского Союза и национального права государств-членов

Римский договор 1957 г., которым было учреждено ЕЭС, в ряде статей делегировал часть национального суверенитета сообществу. Такова была воля госу­дарств — участников договора. Прежде всего это отно­силось к таким сферам экономики, как свобода пере­мещения товаров, свобода перемещения трудящихся, свобода экономической деятельности и предоставле­ния услуг, обеспечение честной конкуренции.

Но конечно же эти сферы нельзя полностью отде­лить от национальной экономики, особенно в части, относящейся к правопорядку, где правовые нормы на­ходятся в относительной внутренней и внешней гар­монии.

В целом в силу правового регионального сосущест­вования национальные правопорядки находились ме­жду собой в более или менее требуемом соотношении. Но когда высшие политические круги договорились о едином общем рынке, возник вопрос: каким образом национальные правопорядки привести в новое соот­ветствие?

Первоначальная логика состояла в том, что при на­личии доброй воли в государствах-членах решения, принятые на уровне ЕЭС, будет не так сложно адапти­ровать к национальному уровню. Тем более что кон­ституционное право стран «шестерки» предусматрива­ло примат права международного над внутренним, и национальные суды могли непосредственно использо­вать правовую норму международного документа.

Получалось так, что если бы руководители стран «шестерки» стали каждое свое решение оформлять в виде международного договора, то особых проблем не возникло бы. Однако вспомним международное право в отношении договоров: сколько процедур надо было пройти документу (нередко включая ратификацию в национальном парламенте), чтобы приобрести статус договора. Такой метод работы не подходил для дина­мичных сообществ. Тогда применили иной метод: Со­

вет министров и Европейская комиссия могут изда­вать акты вторичного права — постановления, дирек­тивы и решения, обязательные для исполнения на территории сообществ.

Авторы Римского договора 1957 г. понимали, что их метод — серьезная правовая новация, с которой на национальном уровне могли не согласиться. Поэтому они снабдили формулировки Римского договора ссыл­ками на то, что постановления, директивы и решения должны соответствовать как Договору, так и основ­ным принципам права и конституционным традици­ям, общим для всех государств — членов ЕЭС. Оста­вался, однако, вопрос о том, кто будет определять это соответствие и отвечать за развитие правопорядка в сообществе. Возложили эту обязанность на Европей­ский Суд Правосудия, поскольку иного пути просто не было.

Что касается Европейского суда, то перед ним сразу же возникло множество проблем. Главная из них — от какой базы отталкиваться и на что опираться? Рим­ский договор был не достаточен для руководства при рассмотрении десятков и сотен конкретных дел, при­чем Суд не мог обращаться за разъяснениями по пра­вовым вопросам к такой руководящей инстанции, как Совет министров. Скорее, последний ожидал от Суда разъяснений. Получилось так, что у Суда просто не было выбора. Ему оставалось одно — взять инициати­ву в свои руки.

Не имея обширной нормативной базы, Суд должен был определить свой метод работы. Тем более что при­нимаемые Судом решения требовали абсолютных смы­словых соответствий на всех официальных языках. Уже в этом заключалась предпосылка того, что судьи не могли с уверенностью опираться на формулировки текста любого документа. Их должны были интересо­вать цель и общий смысл последнего. Как отмечал су­дья лорд Деннинг при рассмотрении дела «Булмер против Боллинджера» (1974 г.), «Договор о ЕЭС — это отнюдь не обычный договор, к которому мы привык­ли. Он заложил основные принципы. Он выражает

цель и идею... Но ему не хватает точности»^[43]. И мы так считаем.

Итак, Суду приходилось все чаще решать дела, ру­ководствуясь не столько буквой правовой нормы, сколько ее духом и общим смыслом.

В одном случае Суд сообщества, ссылаясь на поло­жения ст. 86 Римского договора, говорит о ее «духе, общей сути и формулировке...

Толкование документов и дел на основе правосозна­ния было далеко не исчерпывающей и не единствен­ной функцией Европейского Суда Правосудия. В этом вопросе он мог по крайней мере ссылаться на статьи Римского договора. Сложнее обстояло дело с другим, возможно, более важным вопросом. Римский договор наделил органы ЕЭС «законодательной» функцией, дав Совету и Европейской комиссии право издавать постановления, директивы и решения, но не преду­смотрел механизм их реализации. А ведь эти норма­тивные акты должны были действовать в рамках пра- вопорядков государств — членов ЕЭС, в которых не прекращался собственный нормотворческий процесс.

Неимоверно сложно представлялось странам Запад­ной Европы отойти от своего естественного пути в сто­рону абсолютно нового и необязательно хорошего. Ведь когда разрабатывался Римский договор, ничего радикально нового не предполагалось. Тогда думалось так: нет ничего плохого в том, что мы согласимся на сотрудничество шести государств в узкоопределенных сферах; и даже если представители стран в коллектив­ном органе (Совет — Комиссия) единогласно примут

решение, то всегда можно внести поправки в нацио­нальном парламенте.

Широкая общественность и даже специалисты не предполагали, что министры или международные чи­новники Европейской комиссии, собираясь на заседа­ние Совета ЕЭС, смогут издавать нормативные акты, сила которых будет выше национальных законов.

Но именно так и получилось, хотя не сразу, а как бы в силу жизненных обстоятельств: не могло ЕЭС ра­ботать эффективно при условии, когда каждое реше­ние Европейской комиссии проходило длительное об­суждение в национальных парламентах государств — членов ЕЭС.

Если бы ЕЭС избрало этот путь (обсуждение реше­ния Комиссии в национальных парламентах), то вряд ли европейская интеграция продвинулась бы дальше СЭВ^[46] либо ЕАСТ^[47], в рамках которых торжествовал на­циональный суверенитет. В этом случае ЕС сегодня, скорее всего, был бы похож на СНГ.

Сила и даже мудрость организаторов сообществ за­ключалась в том, что они смогли придать им надна­циональный характер, превратив в единый механизм. Это помогло сообществам выжить, несмотря на проро­чества многих критиков в СССР и других странах о близкой кончине общего рынка.

Именно Суд призван был обеспечить верховенство права ЕЭС над национальным правом государств-чле­нов. Причем если вначале право ЕЭС, основанное на международном договоре, выглядело международным, то нормативные акты Совета министров ЕЭС, Европей­ской комиссии и самого Суда сообщества таковыми уже не являлись. Издавая эти акты, Суд использовал правовую привычку стран «шестерки» признавать

верховенство международного права над националь­ным. Акты, принятые на наднациональном уровне в ЕС, казались международными и были приняты в этом качестве, затем вступила в силу другая привыч­ка — подчиняться судебной инстанции, считать ее всегда правой. Это дало возможность нормы вторич­ных источников права, каковыми официально числят­ся и сегодня постановления, директивы и решения, поставить над основными — национальными — зако­нами, в том числе над конституциями стран ЕС.

Для преодоления национальной ограниченности, формирования правопорядка сообщества и утвержде­ния верховенства права сообщества над националь­ным правом государств Суду пришлось принимать сложные, противоречивые, но необходимые решения.

Так, в 1963 г. при рассмотрении дела Van Gend and Loos в решении Суда было сказано, что «Сообщество представляет новый правопорядок в международном праве». Ссылка на международное право была сделана для большей убедительности, поскольку дальше ука­зывалось на то, что в «интересах этого (т. е.

В 1964 г. Суду сообщества представилась возмож­ность продвинуться далее.

Итальянский суд, слушая дело «Costa v. ENEL», направил в Суд запрос о соотношении права ЕЭС и права национального. Суд, сделав ссылку на упоми­навшееся дело Van Gend and Loos об ограничении на­циональными государствами своих суверенных прав, заявил, что из «этого ограничения вытекает, что по­следующие односторонние законы, несовместимые с целями Сообщества, не могут превалировать»¹.

Итальянский суд принял эту точку зрения Суда к исполнению, национальные суды других стран — к сведению. А Суд получил возможность для дальней­шего наступления на национальный суверенитет.

Costa v. ENEL. 1964. ECR 585.

В 1970 г. при рассмотрении дела International Handelsgesellshaft GmbH, в котором речь шла о кон­фликте между постановлением Европейской комиссии и положениями Основного закона ФРГ в части основ­ных прав гражданина, Суду предстояло решить, какой акт имеет преимущественную силу. При этом нацио­нальный суд ФРГ занял весьма умеренную позицию: он не ставил под сомнение юридическую силу акта ЕЭС, но полагал, что конституционные права граждан ФРГ не могут быть отменены.

Суд сообщества не стал углубляться в обстоятельст­ва дела, сделав заявление, что никакой акт ЕЭС не мо­жет быть отменен национальным законом.

В последующих делах («Frontini v. Fragd») Суд по­лучил еще большую возможность уточнить и подтвер­дить свою позицию: в любом случае, идет ли речь о положениях Римского договора, акта ЕЭС или согла­шениях ЕЭС с третьей стороной, положения этих до­кументов имеют преимущественную силу перед нацио­нальными законами. Причем не имело значения, бы­ли эти законы приняты до или после указанных актов ЕЭС. Таким образом, верховенство права ЕЭС над на­циональным законодательством было практически официально одобрено, хотя на этот счет нет никакого указания в тексте Римского договора. Иными слова­ми, восторжествовала не буква, а дух этого Договора.

В Договоре о ЕС есть еще одна важная статья — ст. 10 (бывшая 5), на которую часто ссылался Суд со­общества. Согласно этой статье государства должны воздерживаться от принятия мер, которые могут за­труднить достижение целей Договора. Суд в этом слу­чае взял на себя роль защитника этих целей и толко­вателя Договора.

Конечно, было бы неверным утверждать, что реше­ния Суда сообщества о верховенстве актов ЕЭС сразу и

безоговорочно принимались в национальных судах. Они принимались, но суды, особенно ФРГ и Италии, делали оговорки о неприменимости положений доку­ментов сообщества, если последние ущемляли каким- то образом права человека в их государствах.

В случае таких коллизий в дело вмешивалась Евро­пейская комиссия, которая по Договору о ЕС (ст. 226 (бывшая 169)) наделена правом и механизмом прове­дения в жизнь решений ЕС на территориях госу­дарств-членов.

Несколько сложнее обстояло дело с Великобритани­ей, где государственное право имеет ряд особенностей. Прежде всего там нет конституционного положения о том, что международные договоры (в том числе Дого­вор о ЕЭС и др.) имеют преимущества перед нацио­нальным законом. Принятый Великобританией меж­дународный договор не может иметь прямого дейст­вия. Необходим специальный акт национального парламента, дающий этому договору обязательную си­лу на территории Великобритании, или издание внут­реннего закона для его исполнения,

К тому же судебная система Великобритании, осно­ванная и веками работавшая на собственном прецеден­те, не могла быстро перестроиться. Очень многие дела на местах решались по отработанной схеме, поскольку юридические и физические лица практически не за­щищали свои интересы с помощью иностранных су­дов. Таким образом, лишь малая часть разбираемых в Великобритании дел попадала в фокус внимания Суда сообщества, да и это стало возможным только после того, как британский парламент принял два крупных акта. Первый акт, который был принят в 1972 г., на­зывался Актом о Европейском Сообществе. Этим Ак­том Договор о ЕЭС был инкорпорирован в систему законов Великобритании. Вторым актом стал Акт о Европейском Сообществе (дополнение) 1986 г., в соот­ветствии с которым частью права Великобритании стал Единый европейский акт.

Лишь после 1986 г. можно говорить о том, что Ве­ликобритания наконец признала примат норм права сообщества.

В 1991 г. при слушаниях в Палате лордов (высшей судебной инстанции Великобритании) о деле ЕСП «Factortame Ltd. v. Secretary of State for Transport* был сделан совершенно определенный вывод, что нор­мы ЕЭС, «имеющие прямое действие», должны иметь преимущество перед конфликтующими нормами внут­реннего закона, поскольку, как отмечалось там, если нормы ЕЭС не будут автоматически вступать в силу, то никогда не достичь единого правопорядка в рамках ЕЭС.

Можно констатировать, что к настоящему времени, т. е. спустя почти полвека с начала борьбы Суда сооб­щества за новый европейский правопорядок, Никто в ЕС не ставит под сомнение верховенство союзного за­конодательства над национальным.

Это не означает, однако, что положение не может измениться. Ведь указанное верховенство есть резуль­тат практики, бесспорно необходимой и полезной для ЕС, но имеющей все-таки международную природу. Еще только предстоит закрепить это конституционно, не через конституции национальных государств, а в Конституции ЕС.

Прямое действие актов ЕЭС (сообщества) заслужи­вает отдельного рассмотрения. Связано это с тем, что, только обеспечив прямое действие этих актов на всей территории ЕС, можно было рассчитывать на реализа­цию поставленных целей: перейти от элементарного экономического объединения стран «шестерки» в стро­го ограниченных сферах к всеобъемлющему объеди­нению западноевропейских стран в единый государст­венный комплекс — Европейский Союз.

В Римском договоре значилось (ст. 189), что поста­новления имеют прямое действие, именно постановле­ния. Но Суд расширил пределы действия этой нормы, распространив его на другие акты ЕЭС и в первую оче­редь на сам Римский договор.

Началось это в 1963 г. с уже упомянутого дела Van Gend and Loos, когда фирма предъявила иск к прави­тельству Нидерландов в связи с тем, что последнее якобы установило незаконно повышенные таможен­

ные пошлины. Незаконно потому, что ст. 12 Договора о ЕЭС (сегодня это ст. 25 Договора о ЕС) предписывает государствам-членам «воздерживаться от установле­ния новых таможенных пошлин».

Существенным здесь было определить как степень законности действий правительства Нидерландов, так и правомерность обращения фирмы в Суд, что было, возможно, более важным.

Суд вынес такое определение: «Статья 12... устанав­ливает ясное и безусловное запрещение, которое явля­ется не обязательством действовать, а обязательством не действовать. Это обязательство не дает возможно­сти государствам-членам ставить следование ему в за­висимость от позитивной нормы внутреннего права. Это запрещение по существу вполне подходит для то­го, чтобы оказывать прямое действие в отношениях между государствами-членами и их гражданами»^[48].

Здесь надо иметь в виду, что Суд занял позицию, противоположную позиции правительств Нидерландов и других государств — членов Сообщества, по мнению которых дела подобного рода не дают возможности юридическим и физическим лицам отстаивать свои права как в национальных судах, так и непосредст­венно в Суде сообщества.

Таким толкованием Суд как бы дополнительно рас­ширил пределы действия норм Договора о ЕЭС (и дру­гих актов ЕЭС), распространив его помимо верти­кальной плоскости (органы ЕЭС — национальные ор­ганы — граждане) на плоскость горизонтальную (нормы ЕЭС — граждане, юридические лица).

Отмеченное выше означало признание права от­дельных лиц, в том числе юридических, ссылаться на нормы ЕЭС в своих отношениях с государственными органами. Это правило также распространяется и на физических лиц.

В 1975 г. Суд сообщества рассматривал дело мадам Дефренн против авиакомпании «Сабена», где она ра­

ботала стюардессой. Ссылаясь на ст. 119 Договора о ЕЭС, мадам Дефренн требовала для себя равной опла­ты со стюардами. Другими словами, она выступила против дискриминации по признаку пола^[49].

В решении по этому делу Суд указал, что положе­ния ст. 119 имеют прямое действие в отношении всех соглашений, заключаемых в ЕЭС, независимо от того, являются ли они коллективными договорами о труде или контрактами между индивидуумами.

Если относительно прямого действия постановле­ний Договор о ЕЭС содержал конкретную норму, то относительно директив в нем было зафиксировано сле­дующее (ст. 189): «Директива является обязательной для государств-членов в смысле достижения необходи­мого результата, но за национальными властями оста­ется выбор форм и методов».

Как видим, прямое действие директивы здесь не только не закреплено, но, наоборот, указывается, что ее имплементация — дело национальных органов ка­ждого государства. Суд сообщества дал толкование этого положения.

В 1970 г. при рассмотрении дела «Grad v. Finan- zamt Traunstein»^[50]Суд заключил: «...в том случае, если положения.Директивы представляются... безусловны­ми и достаточно точными, эти положения могут, при отсутствии мер имплементации, принятых в преду­смотренный период, быть использованы вместо поло­жений национальных, которые не соответствуют Ди­рективе, или в той степени, в какой эти положения определяют права, которые индивидуумы могут при­менить против государства».

В пояснении к этому Суд пошел дальше, отметив, что и положения решений также могут быть прямого действия. В приведенной выше формулировке, кото­рая, несомненно, полна тонкого юридического смыс­ла, нельзя не отметить попытку Суда сообщества со­хранить формальное следование букве Договора: пря-

мое действие якобы возникает лишь в случае, если отсутствуют меры имплементации, «принятые в пре­дусмотренный период». Иными словами, если государ­ства успеют вовремя с указанными действиями, то прямого действия не возникнет. Однако издание под­законных актов — дело не быстрое, да и всегда ли можно достаточно определенно понять волю авторов директивы (решения)? Возникает невольное желание идти упрощенным путем: следовать букве акта сооб­щества, а при недоразумениях полагаться на действия союзных институтов, того же Суда.

Интересно, что Суд проявлял достаточную гибкость, при разрешении конкретных дел. Так, в 1979 г. ему пришлось разбирать дело итальянского гражданина Ратти. Фирма этого сеньора специализировалась на продаже растворителей и лаков в Италии. Европей­ская комиссия приняла две директивы относительно упаковки и маркировки этих продуктов. Ратти после­довал этим директивам, которые, однако, не были при­менены в Италии, но еще, правда, не вышел срок, ус­тановленный для этого. Таким образом, упаковка и маркировка его продуктов перестали соответствовать итальянскому закону. Его товар был снят с продажи, и он, естественно, понес убытки. К моменту рассмотре­ния дела срок имплементации директивы, касающейся растворителей, истек. Меры в Италии по ее имплемен­тации приняты не были. Суд постановил: возместить гражданину Ратти ущерб в связи с нереализацией рас­творителей. Что же касается лаков, то срок имплемен­тации соответствующей директивы еще не наступил. Суд в этой части иск Ратти не удовлетворил, предпола­гая, по крайней мере теоретически, что итальянская сторона все-таки примет меры по имплементации ди­рективы в установленные сроки¹. Ну а гражданин Рат- ти, как видим, зря перестарался, за что и пострадал.

Что касается международных соглашений, сторо­ной в которых выступало сообщество, то позицию Су­да нельзя признать последовательной. Пожалуй, лишь

ИаШ Саве. 1979. ЕСИ 1629.

в одном случае, когда слушалось дело Международной фруктовой компании (1972 г.)^[51]! Суд определенно вы­сказался, что положения Соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) не имеют прямого действия в рамках ЕЭС. В других случаях Суд не был столь определенен, предпочитая давать оценку международному соглаше­нию в зависимости от конкретного случая. И это впол­не понятно, поскольку механизмы реализации таких соглашений находятся в отдельных государствах, да и странным было бы с правовой точки зрения признать, что примат международного права над внутренним, что в ЕС, в общем, не отрицается, предполагает пря­мое действие международной нормы во внутреннем правопорядке. Такое действие имеют лишь нормы ме­ждународных актов, заключенных в соответствии с процедурами ЕС, о чем будет сказано ниже.

Для большей наглядности можно более подробно рассмотреть еще одно дело, которое позволяет понять как процедуру взаимодействия национальных судеб­ных систем с Судом, так и позицию Суда относительно прямого действия норм ЕЭС^[52].

В 1988 г. британский парламент принял Акт о тор­говом мореплавании. Одним из его разделов запре­щался лов рыбы в исключительной экономической зо­не Великобритании сверх установленной квоты суда­ми иностранных государств, в том числе стран ЕЭС. Запрещение касалось также судов под английским флагом, арендованных иностранцами.

Акт был направлен преимущественно против Испа­нии, которая, поздно вступив в ЕЭС, оказалась обде­ленной в отношении квоты отлова рыбы в водах под британской юрисдикцией. Испанцы, чтобы обойти это ограничение, стали арендовать английские рыболов­ные суда либо регистрировать свои суда под британ­ским флагом.

Европейская комиссия поставила под сомнение упо­мянутый акт британского парламента, а фирма «Фак- тортэйм», связанная с операциями испанских рыба­ков, обратилась в английский суд. В своем исковом за­явлении она отмечала, что этот акт нарушил ряд положений Римского договора, в частности ст. 7, 52, 58 и 221.

Другой стороной в суде был государственный секре­тарь Великобритании по транспорту.

Поскольку дело оказалось непростым и затягива­лось, фирма запросила суд приостановить действие ак­та в части, ограничивающей права испанских рыба­ков: не имея возможности вести лов рыбы, они терпе­ли убытки.

Госсекретарь, естественно, высказал возражение, так как приостановка действия акта ущемляла инте­ресы английской стороны. К тому же, как он считал, суд первой инстанции не вправе приостанавливать за­конодательный акт парламента.

Суд, выслушав стороны, вынес решение: действие акта приостановить и запросить мнение Верховного суда Великобритании. Конечно же уже само это реше­ние было для английского суда крайне необычным, поскольку общая традиция английской правовой сис­темы ставит решение британского парламента превы­ше всего. Вполне очевидно, что на суд повлияли ссыл­ки на положения Договора о ЕЭС.

Оказалось, однако, что Верховный суд, ссылаясь на то, что ст. 177 Договора о ЕЭС не предусматривает возможности временной приостановки дела, посчитал необходимым переадресовать вопрос в Суд сообщества.

В то же время госсекретарь сделал запрос в Палату лордов: может ли английский суд в подобном деле вы­носить решение об отсрочке исполнения решения пар­ламента. Палата лордов довольно быстро пришла к за­ключению: нет, суд по английскому закону не может приостанавливать акт парламента. Однако, ссылаясь на ту же ст. 177 Договора о ЕЭС, Палата лордов на­правила свой запрос в Суд сообщества: имеет ли право национальный суд в соответствии с правом ЕЭС приос­

танавливать слушание дела, если по национальному закону у него такой возможности нет.

Итак, перед Судом сообщества были, по сути, по­ставлены два вопроса:

может ли национальный суд приостанавливать слу­шание дела, если речь идет о применении норм ЕЭС;

должно ли руководствоваться упомянутым актом британского парламента или к этому делу применимы нормы ЕЭС?

Суд сообщества обратил внимание на то, что почти аналогичный прецедент имел место в 1979 г. при слу­шании дела «Симменталь СПА против Комиссии», и с учетом этого сделал следующее заключение.

Нельзя ставить под сомнение приоритетную обяза­тельную силу норм ЕЭС. Они имеют прямое действие. Если национальный акт им противоречит, он должен быть отменен. Национальные суды, отмечалось далее, должны обеспечить и защитить права индивидуумов, вытекающие из такого прямого действия норм ЕЭС.

Из сказанного следовало, что национальный суд должен был не откладывать дело, а решить его по су­ществу сразу, как того требуют нормы ЕЭС, включая Договор о ЕЭС.

Помимо изложенного, данное решение Суда сооб­щества определенно превращало национальные суды в механизм реализации права ЕЭС. У Суда, таким обра­зом, появился метод работы с национальными судами, которого ему до сих пор не хватало. Характерно, что это решение не вызвало протестов на национальном уровне, в том числе в Великобритании.