1. Роль Суда ЕС в развитии процесса интеграции европейских государств

Многие исследователи европейской интеграции преуменьшают важность роли, которую играл и играет Суд ЕС. В 1971 году Стюарт ІІІсинголд высказал мнение, что Суд ЕС к тому времени внес "довольно скромный вклад в формирование политики ЕС".^[101] На самом деле его "конституционная" роль подтверждается признанием того факта, что Суд усилил федеративные особенности ЕС.

Нельзя нс отмстить центральную роль, которую играют национальные правительства в процессе интеграции. Однако подобная модель взаимоотношений между участниками интеграционных процессов является упрощенной. Эта модель игнорирует широту диапазона влияния участников процесса интеграции: наднациональные органы, вроде Комиссии и Суда ЕС, группы по интересам и региональные власти. Даже обычные граждане могут различными способами оказывать влияние на процессы интеграции, например, обращаясь в суд и тем самым создавая прецедент. Сложная ссгь отношений, которые сформировались между этими различными участниками и в ЕС, и на национальном уровне, сделала европейскую политическую систему отличной от большинства других

международных систем. Кроме того, концепция национального интереса, к помощи которой так часто прибегают, имеет тенденцию маскировать весь диапазон интересов. "Национальные интересы" Франции, неоднократно упоминаемые французским правительством в ходе «уругвайского раунда», несомненно, относятся преимущественно к интересам некоторых групп (в данном случае фермеров).

Хотя в соответствии с теорией интеграции деятельность Суда ЕС долгое время не принималась во внимание в качестве одного из акселераторов интеграционных процессов, он играл роль, беспрецедентную по отношению к любым другим судебным органам в международной политике. Его влияние чувствовалось в различных областях. Суд обладал значительной законодательной властью, которая, в свою очередь, позволила ему гарантировать прогрессивную "конституализацию" договоров ЕС. Прецеденты Суда ЕС также действовали как катализаторы в процессе интеграции через новшества, которые они представшій в политике ЕС. и через давление, которое оказал Суд на законодательные органы.

Известно, что в большинстве западноевропейских стран превалирует концепция разделения властей. Согласно этой концепции, законотворчество является функцией законодательного органа. Задача судьи, по существу, пассивна: он должен применять юридические нормы и воздерживаться от какой-либо законотворческой роли. Олин из отцов концепции разделения властей, Ш. Монтескье, видел судью бессознательным существом (un ctre inanimc), чьи уста

должны воспроизводить только текст закона.^[105] Даже сегодня статья 5 Гражданского кодекса Франции запрещает судам высказывать общие заявления о праве, тогда как Римский договор ставит перед Судом ЕС задачу обеспечения его толкования и применения (статья 164 [220]).

И все же, это широко распространенное видение роли судебной власти в значіггельной степени не верно. Во-первых, в процессе толкования необходим творческий подход, поскольку судья должен выбирать средн возможных вариантов толкования закона. Чем обширнее закон, тем больше свобода действий у толкователя. Во-вторых, хоть рамки судебных решений ограничены количеством участников спора, решения, тем не менее, носят косвенный законодательный эффект: вынося свои вердикты, судьи указывают, как они будут решать подобные споры в будущем.

Суд ЕС, толкуя положения учредительных договоров, установил основы действующей конституционной доктрины. Но новизна его вклада не ограничивается только этим. Краткость учредительных договоров позволила Суду играть творческую роль во множестве областей. Римский договор является "структурным договором": в нем изложено определенное число целей и установлена структура, в рамках которой планировалось их достигнуть. Это привело к частым обращениям за помощью к юридическим концепциям с размытыми контурами: статья 30 [28] не утверждает точно, что имеется в виду под "мерами равноценного действия" применительно к количественным ограничениям, также как статья 86 [82] не указывает, при каком условии "доминирующее положение" может являться злоупотреблением в рамках добросовестной конкуренции. Наконец, компетенция ЕС часто определяется на функциональной основе: статья 100 [94] просто предусматривает гармонизацию национальных положений, "затрагивающих учреждение и функционирование общего рынка", в то время как статья 235 [308] наделяет ЕС в некоторых случаях властью "принимать необходимые меры для достижения одной из целей ЕС".

Коіпраст с текстами, которые национальные судьи должны применять, был подчеркнут лордом Деннингом, одной из наиболее колоритных личностей английской судебной власти: "Договор отличается от любого из законоположений,

к которым мы привыкли. Создатели ваших учредительных договоров старались выражаться с предельной точностью.

Договор очень многообразен. В нем установлены общие принципы. В нем выражены цели и намерения. Все предложения умеренной длины и похвального стиля. Но в договоре существует недостаток точности. В договоре используются слова и фразы без определения того, что они подразумевают. Английский юрист искал бы оговорку о толковании положений, но таковые отсутствуют. Во всем тексте договора существуют пробелы. Они должны быть устранены судьями или инструкциями и директивами. Это и есть европейский пугь».^ІС6

Действительно, прагматичный характер договора, объединяющего с относительной неточностью многие положения, оставляет значительную свободу действий толкователю. Формально Суд ЕС, конечно, мог бы утверждать, что не создаются никакие новые правила, а скорее работа Суда ограничена правильным толкованием путем нахождения доступных формулировок из всех возможных. Однако часто граница их полномочий позволяет судьям быть чрезвычайно творческими.

Суд ЕС нс упустил шанс максимально использовать эти возможности в толковании. В многочисленных делах Суд использовал их для применения расширительного толкования права ЕС. Это особенно проявляегся в его заявлениях о некоторых основных принципах договоров.

В отношении свободного движения товаров, например, статья 30 [28] запрещает количественные ограничения (квоты) на импорт, а также "все меры эквивалентного эффекта". Это могло толковаться как прямое запрещение дискриминации импорта. Однако такое толкование не устранило препятствий обмену внутри ЕС, связанных с различиями между национальным

¹⁰⁶ Debousse, R.

законодательством: изделие, изготовленное в соответствии с итальянским законом, нс может удовлетворять техническим требованиям французского закона. Всеобще поддерживается мнение, что, если национальные правила не дискриминируют импортированные изделия, гармонизация является единственным путем, который может использоваться для устранения этих препятствий. Однако в своем решении по делу Dassonville^[106][107]Суд значительно расширил толкование статьи 30 [28], найдя в ней запрещение, которое заключало не только дискриминационные меры, но и "все коммерческие правила, устанавливающие препятствия, прямо или косвенно, фактически или потенциально, внутренней торговле ЕС...". Конечно, статья 36 [30] предусматривает ряд обстоятельств, при которых национальные правила, подпадающие под это запрещение, могут быть поддержаны, если они преследуют общественный интерес, защищенный в соответствии с Договором, и не являются замаскированной дискриминацией. Тем не менее, принятием такого "щедрого" толкования правила ЕС Суд предоставил себе право рассмотреть ряд условий, которые были вне его компетенции. Позднее Суд вернулся к более ограничительному толкованию статьи 30 по делу Keck.^l0S

Изобретательность судебной власти ЕС не остановилась только на этом. Например, статья 119 [141] обязывает государства - члены гарантировать, что за равную работу^г мужчины и женщины должны получать равную плату. Суд ЕС объявил, что это условие не может лежать исключительно на государствах - членах, но «по оно наделяет правом индивидуумов обращаться непосредственно в национальные суды.^[108] Это изобретательное толкование позволило Суду применять принципы, содержащиеся в договоре, независимо от того факта, что бельгийские власти не смогли предпринять шаги, предписанные в соответствии с договором.

По делу С-50/96 Deutsche Telekom v Schroder^[109], объединенным делам С- 234/96 и С-235/96 Deutsche Telekom v Vick and Conze^[110]и объединенным делам C- 270/97 и C-271/97 Deutsche Post v Sievers und Schrage^[111](решения от 10 февраля

2000 года) Суд решил, что исключение частично занятых рабочих из профессиональной программы пенсионного обеспечения является дискриминацией, запрещенной статьей 119 Договора о ЕС, если эта мера касается большей части женщин-работниц, чем мужчин-рабочих и не связана с какой-либо половой дискриминацией.

Суд ЕС обратился к своей тактике в таком же важном решении о свободе учреждения. Статья 52 [43] Договора о ЕС устанавливает, что доступ к общественной деятельности (non-salaried) и ее осуществление должны быть свободны для граждан других государств-членов "на условиях, установленных для своих собственных граждан в соответствии с законами государства". В течение переходного периода общая программа, учрежденная Советом Министров, должна была согласовать национальные правила в таких сферах как обучение или доступ к различным профессиям для гарантии прогрессивного устранения препятствий свободе учреждения. На первый взгляд поэтому статья 52 [43] казалась ограниченной при установлении целей и средств для ее достижения, без предоставления каких-либо прав индивидуумам. •

^1,5Judgment of 08/04/1976, Defrenne ISABENA (Rec. 1976,p.455) (GR76-175 P 76-193 ES76- 173 SV76-59 F176-63)

Однако трудности аппарата принятия решения ЕС вместе с расходящимися перспективами государств-членов подразумевали, что законодательный орган ЕС был неспособен закончит!, эту задачу в рамках необходимого срока. После обращения голландского адвоката, которому в соответствии с бельгийскими законами нс разрешили практиковать в Бельгии, Суд ЕС должен был исследовать действие статьи 52, чтобы решить, возможно ли применение принципа свободы учреждения в отсутствии мер гармонизации, установленных в соответствии с договором. Суд ответил утвердительно, подчеркивая факт, что недостатки законодательного органа ЕС не должны подвергать опасности выполнение положений договора. Статья 52 накладывает на Совет «обязанность получить точный результат, выполнение которого должно облегчить, но нс сделать зависящим, выполнение программы прогрессивных мер», В отсутствии такой программы обязанность остается в силе. Таким образом, Суд ЕС постановил, что в отношении лиц, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, статья 52 содержала запрещение дискриминации по признаку гражданства, которая могла непосредственно касаться индивидуумов после окончания переходного периода.¹¹⁴ Этим решением Суд фактически превратил в отрицательное правило положительную обязанность, которая предварительно рассматривалась в статье 52.

Профессиональная адвокатская практика стала причиной важного решения от 7 ноября 2000 года по делу С-168/98 Luxembourg v Parliament and Council¹¹⁵, в котором Суд отклонил иск, поданный Великим Герцогством Люксембург, об отмене директивы, облегіаюшей профессиональную адвокатскую практику на постоянной основе в государстве-члене, отличном от того, где была получена квалификация (Директива 98/5/ЕС). Великое Герцогство Люксембург заявило, в частности, что директива нарушает второй параграф статьи 52 договора, закрепляет различие между гражданами и мигрантами, наносит ущерб государственному интересу в области защиты прав потребителей и надлежащему обеспечению правопорядка.

Суд постановил, что принятием Директивы 98/5 законодательный орган ЕС нс нарушил принцип недискриминации, установленный статьей 52 договора, так

“⁴Case №2/74 Reyners v. Belgium. - 1074. ECR, 631.

¹¹⁵ Judgment of07/l 1/2000, Luxembourg/ Parliament and Council (Rcc.2000,p.I-9131).

как положение мигрирующего адвоката, руководствующегося правом родной страны, и положение адвоката, занимающегося профессиональной практикой по праву государства-члена, не сопоставимо. В отличие от последнего, мигрирующему адвокату может запрещаться вести некоторые дела, и в отношении представления или защиты клиентов на юридических разбирательствах он может быть подчинен некоторым обязанностям, следующим из условий Директивы 98/5.

Принимая эту директиву с целью создания для определенного класса мигрирующих адвокатов -такой упрощенной системы осуществления фундаментальной свободы учреждения, законодательный орган ЕС предпочел вместо системы априорной проверки квалификации в национальном праве государства-члена план действий, объединяющий информацию для потребителей; ограничения по объему или детальные правила, по которым могут осуществятся некоторые профессиональные действия; некоторые правила профессионального поведения; обязательное страхование; дисциплинарную систему, включающую и компетентные власти родного государства - члена и государство деятельности. Законодательный орган не отменил требование к адвокатам знать национальное право, применяемое в делах, которыми он занимается, только освободил их от обязанности заранее доказывать такое знание.

Таким образом, это позволило в некоторых обстоятельствах постепенно ассимилировать знания через практику, эта ассимиляция базируется на опыте законов и правил, действующих в родном государстве-члене. Законодательный орган также принял во внимание действие дисциплинарной системы и правил профессиональной ответственности. Выбирая метод и уровень защиты потребителя и обеспечения надлежащего применение норм права, законодательный орган ЕС нс переступил пределы полномочий для определения приемлемого уровня защиты государственного интереса. Кроме того, вопреки заявлениям, поданным Великим Герцогством Люксембург, Директива 98/5 была законно принята квалифицированным большинством в соответствии с процедурой, установленной в статье 189Ь Договора о ЕС (после поправки - статья 251), на основе статьи 57 (1), первого и третьего предложения статьи 57 (2) (после поправки - статья 47 (1), первое и третье предложения статьи 47 (2). Директива устанавливает механизм для взаимного признания профессиональных прав мигрирующих адвокатов, желающих

заняться профессиональной деятельностью по праву родной страны, добавляя уже вступивший в силу механизм, который должен разрешить неограниченную адвокатскую практику по праву государства-члена места пребывания. Следовательно, Директива 98/5 не делает никаких поправок к существующим принципам, установленным в соответствии с правом, регулирующим профессиональную деятельность в рамках значения второго предложения статьи 57 (2) Договора о ЕС, которое требует единодушного принятия поправок.

Эти примеры показывают возможности Суда ЕС и методы, посредством которых Суд стал одним из основных двигателей в процессах интеграции. "Щедрое” толкование фундаментальных принципов, содержащихся в договоре (известные "четыре свободы: свобода движения товаров, людей, услуг и капитала), тенденция видеть в них не только отрицательные обязанности для государств- членов, но также и источники прав для индивидуумов, возможности для этих индивидуумов обеспечивать свои права в суде и применять их во имя верховенства права ЕС - это симбиоз, который Суд самостоятельно придумал, для того чтобы занять свое место в качестве одного из основных участников в процессе интеграции. Именно собственные действия Суда ЕС в разработке этих концепций утвердили его в положении одного из двигателей интеграции.

Компоненты этого изобретенного судом симбиоза взаимно укрепляют друг друга. Широкое толкование положений договора имело бы небольшое будущее, если бы индивидуумы не получили возможность обращаться в суд.^[112] Прямое действие нс имело бы того же самого значения, если бы индивидуумы не могли оспорить положения национального права, которые противоречили праву ЕС, посредством процедуры, предусмотренной статьей 177 (234], или если верховенство права ЕС не было бы признано. Кроме того, умение организовать эти различные компоненты дало Суду ЕС значіггельные полномочия. Как только прямое действие положений было признано, именно Суд решал условия их применения в делах. Это особенно интересно в области свободного движения товаров: компенсируя широкое толкование статьи 30 [28], Суд добавил к исключениям, изложенным в Статье 36 [30], ряд "принудительных требований",

которые могли оправдать поддержание национальных правил, иначе они нарушат статью ЗО.¹¹⁷Но только Суд ЕС наделен полномочиями решать, может ли и при каких условиях, национальная норма извлечь выгоду из этих поблажек. Таким образом, при достижений целей договора Суд также содействовал своим собственным институциональным интересам.

Неудивительно, что этот смелый прецедент часто цитируется для иллюстрирования активности Суда.¹¹⁸ В практическом плане законодательная роль Суда являлась и более легкой, и более очевидной комбинацией особенностей, определенных в основном документе, который Суд должен толковать.

Становится ясно, что открыто - текстурированный характер многих положений, вместе с целенаправленным характером договора, представил себя весьма хорошо в рамках конкретного толкования предложенного Судом ЕС. Кроме того, законотворчество в значительной степени свойственно судебной функции, хотя законотворческий процесс часто подталкивает людей (включая судей) преуменьшать этот аспект. Одна из особенностей европейской судебной системы - то, что законодательная сторона судебного процесса более видима, чем в другие. Частично это происходит из-за процедуры поступления дел на рассмотрение в Сул: приблизительно половина их поступает от национальных судов, которые используют статью 177 [234] процедуры для рассмотрения совместимости внутреннего права и права ЕС. Во время выяснения, имеет ли Суд юрисдикцию в таких процедурах для решения проблемы совместимости права, Суд ЕС решил, что может давать (абстрактное) решение по толкованию Договора, для того чтобы помочь внутренним судам в решении дел¹¹⁹. Вместо вынесения непосредственного решения по проблеме совместимости права, Суд устанавливает в широких рамках принципы, которые должны направлять действия внутренних судов.

Rewe-Zcntral AG v.Bundesmonopolverwaltung fr Branntwein (Cassis de Dijon) №120/78 1979, ECR, 649.

¹¹⁸ Rasmussen, H. On Law and Policy in the European Court of Justice - A Comparative Study. - Dordrecht: Nijhoff, 1986. - P.29.

¹¹⁹ Judgment of the Court of 15 July 1964. Flaminio Costa v E.N.E.L.. Reference for a preliminary ruling: Giudice conciliatore di Milano - Italy. Case 6/64. English Special Edition 1964 page 0585.

Дело Comet^[113]является хорошим примером этой тенденции. Перед Судом ЕС поставили вопрос, был ли несовместим с правом ЕС голландский закон, ограничивающий 30 днями период обжалования решения о поднятии налога на экспорт, поскольку это ослабило прямое действие соответствующего положения договора, то сеть статьи 16 (отменена). Вместо непосредственного обсуждения этой проблемы (чего Суд не может делать в рамках предварительном процедуры) Суд установил общие условия, в которых такое правило было приемлемо. Их суть сводилась к тому, что в отсутствии соответствующего правила ЕС национальный правопорядок каждого государства-члена устанавливает процедурные правила для слушаний, разработанных, для того чтобы гарантировать защиту прав, которые индивидуумы получают от прямого действия права ЕС, при условии, что такие правила - нс менее благоприятны, чем регулирующие то же самое право на иск по внутреннему вопросу.

Ситуация отличалась бы, если только эти правила и временные рамки сделали это практически невозможным для осуществления прав, которые национальные суды обязаны защищать.

Это не применимо к установке разумного периода ограничения, в течение которого должно быть подано обжалование.

Установление такого периода при рассмотрении финансовых слушаний является фактически применением фундаментального принципа юридической уверенности, которая защищает и заинтересованную власть, и сторону, от которой требуется оплата.

Из-за своего абстрактного характера решения такого рода почти неизбежно обращаются к языку, установленному законом. Таким образом, пророческий тон таких решений можно отмстить, по крайней мерс, как побочный продукт косвенной манеры, в которой Суд ЕС рассматривает проблемы совместимости права.